CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
Cơ sở lý luận về quản lý vốn NSNN đối với các chương trình mục tiêu quốc gia
2.1.1 Một số vấn đề chung về quản lý vốn NSNN
2.1.1.1 Quan niệm về quản lý vốn
Quản lý có nhiều cách hiểu và tiếp cận khác nhau, nhưng bản chất của nó là tác động có quy luật của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý trong tổ chức Mục tiêu là để tổ chức hoạt động hiệu quả và đạt được các mục tiêu đã đề ra Quản lý vừa mang tính khoa học, vừa là nghệ thuật.
Quản lý được coi là một khoa học vì nó hệ thống hóa tri thức và nghiên cứu các đối tượng một cách khách quan Nó phân loại kiến thức, giải thích mối quan hệ giữa chủ thể và khách thể quản lý, đồng thời dự báo các kết quả có thể xảy ra.
Quản lý được coi là một nghệ thuật đặc biệt, trong đó con người là yếu tố quan trọng nhất Hoạt động này đòi hỏi sự khéo léo và linh hoạt trong việc áp dụng kinh nghiệm và tri thức đã tích lũy Nghệ thuật quản lý thể hiện qua thái độ ứng xử văn hóa, khôn ngoan và tế nhị, khi áp dụng các nguyên tắc chung vào từng cá nhân cụ thể Cuối cùng, quản lý con người dựa trên các quy luật tâm lý học.
Hiện tại, chưa có định nghĩa cụ thể về quản lý vốn ngân sách nhà nước (NSNN) trong Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững Tuy nhiên, dựa trên các khái niệm về quản lý, nghiên cứu này thống nhất rằng quản lý vốn NSNN là phương pháp tác động vào nguồn vốn NSNN theo quy định trong từng giai đoạn thời gian nhất định, nhằm đạt được hiệu quả mong muốn và các mục tiêu đã đề ra.
2.1.1.2 Khái niệm vốn ngân sách Nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN) thường được hiểu là bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm Tuy nhiên, bản chất của NSNN là mối quan hệ tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế khác trong việc phân phối thu nhập quốc dân Cụ thể, thu của NSNN là chi của ngân sách gia đình và ngân sách doanh nghiệp, trong khi chi của NSNN lại là thu của ngân sách gia đình và ngân sách doanh nghiệp.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, NSNN bao gồm tất cả các khoản thu chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và thực hiện trong năm, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Luật Ngân sách Nhà nước, được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua vào ngày 25/6/2015, định nghĩa Ngân sách Nhà nước (NSNN) là tổng hợp các khoản thu và chi của Nhà nước, được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Ngân sách Nhà nước được chia thành hai phần chính: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách trung ương dành cho các cơ quan Nhà nước ở cấp trung ương, trong khi ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính tại ba cấp: tỉnh, huyện và xã.
NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ trong việc hình thành và phân phối nguồn lực tài chính công Qua các quan hệ kinh tế này, bộ máy Nhà nước không chỉ có điều kiện vật chất để hoạt động mà còn là công cụ để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô.
Ngân sách Nhà nước (NSNN) là quỹ tiền tệ của Nhà nước, bao gồm các khoản thu và chi đặc thù Nguồn thu chủ yếu của NSNN là thuế, mà chỉ Nhà nước mới có quyền thu Ngoài thuế, Nhà nước còn có các khoản thu từ tài sản và viện trợ không hoàn lại Các khoản chi của NSNN được quy định bởi pháp luật và được kiểm soát chặt chẽ bởi nhiều cơ quan như Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước.
2.1.1.3 Vai trò của vốn ngân sách Nhà nước
Vốn là nguồn lực thiết yếu cho sự phát triển và hiện đại hóa đất nước, đồng thời đóng vai trò quan trọng trong việc xóa đói, giảm nghèo Các chính sách huy động và sử dụng vốn hiệu quả sẽ là động lực chính để thúc đẩy sự phát triển nhanh chóng và hiện đại hóa quốc gia.
Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của Ngân sách nhà nước ngày càng trở nên quan trọng Ngân sách nhà nước đóng vai trò thiết yếu trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia, góp phần điều tiết và phát triển kinh tế.
(1) Vai trò huy động các nguồn Tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước
Ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế và xã hội, yêu cầu nguồn tài chính nhất định Nguồn tài chính này được hình thành từ các khoản thu thuế và thu ngoài thuế, thể hiện vai trò lịch sử của ngân sách nhà nước, điều này luôn cần thiết trong mọi chế độ xã hội và cơ chế kinh tế.
Ngân sách Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và chống lạm phát Trong nền kinh tế thị trường, sự cạnh tranh giữa các doanh nghiệp nhằm tối đa hóa lợi nhuận dẫn đến sự tác động lẫn nhau giữa cung cầu và giá cả Sự mất cân đối giữa cung và cầu có thể gây ra biến động giá cả, dẫn đến dịch chuyển vốn giữa các ngành và địa phương, ảnh hưởng tiêu cực đến cơ cấu kinh tế Để bảo vệ lợi ích của cả nhà sản xuất và người tiêu dùng, Nhà nước cần can thiệp vào thị trường thông qua ngân sách, sử dụng công cụ thuế và các khoản chi như tài trợ vốn, trợ giá, và quỹ dự trữ Ngoài ra, ngân sách còn tác động đến thị trường tiền tệ và vốn thông qua phát hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài và tham gia vào thị trường chứng khoán, từ đó góp phần kiểm soát lạm phát.
