LƯỢC SỬ CÁC HỌC THUYẾT KHOA HỌC HÀNH CHÍNH CỦA NHÂN LOẠI

LƯỢC SỬ HỌC THUYẾT hành chính

lợc sử các học thuyết khoa học hành

chính của nhân loại

Mặc dù “ hành chính” đã có từ lúc mở đầu nền văn minh, nhngkhái niệm khoa học hành chính vẫn không rõ ràng và đặc biệt trở thànhvấn đề cần đợc tranh luận Ngay cả những nhà nghiên cứu khoa học vềhành chính cũng đã thể hiện nhiều ý kiến, những đề cập rất khác nhauxung quanh vấn đề hành chính là gì và cần phải làm gì Trong tất cả cácnền văn minh, hành chính (đặc biệt là hành chính công) đã tham gia trựctiếp vào việc phát triển của tổ chức Nhà nớc và lịch sử sự phát triển củacác dân tộc Cùng với sự phát triển của tổ chức Nhà nớc và nền hànhchính, sự tranh luận mang tính khoa học không chỉ quan tâm đến điềukiện lịch sử khác nhau, mà còn quan tâm đến con đờng chung của sựchuyên sâu hoá Đồng thời hành chính và hành chính công đã đợc coi

nh là một bộ phận của các tổ chức Nhà nớc

Ngày nay, hành chính đã và đang trở thành tổ chức mang tráchnhiệm riêng : làm nhiệm vụ thu thuế ; từ chối những hoạt động kinh tế vànhững hoạt động khác có lợi cho cá nhân, nhng lại có hại cho tập thể ; nókìm hãm cá nhân này và khuyến khích cá nhân khác phát huy khả năngcủa mình Cùng với sự phát triển của tổ chức bộ máy Nhà nớc, nhữngranh giới và phạm vi của hành chính sẽ trở nên không còn có thể xem xétmột cách dễ dàng nữa Vì vậy, không nên ngạc nhiên khi nói rằng khoahọc hành chính không chứng minh đợc sự phát triển liên tục nh các khoahọc khác, bởi sự hoạt động của nó gắn liền với tự nhiên hoặc là hoàntoàn phụ thuộc vào các đối tợng và các qúa trình của tự nhiên Do đó,trớc hết phải làm rõ khái niệm về hành chính Đó là một nhiệm vụ rấtkhó khăn để làm sáng tỏ khoa học hành chính đã làm gì và sẽ có thể làmgì

I Lý luận về hành chính

Trong lịch sử phát triển của xã hội loài ngời, ngay từ đầu đã cónhững vấn đề xã hội mà cá nhân không thể giải quyết đợc Ngay từ rấtsớm trong lịch sử phát triển của loài ngời, đã có thể thấy rõ các cách giảiquyết vấn đề có tính tập thể nh thế (nh ở Irăc và ảrập, việc trồng cây vàthu hoạch phải thông qua việc điều chỉnh sông ngòi và củng cố đê điều,xây dựng đờng xá, xây dựng các công trình công cộng, v.v mà mộtcá nhân không thể làm đợc) Đó là sự cần thiết khách quan của công việctập thể (của cộng đồng), mà mọi thành viên của cộng đồng phải nhậnthấy nghĩa vụ và trách nhiệm của họ phải gánh vác trong cộng đồng vàmặt khác, họ cũng thấy đợc quyền lợi của họ đợc hởng để cùng nhauthực hiện những công việc chung Do vậy, cần thiết phải có tổ chức tậpthể và những quy tắc chi phối hoạt động tơng ứng để họ thi hành và thựchiện những nhiệm vụ đã đợc xác định Ngay từ lúc bắt đầu nền văn minh

đã có những hình thức, phơng thức khác nhau để thực hiện những nhiệm

vụ chung đó Tuy nhiên, trong lịch sử loài ngời, rõ ràng rằng một hìnhthức tổ chức quy định nhiệm vụ tập thể và hoàn thành nhiệm vụ tập thể

đặc biệt có kết quả khi nó thông qua quy tắc “công” và thi hành “công”

đặc biệt Điều đó có nghĩa là thông qua cơ quan đặc biệt và tổ chức đặc

biệt để thực hiện, cái mà nó không phải là công việc cá nhân và hànhchính cá nhân Sự phát triển của một tổ chức công nh thế không phải tựphát, mà là kết quả của sự tìm tòi tự giác đến một tổ chức tốt nhất ở một

số dân tộc , quá trình này trải qua một thời gian rất dài, còn ở một số dântộc khác thì lại tự phát trên cơ sở kinh nghiệm của các dân tộc khác ở

đây không có một hình thức mẫu vạn năng có sẵn nào cả, mà phải cómột sự phân tích t tởng khoa học về hành chính công Đó là con đờng tốt

để tìm ra cái gì có giá trị là hành chính công, những cái mà trong mộtkhoảng thời gian nào đó và ở trong những tổ chức xã hội nào đó đã làhành chính công đợc khẳng định thông qua sự tranh luận một cách khoahọc Đó là con đờng đúng đắn tiếp cận lý luận khoa học để tìm kiếm vềmột t tởng hành chính công

II hành chính công trong lịch sử t tởng

Có nhiều định nghĩa nói về hành chính, hành chính là gì hoặc cầnphải đợc gọi nh thế nào Về nguyên tắc, thì con ngời có quyền tự do đặttên hay mô tả một khái niệm Tuy nhiên, một tên gọi hoặc một khái niệmbao giờ cũng đợc thể hiện qua ngôn ngữ và phải gắn liền với một đối t-ợng nhất định Vậy ý nghĩa của nó biểu hiện qua ngôn ngữ này phải luônluôn giống nhau và có giá trị chung đối với tên gọi và khái niệm “ hànhchính công “ và các khái niệm tơng tự ở trong các ngôn ngữ khác nh : “public administration “, “ administration publique “ v.v cũng phải đợchiểu tơng tự Vậy sự biểu hiện “ hành chính công “ dựa trên đối tợngnào Mặc dù diễn đạt trong ngôn ngữ có khác nhau, nhng t tởng của nóphải tồn tại để lý giải cái gì đợc gọi là “ hành chính công “ T tởng nàyphải chứa đựng một cách đúng đắn những tính chất quan trọng nhất của

đối tợng cần phải nghiên cứu Trên cơ sở các nguyên tắc trên, qua quátrình nghiên cứu ta có thể hiểu : Hành chính công là các hoạt động củamột tổ chức đặc biệt mang tính công cộng nhằm chuyển biến những lợiích, nguyện vọng, mục tiêu của một cộng đồng xã hội nhất định thành

hiện thực Sự phân tích lịch sử t tởng cần phải chỉ rõ : đó có phải là t ởng hành chính công hay không Đồng thời, sự phân tích này cũng phải

t-chỉ ra đợc khách thể “ hành chính công “ xuất hiện thông qua con đờngnào và nó đợc phản ánh bằng ngôn ngữ ra sao

Đơng nhiên, lý luận về nhà nớc và về hành chính công của các họcgiả có tên tuổi sẽ đợc đa vào phân tích Một sự phân tích riêng lý luận vềnhà nớc và về hành chính sẽ không đa lại nhiều kết quả lắm, vì sự pháttriển của nó cũng nh tính chất nhà nớc đợc hiểu trên nền tảng của cáchọc thuyết Châu Âu kinh điển Vì vậy, sự phân tích lịch sử t tởng củahành chính công cần phải bắt đầu từ nền văn hoá cổ Hy lạp

1 Những t tởng về nhà nớc và hành chính công trong thời kỳ

cổ đại :

Việc tìm tòi t tởng hành chính công ở trong các lý luận về nhà nớc

và về hành chính công thời kỳ cổ đại mang lại kết quả đặc biệt Nền vănhoá Hy lạp và La mã đã ảnh hởng đến tất cả các lĩnh vực của đời sốngtrong t duy của toàn bộ ngời Châu Âu và phần nào có ảnh hởng đến t duy

của các nơi khác trên thế giới Vì vậy, những t tởng trong thời kỳ văn hoá

Hy lạp - La mã đến thời trung cổ phải đợc nghiên cứu, xem xét

1.1 Về t tởng hành chính công trong thời kỳ văn hoá cổ Hy lạp (Platon và aristote).

Mục tiêu đầu tiên của tất cả các trào lu triết học Hy lạp khi nói vềnhà nớc là đi tìm những mục đích đúng và “ tốt nhất “ của sự tồn tại củacon ngời, của cộng đồng trong nhà nớc cổ Hy lạp Sự tìm tòi này là cầnthiết để có thể trả lời câu hỏi những gì là những quy định cụ thể của cácmối quan hệ đời sống trong nhà nớc cổ Hy lạp; nghĩa là giải thích lại từcách nhìn hiện thời xem chính sách nào đúng và tốt, và những chính sáchnào không đúng và không tốt Đồng thời đề ra các chính sách cụ thể chomọi ngời có liên quan trong nhà nớc cổ Hy lạp Một trọng tâm khác nữacủa các trào lu triết học có liên quan đến nhà nớc ở Hy lạp là nghiên cứubản chất tự nhiên của pháp quyền, và các đạo luật Protagoras (485 - 411TCN) đã coi nhà nớc cổ Hy lạp là tổ chức đợc thiết lập theo ý định củacộng đồng cho tất cả mọi ngời ở đây, mục đích của nhà nớc là bảo đảm

sự tồn tại cuộc sống cho từng thành viên và cho cả cộng đồng Một chínhsách đúng và tốt nếu nó tìm ra đợc những quy định cụ thể để đạt đợcmục đích chung ở Protagoras rõ ràng là có việc đề ra chính sách, nghĩa

là có các quyết định đề ra chính sách hợp lý, liên tục trong nhà nớc cổ

Hy lạp và các chính sách đó phải đợc thực hiện Nhng Protagoras không

có một t tởng riêng, đặc biệt về việc thi hành việc thực hiện chính sách

Sự điều chỉnh các mối quan hệ xã hội là những quá trình diễn ra thốngnhất Sự phân tích những lý luận nổi tiếng của Socrates (470 - 399TCN ), của Xenophon ( 444 - 362 TCN ), của Thukydides (455 - 396TCN) và của Demosthenes (384 - 322 TCN) cũng mang lại những kếtquả tơng tự Chỉ có Xenophon nói đến việc thi hành pháp luật, nghĩa làviệc thi hành các quyết định chính sách có tính bắt buộc, là các chínhsách do con ngời đề ra, nhng các chính sách đó không tách rời lý luậncủa ông Mặc dầu Xenophon có nêu ra những tổ chức quan trọng nhấtcủa nhà nớc tham gia vào việc thi hành pháp luật, nhng ông không đa ra

đợc khái niệm riêng và tên riêng cho nó Nh vậy, ông đã nhận thấykhông có việc thi hành nào không gắn với pháp luật và việc đề ra chínhsách và thi hành chính sách về mặt khái niệm là không tách rời nhau

Ông cho rằng việc đề ra chính sách và thi hành chính sách đều do nhữngcơ quan đặc biệt thực hiện

Về vai trò của con ngời trong bộ máy nhà nớc, trớc hết đã đợcPlaton (428 - 348 TCN) phát triển Trong tác phẩm “Potiteia”, Platon bắt

đầu xem xét sự ra đời của nhà nớc và trớc hết là nhu cầu của từng cánhân đối với chính thể để mang lại hiệu quả Trong tác phẩm “Politikos”,Platon đã trình bày những khía cạnh có ý nghĩa hợp lý của một nhà nớcnhằm thoả mãn những nhu cầu thông qua những quyết định có liên quan

ở đây, ông đã luận cứ một cách siêu hình tính chất hợp lý đó Trong tácphẩm “Nomoi” (pháp quyền do con ngời ban hành), Platon mới trình bày

cụ thể những vấn đề về chính sách, lập pháp, cũng nh hành pháp Trong

lý luận lập pháp của mình, Platon luôn gắn liền với nhà nớc, ông cũngmô tả tỉ mỉ chức năng hành pháp Platon đã rút ra và nhận thấy việc thi

hành cũng nh việc ban hành chính sách đợc coi là chức năng của nhà

n-ớc ở đây, Platon còn nhận thấy đợc những cơ quan và những nhân sự

đặc biệt thực hiện những chức năng này, đó là những ngời “bảo vệ luật”,

“Hội đồng” và “thủ lĩnh” Nhng ông không đa ra một khái niệm đặc biệtcho việc thi hành luật Ông đã dùng một ngôn từ chung “áp dụng” để chỉcác hoạt động nhằm áp dụng luật pháp Ông chỉ nhận thấy đợc chứcnăng thi hành pháp luật, nhng ông không tách cơ quan hành pháp khỏicơ quan lập pháp Ông nói đến tính chất tự nhiên của việc vận dụng phápluật, ông không phân biệt một cách mạch lạc các cơ quan hành pháp táchkhỏi các cơ quan lập pháp Do đó, Platon đã không có một t tởng hànhchính với một tên gọi và một khái niệm đặc biệt Tuy nhiên, Platon đã dựthảo một bảng mục lục về những yêu cầu đạo đức, luân lý đặc biệt đốivới những nhân sự, những ngời đang thi hành chức năng ở trong nhà nớc

và vì nhà nớc

Giống nh tác phẩm của Platon, tác phẩm của Aristote (384 - 322TCN) cũng cần đợc xem xét, đánh giá Tác phẩm “Politik” của ông có ýnghĩa lớn trong phạm vi triết học nói chung và trong triết học về nhà nớcnói riêng Trong tác phẩm nổi tiếng này, ông đã tiếp cận phân tích bảnchất tự nhiên của pháp quyền ; bản chất tự nhiên của các đạo luật đợcban hành ; bản chất tự nhiên của chính sách “đúng đắn” ; của hiến pháp

“tốt nhất” ; bản chất tự nhiên của mục tiêu nhà nớc ; ngoài ra ông còn đềcập đến vấn đề “chính phủ” trong một nhà nớc (xem quyển VII) Cũngtrong tác phẩm này, ông đã đề cập đến những nhiệm vụ cơ bản của mộtnhà nớc : “quan tâm đến lơng thực, thực phẩm”, “quan tâm đến bảo vệbằng vũ trang”, “quan tâm đến sự phồn vinh”, “quan tâm đến công lý”,v.v Sau đó, ông đề cập đến việc hoàn thành những nhiệm vụ này nhthế nào Aristote công khai thừa nhận 2 hoạt động của việc thi hànhchính sách Loại thứ nhất là việc đề ra chính sách và thực hiện các quyết

định chính sách (quyết sách) và loại thứ hai là vận dụng luật pháp để xét

xử Cũng nh Platon, Aristote quan tâm nhiều hơn đối với việc áp dụngchính sách của các cơ quan Nhà nớc Nhng các cơ quan này cũng khôngphải chuyên môn hoá trong lĩnh vực thực thi luật Vì vậy, Aristote cũngkhông có một t tởng riêng về hành chính theo nghĩa giả thiết ban đầu Nếu ngời ta xem xét, nghiên cứu về những t tởng của Aristote, thì ôngcũng không có sự giải thích nào rõ hơn Trong mọi trờng hợp có thể nóirằng, chức năng đề ra chính sách và chức năng thực thi pháp luật (thihành chính sách) đã đợc biết và hình thành tơng đối hoàn chỉnh, nhng vềmặt tổ chức (về mặt cơ cấu) thì cha đợc tách biệt nhau và nó cũng chatách biệt nhau về mặt ngôn ngữ cũng nh về mặt khái niệm Trong tácphẩm của mình, ông đã nói về chức năng xét xử, “đi từ việc vận dụngquyền t pháp trong các trờng hợp tranh chấp và ông đã quy những chứcnăng này cho những ngời đảm trách đặc biệt, đó là thẩm phán”, tuynhiên không trùng hợp ý nghĩa thẩm phán nh hiện nay

Sự diễn tả của Aristote về những “astynomian” (những tổ chức cổ)

là sự mô tả kỹ càng về tổ chức của nhà nớc trong thời đại ông Từ đó,một tổ chức hành chính đợc phân chia theo ngành, theo sự phân công lao

động và đợc phân chia theo chiều dọc là có thể nhận thấy đợc ; nhng lậppháp và hành pháp về mặt tổ chức là không bị phân chia và đợc thống

nhất đối với những ngời đứng đầu tổ chức đó Tiếp theo trong t tởng củaAristote là vấn đề luân lý Ni-ko Trong tác phẩm “đạo lý Ni-ko”, ông đã

đề ra phạm vi các yêu cầu về đạo đức, về luân thờng đạo lý đối vớinhững nhân sự đảm trách những chức năng của nhà nớc Cũng giống nhPlaton, đạo lý công chức của các ông vẫn còn ý nghĩa cho đến ngày nay

