CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
Ngân sách nhà nước
1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nước
Ngân sách, trong hoạt động kinh tế - xã hội, là tổng số thu và chi, kế hoạch ước tính thu chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định, đóng vai trò quan trọng trong quản lý tài chính.
Ngân sách Nhà nước, theo OECD, bao gồm mọi khoản thu chi của Chính phủ, cần được cơ quan lập pháp phê duyệt trước mỗi năm ngân sách mới, đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Theo Khoản 14, Điều 4 Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25/06/2015 và cũng khẳng định:
Ngân sách nhà nước (NSNN) bao gồm toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước, được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định Các khoản thu chi này do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định Mục đích của NSNN là bảo đảm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Ngân sách nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành thông qua các chủ thể công Nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính công Mục đích của việc này là phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội.
Một là, tính chủ thể
Ngân sách nhà nước thuộc sở hữu của Nhà nước, chủ thể duy nhất quyết định việc tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ này, gắn liền với bộ máy Nhà nước để duy trì hoạt động và thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội.
Quốc hội, cơ quan quyền lực nhà nước duy nhất, quyết định cơ cấu và nội dung ngân sách, đảm bảo thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ quốc gia và lợi ích toàn thể.
Hai là, Nguồn hình thành của Ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ công tập trung lớn nhất, thu nhập từ nhiều nguồn khác nhau nhưng gắn liền với kết quả kinh tế trong nước Nguồn thu trong nước, đặc biệt từ sản xuất và dịch vụ, đóng vai trò chủ yếu Để tăng thu ngân sách, cần mở rộng và nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất và dịch vụ.
Nguồn lực tài chính công tập trung vào quỹ tiền tệ NSNN thông qua nhiều hình thức, thể hiện tính cưỡng chế bằng hệ thống luật pháp và mang tính không hoàn trả là chủ yếu, gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước.
Ba là, tính hiệu quả của chi tiêu
Chi tiêu NSNN là việc phân phối, tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính công (không bao gồm các quỹ ngoài NSNN)
Chi tiêu công gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng nhu cầu chung của xã hội Đánh giá hiệu quả chi tiêu công dựa trên chi phí bỏ ra và kết quả đạt được, bao gồm cả kết quả kinh tế, xã hội, trực tiếp và gián tiếp ở cấp độ vĩ mô.
Nhận thức đúng đắn về đặc điểm này có ý nghĩa quan trọng trong việc định hướng sử dụng NSNN để xử lý các vấn đề vĩ mô như đầu tư vào cơ cấu kinh tế mới, nâng cao dân trí, giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo, và thực hiện các chính sách dân số và an sinh xã hội, nhằm đạt được kết quả tối ưu với chi phí tối thiểu.
Bốn là, phạm vi hoạt động
Ngân sách nhà nước (NSNN) gắn liền với bộ máy nhà nước, phục vụ chức năng của Nhà nước và quản lý vĩ mô nền kinh tế, do đó có phạm vi hoạt động rộng rãi và tác động đến mọi lĩnh vực kinh tế xã hội.
Nhận thức rõ đặc điểm của nguồn lực tài chính công từ NSNN, thông qua thuế và chi tiêu công, có ý nghĩa quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội ở từng giai đoạn phát triển.
1.1.2 Vai trò của ngân sách nhà nước
Ngân sách Nhà nước (NSNN) đóng vai trò then chốt, vừa là công cụ tập trung nguồn lực tài chính để duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường, đảm bảo sự ổn định và phát triển kinh tế xã hội.
Một là, Vai trò của NSNN trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước
Trong quản lý kinh tế-xã hội, Nhà nước đặc biệt coi trọng NSNN, công cụ vật chất quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.
Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng vai trò quan trọng trong việc huy động và tập trung nguồn lực tài chính, tạo lập các quỹ tiền tệ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước trong từng giai đoạn phát triển Nguồn tài chính này được huy động từ nhiều lĩnh vực trong và ngoài nước, với đặc trưng là tính bắt buộc và không hoàn trả Đồng thời, NSNN thực hiện kiểm tra, giám sát quá trình phân bổ và sử dụng nguồn tài chính công, đảm bảo tính hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và phát triển kinh tế xã hội.
Phân cấp quản lý ngân sách địa phương
1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN là sự chuyển giao quyền và trách nhiệm từ trung ương cho các cấp chính quyền, một biện pháp quản lý hoạt động của NSNN Thực chất của phân cấp quản lý NSNN là phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi, trách nhiệm và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền Nếu có sự phân cấp về quản lý kinh tế - xã hội thì cũng phải phân cấp tương ứng về NSNN Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là tiền đề quyết định phân cấp quản lý NSNN và ngược lại, giúp các cấp chính quyền thực hiện tốt nhiệm vụ kinh tế - xã hội.
