BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ HỌC VIỆN CHÍNH SÁCH VÀ PHÁT TRIỂN KHOA TÀI CHÍNH – ĐẦU TƯ HỌC PHẦN KINH TẾ ĐẦU TƯ ĐỀ TÀI ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH VÀ HOẠT ĐỘNG THỰC THI CỦA HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ (PPP) TẠI MỘT NGÀ[.]
Trang 1BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ HỌC VIỆN CHÍNH SÁCH VÀ PHÁT TRIỂN
KHOA TÀI CHÍNH – ĐẦU TƯ HỌC PHẦN : KINH TẾ ĐẦU TƯ
ĐỀ TÀI ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH VÀ HOẠT ĐỘNG THỰC THI CỦA HÌNH THỨC HỢP TÁC
CÔNG -TƯ (PPP) TẠI MỘT NGÀNH – GIAO THÔNG VẬN TẢI
Trang 2I-Tổng quan về hình thức hợp tác công tư PPP, khái quát về giao thông vận tải 1.PPP là gì? Là việc nhà nước và tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triền
cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội và cung cấp dịch vụ công
-Tại sao phải áp dụng PPP?
+ Sợ thiếu hụt về vốn đầu tư
+ Lạm phát tăng cao
+ Cắt giảm đầu tư công
+ Tìm phương thức quản lý và đầu tư mới
2.Các hình thức hợp tác công tư
Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là hình thức đầu tư thực hiện trên cơ
sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư doanh nghiệp
dự án để xây dựng, cải tạo , vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công:
Một số hình thức :
1.Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT): Nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư
chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền
2 Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO) Nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định
3 Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT) Nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu
hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác
4 Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO) Nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định
5 Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL) nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao
Trang 3cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước
có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư
6 Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT) Nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư
7 Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định
3, Các lĩnh vực đầu tư của dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP
Lĩnh vực đầu tư của các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư là các dự án xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công gồm:
a) Công trình kết cấu hạ tầng giao thông vận tải và các dịch vụ có liên quan;
b) Hệ thống chiếu sáng; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải; nhà ở xã hội; nhà ở tái định cư; nghĩa trang;
c) Nhà máy điện, đường dây tải điện;
d) Công trình kết cấu hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao và các dịch vụ liên quan; trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước;
đ) Công trình kết cấu hạ tầng thương mại, khoa học và công nghệ, khí tượng thủy văn, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu công nghệ thông tin tập trung; ứng dụng công nghệ thông tin;
e) Công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp;
g) Các lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ
4, Khái niệm giao thông vận tải
Vận tải hay giao thông vận tải là sự vận chuyển hay chuyển động của người,
động vật và hàng hóa từ nơi này đến nơi khác Phương thức vận chuyển bao
gồm hàng không, đường sắt, đường bộ, đường thủy, bằng cáp, đường ống và
trong không gian Các lĩnh vực có thể được chia thành cơ sở hạ tầng, phương tiện
và hoạt động Phương tiện giao thông rất quan trọng trong vì nó cho phép quan hệ
Trang 4thương mại trong cuộc sống; đó là điều cần thiết cho sự phát triển của nền văn minh
II) Chính sách của Nhà nước về đầu tư theo hình thức PPP.