1.2 T tởng hành chính công trong thời kỳ văn hoá Hylạp - Lamã (Cicero)

Mặc dầu vơng quốc Lamã trong thời kỳ phát triển của nó đã đạt

đ-ợc những trình độ cao ngang tầm với chức năng của một nhà nớc lúc đó,nhng đáng ngạc nhiên là không có đợc một nền hành chính công của thời

kỳ này Nhà lý luận về nhà nớc nôỉo bật nhất thuộc thời kỳ này là Cicero(106 - 43 TCN) Ông đề ra lý luận về nhà nớc ở những mặt cơ bản nhất,

ông đã tìm và đa ra những câu trả lời nổi tiếng cho câu hỏi về hình thứcnhà nớc tốt nhất, nghĩa là một tổ chức tốt nhất của “republica” (nền cộnghoà) Sự quan tâm của Cicero cũng còn có giá trị đối với vấn đề nội dungcủa chính sách tốt nhất và qua đó có những đạo luật đúng đắn và hợp lý

Về việc thi hành những đạo luật thì Cicero chỉ nêu ra những t tởng phụ.Trong tác phẩm “de legibus”, Cicero đã giải thích tính chất tự nhiên củapháp luật, ai đã phát triển và thi hành pháp luật Chức năng này thuộc

“magistratus” (các công chức cao cấp và các công sở) (phần III, 1, 2trong tác phẩm “de legibus”) Nhiệm vụ đầu tiên của Magistratus là pháttriển các đạo luật có tính tích cực Đồng thời,việc thi hành đạo luật tíchcực đó lại phụ thuộc vào Magistratus Nhìn về mặt tổng thể và tính đadạng của các hoạt động thì Magistratus đợc tổ chức có sự phân công lao

động và đợc phân cấp theo chiều dọc từ trung ơng đến địa phơng Nhữnglĩnh vực hoạt động và những bộ phận tổ chức quan trọng của Magistratusbao trùm các ngành quân sự, tài chính, nhà tù, tiền tệ, toà án, v.v .(phầnIII., 3, 6 trong tác phẩm “de legibus”) Những công chức cao cấp đặc biệtchịu trách nhiệm về việc cung ứng lơng thực và thực phẩm, về những khuvui chơi giải trí công cộng Cicero đề cập đến cả những công chức thanhtra và kiểm tra cao cấp đối với lĩnh vực trình báo và quản lý hộ khẩu, đốivới việc giám sát đền chùa, đờng xá, cung cấp nớc, hải quan, v.v Công chức t pháp cao nhất quyết định sự tranh chấp về mặt pháp lý của tnhân Ngoài ra, còn có những thiết chế khác mà Cicero đã mô tả là haitổng chỉ huy và mời sĩ quan cao cấp của dân tộc Lamã và của thợngnghị viện Một vấn đề có ý nghĩa nhận thức ở đây là liệu Cicero có phân

định đợc ranh giới chức năng của tất cả các cơ quan hoặc là các thiết chếcủa nền cộng hoà hay không Điều này ông không làm đợc Ranh giớiquan trọng nhất chính là ranh giới giữa thợng nghị viện (senat) và cáccông sở (magistratus) ở đây, sự ghi chú của Cicero (trong tác phẩm “delegibus”, phần II, 4, 4) có một ý nghĩa đáng lu ý Ông cho rằng lập phápchung thuộc về thợng nghị viện, còn các quyết định cho các trờng hợpriêng thuộc về các công sở Với sự giải thích thận trọng toàn bộ tác phẩmkhông thể coi sự phân tích của hai chức năng (đề ra chính sách thông qualập pháp và việc thi hành chính sách với t cách là thi hành pháp luật)thành hai tổ chức có cơ cấu khác nhau (thợng nghị viện và các công sở).Cách t duy của Cicero vừa là sự mô tả lịch sử và cũng là sự trình bàynhững tồn tại lịch sử, chỉ ra tính hai mặt trong việc thực hiện chức năng

của nền cộng hoà Nghĩa là, bắt đầu có một t tởng của một nền hànhchính công đặc biệt trong t duy cũng nh trong tổ chức nhà nớc trên thực

tế ý kiến này đã đợc hai nhà lý luận về nhà nớc lúc đó chấp nhận để đi

đến quan điểm phân chia quyền lực Đó là Montesquieu và Marsilius vonPadua Hai ông đã tích cực hoạt động cùng với Cicero và cùng với nhà n-

ớc Lamã Tác phẩm đáng lu ý của Cicero “ de oficils” chứa đựng sự hớngdẫn kỹ càng trên thực tế cho mỗi chức năng, lần đầu tiên nêu tính chấtthi hành và đòi hỏi một đội ngũ công chức có trách nhiệm

Định nghĩa đợc sử dụng nhiều lần trong phân tích về pháp lý củaUlpian (xem Digestae tập san luật, D 1.1 và 1.2) đều không chứa đựng vềhành chính công

Một t tởng hành chính sẽ khó có thể nhận thấy đợc trong việc phântích các tác phẩm trong thời kỳ này cũng nh chẳng thấy đợc một tài liệunào đề cập rõ ràng về Hành chính công ở trong thời kỳ văn hoá cổ Hylạp

ở đâu không có ý tởng về một đối tợng và nội dung của Hành chínhcông, thì ở đó cũng không có thuật ngữ Hành chính công Sự liên hợp từ

“publicus” (công) với từ hoạt động “administrate” (hành chính) là khôngtồn tại Chỉ có khái niệm “magistratus” (các công sở và các công chứccao cấp) đợc ông đề cập đến mà thôi

Nhận xét về Hành chính thời cổ đại :

Hành chính với t cách là công cụ của quyền lực - quyền hànhpháp, phát sinh cùng với sự hình thành của Nhà nớc Kể từ thời các Quốcgia Lamã, hay Trung quốc cổ đại đều có các bộ máy hành chính để giúpcho các chế độ quân chủ trong việc cai trị dân Khi đó các bộ máy hànhchính này đợc coi là bộ máy quan lại và mang tính cá nhân rất lớn Các

hệ thống hành chính này đều dựa chủ yếu vào lòng trung thành với quânvơng chứ không phải là với Nhà nớc Mỗi cơ quan đợc đặt ra, mỗi chức

vụ, quan tớc đều nhằm mục đích phục vụ cho cá nhân nhà Vua, chứkhông phải cho cộng đồng Bản thân nhà Vua cũng tự coi mình là “contrời”, nắm quyền sinh quyền sát trong tay và mọi thứ nằm trên lãnh thổQuốc gia đều thuộc về Vua Việc bổ nhiệm các chức tớc phần lớn là dựavào quan hệ họ hàng thân thích chứ ít khi dựa vào năng lực Các kỳ khoa

cử đặt ra khi đó thờng chú trọng vào những ý tởng cao xa chứ khôngnhằm vào kiến thức cũng nh các kỹ thuật cai trị Bản thân các kỳ thicũng chỉ đáp ứng đợc cho một phần rất nhỏ trong toàn bộ yêu cầu của bộmáy quan lại Ban đầu các kỳ khoa cử có nguồn gốc từ các nớc phơng

Đông, về sau này đợc các nớc phơng Tây áp dụng và phát triển thành cácyêu cầu bắt buộc của nền công vụ

Một đặc điểm khác của hành chính trong thời kỳ này là tính chấtkhông ổn định Trong rất nhiều trờng hợp, mỗi khi có một chính thể mới

ra đời, thay thế cho chính thể trớc đó, thì gần nh toàn bộ số quan lại cũngthay đổi Điều này, một mặt là nhằm bảo đảm sự an toàn cho nhà Vua,song mặt khác làm cho sự vận hành của nhà nớc đó thay đổi theo Đốivới một chính thể mới, dù ít hay nhiều, điều này thờng gây nên nhữngxáo trộn và đòi hỏi một khoảng thời gian tơng đối lâu dài để tạo nên đợcmột bộ máy quan lại vận hành thông suốt

1.3 T tởng hành chính công trong thời kỳ tiền trung cổ (Augustinus, Th Von Aquin và Marsilius von Padua)

Triết học của Aristote đã thống trị trong thời kỳ tiền trung cổ Tuynhiên chiến thắng của thiên chúa giáo đã làm thay đổi tính siêu hình củaAristote và làm nó mang tính đặc thù thiên chúa giáo Mặc dầuAugustinus (354 - 430 ) và Thomas von Aquin (1225 - 1274) đã nắm bắt

đợc quá trình định hớng mới này, cũng nh Aristote - chính sách và nhànớc, các ông đã phản ánh những nội dung mới, nhng các ông cha thấuhiểu về nhà nớc thiên chúa giáo và do đó không có những tiên đoán vềhành chính trong tác phẩm “Civis Dei” của Augustinus và trong tácphẩm Nguyên tắc chính thể - (de regimine principum) của Thomas vonAquin

Có ý nghĩa to lớn hơn đối với việc nhận thức về t tởng hành chínhcông là Marsilius von Padua (1275 - 1342), nhà lý luận về nhà nớc hiện

đại đầu tiên Trong tác phẩm “defensor pacis” (ngời bảo vệ hoà bình),

ông đã tiếp cận sát hơn các vấn đề, mà các nhà triết học về nhà nớc đã đa

ra Ông giải thích những câu trả lời sẵn có từ trớc tới thời đại của ông và

có những câu trả lời riêng Mục đích của nhà nớc đã đợc ông định nghĩa

và luận cứ không mang tính siêu hình hay tính thần bí tôn giáo.Marsilius phân định ranh giới những bộ phận “hẹp” với những bộ phận

“rộng” của nhà nớc Những bộ phận “hẹp” là tình trạng các linh mục,tình trạng phòng vệ, tình trạng thẩm phán và Hội đồng Marsilius coiviệc bầu cử của chính phủ “dờng nh là một biện pháp hoàn chỉnh nhất vàtốt nhất” Về mặt này, luật pháp gắn liền với mục tiêu và nó là “văn bảnpháp quy”mà ngời ta phải làm theo, nhng luật pháp không chỉ gắn bó vớimôi trờng kinh tế - xã hội, mà còn “tự gắn bó với hệ thống chính trị (ví

dụ với thẩm phán) và cuối cùng là gắn bó với ngời thống trị” Ngời lậppháp là dân Dân là thẩm cấp đầu tiên và là một thẩm cấp có quyền ởtrong chơng XII của phần I, Marsilius gọi là ba “quyền lực” : quyền lựccai trị, quyền lực t vấn và quyền lực t pháp Câu đầu và phần kết luận,

ông đều cho rằng dân hoặc một thẩm cấp có quyền là ngời lập pháp, màkhông cần xem nó có ý nghĩa lớn hay không Thẩm cấp thứ hai là chínhphủ (xem chơng XIV của phần I); chính phủ có “một công cụ đặc biệtmạnh” và cụ thể là “lực lợng võ trang” (bảo đảm nền an ninh nội bộ vànền an ninh đối với bên ngoài) Lực lợng này sẽ là ngời thi hành cácquyết định Chính phủ đợc diễn tả với t cách là thẩm cấp “có sau, là mộtkiểu công cụ hoặc là cấp thi hành” Điều đó là hợp lý hơn, vì nó là cấpthực hiện các quy phạm pháp luật Những bộ phận còn lại do chính phủthiết lập nên Marsilius đề ra nhiều tiêu chuẩn đạo lý mà vua nhiếp chính

và “các nhân sự” của ông ta phải có; nó đợc xác định bởi chức năng thihành Nh vậy, các quy định cũng rất nghiêm ngặt Ngoài ra, Marsiliuscòn đề cập đến những vấn đề khác nữa, mà ít đợc quan tâm tranh luận,

đó là thẩm phán - bản chất tự nhiên của quyền tài phán Lần đầu tiên

Marsilius von Padua đã nói về t tởng hành chính công dới hình thái của

một thẩm cấp có sau, kiểu công cụ hay là cấp thi hành, vì ông đã nhậnthấy ở đây một chức năng đặc biệt và một thẩm cấp độc lập “ trong nội

bộ nhà nớc, cơ quan nhà nớc và đợc phản ánh về mặt ngôn ngữ cũng nh

về mặt nhận thức luận” Điều lý thú là trong nhà nớc lịch sử lúc đó

không có thẩm cấp có sau “ biệt lập “ T tởng hành chính công của ôngchỉ là một sản phẩm t duy mà nhà nớc cần phải tổ chức trong nội bộ củamình nh thế nào.

1.4 T tởng hành chính công trong thời kỳ trung cổ (J.Bodin, Th.Hobbes và V.L.von Seckendorff ).

Tác phẩm của Marsilius chỉ có tính chất gợi ý, nên ít đợc chú ý Vìvậy, sự phát triển học thuyết về nhà nớc và sự phát triển về cách thức tổchức bộ máynhà nớc trong lịch sử đã tụt lại một khoảng thời gian dài

đằng sau t tởng của ông, nó đi ngợc lại so với kết quả của Montesquieu.Trớc hết ở J.Bodin (1529 - 1596 ) lại thấy một loạt các quan điểm về việcthi hành luật, nhng không đợc tách biệt rõ nét nh của Marsilius

Trong tác phẩm “ Sáu cuốn sách của nền cộng hoà “ ( Les Sixlivres de la Republique ), tất cả các luận đề từ xa tới nay đợc đa ra đểxem xét Cụ thể là : mục tiêu của nhà nớc, tính chất bắt buộc của luậtpháp, vấn đề tìm một đạo luật tốt ( đặc biệt là tính hợp pháp của phápluật ), v.v J Bodin nhận thấy trong cách tổ chức của nhà nớc có cáccông sở và có các công chức cao cấp ( magistrat ), nó thực hiện các quy

định của vua Những công việc thực hiện này là : thởng, phạt, đốc lính,thu thuế, xây dựng thành luỹ, v.v Các công sở và các công chức cấpcao thực thi pháp luật trong cuộc sống và làm nó có hiệu lực đối với tấtcả mọi ngời Các công sở và các công chức cao cấp này đợc đặt dới ngờiquân chủ ; quân chủ với luật pháp chính thống trong chế độ quân chủchính thống, nghĩa là đa ra những đạo luật tốt và đúng Rộng ra có thểnói rằng, Bodin nhận thấy có một bộ máy thi hành đặc biệt đặt dới ngờiquân chủ Dù thế nào thì ngời quân chủ này cũng thống nhất hai chứcnăng thành một : đề ra chính sách và quản lý tối cao việc thi hành chínhsách Nếu ở Marsilius xa kia coi trật tự các chức năng là bên cạnh nhau,còn ở Bodin thì trật tự chức năng lại đợc hình dung theo chiều dọc Nếu

bỏ qua sự khác biệt này thì “magistrat” của Bodin có thể đợc coi nh làmột tổ chức thi hành đặc biệt và nh vậy thông qua đó có thể đợc gọi làhành chính công

Hoàn toàn tơng tự, đó là những lý luận của Thomas Hobbes theohớng nhận thức luận Thomas Hobbes (1588 - 1679), trong tác phẩm

“Leviathan” (quái vật) ông đã bắt đầu đề cập tới vấn đề hành chính.Trong chơng XXIII, Th Hobbes trình bày “Public ministers ofSovereign Power” (nội các của quyền uy tối thợng) Những ngời phục vụnày của nhà nớc đợc tin cậy trong việc quản lý (administration) các đạoluật tích cực, mà nó đợc xác định bởi ngời chủ của quyền lực thống trị(vua, chúa, v.v .) Công việc của nền “hành chính” (administration) đợc

Th Hobbes mô tả nh là việc thi hành kiểu công cụ Nh vậy cần phải đợc

đặt ra rõ ràng là thông qua “nội các” (Public Ministers) “nền hànhchính” (administration) chứng minh không có chức năng nào khác hơn làviệc thi hành pháp luật Trong phần trình bày tiếp theo, Hobbes - tơng tự

nh các tiền bối của ông - đa ra những hình ảnh về nền hành chính(administration), lịch sử của nhà nớc Anh Ông mô tả ở đây vô số những

công sở đợc tổ chức có phân công lao động (ví dụ nh ngời cai quản tàinguyên, lực lợng vũ trang, trờng học, thẩm phán và toà án, v.v.).