Phân cấp quản lý NSNN hiệu quả đòi hỏi một xã hội phù hợp và là hệ quả tất yếu của phân cấp quản lý kinh tế - xã hội Luật NSNN (2015) nhấn mạnh việc phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ thu, chi cho từng cấp ngân sách.
Phân cấp quản lý NSNN là việc phân chia nguồn lực tài chính, bao gồm nguồn thu và nhiệm vụ chi, đồng thời xác định rõ phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
Phân cấp quản lý NSNN thúc đẩy CQĐP nâng cao năng lực quản lý và tinh thần phục vụ nhân dân Đồng thời, việc này giúp tăng phúc lợi xã hội cho các địa phương và toàn thể quốc gia, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô.
Ngân sách địa phương (NSĐP) bao gồm các khoản thu NSNN phân cấp và các khoản chi thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương Phân cấp quản lý NSĐP là phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương Mục tiêu là hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội và thực thi các nhiệm vụ của địa phương.
1.2.2 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Phân cấp quản lý ngân sách địa phương cần đồng bộ với phân cấp tổ chức bộ máy chính quyền, quản lý kinh tế - xã hội và trình độ quản lý của chính quyền các cấp để đảm bảo hiệu quả và phù hợp.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) giữa các cấp chính quyền là tất yếu khách quan, xuất phát từ cơ chế kinh tế và phân cấp hành chính Mỗi cấp chính quyền cần nguồn lực để hoàn thành nhiệm vụ được giao, đòi hỏi sự chủ động trong sử dụng nguồn lực tài chính công Việc phân cấp này giúp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực, phát huy tính tự chủ, sáng tạo của địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội Do đó, phân cấp quản lý nguồn lực tài chính công đồng bộ với tổ chức bộ máy nhà nước là nguyên tắc quan trọng của phân cấp quản lý ngân sách địa phương.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là phương pháp hiệu quả để gắn kết hoạt động ngân sách với các mục tiêu kinh tế, xã hội, đảm bảo tập trung và phân phối nguồn tài chính quốc gia một cách công bằng, hợp lý và hiệu quả Việc phân cấp đúng đắn không chỉ đảm bảo nguồn lực tài chính cho các cấp chính quyền mà còn tạo điều kiện phát huy lợi thế của từng vùng, địa phương Đồng thời, nó giúp quản lý và kế hoạch hóa ngân sách nhà nước tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền và ngân sách, từ đó thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện.
Phân cấp ngân sách hợp lý là giải pháp quan trọng để quản lý ngân sách nhà nước hiệu quả, giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương, đồng thời giữa các cấp chính quyền địa phương.
Phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là NSĐP, cần chú trọng đến sự kết hợp giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ, một nguyên tắc quan trọng trong quản lý kinh tế - xã hội của nhà nước.
Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu hoặc mục đích, nhằm phát triển đồng bộ và đáp ứng yêu cầu của nhà nước và xã hội Hoạt động này được thực hiện trên phạm vi toàn quốc hoặc một vùng lãnh thổ nhất định Quản lý theo lãnh thổ đảm bảo sự phát triển tổng thể trên một đơn vị hành chính, khai thác tối đa tiềm năng, không phân biệt ngành, thành phần kinh tế, hay cấp quản lý.
Cần phải chú ý tôn trọng nguyên tắc này để phân bổ NS cho các ngành, các địa phương phù hợp với chính sách phân cấp quản lý nhà nước
Thứ hai: NSTW và NS mỗi cấp CQĐP được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể
Vấn đề nguồn thu và nhiệm vụ chi là trọng tâm của phân cấp quản lý NSNN, được quy định cụ thể trong Luật NSNN của các nước Nhiệm vụ thu, chi thuộc cấp ngân sách nào do cấp đó đảm bảo, đồng thời việc tăng chi ngân sách phải đi kèm giải pháp tài chính phù hợp với khả năng cân đối của từng cấp Việc đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn NS phải đảm bảo trong phạm vi NS theo phân cấp.
Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách yêu cầu NSTW giữ vai trò chủ đạo trên phạm vi cả nước, đồng thời tạo tính chủ động cho NSĐP Tương tự, tại cấp tỉnh, NS cấp tỉnh cần giữ vai trò chủ đạo, đồng thời đảm bảo tính chủ động cho NS cấp dưới, tạo sự cân đối và hiệu quả trong quản lý ngân sách nhà nước.