Những điểm khác biệt chủ yếu của Nghị định 63 so với Nghị định 15 được nêu ra như dưới đây
Thứ nhất, về nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư Theo Nghị định 15, Bộ Kế hoạch
và Đầu tư (KHĐT) có trách nhiệm huy động một số nguồn vốn hợp pháp rồi cấp phát cho các bộ, ngành, UBND cấp tỉnh Nhưng theo Nghị định 63, các bộ, ngành, UBND cấp tỉnh phải chủ động việc huy động vốn cho mục đích này
Thứ hai, về vốn chủ sở hữu và vốn huy động của nhà đầu tư, Nghị định 63 đã nâng
tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư lên tối thiểu 20% so với mức 15% trong Nghị định 15 đối với dự án có tổng đầu tư đến 1.500 tỷ đồng Với dự án có tổng đầu tư trên 1.500 tỷ thì mức vốn chủ sở hữu theo quy định mới cũng được sửa theo hướng nâng cao hơn Cụ thể, vốn chủ sở hữu tối thiểu là 20% với phần vốn đến 1.500 tỷ (cao hơn so với mức 15% trong Nghị định 15), và tối thiểu là 10% với phần vốn trên 1.500 tỷ (bằng với mức trong Nghị định 15)
Thứ ba, về hình thức nhà nước tham gia trong dự án PPP, ngoài vốn góp và vốn thanh toán cho nhà đầu tư, điểm mới trong Nghị định 63 là nhà nước có thể tham gia dự án PPP bằng cách góp quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng thanh toán cho nhà đầu tư hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ được nhượng cho nhà đầu tư trong dự án áp dụng loại hợp đồng BT (Xây dựng - Chuyển giao) Cũng theo Nghị định 63, nếu vốn góp của nhà nước có nguồn từ nguồn vốn đầu tư công thì vốn này không được áp dụng với dự án BT Ngoài ra, Nghị định 63 còn quy định, đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất, nhà nước chỉ bố trí vốn góp hoặc vốn thanh toán cho nhà đầu tư khi dự án không áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với nhà đầu tư
Thứ tư, về lập kế hoạch vốn đầu tư công làm phần nhà nước tham gia trong dự án PPP, Nghị định 63 đã không còn yêu cầu Bộ KHĐT và Bộ Tài chính tổng hợp kế hoạch sử dụng vốn trong kế hoạch đầu tư công quốc gia như trong Nghị định 15 nữa Một mặt, điều này cho thấy sự phân cấp hoàn toàn cho các bộ, ngành, địa phương trong việc lập kế hoạch vốn này Mặt khác, điều này cũng cho thấy khó khăn khi muốn biết nhà nước sẽ phải bỏ ra bao nhiêu vốn đầu tư vào trong các dự
án PPP trong khắp các ngành, địa phương, vì con số này sẽ không còn được tổng hợp và báo cáo một cách tập trung, thống nhất như trước nữa
Trang 5Thứ năm, Nghị định 63 có thêm một mục về chuyển đổi từ dự án đang được đầu tư bằng nguồn vốn đầu tư công sang dự án PPP, trừ các loại hình gồm Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M), và dự án đối ứng của dự án BT Với quy định này,
sẽ có thể có nhiều dự án đầu tư công được chuyển đổi và nhận được sự quan tâm của nhà đầu tư khi rủi ro liên quan đến dự án PPP được giảm thiểu do cơ chế pháp
lý rõ ràng và đầy đủ hơn liên quan đến dự án PPP đã được công bố Nhà nước do vậy cũng bớt đi được gánh nặng do vốn đầu tư công bị dàn trải ở nhiều dự án đầu
tư công khác nhau trên cả nước, có thể tập trung vào một số dự án trọng điểm, ưu tiên mà không cần hoặc không có sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân
Thứ sáu, Nghị định 63 dành hẳn một chương mới cho riêng hình thức hợp đồng
BT Những điều khoản quan trọng trong chương này gồm các quy định về phương thức thanh toán cho nhà đầu tư hợp đồng BT (gồm sử dụng giá trị quyền sử dụng đất, trụ sở làm việc , và nhượng quyền kinh doanh ); nguyên tắc thực hiện hợp đồng BT theo phương thức sử dụng giá trị quyền sử dụng đất như xây dựng và điều chỉnh quy hoạch, điều chỉnh giá trị sử dụng đất, tiền thuê đất; và nguyên tắc thực hiện hợp đồng BT theo phương thức nhượng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ cho nhà đầu tư, gồm các nguyên tắc xác định phạm vi và thời hạn nhượng quyền kinh doanh