Cùng trong khoảng thời gian ấy ở Đức không có một nhà lý luận

về nhà nớc nào ngang tầm cỡ với các quan điểm phong phú tơng tự vềviệc thi hành pháp luật (nghĩa là chính sách của nhà nớc) Chỉ ở V L.von Seckendorff (1626 - 1692) mới có sự dẫn dắt, trình bày về việc thihành luật pháp vận dụng nhiều từ “administration” (hành chính) và từ

“Verwaltung” (hành chính) trong tác phẩm “Teutscher Furstenstaat”(nhà nớc lãnh chúa Teutsch), Seckendorff cũng nh các bậc tiền bối của

ông đã đi vào mục tiêu “đúng đắn” trong chính sách của nhà nớc, mụctiêu đó phải đợc tồn tại để bảo đảm giữ gìn, tạo dựng một trật tự, phápluật tốt vì hạnh phúc chung và để quan tâm đến việc bảo đảm các quyền.Ngời chủ của quyền lực chính trị “Policey”là ngời chủ đất nớc (Hoàng

đế, Lãnh chúa) có một tổ chức thi hành đặc biệt để thực thi pháp luật, màpháp luật này do ông ta hoàn toàn có quyền ban hành ra và thực hiện(xem chơng V của phần II)

Cơ quan có quyền thi hành pháp luật bao gồm “Hội đồng” củalãnh chúa, thánh đờng (chơng XII của phần II) và phòng tài chính quốcgia (chơng IV của phần III) Cơ quan này là một tổ chức thực sự củavùng lãnh thổ có thủ lĩnh riêng, vùng Sachsen-Gotha đợc hình thành vàokhoảng năm 1650 Nhiệm vụ của các công sở thuộc lãnh chúa cũng đợc

mở rộng nh quyền lực chính trị của ông chủ đất nớc (an ninh nội bộ và

an ninh đối với bên ngoài, cải thiện phúc lợi chung cho nhiều lĩnh vựccủa đời sống, chăm sóc sức khoẻ, cung cấp nớc, giáo dục và đào tạo,nông nghiệp, chăm sóc ngời già, v.v) và quyền tài phán trong lĩnh vựchình sự và dân sự Trong chức năng “kinh tế” của nhà nớc, Seckendorff

đã lu tâm lớn trong chơng III của Phần III, cụ thể là kinh tế của nhà nớcbao gồm việc khai thác các nguồn thu và giám sát việc chi tiêu

Tuy nhiên cách diễn đạt các từ “administration” và “Verwaltung”(2 từ đều có ý nghĩa là hành chính) nhìn chung là không rõ ràng so vớiquan niệm ngày nay Seckendorff không biết một trờng hợp nào về sựphân chia theo chiều ngang của “administration” và của “Verwaltung”,nghĩa là việc tách chức năng hành pháp khỏi chức năng lập pháp theonguyên tắc song song, độc lập với nhau Trong mọi trờng hợp có thể nóirằng, Seckendorff cũng nh Bodin và tất cả những ngời trớc Marsilius chỉbàn đến trật tự chức năng theo chiều dọc, về cơ bản tất cả các chức năng

“ policey “ (chính trị) đợc thống nhất trong tay một ông chủ đất nớc ( dersummum imperii ) Chừng nào việc dùng khái niệm “ administration “ và

“ verwaltung “ - hành chính theo nội dung rộng, bao quát kể cả chứcnăng đề ra chính sách thì chừng đó nó sẽ cha tập trung vào công việc thihành Nh vậy thì một t tởng riêng biệt và đặc biệt về hành chính côngtheo nghĩa của giả thiết ban đầu - không thể có đợc

2 T tởng hành chính công trong các lý luận về nhà nớc và hành chính thời cận đại ( đến khoảng năm 1900 ).

Cho đến những năm đầu thế kỷ 18, thật ra không có hành chínhcông với nghĩa là một tổ chức thi hành đặc biệt của nhà nớc, nếu loại trừ

ý tởng “ cái cần thiết “ của Marsilius von Padua Lịch sử t tởng cho đếnkhoảng thời gian này chỉ rõ sự sinh ra thật sự kéo dài cho một t tởng đặcbiệt về hành chính công Gần nh ở khắp mọi nơi, một tổ chức thực thiquyền lực tối cao của nhà nớc đợc nghĩ đến và thực sự đã đợc thiết lập

Tổ chức đó ngày càng đợc chuyên môn hoá vào việc thi hành pháp luật,

mà trong đó chính sách của nhà nớc sẽ đợc quyết định thực hiện trong xãhội

Quá trình này đã kết thúc trên trờng quốc tế trong thế kỷ thứ 18.Nhng ở Đức thì hành chính công phát triển phong phú phức tạp, đợc đặctrng bởi các trào lu chính thống phát triển t tởng hành chính công và cáctrào lu không chính thống khác kìm hãm sự phát triển đó Một t tởng đặcbiệt, riêng biệt về hành chính công đã xuất hiện và cũng thực sự biếnthành hiện thực tại Hợp chủng quốc Hoa kỳ

2.1.T tởng hành chính công của J.Locke, Montesquieu và

“Federalist - Papers “ (Luận bàn về chủ nghĩa liên bang).

Những lý luận về nhà nớc thời cổ đại và thời trung cổ đã đợcJ.Locke (1632 - 1704) tiếp tục phát triển Locke đã ảnh hởng đếnMontesqiueu và ông đợc coi là ngời thầy trí tuệ của Luận bàn về chủnghĩa liên bang - “ Federalist - Papers “ , góp phần quyết định trong việcxây dựng nền hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ

Một trong những tác phẩm quan trọng nhất của Locke là “SecondTreatise of Government” (Thiên luận thứ hai về chính phủ) Trong tácphẩm này cùng với các tác phẩm khác, Locke đi vào những vấn đề nhxây dựng chính quyền nhà nớc, mục tiêu và bản chất tự nhiên của các

đạo luật tốt, những nhiệm vụ riêng của nhà nớc (Sự giàu có chung commonwealth) Nhà nớc có quyền lực lập pháp, họ là cơ quan lập pháp(quyền lập pháp - legislative power) (xem chơng XI nguyên bản ).Những bộ luật của cơ quan lập pháp là có tính bắt buộc chung; nội dungcủa nó phải “đúng” và “tốt”, và không chứa sự chuyên quyền độc đoán.Bớc đi của Locke có ý nghĩa cơ bản trong việc tách lập pháp ra khỏihành pháp Công việc hành pháp do cơ quan hành pháp đảm nhận (quyềnhành pháp - excutive power) Lý do của việc tách rời trên chỉ là để ngănngừa sự tập trung quyền lực quá lớn vào trong tay nhà nớc ( xem chơngXII nguyên bản ) Qua đó, ông phân biệt những chức năng lập pháp vànhững chức năng hành pháp không chỉ ở trong việc thừa nhận nhữngcông việc khác nhau, mà còn cả ở trong những qui định sắp xếp vào các

-tổ chức đặc biệt Trật tự của hai -tổ chức này không hoàn toàn theo chiềungang (bên cạnh nhau) và cũng không hoàn toàn theo chiều dọc (dớinhau) Điều này rút ra từ chỗ : quyền lực lập pháp ở vào vị trí quyền lựccao nhất và quyền hành pháp là tơng đối độc lập, nhằm ngăn ngừa sự lạmdụng quyền lực Nhờ đó mà Locke nhận thấy trong mọi trờng hợp cómột tổ chức thi hành đặc biệt, cụ thể là dới góc độ chức năng và góc độ

tổ chức, mà tên gọi của nó theo Locke là “quyền hành pháp” (executivepower)

Bớc tiếp theo để hoàn thiện việc phân chia quyền lực đợcMontesquieu thực hiện ( Charles - Louis de Secondat, Baron de la Brede,1689-1755) Montesquieu trong tác phẩm “ De l’ Esprit des Lois “ -

1748, đã phát triển những nguyên tắc chức năng và những nguyên tắc cơcấu mang tính chất nền tảng Montesquieu coi đó là những nguyên tắcchức năng và những nguyên tắc tổ chức của các nhà nớc hiện đại Ông đã

bị ảnh hởng rất lớn qua nghiên cứu về lịch sử của Vơng quốc La mã Tấtcả những điều quan trọng mà tác phẩm của Montesquieu mang lại ở đâychỉ có thể đi đến một chừng mực nhất định, cho phép phân tích t tởng mà

ông theo đuổi Bởi vậy, việc trình bày về các loại, nội dung và ý nghĩacủa các bộ luật, và về các hình thái nhà nớc v.v không cần đề cập đến

Sau một thiên luận có tầm cỡ về sự phát triển lịch sử của nhiều nớctrên thế giới, Montesquieu đi vào vấn đề phân chia quyền lực thông quahiến pháp nớc Anh đã có trong tay Trong quyển thứ II ( chơng VI ) của

bộ “ De l’ Esprit des Lois “ (Tinh thần pháp luật), Montesquieu bắt đầuvới câu nói nổi tiếng “ il y a dans chaque Etat trois sortes de pouvoirs : lapuissance législative, la puissance executrice des choses qui dépendent

du droit des gent, et la puissance executrice de celles qui dépendent dudroit civil “ ( “trong mỗi Nhà nớc phải có ba loại quyền lực : quyền lậppháp, quyền hành pháp, và quyền thi hành tất cả những điều mà phụthuộc vào quyền lợi của con ngời và quyền thực thi tất cả những điều phụthuộc vào luật dân sự “ ), ở đây đợc hiểu là “ quyền lực lập pháp “(puissance législative), “ quyền lực hành pháp “ (puissance executrice)

và “ quyền lực t pháp “ (puissance de juger, qui ) Quyền lực thứ haisau đó chỉ còn đợc gọi là quyền hành pháp - puissance executrice Quyềnlực thứ ba đợc tách khỏi hai quyền lực khác, cũng nh cả hai tách khỏiquyền lực thứ nhất Lý do ở đây cũng đã đợc John Locke nêu ra : bảo

đảm tự do thông qua việc ngăn ngừa lạm dụng quyền lực Mục tiêu táchquyền lực thành ba nhánh đã đợc luận cứ một cách rõ ràng Sự phân chiaquyền lực bắt buộc tiếp theo là sự tách rời về mặt cơ cấu Các quyền lựcphải đợc thực hiện bởi những ngời giữ các chức năng khác nhau trongcác thành phần thuộc các hệ thống khác biệt nhau Theo Montesquieu,chức năng hành pháp đợc thực hiện tốt nhất theo chế độ quân chủ, tồn tạitrong việc thi hành các bộ luật đợc ban hành Montesquieu phác thảomột hệ thống các mối quan hệ giữa các quyền lực, một mặt thì khuyếnkhích, mặt khác thì kìm hãm , cản trở quyền lực Trong mọi trờng hợpquyền lực thứ ba “ cần phải độc lập “ - ( nguyên tắc đối trọng - balance ).Montesquieu không trình bày tiếp về cơ cấu nội tại của hành pháp Bởivậy, hệ thống phân chia quyền lực của ông có ý nghĩa thực tiễn Nhờ hệthống này, Montesquieu đã phân lập pháp, hành pháp và t pháp thànhnhững ngành độc lập với nhau Ông chỉ ra những chức năng riêng, độclập với nhau và những cơ cấu riêng của mỗi quyền lực này

Hành pháp bị ràng buộc bởi lập pháp và t pháp cũng vậy - bị ràngbuộc bởi lập pháp Hành pháp chỉ có các chức năng thi hành Lý luận doMontesquieu đề ra có tác động lớn về mặt chính trị Montesquieu cùngvới Locke đã trở thành cha đẻ về mặt tinh thần của nền Hiến pháp liênbang Hợp chủng quốc Hoa kỳ (1787) Cụ thể là các bài luận của cái gọi

là “chủ nghĩa liên bang” (Federalist) Cuốn “chủ nghĩa liên bang” (1787)

là sự tập hợp những bài luận về dự thảo Hiến pháp tại các cuộc họp củabang Philadelphia Cuốn này gồm 85 bài luận của J Jay, J Madison và

A Hamilton Những tác giả này tiếp nhận lý luận của Locke vàMontesquieu dới khía cạnh phân quyền và các mối quan hệ qua lại lẫnnhau giữa các quyền (kiểm tra và cân bằng - “checks and balances”).Lập pháp thuộc quyền của một cơ quan do dân bầu ra, còn hành pháp và

t pháp là những quyền độc lập riêng

Đồng thời với việc tiếp nhận những lý luận của Locke vàMontesquieu, ngời theo trờng phái liên bang độc lập đã đi đến t tởng củanhà nớc liên bang Nhìn chung từ những t tởng của Locke, Montesquieu

và các tác giả khác (nh Jay, Madison và Hamilton), đã xuất hiện một cơcấu thực sự của một tổ chức hành pháp đợc tách khỏi tất cả các chứcnăng khác của nhà nớc về mặt chức năng và về mặt cơ cấu (quyền hànhpháp và hành chính công - “excutive power and public administration”)

Tổ chức này đợc tách ra khỏi những chức năng quen thuộc và các chứcnăng chủ yếu khác của nhà nóc trên phơng diện chức năng cũng nh trênphơng diện cơ cấu Trên cơ sở đó, ngời ta có thể chấp nhận đợc một giảthuyết ban đầu Hành chính công là một bộ phận độc lập về mặt tổ chứccủa bộ máy nhà nớc, bộ phận này nắm quyền hành pháp, nhng không cóquyền t pháp trong những trờng hợp tranh chấp ở những nớc nói tiếngPháp cũng có một tác giả tiêu biểu - ông J.J Rousseau (1712 - 1778),

ông trình bày vấn đề này sâu sắc hơn, nhng cũng có thể đem ra so sánh

đợc Đó là vấn đề hành pháp Mặc dù ông có một luận điểm khác - phủnhận sự phân chia quyền lực ở cấp cao nhất của chức năng nhà nớc - nh-

ng ông vẫn đi đến vấn đề cái gọi là “force publique” (lực lợng côngquyền) với t cách làm chức năng hành pháp trong cuốn Khế ớc xã hộihay là các nguyên tắc của luật công (Du Contract Social ou Principes duDroit publique - 1762) Theo ông, chức năng hành pháp này không nằm

ở trong dân với t cách là ngời lập pháp để lập ra các đạo luật “chung”,

mà cũng chẳng nằm ở cơ quan lập pháp để lập ra các đạo luật “cụ thể”,

mà nằm ở “agent” (ngời đại diện) (xem : quyển III, chơng I, tr 61/62nguyên bản) Ngời đại diện theo ông nghĩa là “gouvernement ousuprême administration” (chính phủ hoặc là nền hành chính tối cao)(xem : Sđd, tr.62) Hoàn toàn bỏ qua những cái riêng khác mà Rousseau

đã thiết kế lên một tổ chức hành pháp đặc biệt (“chính phủ” hoặc là “nềnhành chính tối cao”) Nhng không thể so sánh vị trí của nó trong tổ chứcnhà nớc với chính cái “hành pháp” (“puissance executrice”) củaMontesquieu đợc Dù sao thì trong Rousseau cũng tồn tại một t tởng cụthể về hành chính công

ở các nớc nói tiếng Đức không có con đờng nào khác hơn là tồntại sự phát triển một cách thống nhất một t tởng về hành chính công vànói chung đa số các học giả đều có t tởng nh vậy Vậy vấn đề đợc đặt ra

là hành chính công theo cách hiểu của ngời Đức là gì

Trong t duy của ngời Đức về vấn đề hành chính và nhà nớc ở thế

kỷ thứ 18 và 19 đã có hai đờng nét khác nhau rõ ràng Hớng thứ nhất làhớng chính thống của t duy ngời Đức về vấn đề nhà nớc, nó đạt đợc trình

độ cao nhất về mặt luận điểm và dẫn dắt lối t duy Hớng thứ hai là hớngkhông chính thống, một phần giao lu với hớng chính thống, tiếp nhận h-

ớng chính thống và một phần khác thì đi ngợc lại hoặc do dự với hớngchính thống Vì thế, trớc hết cần phải làm rõ các trào lu chính.