NS của các cấp chính quyền ở địa phương Mối quan hệ hợp lý giữa các cấp
NS có ý nghĩa rất quan trọng trong vận hành hệ thống NS
Vai trò chủ đạo của NSTW là do vị trí, vai trò của CQTW trong hệ thống chính quyền nhà nước quyết định
NSTW đóng vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN, tập trung nguồn thu chính để thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quốc gia, bao gồm đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, các chương trình, dự án quốc gia, và chính sách xã hội quan trọng Đồng thời, NSTW điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô, đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại, và là trung tâm điều hòa, bổ sung ngân sách cho các địa phương.
NSTW đóng vai trò chi phối và đảm bảo tính đồng bộ trong tài chính công, đồng thời điều tiết kinh tế - xã hội Tuy nhiên, việc tập trung quá nhiều quyền hạn vào NSTW có thể hạn chế sự chủ động của CQĐP Do đó, phân cấp quản lý NSNN cần đi kèm với việc phân chia nguồn lực, nhiệm vụ chi, phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn cho CQĐP một cách hợp lý để tăng tính chủ động địa phương.
Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Trong điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội ổn định, nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN cũng ổn định Ngược lại, khi có biến động, nguồn thu NSNN bị ảnh hưởng và nhiệm vụ chi thay đổi Sự phát triển kinh tế làm tăng khả năng chi đầu tư phát triển, dẫn đến sự thay đổi trong cơ chế phân cấp quản lý NSNN.
Thứ hai, tính chất cung cấp hàng hóa công cộng
Hàng hoá công cộng là các hàng hoá, dịch vụ mà việc sử dụng của một chủ thể không cản trở việc sử dụng của các chủ thể khác Phần lớn hàng hoá công cộng được cung cấp bởi khu vực công, điều này là yếu tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền địa phương Để thực thi nhiệm vụ, cần phân chia nguồn lực từ ngân sách nhà nước, tạo tiền đề cho việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền địa phương.
Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền địa phương là một nhân tố đặc thù cần được quan tâm, thể hiện qua địa hình, tài nguyên, và điều kiện xã hội đặc biệt Những vùng có lợi thế phát triển du lịch, công nghiệp, hoặc có điều kiện xã hội đặc biệt như dân tộc, tôn giáo, trình độ dân trí, cần được coi là đối tượng đặc biệt của cơ chế phân cấp, dẫn tới nội dung phân cấp đặc thù phù hợp.
Sự đa dạng xã hội, bao gồm khác biệt về thu nhập, văn hoá, chủng tộc, tạo ra nhu cầu và sở thích khác nhau đối với hàng hoá, dịch vụ công Để đáp ứng sự khác biệt này, cơ chế phân cấp phù hợp là cần thiết để đạt hiệu quả cao hơn.
Thứ tƣ, mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền tại địa phương
Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo đơn vị hành chính lãnh thổ đòi hỏi hình thành các cấp ngân sách nhà nước tương ứng Tuy nhiên, điều này phụ thuộc vào mức độ phân cấp quản lý hành chính – kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền địa phương, ảnh hưởng đến cách thức chuyển giao nguồn tài chính.
Thứ năm, sự công bằng giữa các cấp chính quyền tác động đến phân cấp quản lý NSNN
Vấn đề công bằng giữa các cấp NS là yếu tố cần thiết, quan trọng để phân cấp quản lý NSNN thành công
Chuyển giao quyền hạn cần đi đôi với chuyển giao nguồn lực tương ứng để đảm bảo cấp dưới có đủ khả năng thực hiện nhiệm vụ hiệu quả Việc giữ lại quyền hạn và nguồn lực ở cấp trên, trong khi cấp dưới cần nhiều hơn để đạt kết quả tương đương, là nguyên nhân dẫn đến sự thất bại khi phân cấp nhiệm vụ.
Để phân cấp ngân sách hiệu quả, cần thu hẹp khoảng cách về trình độ chuyên môn giữa các cấp công chức nhà nước Các chính sách thu hút nhân tài cần được xây dựng để phát triển đội ngũ cán bộ, công chức có trình độ đồng đều từ trung ương đến cơ sở, đặc biệt là trong lĩnh vực tài chính - ngân sách Đây là nền tảng quan trọng để phân cấp và chuyển giao nhiệm vụ thu chi ngân sách một cách hiệu quả.
Việc chuyển giao hàng hóa công cộng cho chính quyền địa phương, đi kèm với quyền quy định phí và lệ phí hợp lý, có thể tạo ra sự công bằng trong việc sử dụng các hàng hóa này Điều này giúp đảm bảo rằng người sử dụng đóng góp một cách tương xứng vào việc duy trì và phát triển các dịch vụ công cộng.