Và cuối cùng, để khắc phục lỗ hổng tạo tham nhũng, thất thoát trong dự án PPP do thiếu thông tin minh bạch, Nghị định 63 đã bổ sung điều khoản về công khai thông tin hợp đồng dự án, gồm thời hạn và nội dung thông tin được công khai Tuy
nhiên, đây là một bước tiến nửa vời vì Nghị định 63 không bắt buộc phải công bố rộng rãi những nội dung thông tin này, thay vào đó là “khuyến khích” việc đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc trên các phương tiện thông tin đại chúng khác
Tóm lại, nghị định mới về dự án PPP có một số điểm mới quan trọng như tăng cường tính phân cấp, tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở các bộ, ngành, địa phương; loại bớt những nhà đầu tư yếu kém về năng lực tài chính; gia tăng hình thức tham gia của nhà nước vào các dự án PPP, và ngược lại, gia tăng sự tham gia của nhà đầu tư vào các dự án đầu tư công chuyển đổi sang dự án PPP, giúp giảm gánh nặng chi lên ngân sách…
III) Hoạt động thực thi chính sách đối tác công tư theo hình thức BOT trong ngành Giao thông vận tải
-Trong 5 năm (2011 - 2016) thực hiện đầu tư và khai thác các công trình giao thông BOT, Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) đã huy động được khoảng 171.308 tỷ đồng, trong đó vốn BOT là 154.481 tỷ đồng/59 dự án, chiếm khoảng 90,2% (các
dự án đường bộ 169.813 tỷ đồng/57 dự án)
Trang 6-Theo thông tin từ Vụ Đối tác công - tư (PPP), hiện cả nước có 88 trạm thu giá trên các tuyến quốc lộ, trong đó, Bộ Giao thông Vận tải quản lý 73 trạm, gồm 56 trạm đang thu, 17 trạm chưa thu thuộc các dự án đang đầu tư UBND các tỉnh quản lý
15 trạm gồm 11 trạm đang thu, 4 trạm chưa thu thuộc các dự án đang đầu tư.Như vậy, hiện cả nước đang có 67 trạm thu phí BOT đang hoạt động và 21 trạm chưa thu phí
Trang 7-Các dự án BOT đã xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo hơn 4.400 km đường bộ và hơn 94 km cầu, góp phần nâng cấp, mở rộng quốc lộ 1 và quốc lộ 14 (đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên) từ 2 lên 4 làn xe, khai thác sớm hơn một năm so với kế hoạch
Trang 8Trên quốc lộ 1 đoạn từ Hà Nội đến Cần Thơ dài 1.900 km đi qua 20 tỉnh, thành, Bộ Giao thông đã huy động được 20 dự án BOT với chiều dài 700 km, tổng mức đầu
tư hơn 50.000 tỷ đồng
Quốc lộ 14 dài 663 km đi qua 5 tỉnh cũng huy động được 5 dự án BOT với chiều dài hơn 200 km, tổng mức đầu tư trên 54.000 tỷ đồng, chiếm khoảng 46% tổng vốn đầu tư tuyến đường này
Hiện các phương tiện từ Hà Nội đi Cần Thơ đã giảm 7-10 giờ chạy xe so với trước;
từ Tây Nguyên đi TP HCM giảm 3-4 giờ Cùng với đó, số vụ tai nạn giao thông trên quốc lộ 1 và đường Hồ Chí Minh giảm cả 3 chỉ tiêu về số vụ, số người chết và
bị thương
IV)Đánh giá chính sách và hoạt động thực thi của hình thức hợp tác công tư PPP trong ngành giao thông vận tải mà điển hình là hình thức BOT
1.Tích cực.
- Giúp giảm chi ngân sách nhà nước vào hạ tầng giao thông:
+ Dự án hầm đường bộ Đèo Cả nối liền hai tỉnh Khánh Hòa và Phú Yên được thiết
kế theo tiêu chuẩn đường cao tốc 80 km/h Sau một thời gian triển khai với việc thay đổi thu xếp tài chính và hình thức đầu tư, tổng mức đầu tư (TMĐT) giảm từ
15603 tỷ đồng xuống còn 11378 tỷ đồng, tiết kiệm được hơn 4225 tỷ đồng so với mức được phê duyệt
Dự án Hầm đường bộ qua đèo Cả được khởi công từ tháng 11/2012 và
hoàn thành từ tháng 9/2016
Trang 9+ Dự án BOT Nghi Sơn – Cầu Giát được
lập bằng nguồn vốn ngân sách thì TMĐT