2.2 T tởng hành chính công trong trào lu chính của triết học

Đức về vấn đề nhà nớc (I Kant, G W F Hegel và K.Marx)

Cùng thời với Montesquieu, ở Đức trớc hết phải kể đến ChristianWolff (1679 - 1754) Nhng ông không đạt đợc kết quả nh Montesquieu.Wolff có nói đến các chức năng lập pháp, t pháp và hành pháp Nhng

ông không phân tách đợc các chức năng đó về mặt tổ chức, vì luận điểmcủa ông về tổ chức nhà nớc hoàn toàn khác Vì thế, Wolff không có t t-ởng hành chính công

Sự tìm kiếm một t tởng Đức về hành chính công diễn ra lại hoàntoàn khác ở Immanuel Kant (1724 - 1804) Trong những bài viết củamình “triết học về nhà nớc và pháp luật nhà nớc”, ông đã nêu ra và bútchiến với Wolff, Rousseau, Montesquieu, Locke và Hobbes Vì vậy,Kant đã có những luận điểm về tổ chức chức năng nhà nớc cao nhất : lậppháp, hành pháp và t pháp

Trong tác phẩm “tính siêu hình của tập quán” (1797) (xemI.Kant : Toàn tập, tập IV do W Weischedel xuất bản, 1960), Kant đãtrình bày tổ chức bên trong của nhà nớc Ông viết : “Mỗi một nhà nớcchứa đựng ba quyền lực trong chính nó, chứa đựng những nguyện vọng

đợc thống nhất chung của con ngời và đợc phân thành (trias politica) :quyền lực của ngời thống trị (chủ quyền) tức quyền của ngời lập pháp,quyền lực thi hành tức quyền của ngời cai trị (sau luật) và quyền lực tpháp (là thừa nhận sự tồn tại của mỗi ngời theo luật) trong cá nhân ngờithẩm phán (potestas legislatoria, rectoria et iudiciaria) ” (trang 431)

Nh vậy, Kant thể hiện ở đây về t tởng nhà nớc pháp quyền ở cả hai

ph-ơng diện : sự hợp pháp về mặt hình thức và sự hợp pháp về mặt vật chấttrong sự gắn bó nội dung của pháp luật với giá trị của nó (xem “thuyếtpháp quyền tự nhiên” của ông) nhằm bảo đảm tự do và công bằng củacon ngời Đồng thời ông đã đa ra cụ thể về cơ cấu bên trong của nhà nớc.Xem xét quyền lực “thứ hai”, Kant lại đi đến những luận điểm tiếp theo.Vua nhiếp chính, ngời có quyền lực thực thi (“potestas executoria”) (Sđd,

tr 435), là ngời đại diện (“Agent”) của nhà nớc có quyền sắp đặt các cơquan hành pháp (“Magistrate”) Ông ra lệnh đối với dân và các cơ quanhành pháp, các đại thần của mình, những ngời nằm trong nền hành chínhnhà nớc (gubernatio) Những lệnh này là những quy định, những chỉ thị(không phải là luật), vì nó đi đến quyết định trong một trờng hợp đặc biệt .(Sđd) Trong thuyết phẩm hạnh và những bài viết khác, Kant pháttriển một thứ luân lý nghiêm ngặt, trớc hết là nhằm vào việc hoàn thànhnghĩa vụ đạo đức Ông cho rằng, nhà nớc còn có những nhiệm vụ nhất

định mang tính nghĩa vụ trong việc hành pháp là bảo vệ những thànhviên không có khả năng trong xã hội thông qua việc thiết lập các khu

“nhà ở cho ngời nghèo”, là quyền thu thuế, v.v Và ông gọi đó là hệthống chính sách khai sáng của nhà nớc Để giải thích những từ “potestasrectoria” và “executoria” thì việc đa ra từ hành chính là cha đủ cơ sở đểtìm đến một t tởng về hành chính công

Nếu Kant không coi sự phân chia quyền lực theo chiều ngang làgốc, thì có thể nói rằng sự bắt đầu về một chức năng thi hành đặc biệttrong một tổ chức thi hành đặc biệt là có thể nhận thấy và nh thế thì một

t tởng về hành chính công theo nghĩa giả thuyết ban đầu có thể đợc nhậnthức rõ ràng hơn

Trong các tác phẩm của G W F Hegel (1770 - 1831) cũng chứa

đựng các quan điểm về chức năng hành pháp và các tổ chức hành pháp.Khi bút chiến với Montesquieu trong cuốn “Những đờng lối cơ bản củatriết học pháp quyền” (xem G W F Hegel : toàn tập, t 12 do J.Hofmeister xuất bản 1955), ông đã trình bày về một nhà nớc Những sựkhác biệt cốt lõi thực sự của nhà nớc này là : a) quyền lực quyết định cái

chung nhất - quyền lập pháp, b) quyền lực quyết định trong các phạm vi

đặc biệt và trong các trờng hợp riêng - quyền lực chính phủ, c) tính chủ quan là cái quyết định cuối cùng theo ý của quyền lực vua chúa Đó là sự

tập hợp các quyền lực khác nhau thành một thể thống nhất mang tính cánhân trong tay một ngời quyết định theo ý riêng của mình : nh vậy nó trở

thành đỉnh cao và sự mở đầu một chính thể - nền quân chủ lập hiến (xem

Sđd., tr 235)

Cơ cấu này không phải là loại mới Điều quan trọng ở đây chỉ là ở

chỗ, Hegel đã thấy rõ hiện tợng quyền lực chính phủ, mặc dù ông có

những sự khác biệt về những tiền đề t duy Cũng nh quyền lập pháp,quyền này đặt trong tay ngời quân chủ lập hiến (theo hình ảnh nhà nớcPhổ lúc đó) Quyền lực chính phủ là “sự thực hiện và vận dụng nhữngquyết định của vua chúa, chủ yếu là tiếp tục và duy trì những quyết định,những đạo luật đang tồn tại, những thiết chế, những công sở vì lợi íchchung” (Sđd., tr 252 - 253) Quyền lực này bao gồm “quyền xét xử vàquyền cảnh sát” Quyền lực chính phủ gồm “ các công chức nhà nớcthuộc hành pháp và những công sở t vấn cao cấp, rộng hơn là những thiếtchế lập hiến, mà họ là những ngời cùng tiến hành các công việc mũinhọn trong bộ máy tối cao dựa trên nền quân chủ” (Sđd., tr 253) Trên

đây, Hegel đã mô tả chi tiết tình trạng lịch sử của tổ chức hành chính vàchính phủ Phổ Những công việc của chính phủ đợc tổ chức có tính chấtphân công lao động “Về những công việc của chính phủ có sự phâncông lao động” (Sđd., tr.254) Chức năng hành pháp là sự cụ thể hoá vàonhững trờng hợp riêng Từng công chức đợc giải phóng khỏi “Sự phụthuộc và sự ảnh hởng có tính chủ quan” trong t duy (Sđd., tr.256) Nghĩa

vụ công vụ đợc họ hoàn thành một cách tự giác Mối quan hệ công sởkhông phải là hợp đồng Hegel cũng còn biết đến sự vi phạm trong công

vụ (Sđd., tr 256 - 257) Nói chung, Hegel cũng đã phác thảo một tiêuchuẩn công chức đặc biệt

Vấn đề lập pháp có vị trí đặc biệt trong tác phẩm của Hegel (Sđd.,tr.259) Lập pháp đợc tổ chức dới quyền lực tối thợng của vua chúa.Cũng nh Kant, Hegel không chỉ biết chức năng hành pháp đặc biệt, màcòn biết một tổ chức hành pháp tơng đối độc lập đợc xếp đặt theo chiềudọc Nhng tổ chức này cha đợc dùng bằng ngôn từ “hành chính công”.Hegel không có sự diễn đạt này (không dùng từ “hành chính công”) Nh-

ng điều đó lại có ý nghĩa, vì ông đã mô tả chức năng hành pháp rõ hơn.

Nó bao gồm các quyết định trong từng trờng hợp - trong việc thực hiệnpháp luật - và hiệu quả dịch vụ kém cỏi Sự biểu hiện “ quan liêu “ bị che

đậy trong tổ chức của nó và những yếu tố gánh vác nó: sự phân công lao

động và việc hoàn thành nhiệm vụ theo quy định

Karl Marx (1818 - 1883) đã góp phần tiếp tục phát triển t tởnghành chính công trong bút chiến nổi tiếng của ông với Hegel về nhà nớcPhổ Trớc hết, sự phê phán xã hội và nhà nớc trong lịch sử là sự phản ánh

đợc đánh dấu đặc biệt về chức năng hành pháp và tổ chức hành pháp;chính cũng từ sự phản ánh này để xem xét hiện thời ông có một t tởnghành chính công hay không

Trong nhiều tác phẩm khác nhau, trớc hết là trong tác phẩm “Phêphán pháp quyền nhà nớc của Hegel “, Marx đã xem xét vấn đề “quyềnlực của chính phủ “ Trong tác phẩm này, ông mô tả phơng thức tác độngthực sự của nền hành chính “hay bộ máy th lại” của quyền lực chính phủtheo cách nhìn riêng của mình Do đó, ông thừa nhận trực tiếp một cơcấu hành pháp nh Hegel mô tả Cũng trong bộ “ T bản “ , Marx coi bộmáy th lại nh là bộ máy hành pháp của nhà nớc Bắt buộc nó là bộ máythực hiện chức năng của nhà nớc, không phải là cái gì khác mà là mộtcông cụ đợc tạo ra từ chức năng tổng thể, những cái mà Marx nhìn thấy -trớc hết là tính kinh tế của nó Ơ đây, có thể thấy rõ chức năng hànhpháp là một chức năng độc lập, mà nó ít đợc thừa nhận trong các lý luận

-“ nền chuyên chính vô sản -“, một bộ máy nhà nớc vô sản kiểu mới - bộmáy nhà nớc xã hội chủ nghĩa Bộ máy nhà nớc đó có nhiều chức năng :xoá bỏ giai cấp bóc lột, bảo vệ đất nớc chống ngoại xâm, dới sự lãnh đạocủa giai cấp công nhân, cải tạo xã hội chủ nghĩa trên lĩnh vực kinh tế vàvăn hoá, cũng nh xây dựng một xã hội không có giai cấp Chính quyềnnhà nớc không bị phân chia Lập pháp và hành pháp nằm trong tay củanhững ngời đại diện cho dân, cụ thể là từ những cơ quan chính quyền caonhất ở trug ơng cho đến các cấp chính quyền ở địa phơng Chủ nghĩaquan liêu là tàn d của các phơng pháp hành chính tiền xã hội chủ nghĩa,

sẽ bị loại bỏ Nếu đạt đợc một xã hội không có giai cấp và nếu tất cả sảnxuất đợc tập trung vào tay các cá nhân liên minh với nhau, thì quyền lựccông sẽ mất đi tính chính trị và sẽ có “ những hiệp hội, trong đó sự pháttriển tự do của mỗi ngời là điều kiện phát triển tự do cho mọi ngời “ Và

nh vậy, sẽ không còn và không thể có một “nền hành chính công” đợcnữa Đó là t tởng của Marx

2.3 T tởng hành chính công trong trào lu không chính thống của lý luận Đức về vấn đề nhà nớc.

Trong khi trào lu chính của triết học Đức về vấn đề nhà nớc bị ảnhhởng bởi tình trạng phát triển hiện tại của bộ máy nhà nớc, thì trào lukhông chính thống của nó lại trở nên rất khó hiểu T tởng và khái niệm

về “hành chính công” của họ thông thờng rất không rõ ràng và cha mộtlần nào đợc trình bày một cách cô đọng, trừ một số ít trờng hợp ngoại lệ

2.3.1 Những lý luận trớc đây của J H G von Justi và J von Sonnenfels

Trong bút chiến trớc đây (thế kỷ 18) về vấn đề nhà nớc và vấn đề

“hành chính”, J H G von Justi là ngời tiên phong của trào lu khôngchính thống bằng những bài viết rất kỹ lỡng về việc thi hành chính sách

và hành pháp J H G von Justi (1717 - 1771) thể hiện trớc hết trong tácphẩm : “Những nguyên lý cơ bản của khoa học cầm quyền” Trong tácphẩm này, Justi có t tởng muốn tách lập pháp khỏi hành chính Ông gọi

là sự tách “hành chính của tồn tại chính thể” khỏi “quyền lập pháp trongcông việc của chính thể” Chính sự tách rời này là cơ sở cho một t tởngkiểu khác về “hành chính của tồn tại chính thể”, vì “quyền lập pháp”hoàn toàn hiển nhiên là chức năng của nhà nớc để ban hành chính sáchchung Nhng đáng tiếc là trong tác phẩm trên ông lại không có một sựdiễn đạt riêng về mặt khái niệm “hành chính của tồn tại chính thể”, mà

ông chỉ mô tả lên những cơ quan đợc tồn tại mang tính lịch sử Bởi vậy,cần phải đợc khẳng định rằng ở Justi, từ “hành chính” về mặt khái niệm

đợc tập trung vào chức năng hành pháp và các cơ quan vận dụng nó.Những vấn đề này đa số các học giả về sau không đề cập đến Trong tácphẩm kế tiếp “Nền kinh tế nhà nớc” (1758), Justi một lần nữa lại đề cập

đến vấn đề hành chính trong quyển 3 với tiêu đề “Về hành chính của tồntại chính phủ” ở đây không còn sự tranh luận về mặt khái niệm, mà chỉcòn trình bày những cái mà ngày nay không còn nghi ngờ gì nữa - chính

là “Hành chính công” Ông trình bày những vấn đề đặc biệt của tổ chứccác bộ và sự phối hợp của nó và hành chính tài chính (ngành kế toán).Trong tác phẩm tiếp theo “Tính tự nhiên và bản chất của nhà nớc lànguồn gốc của mọi đạo luật và mọi khoa học về chính phủ”, Justi lại đềcập đến bản chất tự nhiên và mục tiêu của nhà nớc và của các đạo luật.Trong tác phẩm này, Justi đã tách “hành pháp” hoặc “quyền hành pháp”(xem : Sđd., tr 51) với t cách là công việc đặc biệt khỏi việc “lập pháp”trong khi đó lập pháp cũng có t cách là công việc đặc biệt Trong nhữngbài viết về “chính trị và tài chính” một lần nữa ông lại trình bày côngviệc

và tổ chức của quyền hành pháp

Thật khó nói, liệu Justi có một t tởng đúng về hành chính cônghay không và liệu ông có nhìn thấy việc hành pháp có tính độc lập vềmặt tổ chức hay không So với R von Mohl và R von Gneist thì Justi làmột học giả ngời Đức duy nhất ở thế kỷ 18 và 19 đã tiếp cận rất gần một

t tởng hiện đại về hành chính công

Về mặt t tởng Justi khác xa so với J von Sonnenfels (1733 1817) Về cơ bản Sonnenfels chỉ đề cập đến nội dung chính sách của nhànớc Dẫu rằng ông có biết từ “hành chính công”, nhng về mặt nội dung

-ông lại trình bày hoàn toàn khác so với Justi Đó là khái niệm bao quát cho tất cả các chức năng của quyền lực chính trị Trong bút chiến của

ông với các học giả : Montesquieu, Rousseau, Locke thì ông không tậptrung vào chuyên đề trên Sự vận dụng cách diễn đạt “hành chính công”này đã là tấm gơng cho nhiều hậu thế của ông và cũng không phải là sựlựa chọn khái niệm một cách chính xác hơn của ông

2.3.2 Quan điểm của R von Mohl và R von Gneist

T tởng của R von Mohl và R von Gneist là những hiện tợng ngoại

lệ trong các lý luận cổ về nhà nớc và về hành chính (là những ngời kếtiếp trớc Sonnenfels) Những lý luận này có nghĩa vụ tìm ra một chínhthể đúng hoặc miêu tả một chính thể thực sự của các lãnh chúa Đức vàothế kỷ 18 và gần cuối thế kỷ 19

R.von Mohl (1799 - 1875) một mặt quan tâm đến “khoa học cầmquyền”, ông viết : “ khoa học cầm quyền theo những nguyên lý cơ bảncủa nhà nớc pháp quyền”, mặt khác ông tìm kiếm khái niệm hành chính,

ông đề cập trong : “ Pháp quyền nhà nớc của Vơng quốc Wurttemberg”,[tập 1 : luật hiến pháp (1829) và tập 2 : luật hành chính (1831)]

Trong cuốn “Khoa học cầm quyền”, Mohl cũng nh Sonnenfels vàcác học giả khác đã không tách những chức năng nhà nớc riêng về mặt tổchức, mà ít hay nhiều chúng có tính độc lập với nhau Mặc dầu ông cũng

sử dụng thuật ngữ “hành chính nhà nớc”, nhng nó không phải là kháiniệm đặc biệt mà chỉ là khái niệm bao trùm cho việc lập pháp Phần lớntrong cuốn này ông hớng vào chính sách của nhà nớc, còn hành chính

“chỉ là một t tởng đồng nghĩa với” việc ban hành chính sách Nên việcphân tích khái niệm hành chính là không có nhiều ý nghĩa Trong cuốn :

“Pháp quyền nhà nớc của Vơng quốc Wurttemberg”, Mohl đã tách luậtHiến pháp (tập 1, 1829) khỏi luật hành chính (tập 2, 1831) Tác phẩmnày rất có ý nghĩa đối với toàn bộ sự phát triển của khoa học pháp quyềnnhà nớc ở Đức Sự phân biệt trên đặt giả định một cách lô gíc một t tởngcủa nó “hành chính” là gì và cần phải làm gì Mohl đã rất cố gắng đểdiễn đạt t tởng này Trớc hết ông phủ nhận sơ đồ phân quyền lực củaMontesquieu trong phần “luật hiến pháp” Nhng trong khi phân tích cácquyền của vua, ông đã đi đến những chức năng khác biệt nhau : chứcnăng lập pháp và chức năng hành pháp (mà ông gọi là chính phủ) Chứcnăng hành pháp cũng bao gồm “hành chính công lý” với nghĩa quyền tpháp và việc thi hành án đã xét xử của toà Sự trình bày ở tập 1 về hànhchính không chứa đựng toàn bộ các công việc hành pháp

Trong tập 2 (Luật hành chính), Mohl bắt đầu : “ Sự vận dụngnhững nguyên lý cơ bản do Hiến pháp quy định vào những trờng hợpriêng, nghĩa là sự thực hiện do các cơ quan và thiết chế riêng quy địnhbây giờ là công việc của hành chính hoặc là của chính phủ” Vì thế màMohl không đi xa nh Montesquieu, Nhng lại vợt xa để có đợc một t tởng

về hành chính công đợc định nghĩa về mặt chức năng và về mặt cơ cấu.Tính độc lập về mặt cơ cấu theo Mohl đợc đặt ra dới thẩm quyền vàquyền hạn toàn vẹn của nhà vua và nói rộng ra là sự phân cấp các chứcnăng hành chính theo chiều dọc Bớc tiếp theo là Mohl tách “ t pháp”khỏi tập hợp chức năng hành chính và nền hành chính thực thi nó Mộtphần tập hợp chức năng còn lại gọi là “nền hành chính nhà nớc” Phầnnày ông đã giải thích trong chơng 1, 2 và 3 của tập 2 “Luật hành chính”.Tiếp theo cách tiếp cận này, Mohl gọi nền “hành chính nhà nớc” là việcthi hành thực sự pháp luật ngoài lập pháp và t pháp Từ “hành chính” đợc

ông đa ra với một nội dung công việc nào đó, cụ thể là : hành chính củacảnh sát, “hành chính của t pháp”, v v đó là những cái phù hợp thực sự

với nội dung mang tính nguyên nghĩa của từ này Nhng trong sự trình bày “ nền hành chính nhà nớc” có chứa t tởng hành chính công theo nghĩa giả thiết khởi điểm của việc phân tích lịch sử t tởng.