Ngân sách Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc định hướng phát triển sản xuất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua công cụ thuế và chi ngân sách Thuế không chỉ tạo nguồn thu cho ngân sách mà còn kích thích sản xuất và hướng dẫn các nhà đầu tư vào những lĩnh vực cần thiết, từ đó hình thành cơ cấu kinh tế theo định hướng Bên cạnh đó, các khoản chi cho phát triển kinh tế và đầu tư vào cơ sở hạ tầng giúp tạo điều kiện cho việc thu hút nguồn vốn đầu tư xã hội vào những vùng và lĩnh vực quan trọng, góp phần xây dựng cơ cấu kinh tế hợp lý.
(4) Ngân sách Nhà nước là công cụ điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cƣ
Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn ngân sách nhà nước của chương trình 135
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý vốn ngân sách của Chương trình 135 tại một số địa phương
Trong quá trình nghiên cứu, tôi đã lựa chọn tìm hiểu kinh nghiệm từ các tỉnh Phú Thọ, Hà Giang và Thanh Hóa Những tỉnh này có điều kiện tự nhiên tương đồng, đều là vùng cao miền núi phía Bắc, với tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số cao và nhiều đối tượng thụ hưởng chương trình 135, tương tự như tỉnh Cao Bằng.
(1) Kinh nghiệm của tỉnh Phú Thọ
Trong giai đoạn 2011 - 2015, tổng vốn của Chương trình 135 đầu tư trên địa bàn đạt 126.217,8 triệu đồng, bao gồm 107.498 triệu đồng từ ngân sách Trung ương, 18.705,3 triệu đồng đóng góp từ người dân, và 10.250 triệu đồng vốn lồng ghép từ các chương trình khác.
Số vốn được phân bổ cho các dự án trong Chương trình 135 giai đoạn 2011-2015 bao gồm 104.236 triệu đồng cho dự án hạ tầng (trong đó dân góp 12.000 triệu đồng) và 21.981,7 triệu đồng cho dự án ổn định phát triển sản xuất (dân góp 6.705,3 triệu đồng) (Vũ Anh Tuấn, 2017) Chương trình này được thiết kế với bốn hợp phần chính: (i) Hỗ trợ sản xuất thông qua cải thiện kỹ năng và cung cấp dụng cụ sản xuất; (ii) Hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng để tăng khả năng tiếp cận; (iii) Cải thiện đời sống văn hóa – xã hội và khả năng tiếp cận dịch vụ công cộng; (iv) Tăng cường năng lực cho cán bộ địa phương về quản lý hành chính và quản lý dự án.
Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất là một phần của Chương trình 135 giai đoạn III, được triển khai tại các xã và thôn, bản đặc biệt khó khăn (ĐBKK) Uỷ ban nhân dân huyện đã thành lập Ban Quản lý dự án để thực hiện nhiệm vụ này.
Uỷ ban nhân dân các xã 135 đã xây dựng kế hoạch và dự toán dựa trên nhu cầu của người dân, nhằm tổ chức thực hiện các dự án hỗ trợ phát triển sản xuất Việc lựa chọn các hộ nghèo được hỗ trợ vốn, vật tư, giống cây trồng và vật nuôi được thực hiện thông qua các cuộc họp toàn thể nhân dân tại các thôn bản, đảm bảo tính công khai và dân chủ Tổng vốn đầu tư giai đoạn 2011-2015 đạt 21.981,726 triệu đồng, trong đó ngân sách Trung ương chiếm 15.262 triệu đồng và dân đóng góp 6.705,3 triệu đồng, với 11.159 hộ thụ hưởng.
(2) Kinh nghiệm của tỉnh Hà Giang
Chương trình 135 tại tỉnh Hà Giang đã đạt được nhiều thành công trong quản lý vốn ngân sách Nhà nước, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực Tỉnh giao kế hoạch sớm từ tháng 12 năm trước, giúp các chủ đầu tư chủ động thực hiện nhiệm vụ Quy chế dân chủ được thực hiện rộng rãi, đảm bảo sự tham gia đầy đủ của người dân từ lập kế hoạch đến nghiệm thu công trình theo nguyên tắc “Nhà nước và nhân dân cùng làm” Sự phối hợp giữa giám sát chủ đầu tư và ban giám sát xã cũng được chú trọng, với cách thức triển khai chặt chẽ và khoa học, góp phần vào thành công của Chương trình 135.