của dự án trên 1937 tỷ đồng tức là có vai
trò giám sát của Nhà nước Nhưng sau
khi chuyển sang hình thức BOT lập tức
tăng lên 3627 tỷ đồng
- Nâng cao hiêu quả đầu tư:
So với thời điểm các công trình chưa được đầu tư nâng cấp, các dự án BOT khi đưa vào khai thác giúp tiết kiệm đáng kể chi phí vận hành khai thác, chi phí nhiên liệu, khấu hao phương tiện, tiết kiệm thời gian của người sử dụng đường bộ Người đi xe máy và xe thô sơ được sử dụng công trình có mức độ phục vụ tốt hơn
mà không mất phí
Với việc thông xe Hầm đường bộ Đèo Cả, ngoài đem lại lợi ích rất lớn về kinh tế,
do rút ngắn được 8 km hành trình, giảm thời gian lưu thông khoảng 40 phút so với
lộ trình vượt đèo, công trình còn mang lại ý nghĩa rất lớn trong việc giảm thiểu tai nạn giao thông
-Thúc đẩy cải cách thể chế, đưa khu vực công hoạt động ngày một hiệu quả hơn
Về các điểm mới trong Nghị định 63/2018 vào ngày 19/6/2018
+ Với quy định tại Khoản 2 Điều 10 của Nghị định số 63/2018, việc tăng tỷ lệ vốn của nhà đầu tư phải góp vào dự án sẽ góp phần đảm bảo lựa chọn những nhà đầu tư
có đủ tiềm lực về tài chính, hạn chế được những chủ đầu tư có vốn mỏng, năng lực tài chính yếu kém tham gia vào các dự án PPP
Trang 10Dự án BOT cao tốc Bắc Giang – Lạng
Sơn là 1 trong những dự án điển hình đã
bị dừng thi công gần 2 năm do tiềm lực t
tài chính yếu kém Với tổng mức đầu tư
là hơn 12000 tỷ đồng trong đó vay ngân
hàng là hơn 10000 tỷ đồng tương đương
với 85% tổng số vốn của dự án
85.00%
15.00%
Vốn Ngân hàng Vốn tự có
Quy định này đã nhận được nhiều sự đồng tình của các chuyên gia, bởi sang lọc năng lực tài chính của nhà đầu tư tham gia dự án PPP tránh trường hợp dự án bị kéo dài do nhà đầu tư không có khả năng huy động nguồn lực tài chính cho dự án + Về việc mở rộng các nguồn vốn Nhà nước tham gia dự án PPP, bãi bỏ thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng kí đầu tư đối với dự án PPP góp phần cải cách thủ tục hành chính, bổ sung quy định thực hiện dự án PPP áp dụng công nghệ cao, đẩy mạnh phân cấp cho các đơn vị sự kiện công lập đồng thời tăng cường công khai, minh bạch thông tin về PPP Những đổi thay này giúp tạo niềm tin cho cộng đồng các nhà đầu tư về một môi trường công khai, minh bạch khi các dự án khi các dự
án đưa ra đấu thầu được chuẩn bị kĩ lưỡng, bài bản, từ đó tăng hiệu quả dự án PPP
2.Tiêu cực.
Chủ trương về BOT là đúng đắn, hiệu quả là rõ ràng, nhưng những dự án BOT của Việt Nam thời gian gần đây lại gây bức xúc trong dư luận xã hội
Thể hiện qua các mặt sau:
-Các trạm thu phí BOT đặt không đúng quy định cũng như là thu phí bất hợp lý + Trạm thu phí đặt không đúng quy định nên gười dân bị thu phí bất hợp lý
Trạm Bắc Thăng Long – Nội Bài trên đường Võ Văn Kiệt thuộc địa bàn huyện Sóc Sơn Đây không phải là trạm thu giá dịch vụ hoàn vốn của đường Võ Văn Kiệt, mà
là hoàn vốn cho dự án BOT đường tránh TP Vĩnh Yên (tỉnh Vĩnh Phúc)
Trang 11Thế nhưng người dân không sử dụng tuyến đường tránh TP Vĩnh Yên (đặc biệt là khách du lịch, hành khách đi sân bay Nội Bài, nhân dân huyện Sóc Sơn) vẫn phải nộp tiền thu giá dịch vụ sử dụng đường bộ
Đường ô tô né trạm thu phí Bắc Thăng Long – Nội Bài.
+ Có các công trình chưa hình thành nhưng đã thu phí
Trong những năm thi công xây dựng cầu Đồng Nai, dù chưa xong nhưng người dân đi qua vẫn phải nộp phí tại trạm Bình Thuận
+ Mức phí quá cao so với quy định
Tuyến đường đặt trạm thu phí Cai Lậy là tuyến đường tránh thị xã Cai Lậy, chỉ dài chừng 12,02 km nhưng mức phí là 35.000 ngàn đồng/lượt, cao gấp nhiều lần mức phí của các tuyến đường khác trong khu vực