Thật ngạc nhiên là các bài viết của Mohl về “hành chính công”không đợc đa số tiếp thu ở vào thế kỷ 19, chỉ trừ R von Gneist (1816 -1895)

Nhờ sự nghiên cứu về tổ chức nhà nớc Anh và về sự phát triểnsách báo chuyên đề trên thế giới, trong tác phẩm “Nhà nớc pháp quyền

và các toà án hành chính ở Đức” (1879), Gneist đã thành công khi nói vềmột khái niệm hành chính Ngoài ra, ông còn có một số trình bày có tác

động và ý nghĩa rộng rãi về sự phân quyền của nhà nớc, về nền hànhchính tự quản của địa phơng, về sự tham gia danh dự của công dân, v.v ở đây nhà nớc thể hiện ở hình thái phân quyền : “quyền lực của chínhphủ nhà nớc”, “cơ cấu tổ chức của quyền lực thuộc thẩm phán” và “cơcấu tổ chức của lập pháp” Cơ cấu này nhằm tạo điều kiện cho sử dụng

“quyền lực thuộc thẩm phán” vào việc xử sự của hành chính (“quyền lựccủa chính phủ”)

Nhìn chung, Gneist đã trình bày chính xác hơn một t tởng hànhchính độc lập về mặt chức năng và về mặt tổ chức so với Mohl Tuy vậy,

t tởng này của Gneist không đủ khả năng thuyết phục những lý luận vềnhà nớc và về hành chính ở Đức đến cuối thế kỷ thứ 19, ví dụ nh lý luậncủa L von Stein

2.3.3 Sự kết thúc những lý luận Đức cổ xa về nhà nớc và về hành chính : L von Stein

Học giả cuối cùng của Đức lý luận toàn diện về nhà nớc và vềhành chính là Lorenz von Stein (1815 - 1890) Bằng tác phẩm chính nổitiếng của mình “Lý luận về hành chính” (gồm tám phần trong mời tập),Stein đã bác bỏ những t tởng của Gneist và của những ngời khác trongcác sách báo chuyên đề trong nớc và ngoài nớc, đặc biệt là của Justi vàMohl bị ảnh hởng bởi khoa học cầm quyền của Sonnenfels Tác phẩmnổi tiếng này làm cho bạn đọc ngày nay rất khó hiểu Rất có lý khi N.Luhmann quyết định bác bỏ tác phẩm của L von Stein trong lúc đi tìmmột lý luận về hành chính công trong tác phẩm “Lý luận về khoa họchành chính” của mình (1866)

Stein đa “quyền lực thi hành” thành một mục nhỏ trong tác phẩm

“Lý luận về hành chính” Dờng nh ông chỉ đề cập đến “quyền lực” độclập về mặt tổ chức và về mặt chức năng của nhà nớc Chức năng đầu tiêncủa “ý chí nhà nớc” là lập pháp hiểu theo nghĩa là một quá trình và vềmặt cơ cấu đợc gắn chặt trong một “cơ quan lập pháp”; sản phẩm của nó

là luật pháp Công việc của nhà nớc “chuyển ý chí khách quan vào” thếgiới bên ngoài là chức năng thứ hai ; chức năng này bị giới hạn trongkhuôn khổ của cơ cấu tổ chức hành chính Công việc của nhà nớc “đặt d-

ới pháp luật” ; nó là “quyền lực thi hành” thực hiện trong hành động

Ông viết : “ Việc thi hành là những cái xác định bên ngoài của thế giớibên ngoài thông qua tính tự quyết của nhà nớc Quá trình, mà nhờ nó sựthi hành mang lại lợi ích cá nhân của nhà nớc do pháp luật đề ra cho các

đối tợng bên ngoài đợc gọi là hành chính “ Bản chất và khái niệm củahành chính chính là “sự sinh tồn thực sự của nhà nớc đạt đợc để trởthành hiện thực” Nhng sau đó ông lại kế tiếp các t tởng của những nhàtiền bối là tách bạch các chức năng khác nhau của nhà nớc Stein không

tự gỡ mình ra khỏi quyền lực nhà nớc đợc đề cập đến một cách thốngnhất và do đó ông không đi đến một t tởng hành chính công, cái mà đợcgọi là một bộ phận của nhà nớc và của các “hoạt động” đa dạng của nó.Hay nói một cách khác : t tởng hành chính công ở ông nói chung đợc gọi

tế nhà nớc” và “t pháp” là “nền hành chính của nhà nớc” Từ khái niệmbao trùm này, ông phân biệt một chức năng đặc biệt : “hành chính nộivụ” Đó là hoạt động, trong đó nhà nớc quan tâm đến “hạnh phúc và sựtiến bộ của mỗi ngời” Sự thống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhànớc, chính là bản chất của nó đã đa Stein đến sự phủ nhận sự phân cấp vềmặt chức năng và về mặt cơ cấu của nội bộ nhà nớc Nhìn chung quan

điểm của ông về vấn đề lập pháp là không rõ ràng Mặc dù ông nói nhiều

về sự thống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhà nớc, nhng ông vẫnkhẳng định : “ ngoài ra không đợc nhận thức sai lệch rằng sự phân chiathành quyền lực lập pháp và quyền lực thi hành trong thời đại mới đợccoi là nền tảng chung và nh vậy thì sự hiểu biết đúng mới có căn cứ “ Nhng Stein lại không hiểu điều này dới góc độ chức năng, mà chỉ hiểu

điều này dới góc độ cơ cấu mà thôi Ông viết : “ chỉ hoàn toàn không có

sự phân chia quyền lực nhà nớc, mà chỉ có sự phân chia các cơ quan nắmquyền lực đó”

Stein là một học giả duy nhất của các học thuyết về nhà nớc, mà

ông đã đặt ra mệnh đề theo thuyết cơ cấu đầu tiên cho lý luận về hànhchính Điều đó còn chỉ ra rằng mệnh đề theo thuyết cơ cấu này kéo theo

nó những vấn đề lớn nhất mang tính lý luận khoa học, vì cơ cấu hệ thống hành vi về mặt nguyên tắc phải theo những chức năng hành vi Con đờng

đi ngợc lại của cơ cấu hoá lỗi thời mà Stein theo đuổi lại thiếu tính lôgíc.Cơ cấu hoá chỉ có thể đạt đợc, khi các chức năng đợc gắn chặt vào trongmột cơ cấu đã rõ Ông đã phân định đợc ranh giới giữa các bộ phận cấuthành bên trong của nhà nớc, mà hiển nhiên ở ông nó đợc thể hiện ramang tính thuyết siêu hình và thuần tuý về mặt lịch sử Con đờng để dẫntới sự tách biệt rõ ràng và sắc sảo một nền hành chính của nhà nớc và cơcấu bên trong của bộ máy nhà nớc, những cái mà nó đợc phân biệt vớicác hoạt động khác, nh vậy đối với ông việc nghiên cứu đã bị dừng lại

Sự thống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhà nớc đã dẫn đến chỗ ngời

đứng đầu nhà nớc là ngời “chủ chốt của lập pháp và đồng thời của hànhpháp” Dới ngời đứng đầu này, Stein đi đến một sự phân cấp Ông biếtviệc hành pháp và chia hành pháp thành “hành chính nhà nớc và hànhchính tự do” Ông lại chia tiếp hành chính nhà nớc thành “hành chínhchung” và “hành chính thực tế” Hành chính nhà nớc với chính phủ là cơquan đứng đầu về mặt tổ chức đối với hành chính thực tế Đó là việc thihành, có quyền ban hành quy định, có quyền “tổ chức và bắt buộc mỗingời thực hiện” những quy định này một cách thống nhất và đợc bảo

đảm bằng “ hệ đẳng cấp” Hành chính thực tế bao gồm “Kinh tế nhà ớc”, t pháp và “nội vụ” ; những lĩnh vực này thể hiện nh là những hoạt

n-động đặc biệt với những nhiệm vụ đặc biệt Hành chính tự do lại đợcphân thành “hành chính tự quản” và hành chính trong các hiệp hội Hànhchính tự quản là quyền lực thi hành trong hành chính tự quản và cóquyền quy định , tổ chức và thực hiện nó ; nó đặt dới dự giám sát tối caocủa chính phủ Trong phạm vi hành chính tự quản lại có các hoạt động đ-

ợc phân theo “kinh tế nhà nớc”, “t pháp” và “nội vụ”

Hệ thống “lý luận về hành chính” của Stein là không sâu sắc vềchức năng thi hành, mặc dù ông sắp xếp giải thích nhiều về nó Ông đãchia cuốn sách thành các phần đặc biệt, phần lý luận cơ cấu của chínhphủ, phần về hành chính tự quản và hành chính của các hiệp hội, rồi từngngành riêng nh : ngành y tế (phần 3), quyền công an (phần 4), hànhchính kinh tế (phần 7) Nh vậy lý luận về cơ cấu này của ông chỉ là một

sự phân tích chủ yếu có tính mô tả thực trạng lịch sử của nhà nớc lúc đó

mà thôi Chỉ có thể phát hiện ra một t tởng hành chính công ở ông, nếuquyền lực thi hành có thể đợc gọi là hành chính Đó chỉ là sự giải thíchquá đi về tác phẩm của ông

3 Một số nhận xét (kết luận) về t tởng Hành chính công trong các giai đoạn trớc thời kỳ cận đaị.

Hiện tợng thi hành gắn với việc đề ra chính sách (qua pháp luật)ngay từ đầu đợc ngời ta biết đến Nhng sự lu tâm đến những hoạt độngcủa việc thi hành này xuất hiện tơng đối muộn vào thế kỷ 17 Trớc hết

đó là những hoạt động của chính thể, của nền cộng hoà và của các nhà

n-ớc châu Âu ra đời Do đó t tởng về chức năng thi hành (hành pháp) này

và những khái niệm riêng về hành pháp xuất hiện rất muộn

Trớc hết, họ tranh luận với nhau xung quanh mục tiêu “đúng” và

“tốt” của một nhà nớc và xung quanh cơ cấu chung của một nhà nớc.Mục tiêu và chức năng nhà nớc ngay từ đầu đợc tranh luận rất khác nhau

và còn phản bác lẫn nhau Sau đó họ đề cập đến những hoạt động vàcông việc của nhà nớc để cụ thể hoá những mục tiêu đó

Một trong những hoạt động này có ý nghĩa đặc biệt là việc lậppháp, nó nhằm chuyển những mục tiêu của nhà nớc thành những chínhsách cụ thể để mọi ngời thi hành Phần lớn những lý luận về nhà nớc đềutập trung vào mục tiêu, nội dung và cơ cấu tổ chức của nó Về sau thì vấn

đề hành pháp mới đợc đặt ra Ngay từ đầu và là ngay trong chính thể,

ng-ời ta đã thừa nhận hành pháp là một công việc, một hoạt động đặc biệt.Những công việc này không đợc tách biệt khỏi toàn bộ các công việc củanhà nớc về mặt ngôn ngữ cũng nh về mặt khái niệm, bởi vì hành phápcòn đợc coi nh là công việc lệ thuộc vào lập pháp Hành pháp đợc nói

đến nh là việc cụ thể hoá pháp luật thông qua những quyết định riêng vàcác việc làm cần thiết Trớc hết Masilius von Padua bắt đầu nói đến quátrình độc lập về mặt chức năng và về mặt cơ cấu tổ chức hành pháp, nhngkhông có kết quả khích lệ Nhờ t tởng của Marsilius mà một khái niệmmới phải có để chỉ tính độc lập về mặt tổ chức của chức năng hành pháp.Các ý tởng diễn đạt một tổ chức hành pháp đặc biệt về cơ bản đợc kếtthúc bởi Locke, Montesquieu, Các luận đề về liên bang ( Federalistpapers ) và cuối cùng thực sự bằng Hiến pháp Mỹ, nhng không diễn ra ở

Đức Quá trình này diễn ra rõ nhất ở Montesquieu Ông đã tách hànhpháp ra khỏi lập pháp và t pháp Nó góp phần vào việc bảo đảm tự do vàngăn ngừa việc lạm dụng quyền lực Tính chất chung của hoạt động hànhpháp và tổ chức hành pháp ở thời kỳ này vẫn còn mang tính chất tựnhiên, tức là gắn với luật pháp để cụ thể hoá mục tiêu của nhà nớc Mãi

về sau này, những t tởng về mặt chức năng hành pháp mới đợc tách biệt(- ít hay nhiều độc lập về mặt tổ chức) và mới đợc chấp nhận và pháttriển ở Đức ở đây đợc phân biệt thành hai trào lu : trào lu chính của triếthọc về nhà nớc (trớc hết là Kant) và trào lu không chính thống của những

lý luận cổ xa về nhà nớc và về hành chính ( nh Justi, Mohl và Gneist)

Nh vậy cần phải có một khái niệm riêng để chỉ một tổ chức hành pháp

t-ơng đối độc lập Vào cuối thế kỷ 19, khái niệm “ hành chính công “ đã

đợc sử dụng để chỉ hoạt động hành pháp - không có việc thi hành đặcbiệt qua vận dụng luật pháp có tính chất xét xử trong những trờng hợptranh chấp (chỉ có ở Mohl và ở Gneist) Nếu bỏ qua cách gọi về mặtngôn ngữ, thì tổ chức hành pháp, nghĩa là một tổ chức của nhà nớc thihành pháp luật và đợc gọi là hành chính công sẽ đợc thực hiện bởi cáctính chất sau:

 Cụ thể hoá những mục tiêu của nhà nớc qua

 Việc thi hành pháp luật, nghĩa là chính sách đề ra có liên quan

đến việc

 Có quyền ra quyết định riêng có liên quan tới thẩm quyền,chức năng của mình

 Tạo ra tất cả các loại dịch vụ qua việc

 Gắn chặt về mặt cơ cấu trong tổ chức nhà nớc dới sự thống trịcủa quyền lực tối cao

 Có cơ cấu thống nhất trong toàn bộ hệ thống các cơ quan nhànớc.