Hà Giang đã phát huy hiệu quả thiết thực trong việc lồng ghép nguồn vốn 135 với các nguồn vốn khác để đầu tư phát triển, đồng thời phân cấp mạnh về cơ sở, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của chính quyền Là tỉnh miền núi Tây Bắc, Hà Giang được Nhà nước chú trọng trong các chương trình hỗ trợ phát triển nông thôn, đặc biệt là Chương trình 135 với tổng vốn gần 300 tỷ đồng cho đầu tư cơ sở hạ tầng giai đoạn 2006 - 2010 Mặc dù mỗi xã chỉ được đầu tư khoảng 500 triệu đồng mỗi năm, tỉnh vẫn thực hiện chương trình hỗ trợ tấm lợp và nước ăn cho hộ dân, giúp cải thiện điều kiện sống Nguyên tắc quản lý chương trình đảm bảo tính dân chủ và công khai, khuyến khích sự tham gia của người dân địa phương trong thi công công trình, từ đó nâng cao trách nhiệm và thu nhập, góp phần xoá đói giảm nghèo.
(3) Kinh nghiệm của tỉnh Thanh Hóa
Thanh Hóa đã lồng ghép các nguồn vốn khác với nguồn vốn 135 nhằm đạt hiệu quả cao nhất trong công tác giảm nghèo Việc lựa chọn phương thức cụ thể cho từng địa bàn không theo cách dập khuôn, mà được thực hiện bởi Sở Kế hoạch và Đầu tư với nguyên tắc ưu tiên cho mục tiêu giảm nghèo Mỗi xã đặc biệt khó khăn hàng năm nhận thêm từ 2 - 3 nguồn vốn ngoài nguồn vốn 135, đảm bảo ít nhất mỗi xã được đầu tư thêm một nguồn vốn khác Chương trình 135 được Nhà nước và tỉnh ưu tiên hỗ trợ ngân sách ổn định hàng năm, cùng với cơ chế khuyến khích đầu tư cho các xã đặc biệt khó khăn Từ năm 2006 đến 2010, toàn tỉnh đã có nhiều xã được đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng trong khuôn khổ Chương trình này.
Chương trình 135 bao gồm 102 xã thuộc 11 huyện với tổng kinh phí đầu tư hạ tầng khoảng 425 tỷ đồng, trong đó nguồn vốn NSTW chiếm 84% Điều này cho thấy chính phủ là nhà đầu tư lớn nhất trong phát triển hạ tầng xã ĐBKK Một số huyện như Mường Lát, Quan Hoá, Quan Sơn đã huy động được nguồn lực ngoài ngân sách, trong khi các huyện khác như Bá Thước, Lang Chánh, Thường Xuân chủ yếu phụ thuộc vào hỗ trợ của Nhà nước Tỉnh Thanh Hoá đã thể hiện quyết tâm cao trong công tác xoá đói giảm nghèo, ưu tiên nguồn vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng Các công trình xây dựng trong chương trình 135 đều đảm bảo theo đúng trình tự đầu tư và phát huy hiệu quả tốt Tuy nhiên, một số công trình từ những năm đầu chưa đạt yêu cầu kỹ thuật do công tác giám sát chưa tốt, dẫn đến lãng phí và kéo dài thời gian thi công.
2.2.2 Bài học rút ra cho tỉnh Cao Bằng
Trong quá trình lập dự toán cho Chương trình 135, cần thiết lập quy định phân cấp rõ ràng và không chồng chéo, đồng thời bám sát thực tế chi từ ngân sách Nhà nước Sự phối hợp giữa giám sát chủ đầu tư và ban giám sát xã cần được đề cao, với cách thức triển khai chặt chẽ và khoa học Đảm bảo chỉ đạo thống nhất và đồng bộ từ các cấp ủy Đảng, chính quyền, cùng với sự giám sát của HĐND, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức đoàn thể chính trị - xã hội là rất quan trọng Ban chỉ đạo cấp tỉnh cần hoạt động tích cực, tập trung vào quản lý, hướng dẫn thực hiện, tổ chức phối hợp chặt chẽ và phân công trách nhiệm cụ thể cho từng ngành.
Quy chế dân chủ cần được thực hiện rộng rãi, đảm bảo sự tham gia đầy đủ của người dân trong tất cả các giai đoạn từ lập kế hoạch, chuẩn bị dự án đầu tư đến nghiệm thu và bàn giao dự án Mục tiêu là để người dân có cơ hội tham gia vào các dự án nhằm tăng thu nhập Đặc biệt, cần chú trọng thực hiện tốt phương châm này.
"xã có công trình, dân có việc làm " góp phần xoá đói giảm nghèo cho nhân dân địa phương một cách bền vững
Cần tập trung nguồn lực tại địa phương để nâng cao hiệu quả đầu tư Hàng năm, việc tổ chức giao kế hoạch sớm sẽ giúp các nhà đầu tư chủ động hơn trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình.
Thứ tư, cần xây dựng cơ chế quản lý hợp lý, thủ tục đơn giản, dễ thực hiện
Kiểm tra giám sát thường xuyên, uốn nắn những sai sót, giải quyết kịp thời những vướng mắc trong quá trình thực hiện
Vào thứ năm, cần tập trung vào việc lập kế hoạch, kiểm tra và giám sát các dự án đầu tư nhằm đảm bảo chất lượng, ngăn chặn tiêu cực và thất thoát vốn nhà nước.