Một hạn chế của các lý luận về nhà nớc và về hành chính đợc phântích cho tới nay là mặt cơ cấu của hành chính Có thể khẳng định rằng,

về mặt này rất ít đợc tranh luận (trừ Justi) Nhìn chung, sau khi tách biệtchức năng thi hành hành pháp về mặt t tởng và về mặt ngôn ngữ thì việcxây dựng tổ chức, cơ cấu của hành chính là có khả năng thực hiện đợc.Cơ cấu tiếp theo đợc tranh luận là chức năng hành pháp đợc lý giải nhthế nào

Qua sự phân tích cơ cấu của cơ quan hành pháp trong những tàiliệu trích dẫn ta có thể thấy rất rõ là : Trong những vấn đề cụ thể chứcnăng hành pháp chỉ ra tính đặc trng riêng biệt của nó, cụ thể là có nhữngkhái niệm ban đầu về các tổ chức công sở đợc đề cập trong lịch sử.Những đặc điểm quan trọng nhất là sự phân công lao động, sự phân cấptheo chiều dọc và “công chức” có nghĩa vụ tuân theo một luân lý đặcbiệt Từ xa đã có một khái niệm đặc trng để chỉ tổ chức công sở, đó là bộmáy th lại - bộ máy quan liêu ( ví dụ Hegel và Marx đã đa ra)

Mặc dù t tởng của những trào lu trong thời kỳ này đã góp phầnthúc đẩy xã hội phát triển và là sản phẩm của sự phát triển, nhng vấn đề

đó lại phụ thuộc vào sức sáng tạo, nghiên cứu của từng ngời Có ngờithành công và ngợc lại có ngời không thành công Nhờ có sự trừu tợngJusti đã diễn đạt về mặt ngôn ngữ và về mặt khái niệm cho phép ôngnhận thức đợc một t tởng đặc biệt về hành chính Ngợc lại, đối với Kantlại sớm thất bại khi ông phân chia tơng đối chi tiết của hoạt động hànhpháp

Vào đầu thế kỷ 19, trong thực tiễn sinh tồn của nhà nớc Đức, đãxuất hiện có những luồng t tởng trái ngợc nhau về hành chính công đangthống trị Không có một học giả nào đáp ứng đợc thực tiễn và cũngkhông có nhà cải tổ lớn nào sử dụng cách diễn đạt “ hành chính nhà nớc

“do Mohl khởi đầu để nhận thức và chấp nhận nó trong việc ban hànhluật Hiến pháp Hiến pháp Vơng quốc Đức ngày16.4.1871 đã kết thúcquá trình phát triển này Nó thừa nhận chức năng lập pháp của Vơngquốc và chức năng của một tổ chức đặc biệt để thực hiện công việc này

Nh vậy, chức năng lập pháp cũng độc lập về mặt tổ chức trong việc xâydựng cơ cấu cụ thể Hiến pháp Vơng quốc năm 1871 không đề cập đếnviệc hành pháp của Vơng quốc Nhng có thể thấy rõ là hiến pháp đó chứa

đựng một t tởng hành chính công Trong phần thứ III ( về Hội đồng Liênbang), cũng quy định rõ Hội đồng Liên bang có quyền quyết định “ vềnhững quy định hành chính và những thiết chế chung để thực thi các bộluật của Vơng quốc “ (điều 7) Hoàng đế là ngời “ giám sát việc thực thicác bộ luật của Vơng quốc “ (điều 17) hững qui định khác trong Hiếnpháp Vơng quốc 1871, đã chỉ rõ rằng t tởng về hành chính công tồn tạivới t cách là t tởng của một tổ chức hành pháp đặc biệt ( điều 36, 37, 48,v.v ) Cơ cấu của các chức năng nhà nớc mang tính pháp quyền, nhà nớc

và tổ chức của nó không giống nh Montesquieu mô tả, hay nh là trongHiến pháp của Mỹ đề ra

Trớc năm 1871, việc ban hành luật Hiến pháp ở Đức đã có rấtnhiều ý kiến về t tởng tách biệt của chức năng hành pháp khỏi các chứcnăng khác của nhà nớc và phải có một tổ chức đặc biệt thực hiện chứcnăng đó Đó là cơ quan hành pháp.

Nh vậy, trong thực tiễn tới năm 1900 trong lịch sử đã tồn tại một ttởng về hành chính công, dù ở mức độ này hay mức độ khác Tất cảnhững t tởng ấy đều nhằm mục đích xây dựng một thiết chế nhà nớc vànền Hành chính công Đây là những cơ sở quan trọng và một lý luận cho

sự phát triển t tởng về Hành chính sau này

4.T tởng hành chính công trong những lý luận về hành chính của thời đại mới :

Các tính chất đặc trng của hành chính công về nguyên tắc hầu nhkhông còn vấn đề gì đợc đặt ra và thay đổi kể từ năm 1990 Về cơ bản,

đã kết thúc quá trình hình thành một t tởng đặc biệt về hành chính công(tức là t tởng về Hành chính công đã đợc hoàn thiện và phát triển đầy đủ

kể từ năm 1990) Chỉ có một khám phá đặc biệt nhờ lịch sử phát triểncủa nhà nớc hiện đại là sự mở rộng hành chính công về mặt chức năngchuẩn bị chính sách Ngoài ra còn có sách báo chuyên về những khíacạnh đặc biệt của hành chính công

Sự hợp nhất và phát triển của các t tởng về hành chính công, về cơbản diễn ra ở trong 3 giai đoạn nh sau :

 Sự phát triển tiếp theo các tấm gơng kinh điển truyền thống

tr-ớc đây,

 Sự phát triển kinh điển kiểu mới,

 Những thử nghiệm để thống nhất tất cả ý tởng phát triển, nghĩa

là sự phát triển mang tính lý thuyết hệ thống

Sự phát triển tiếp tục về mặt khoa học cần phải đợc ghi chép lại,những giai đoạn phát triển ngày nay vẫn còn đợc thừa nhận theo sự phânchia ở trên

4.1 T tởng hành chính công trong lý luận kinh điển thời đại mới :

Sang đến thế kỷ 19, các nớc Châu Âu phát triển mạnh mẽ thànhcác quốc gia công nghiệp hoá Công nghiệp hoá đã mang lại rất nhiềuthay đổi trong đời sống kinh tế - xã hội của các nớc Các nhà máy côngxởng mọc lên tại nhiều nơi, lực lợng lao động từ các vùng nông thôn dồn

về thành thị Phơng thức lao động cũng thay đổi cơ bản so với trớc kia

Từ đó dẫn đến việc các hình thức hành chính trớc đây trở nên vừa khôngphù hợp, vừa không có hiệu suất trong môi trờng phát triển mới Cho đếncuối thế kỷ 19, đầu thế kỷ 20, để đáp ứng cho đòi hỏi của môi trờng đốivới sự phát triển kinh tế, ở các nớc này đã khởi xớng một phong trào xâydựng một mô hình hành chính mới Các nhà hành chính học coi đây làmô hình hành chính truyền thống

Vào năm 1900 sự tranh luận về nhà nớc và hành chính không cònnằm trong một môn “khoa học về nhà nớc” Vào đầu thế kỷ thứ 20 cóbốn trào lu phát triển xoay quanh vấn đề hành chính công : phân tíchhành chính công theo khía cạnh khoa học pháp lý ; tổng hợp các kết quảthu đợc thành một lý luận mới về hành chính, những mệnh đề kinh tế tr-

ớc đây để phân tích hành chính công và đề ra những trạng thái và quátrình kinh tế lý tởng, và sự phân tích của Max Weber đứng trên lập trờngtruyền thống của khoa học về nhà nớc

4.1.1 Hành chính công với t cách là bộ máy th lại - bộ máy quan liêu : Mô hình hành chính truyền thống :

Max Weber (1864 - 1920) xoá bỏ sự yếu kém của những lý luận

cổ xa về nhà nớc và về hành chính bằng cách ông phân tích một cách kỹcàng tổ chức của hành chính nhà nớc và chính là những đặc điểm cơ cấunội tại của nó đồng thời lại phân tích hành chính (nhà nớc, kinh tế và xãhội) theo “kinh nghiệm”

Max Weber đã mô tả và phân tích “bộ máy quan liêu” của nhà nớc

và của các hiệp hội xã hội khác trong nhiều bài viết của mình Những tácphẩm có ý nghĩa và nổi bật là những tác phẩm : “xã hội học nhà nớc” ;

“kinh tế” và “xã hội” Trong những tác phẩm này ông đã trình bày mạchlạc về bộ máy quan liêu

Hành chính công của nhà nớc hiện đại lúc đó là “sự hoạt động”của nó (xem : Xã hội học nhà nớc, Sđd., tr 30), nh vậy nó là tổ chứchành pháp (mà ông gọi là “tuyến hành chính”), mà nó chỉ ra một chế độquan liêu bên trong của nó Nh một số ngời tiền bối của ông, ông so sánh

“tuyến hành chính” với một “cơ cấu” hoạt động kiểu công cụ (Sđd., tr.32/33)

Chế độ quan liêu của “cơ cấu” này có những đặc điểm sau (trích

từ Sđd., Kinh tế và xã hội, tr 162/163 và tr 701) :

- Sự phân công lao động, nghĩa là phân chia cố định những thẩm quyền

và quyền hạn về mặt chuyên môn,

- Hệ đẳng cấp chức trách, nghĩa là tổ chức các công sở theo chiều dọc

và chiều ngang xây dựng trên các nguyên tắc thẩm quyền và quyền hạn

và thông qua thứ bậc của từng công sở theo chiều dọc và chiều ngang,

- Qui chế công chức và chức trách riêng, nghĩa là nguyên tắc áp dụng

- Tính chất công chủ yếu, tách công sở khỏi cá nhân, tính phi cá nhâncủa lãnh đạo công sở, v v.

Cơ cấu trên là kết quả của sự tổng hợp tất cả những đặc điểm đãnêu và đợc phản ánh vào trong một tổ chức Cơ cấu này có tên là bộ máyquan liêu (ông trình bày kỹ trong mục 31 của cuốn sách trên) Dờng nhWeber đã gắn cho cơ cấu này một chức năng nhất định Ông quả quyết :

“Nguyên nhân quyết định tính cấp bách của tổ chức quan liêu đã là sựhơn hẳn đơn thuần về mặt kỹ thuật của chính nó từ trớc đối với các hìnhthức khác” (Sđd., t II, tr 716) Weber gắn tuyến hành chính quan liêuvới tình trạng lịch sử của nhà nớc hiện đại và gắn với sự phát triển của

nó Ông miêu tả theo kinh nghiệm và khẳng định có phân tích từ hìnhmẫu đã đợc Hegel và Marx phác hoạ ra về bộ máy quan liêu của nhà n-

ớc Cái kiểu mẫu về “tuyến hành chính” quan liêu do Max Weber tìm ra

là một kiểu mẫu có tính phân tích mô tả, một kiểu mẫu thuần tuý trừu ợng hoá hiện thực lúc đó Nghĩa là, ông rút ra từ sự phân tích những tổchức thực sự của nhà nớc lúc đó Weber đa ra cái gọi là “kiểu mẫu lý t-ởng” Kiểu mẫu này nói rằng cơ cấu quan liêu nhìn chung là hình thức tổchức tốt nhất trong tất cả các tổ chức hành chính có thể có đợc Nhngnhững đặc điểm cơ cấu do ông nêu ra không bao giờ tồn tại hoàn toànthuần tuý trong các nền hành chính do ông phân tích Nhà nớc hiện đạicủa Weber cũng chỉ là một trong những nhà nớc của thế kỷ thứ 19 màthôi Nói rộng ra, chế độ quan liêu của “tuyến hành chính” chỉ có thểnhận thấy đợc trong mối quan hệ với kiểu mẫu những nhiệm vụ đợc thihành lúc đó (xem : phần 3 cuốn sách của ông)

t-Cho dù đợc gọi là mô hình truyền thống, song bộ máy th lại(bureaucracy) vẫn là mô hình đợc ứng dụng rộng rãi hiện nay Với nghĩatiêu cực, từ này thờng đợc chỉ những tổ chức nặng về tính quan liêu, kémhiệu quả Trên thực tế, thuật ngữ này còn chỉ một hình thức đặc biệt của

tổ chức xã hội cho mục đích hành chính Max Weber, nhà xã hội học

ng-ời Đức, đợc coi là ngng-ời đầu tiên mô tả một cách hệ thống các đặc điểmcủa mô hình này Mặc dù các đặc điểm đó bắt đầu từ trớc khi MaxWeber ra đời, song trong các tác phẩm viết vào cuối thế kỷ 19, ông đã đa

ra một sự hớng dẫn có giá trị Theo quan niệm của ông, xã hội tồn tại baloại quyền lực :

- Quyền lực thần linh - dựa vào sự phán xử của một lực lợng đứng

đầu phi thờng nào đó

- Quyền lực truyền thống - một tộc trởng hay một triều đại vuachúa

- Quyền lực pháp luật hợp lý - dựa vào pháp luật và các quy định.Trên cơ sở nghiên cứu lịch sử và nghiên cứu kỹ lỡng các nền vănminh phơng Tây và phơng Đông, Max Weber phát hiện ra một đặc điểmcủa xã hội phơng Tây là sự định hớng văn hoá của nó để hợp lý hoá cácquá trình kinh tế và xã hội Về mặt hành vi thì sự hợp lý hoá này đợc thểhiện bằng sự tính toán thích hợp công cụ và kết quả để đạt đợc các mụctiêu kinh tế - xã hội với hiệu quả cao nhất Ông gọi quyền lực pháp luật /

hợp lý đó theo thuật ngữ tổ chức là bộ máy th lại Ông gọi đó là “hìnhthức lý tởng” và mô tả bộ máy đó nh sau :

+ Các cơ quan sắp xếp theo thứ bậc (hierarchy), cấp trên giám sátcấp dới Một cơ quan có sơ đồ tổ chức theo hình tháp, song điều đáng lu

ý ở đây là tập trung vào các chức danh chứ không phải vào cá nhân ngờinắm giữ chức danh đó

+ Phân công lao động có hệ thống, mỗi cơ quan hay một chứcdanh có phạm vi thẩm quyền xác định cụ thể, trong đó ghi rõ các tráchnhiệm và quyền hạn

+ Các quan chức và các tổ chức vận hành theo pháp luật, qui tắc,qui định rõ ràng

+ Các quan chức làm việc suốt đời theo chức nghiệp, tách bạch đờisống công tác ra khỏi đời sống t của họ (điều này đợc gọi không cá nhân-impersonality) Công tác quản lý đợc coi là sự chuyên môn công việc,

do vậy đòi hỏi phải đợc đào tạo kỹ lỡng

Về mặt lý thuyết thì những nguyên tắc kết hợp giữa sự lãnh đạochính trị và bộ máy th lại là rất rõ ràng Cần tách biệt rõ ràng giữa hànhchính và chính trị Công tác hành chính đợc coi là hành động phi chínhtrị

Tuy nói tới “lý tởng”, song Max Weber cũng không bao hàm ýnghĩa là mô hình hoàn thiện Ông cũng nhìn nhận thấy rằng sẽ có nhữngvấn đề khi đó còn cha tiên liệu trớc đợc nảy sinh với mô hình này Việchợp lý hoá và th lại hoá mang tính vấn đề trong hậu quả của chúng đốivới các cá nhân và xã hội Ông cũng tiên liệu đợc rằng có những ảnh h-ởng xa lánh con ngời và phi tổ chức về mặt xã hội của việc hợp lý hoá

Bộ máy th lại là rất phù hợp cho các chức năng hành chính đợc thực hiệntrong môi trờng ổn định hay thay đổi rất ít Thế nhng nhiều tổ chức ngàynay lập nên trong điều kiện rất phức tạp và môi trờng thay đổi nhanhchóng vẫn theo mô hình này Vì vậy, có một số học giả cho rằng phải cócác cơ cấu và quá trình hành chính mới để phù hợp hơn với các điều kiệnhiện đại Dù vậy, Max Weber không thấy có một giải pháp nào khả dĩhơn, và mãi đến thập kỷ 70 của thế kỷ này, việc hợp lý hoá và th lại hoávẫn là phổ biến trong đời sống xã hội

Lý luận của Max Weber sau này đặc biệt ảnh hởng đến sự nghiêncứu tổ chức kinh nghiệm Mỹ và lý luận tổ chức hiện nay Kiểu mẫu củatuyến hành chính quan liêu của Max Weber có một nội dung đợc coi nh

là mệnh đề đầu tiên về việc xây dựng cơ cấu bên trong nhà nớc Cơ cấuhành chính và cơ cấu các công sở đợc coi nh là cơ cấu bộ máy quan liêu.Nói rộng ra thì sự “khám phá” và sự miêu tả chính xác tổ chức quan liêucủa Max Weber đã góp phần cơ bản vào việc nghiên cứu tổ chức hànhchính

4.1.2 Trờng phái quản lý khoa học.

Cùng trong khoảng thời gian Max Weber viết về bộ máy th lại(1890 - 1920) cũng có một trờng phái mới nổi lên về t duy hành chính vàquản lý đó là trờng phái quản lý khoa học Trờng phái này nhấn mạnhvào sự tiên đoán, sự chuyên môn hoá và năng lực kỹ thuật Nó ảnh hởnglớn lên những gì xảy ra bên trong các bộ máy th lại, tức là công việc đợctiến hành nh thế nào trong mô hình hành chính truyền thống, FredrickTaylo (1856 - 1915), một kỹ s ngời Mỹ, là ngời sáng lập nên trờng pháiquản lý khoa học vào thập kỷ đầu tiên của thế kỷ 20.

F Taylo đa ra hai luận điểm chính :

 Theo ông, đối với bất kỳ một nhiệm vụ nào cũng có một “cáchthức tốt nhất” để giải quyết Từ quan niệm này của ông dẫn đếnviệc tiêu chuẩn hoá các công việc

 Nhà quản lý phải kiểm soát chặt chẽ quá trình công tác của cácnhân viên cấp dới, từ đó đa ra các điều chỉnh cần thiết Ngoài

ra, cần thiết lập nên một hệ thống trả lơng phù hợp với côngviệc

Ông tập trung vào nghiên cứu, phân tích sâu và mang tính thựcnghiệm các quá trình làm việc tại cấp độ xởng công nghiệp và cá nhânngời công nhân Từ điều tra nh vậy giúp tìm ra một “cách thức tốt nhất”

để thiết kế và thực hiện nhiệm vụ Mặc dù cách tiếp cận nh vậy khônghoàn toàn phù hợp trong các bối cảnh hiện nay, song sự nghiên cứu sâucủa ông đã giúp tạo ra một phong trào theo hớng hợp lý hoá phơng thứcsản xuất công xởng và tạo nên “hiệu quả” nh một tiêu chí hớng dẫn cho

lý thuyết và thực tiễn quản lý Nhìn chung, ông đã thúc đẩy một cuộc

“cách mạng tinh thần” trong thái độ của các nhà quản lý và các côngnhân ý tởng của ông là thay việc công nhân đấu tranh với giới chủ vềviệc chia lợi nhuận bằng việc nâng cao hơn nữa lợi nhuận để có thể tănglơng ngời lao động cao lên và lợi nhuận của ngời chủ cũng cao, nh vậygiảm bớt bàn cãi về chia lợi nhuận Ông coi đây là một lợi ích nhiều bêntrong ý định sắp đặt một mối quan hệ hoàn thiện giữa các công nhân vàban quản lý Lợi ích nhiều bên này là phần thởng về mặt kinh tế có đợc

từ sự hợp tác giữa những ngời lao động và ban quản lý, và ông tin rằngkhi hai bên đã nhận thức đợc rõ vấn đề cơ bản này thì sẽ không còn lý do

để xảy ra đụng độ và bất đồng giữa hai nhóm đó

Có thể nói, hòn đá tảng trong t duy quản lý của Taylo là sự ngănnắp, đặc biệt là vai trò quản lý và giám sát Ông luận giải rằng cần phải

có một số cán bộ quản lý đứng ra làm bộ não của sự vận hành công việc.Ngày nay chúng ta chấp nhận vai trò của quản lý phần nhiều là phục vụcho công tác tổ chức, còn thời F Taylo thì đó là một ý tởng mang tínhcách mạng Điều này đã gây nên một tâm lý nghi ngờ, nhất là từ phía các

tổ chức lao độnglúc đó, nhng cho đến nay, không còn nghi ngờ gì nữa,quản lý đã trở thành một lĩnh vực chuyên môn hoá cao, đợc đào tạo vàgiáo dục chuyên biệt Trong vòng 50 -60 năm qua, việc giáo dục chuyênmôn đã nhanh chóng mở rộng và đó chính là bằng chứng sự đúng đắncủa Taylo trong lĩnh vực này

4.1.3 Trờng phái các nguyên tắc hành chính :

Henri Fayol (1861 - 1925) là ngời sáng lập nên học thuyết củaPháp về tổ chức và quản trị các doanh nghiệp, có quan hệ chặt chẽ vớitrờng phái “ quản lý khoa học “ trên đây Vốn là một kỹ s mỏ và là quanchức cao cấp, cùng với các tác phẩm của những nhà khoa học khác nh L.Gulick và L.urwick, Fayol đã phát triển nên một nguyên tắc có liên quan

đến chức năng quản lý và cơ cấu của các tổ chức Có thể khái quát cácnguyên tắc đó nh sau :

 Công tác quản lý là then chốt trong cơ cấu tổ chức Mọi ngời đợc đặt

đúng chỗ trong cơ cấu đó và bản thân sơ đồ tổ chức là phơng tiện cơbản để kiểm soát toàn bộ quá trình hành chính

 Cơ cấu các tổ chức theo 4 tiêu chuẩn : các mục đích mà chúng phục

vụ ; các quá trình mà chúng sử dụng ; những ngời cùng làm việc ; và

vị trí hoàn thành công việc

 Cần có mệnh lệnh hay chỉ thị thống nhất từ cấp cao nhất của hệ thống

- tức là cần có hệ thứ bậc

 Trách nhiệm đợc giao phải đi đôi với quyền hạn để thực hiện

 Mức độ kiểm soát không nên quá rộng, mà chỉ giới hạn trong phạm vihẹp

 Lập kế hoạch một cách có hệ thống là rất cần thiết

 Vai trò quan trọng của tâm lý con ngời

Fayol tin rằng hành chính là một quá trình cần tiến hành trong mọicấp độ của tổ chức Theo ông các giai đoạn chính của hành chính là lập

kế hoạch, tổ chức, ra mệnh lệnh, điều phối và kiểm soát Trên cơ sở nàyGulick đã xây dựng nên 7 chức năng hành chính là : (1) Lập kế hoạch ;(2) Tổ chức ; (3) Bố trí nhân sự ; (4) Hớng dẫn ; (5) Điều phối ; (6) Báocáo ; (7) Lập ngân sách Trên thực tế các nguyên tắc này đợc các nhàquản lý sử dụng rộng rãi và ngày nay còn rất nhiều ngời tuân theo

Mặc dù có những hạn chế nhất định nào đó, song quản lý khoa

học đã có ảnh hởng tới hành chính ở một số phơng diện Thứ nhất, nó

làm cho mọi ngời thừa nhận rằng hiệu quả là mục tiêu hàng đầu của

hành chính và quản lý Thứ hai, các giá trị và phơng thức quản lý khoa

học là phù hợp với các định hớng của nhiều nhà thực tiễn Ngoài ra, cácnguyên tắc do Fayol và Gulick đa ra cũng đáp ứng yêu cầu phải có mộtngành khoa học hành chính Nó đa ra các định đề mang tính thực tiễn vàtơng đối dễ hiểu về việc xây dựng nên các cơ cấu tổ chức có lôgíc vàhiệu quả Cũng nh quản lý khoa học, cách tiếp cận nguyên tắc này thíchhợp với các gía trị và mục đích của phong trào cải cách hành chính Cóthể nói, chúng đã có những hỗ trợ về mặt lý thuết cũng nh thực nghiệmcho phong trào cải cách từ những năm 1900 đến 1930 Ngày nay, nhiềuvấn đề đợc coi là cách thức tiêu chuẩn để xử lý các vấn đề thiết kế hànhchính đối lập với các định đề của trờng phái nguyên tắc Nhiều khoá đạihọc hành chính công hiện nay cũng dựa vào t duy hành chính của các tr-ờng phái này

Tuy nhiên, các học giả về hành chính cũng có những phê phán cácnhợc điểm của trờng phái nguyên tắc Phần lớn các định đề của cácnguyên tắc dựa vào kinh nghiệm và nhận xét cá nhân về việc quản lý các

tổ chức hiện thời Mặc dù viện dẫn nhân danh khoa học, song những

ng-ời ủng hộ các nguyên tắc thậm chí còn không tiếp cận với các phơngthức khoa học đã xây dựng nên Có ngời còn cho rằng phơng thức màcác nguyên tắc sử dụng tới chỉ là các phơng thức đơn thuần chứ khôngphải là khoa học Tuy nhiên, trờng phái này đã có đóng góp nhất địnhcho quá trình phát triển khoa học hành chính

4.1.4 Những quan điểm khoa học về pháp luật hành chính (O Mayer và những ngời khác) và lý luận hành chính mới (H Peters và Thieme)

Độc lập với sự phân tích của Max Weber, sự phân tích của hànhchính công vẫn tiếp tục phát triển nhờ sự phát triển độc lập của các khoahọc về pháp luật nhà nớc và về pháp luật hành chính

Sau khi L.von Stein không có khả năng phản ánh và phân tích tổngthể về nhà nớc, thì Otto Mayer (1846 - 1924) đã tách chức năng hànhchính khỏi các chức năng chủ yếu khác của nhà nớc, cái mà Mohl vàGneist đã từng đa ra ở Đức

Trong tác phẩm chính của ông “Pháp luật hành chính Đức” (2 tập,1895), Otto Mayer diễn đạt một cách ngắn gọn nh sau : “ Khái niệmhành chính ở hớng này chỉ là phủ nhận để xác định với t cách là sự hoạt

động của nhà nớc, cái mà không phải là lập pháp hay t pháp “ (Sđd.,tr.7) Mục đích của định nghĩa này về hành chính là rõ ràng Ông muốn

mở ra khả năng để có thể trình bày và phân tích pháp luật hành chính.Nhng điều này chỉ có thể, nếu “hành chính” đợc tách ra khỏi tất cả cácchức năng khác của nhà nớc, đặc biệt là chức năng lập pháp Nh thế,Mayer đã tiếp nhận t tởng về hành chính công cho mình nh nó đã tồn tại

từ lâu ở trong nớc, cũng nh ở ngoài nớc Nói một cách chính xác, là ông

đã tụt lùi so với sự phát triển, vì ông định nghĩa hành chính chỉ là yếu tốchức năng “hoạt động” mà thôi Ông không định nghĩa đợc những chứcnăng khác của nhà nớc Vì vậy, ông phải nhờ đến sự phân tích của khoahọc pháp lý để phản ánh tình trạng lịch sử, mà nó không phải là lập pháp

và t pháp Nói rộng ra là Mayer đã nhờ sự phân chia về mặt chức năngtổng hợp của khách thể để nhận thức “hành chính công” và để đi đếnmột quá trình phản ánh bao trùm của nền hành chính Đức trong lịch sử

Điều này chỉ có đợc từ một trực quan mang tính khoa học pháp lý Vìthế, Mayer chỉ thấy đợc các “bộ phận” của chức năng hành chính, cái mà

đợc gắn với pháp luật mà thôi, vì ông nhận thức thông qua khoa họcpháp lý

Sự diễn đạt thụ động trong t tởng hành chính của ông cũng khôngthể giải quyết đợc sự vận dụng chủ động về mặt ngôn ngữ Ông viết :

“ Hành chính là sự hoạt động của nhà nớc để thực hiện mục tiêu của

nó dới chế độ pháp luật của nó, ngoài t pháp” (Sđd., tr 13) Mayer hiểu

đặc điểm “dới chế độ pháp luật của nó” chính là sự gắn bó của pháp luật,

những cái lập nên khách thể của nhận thức Vì ông chỉ quan tâm đếnpháp luật đã đợc ban hành, nên bắt buộc ông chỉ đề cập đến hành chính

là cái đợc lập nên và gắn với pháp luật mà thôi Nh vậy, khách thể nhậnthức sẽ bị hạn chế tơng ứng Sau năm 1919 một con đờng đã đợc mở racho ông để đi đến một quan điểm không bắt buộc về hành chính công.Hiến pháp đế chế ngày 11.8.1919 cấu tạo nên nền hành chính đế chếchính theo nghĩa t tởng tiến bộ của sự phát triển trong nớc và trên trờngquốc tế Chức năng lập pháp ở trong đó là độc lập về mặt tổ chức (xem:Hiến pháp đế chế, phần V) và thật ra cũng nh chức năng t pháp (xem:Hiến pháp đế chế, phần VII) Chức năng hành chính là sự thực hiện cácluật của đế chế (điều 14, 15, 16) Trong phần VI “nền hành chính đếchế” đợc quy định riêng giữa chức năng lập pháp và chức năng t pháp.Phạm vi của chức năng này ở đây rõ ràng bao trùm lên tất cả các lĩnh vựccủa chính sách đế chế Trong hiến pháp của Đế chế Đức cũng quy định

rõ ràng tính độc lập về mặt tổ chức giữa tổng thống của Đế chế trong tổchức nhà nóc đế chế ; ngoài ra còn quy định chính phủ là lãnh đạo tốicao của nền hành chính đế chế và nó đợc gắn bó chặt chẽ trong việcchuẩn bị các đạo luật (điều 57, 68) Công lao của Mayer là ở chỗ t duyhành chính Đức đợc giải phóng khỏi gánh nặng của toàn thể các quanniệm chính sách đặt trên nó ở đây cũng có thành quả của pháp luậthành chính Đức Nhng khoa học về pháp luật hành chính không thể xoá

bỏ đợc nhợc điểm của O Mayer là diễn đạt t tởng một cách thụ động

A Kottgen đã tìm cách diễn đạt một cách chủ động khái niệm (và

t tởng) hành chính công trong “nền hành chính Đức” (1936) Ông đã bútchiến với tất cả về khái niệm hành chính theo khía cạnh luật hành chính,

để phản ánh khách thể nhận thức Ông là học giả đầu tiên trên lĩnh vựcpháp luật hành chính kể từ thời Mayer đi tìm một cách diễn đạt chủ

động Lần đầu tiên, ông muốn tìm một t tởng chính từ “ sự tồn tại bêntrong” của hành chính công Ông viết : “tất cả điều đó hiển nhiên cha đủ

để nhận thức thực sự đợc bản chất của một nền hành chính cụ thể” (A.Kottgen, Nền hành chính Đức, 1936, tr 13) Bởi vậy, sự trả lời câu hỏi

đã đặt ra có nhiều ý nghĩa Sau khi phủ nhận nguyên tắc phân quyền củaHegel, Kottgen nắm lấy sự phân chia chức năng của nhà nớc ở bình diệnthứ hai Trong đó hành chính là chức năng thi hành, cái mà nó chứngminh một loạt những tính chất thuộc về bản chất vốn có của nó Nhữngtính chất này là những cái để phân biệt hành chính công với các chứcnăng khác và những cái khác, ví dụ nh hành chính t Những tính chất đầutiên theo Kottgen là sự quyết định có tính bắt buộc hay là sự tác động cótính độc đoán hoặc là tối thợng của hành động hành chính trong cáchdiễn đạt của pháp luật hành chính (Sđd., tr 12) Ông gọi những tính chất

đó là tính chất hình thức (Sđd., tr 13) Những tính chất tiếp theo là tínhhợp pháp của hành động hành chính, tính trách nhiệm riêng của hànhchính, sự liên hệ với nhân dân, v v Cái quan trọng hơn, việc nêu tínhchất là việc Kottgen lần đầu tiên tìm con đờng mới để diễn đạt một t tởnghành chính công

Khoa học về luật pháp hành chính hiện đại theo sách giáo khoacủa Forsthoff tìm cách đa ra một định nghĩa chủ động về hành chính và

về khách thể nhận thức của nó giống nh là Kottgen Những khái niệm

“vật chất” nh thế ngày nay đợc gắn liền về mặt pháp lý trong việc xác

định HIến pháp hoặc là gắn chặt vào kiểu hành chính với t cách là chứcnăng thi hành Điển hình ở đây là sách giáo khoa của H J Wolff và O.Bachof (“Pháp luật hành chính”, 1974) Các ông viết : “Hành chính theonghĩa vật chất có thể đợc định nghĩa là sự cảm nhận đa dạng, có mụctiêu, về mặt nguyên tắc có tổ chức, có lợi chung và có trách nhiệm, đợcxây dựng và đợc thực hiện tự giác, đợc kế hoạch từng phần các côngviệc, đặc biệt là tạo ra các quyết định có liên quan “ (Sđd., tr 10) ở chỗkhác các ông còn viết : Hành chính là “sự cảm nhận đa dạng, có mụctiêu, , đợc tổ chức, đợc xây dựng và đợc thực hiện các công việc củanhà nớc và của các thành viên của nó là những ngời đại diện cho nhà n-ớc” (Sđd., tr 12) Sự biến đổi khái niệm hành chính do H J Wolff và O.Bachof đa ra ngoài khoa học về pháp luật hành chính đã kéo lùi lý luận

về hành chính ở Đức Sự phát triển của lý luận hành chính ở Đức saunăm 1900 có hai xu hớng phát triển khác nhau bởi sự diễn đạt t tởng vềhành chính công xuất phát từ hai nguồn nhận thức khác nhau Một xu h-ớng dựa vào những nguồn gốc đợc gọi là tiền kinh điển của các quan

điểm đã hình thành vào năm 1900 Xu hớng này có liên quan và có sửdụng những tiến bộ của pháp luật hành chính, mà tiêu biểu là hai học giả

H Peters và W Thieme Xu hớng khác là sự phát triển, mà nội dung của

nó đã bị ảnh hớng trớc hết bởi sự tiến bộ của Mỹ Học giả F MorsteinMarx và N Luhmann là những ngời tiêu biểu cho xu hớng này ở Đức

H Peters (1896 - 1966) xuất phát từ những quan điểm của phápluật hành chính, ông đã tự mình giải quyết trong cuốn : “Sách giáo khoahành chính” (1949) và trong bài diễn văn nhận chức Hiệu trởng Hànhchính với t cách là quyền lực nhà nớc vốn có (1965) Ông diễn đạt t tởng

về hành chính công về cơ bản nh những học giả của trào lu chính của lýluận về nhà nớc và về hành chính ở thế kỷ 18 và những lý luận của cáchọc giả quốc tế khác ở thế kỷ 18 Ông lu tâm trớc hết là vấn đề phân chiachức năng của nhà nớc Chức năng thứ nhất của nhà nớc là lập pháp Lậppháp cụ thể hoá những mục tiêu của nhà nớc để chỉ rõ hơn, sát hơn từngmục tiêu của “nhà nớc” (Sách giáo khoa Hành chính, tr 3) ở bớc mộtbằng “những mệnh lệnh” chung, bắt buộc, trừu tợng Đặc trng của hànhchính (Sđd., tr 5) là “thực hiện các mục tiêu của nhà nớc cho từng trờnghợp ở bớc thứ hai của việc cụ thể hoá” (Sđd., tr 5) Hành chính cũng đợcgắn liền vào mục tiêu của nhà nớc thông qua sự cụ thể hoá của nó gắnvới các chuẩn mực đề ra ; theo cách này hành chính đợc gắn liền hai lần :vào pháp luật cụ thể hoá và vào mục tiêu của nhà nớc Peters tiếp tục đa

ra việc nắm giữ chức năng cụ thể hoá của hành chính Nó không chỉ là sựvận dụng pháp luật thi hành, mà nó cũng tạo nên hiệu quả các loại dịch

vụ Peters trong mối quan hệ này đã tranh luận trên sách báo về các quan

điểm từ xa đến thời điểm đó, về pháp luật hành chính để phân biệt chínhphủ và hành chính Hành chính với t cách là quyền lực nhà nớc độc lập,Peters nhấn mạnh những căn cứ về mặt chức năng và mở rộng nó Ôngviết : “Hành chính trớc hết là thực hiện pháp luật” (Sđd., tr 8) Theo

ông, đó là sự xây dựng tự do thông qua việc tiến hành tích cực các côngviệc vì sự nghiệp chung Đó là các biện pháp đợc phối hợp với nhau vàhoạt động có kế hoạch (Sđd., tr 9) Nghĩa là hành chính đợc gắn với việcthực hiện pháp luật và với những hành động của nó (Sđd., tr 15) Ông

yêu cầu phải giữ vững pháp luật trong quá trình thực hiện Theo ông,hành chính công với t cách là một tổng thể, về mặt nguyên tắc là nó cógiá trị ngang bằng với các chức năng khác (chức năng lập pháp và chứcnăng t pháp) (Sđd., tr 29).

W Thieme định nghĩa có phần khác về khách thể nhận thức trongtác phẩm chủ yếu của mình về lý luận hành chính Đức cổ điển, cụ thể làtrong tác phẩm “ Lý luận về hành chính” (tái bản lần thứ t, năm 1984).Trớc hết, ông định nghĩa khách thể nhận thức theo cách nhìn “vật chất”(Sđd., tr 3) Ông viết : “Hành chính là một lĩnh vực tổ chức của nhà nớc .một lĩnh vực không phải là lập pháp, cũng chẳng phải là t pháp, màcũng chẳng là chính phủ” Kết luận này đã loại bỏ vai trò của chính phủ

Ông đã không nêu lý do tại sao nh vậy Theo cách nhìn về mặt chứcnăng thì ông coi hành chính công là những cái gắn liền với quyết định(Sđd., tr 4) Một vấn đề công khai có tính giáo điều đợc đặt ra là liệuchính phủ có thuộc khách thể nhận thức không Trong sách giáo khoacủa ông, ông đã trình bày những vấn đề quan trọng nhất về lĩnh vựcchính phủ nh “chính sách”, “cai trị”, “kế hoạch hoá”, v v

4.1.5 Những quan điểm kinh tế

R Mayntz coi hành chính công nh là “một hiện tợng xã hội” (xemXã hội học về hành chính công, 1985) Những quan điểm khoa học vềpháp luật hành chính chỉ ra rằng sự phân tích theo trình bày t tởng có thểtập trung vào những đặc điểm nhất định của khách thể (ví dụ tính bắtbuộc của pháp luật) Quá trình này càng đợc thấy rõ trong những quan

điểm kinh tế

Những quan điểm kinh tế có lẽ ở Đức bắt đầu từ A Wagner (1835

- 1917) Trong cuốn : “Khoa học tài chính” (1883), Wagner trớc hết đềcập đến những chuyên đề chung về nhà nớc Trong tác phẩm này, ông đãphát triển những t tởng về mục tiêu của nhà nớc là những mục tiêu sẽ đợcthực hiện thông qua mô hình tổ chức nhà nớc Mô hình tổ chức nhà nớc

đợc phân chia thành “lãnh đạo trung ơng tối cao” (ví dụ : “lãnh chúa”,

“triều đình”, “đại diện của dân”, “hội đồng nhà nớc”, v v) và “các bộ”phụ trách các lĩnh vực khác nhau (ví dụ : “t pháp”, “nội vụ”, “ngoạigiao”) Trong lĩnh vực “văn hoá” và “phồn vinh”, Wagner còn đề cập

đến “hành chính nội bộ”, “hành chính kinh tế quốc dân” theo nghĩa hoạt

động “kinh tế” của nhà nớc, ngành giáo dục và ngành hành chính tàichính Dới khía cạnh khoa học tài chính, Wagner còn nghiên cứu hoạt

động và cơ cấu tổ chức của nhà nớc Khoa học tài chính là khoa học kinh

tế theo cách hiểu của ông Nhà nớc hoặc cơ quan hành chính công tựquản quản lý nền kinh tế để tạo ra và sử dụng những hàng hoá vật chất,

đặc biệt là tiền tệ (Sđd , tr 7/8) Theo ông, khách thể nhận thức là nhànớc coi nh là tổng thể và sau đó là hành chính Tính hợp lý của mục tiêukinh tế của “nền kinh tế” trớc hết phải đợc đặt ra Ông đã đề ra quy luật

có nội dung là sự mở rộng những hoạt động công, đặc biệt là những hoạt

động của nhà nớc càng tăng thì nhu cầu tài chính càng tăng Nhu cầu tàichính của nhà nớc lại phụ thuộc vào nguồn thu nhập của dân Ngoài ra,

ông còn phát triển lý thuyết bảo đảm nhu cầu tài chính , tổ chức hànhchính tài chính với tổ chức chu kỳ ngân sách cũng nh cơ cấu ngân sách

và ngành ngân sách, kiểm tra hành chính và các tổ chức của nó (Sđd.,phần 3) Ông còn đề cập đến vấn đề nhân sự, vấn đề đánh giá kinh tế đốivới từng lĩnh vực hành chính, để từ đó có những đề nghị thực hiện tốthơn những nhiệm vụ của nhà nớc, của tổ chức hành chính nhà nớc Nhvậy, rõ ràng là Wagner không thực hiện một cơ cấu riêng của khách thểnhận thức, mà chỉ tiến hành sự phân tích nhờ vận dụng nguyên tắc kinh

tế trên phạm vi toàn xã hội Hầu nh tất cả các lý luận kinh tế đều vậndụng nguyên tắc kinh tế này Nhiều nhận thức về các quá trình xử lýtrong bộ máy nhà nớc, đặc biệt về quá trình ngân sách hoặc là các phơngpháp kế hoạch hoá hoặc về cải tiến trực tiếp hoặc gián tiếp hiệu quảtrong hành chính công đều có nguồn gốc từ việc nghiên cứu kinh tế

Lý luận Sự lựa chọn công (Public choice) ở Mỹ đã tiếp tục pháttriển lý luận về khoa học tài chính, ở đây trớc hết phải nói đến một quan

điểm đặc biệt về tính đồng nhất của các hàng hoá công Mạnh đề nổitiếng của V Ostrom (xem : V Ostrom, Khủng hoảng trí tuệ trong Hànhchính công của Mỹ - The Intellectual Crisis in American PublicAdministration, 1974 hoặc Hàng hoá công và sự lựa chọn - Public Goodsand Public Choices) là tiêu biểu của lý luận này Theo mạnh đề trên,

định nghĩa hàng hoá công (”Public goods”) dựa trên hai chiều hớng đợcsuy nghĩ độc lập với nhau : khả năng loại bỏ lỗi trong việc sử dụng hànghoá (tất cả các loại) và sử dụng chung sự lựa chọn hàng hoá Khả năngloại bỏ xuất hiện khi ngời sử dụng không thoả mãn những điều kiệnchung, nghĩa là anh ta bị loại bỏ việc sử dụng hàng hoá bởi ngời cungcấp hàng hoá Nếu khả năng loại bỏ Sự thất bại của nguyên tắc độcquyền (Failure of the exclusion principle), thì mỗi ngời sử dụng có thể

sử dụng và tiêu dùng hàng hoá đợc mời chào và chính hàng hoá đợc sửdụng nh bản chất tự nhiên của nó Việc tham gia sử dụng (“jointness ofuse”) hàng hoá xuất hiện khi sự sử dụng và sự tiêu dùng một hàng hoákhông bị cản trở bởi một ngời sử dụng này hay ngời sử dụng khác choviệc sử dụng và sự tiêu dùng chính hàng hoá đó Không có việc sử dụngchung hàng hoá khi sự sử dụng hàng hoá bị loại bỏ sự tiêu dùng hoặcmột ngời sử dụng nào đó

Hai chiều hớng này sẽ đợc phối hợp trong một sơ đồ thành 4 lớphàng hoá khác nhau

Việc sử dụngChỉ thuộc cá nhân Chỉ thuộc cộng đồngLoại bỏ

“toll goods”

(hàng hoá tổn hao),hàng hoá thu lệ phí

ví dụ: rạp hát, điệnthoại

Không

thể

resources”

“common-pool-(hàng hoá từ thiênnhiên)

Những mệnh đề khác thuộc phái kinh tế quốc dân là những lý luận

về mục tiêu nhà nớc trớc hết dựa trên tính kinh tế ( xem G.L.Wamsby

-N -N Zald, Kinh tế chính trị của tổ chức công - The Political Economy

of Public organization, 1973 ) Ơ đây, họ coi nhà nớc nh là một đơn vịkinh tế, là ngời sản xuất hàng hoá dới sự chi phối của cung - cầu và cơchế thị trờng

Một phạm trù khác nữa của những mệnh đề kinh tế là mệnh đềmang nhãn quan “kinh tế xí nghiệp”, lấy nguyên tắc hiệu quả kinh tế làm

đầu trong việc lựa chọn các biện pháp Những mạnh đề này có nguồngốc lịch sử của nó ở trong khoa học kinh tế Ơ đây phải kể đếnP.Eichhorn và P Friedrich ( xem cuốn Kinh tế hành chính của hai ông,

1976 ) Theo các ông, “ lợi ích kinh tế tập trung vào hành chính công “.Mọi quy định kinh tế “ cuối cùng đều nhằm vào việc giao nộp hàng hoá

và dịch vụ cho các đơn vị kinh tế công hoặc t khác “ (Sđd, tr 55 ) Sảnxuất nằm trong sở hữu công và do đó có khả năng nắm toàn bộ, đầy đủnhững quy định thực hiện vì lợi ích chung Do vậy, “ hành chính công từkhía cạnh kinh tế “ là một đơn vị kinh tế thực hiện những quy định kinh

tế thông qua việc sản xuất và giao nộp sản phẩm hàng hoá vì mục tiêuchung trên cơ sở sở hữu công cộng “ (Sđd, tr 579) Tóm lại, mọi quyết

định đều hớng vào mục tiêu chung và thoả mãn những nhu cầu chung(Sđd, tr 104) Về sau hai ông P.Eichhorn và P Friedrich còn phát triển

lý luận về mục tiêu mà các ông đạt đợc một cách thuần tuý mô tả nhữngmục tiêu sẵn có của nhà nớc Các ông không tách các mục tiêu đợc đề ratrong luật và các mục tiêu vốn có riêng của hành chính Mặc dù không rõràng, nhng các ông vẫn cho đờng hớng cơ bản để hành động trong hànhchính là hiệu quả kinh tế trong việc chọn lựa các phơng tiện thực hiện

Mệnh đề ( lý luận mạnh ) về kinh tế xí nghiệp đều nhấn mạnh tínhhợp lý kinh tế của các quyết định hành chính Hành chính không phải chỉtạo ra các điều kiện pháp lý, mà còn cả những điều kiện hiệu quả nữa, vìngân sách nhà nớc không phải là vô hạn

Những lý luận kinh tế về nhà nớc và hành chính hình thành, vềmặt t tởng đã thất bại do những mệnh đề kinh tế đã trình bày ở trên Mộttrong những mệnh đề kinh tế - chính trị học của những năm 1970 phải kể

đến là phái kinh tế thị trờng cấp tiến

a Những mệnh đề kinh tế - chính trị học

Những truờng phái lý luận mệnh về kinh tế - chính trị học ( ví dụ

nh : Milliband, Về kinh tế - chính trị học,1972; H.Haussermann, Chínhsách của bộ máy quan liêu,1977 ) là những biến thể của sự phân tíchmacxit - leninit phê phán hệ thống nhà nớc và xã hội t bản chủ nghĩa.Những lý luận này hiển nhiên dựa trên nền tảng macxit Trớc hết, phải kể

đến mạnh đề phê phán chủ nghĩa t bản độc quyền nhà nớc(H.Haussermann, Kinh tế t bản không có tơng lai, 1977 )

Xuất phát điểm t tởng của sự phân tích kinh tế - chính trị học cũng

nh ở K Marx là phơng thức hoạt động đặc biệt của nhà nớc t sản trong

xã hội t bản chủ nghĩa Mọi chính sách của nó là những quyết định nhằmduy trì chế độ xã hội và chế độ kinh tế t bản cỉu nghĩa Nhà nớc và bộmáy hành chính của nhà nớc sẽ trở thành là “nguời đại diện” của chủnghĩa t bản Mọi hoạt động đợc cụ thể hoá thông qua “bộ máy quan liêucủa nhà nớc” Nội bộ của bộ máy quan liêu của nhà nớc đợc phân chiatheo chức năng và cơ cấu của nó theo yêu cầu đòi hỏi của của nền kinh tế

và xã hội Theo họ, thì bộ máy hành chính của nhà nớc không chỉ là

“ng-ời đại diện” mà còn là hình ảnh phản ánh nền kinh tế t bản chủ nghĩa Bộmáy này đợc liên kết, gắn bó dới nhiều phơng thức đa dạng với nền đạicông nghiệp về mặt chức năng cũng nh về mặt nhân sự T bản độc quyềncủa bộ máy nhà nớc phục vụ bảo đảm phơng thức sản xuất t bản chủnghĩa và “điều chỉnh” khủng hoảng kinh tế và khủng hoảng cơ cấu thờngxuyên do chủ nghĩa t bản tạo ra Hớng chức năng ở đây đặt ra một vấn đềngợc lại : Không phải hệ thống chính trị tồn tại vì siêu hệ thống xã hội,

mà là hệ thống thứ cấp của xã hội sử dụng hệ thống chính trị Nhữngmạnh đề kinh tế - chính trị học là những mạnh đề vật chất - chính trị( mang tính t tởng ), và vì vậy, nó không phù hợp cho sự phát triển lýluận về hành chính công

b Trờng phái kinh tế thị trờng cấp tiến

Tiếp tục quan điểm kinh tế về nhà nớc, phải kể đến những lý luậnkinh tế thị trờng cực đoan (dới những biến thể khác nhau) Những lý luậnnày là sự phát triển tiếp tục của phái “ Kinh tế - chính trị học “ và họ coinhà nớc nh một đơn vị kinh tế Những lý luận này không có nghĩa là một

t tởng đối việc thiết kế hành chính công Chính vì thế, ngày nay ảnh ởng của nó là tơng đối lớn đến phạm vi các hoạt động của nhà nớc và vàocác phơng thức sản xuất trong việc thi hành các chức năng nhà nớc

h-4.1.6 Về t tởng hành chính công trong lý luận hành chính công kinh điển của Mỹ.

Lý luận hành chính của Mỹ có ảnh hởng rất lớn đến sự phát triển

lý luận hành chính của Đức ( tróc hết thông qua F Morstein Marx và N.Luhmann ) và đến sự thu nhận kiến thức trong tất cả các lĩnh vực củahành chính công Vì thế cần phải khái quát t tởng hành chính công của

Mỹ nh nó đã phát triển từ năm 1900

Trong ngôn ngữ Đức có từ “hành chính” (Verwaltung) chỉ nhữnghoạt động tổng hợp, cũng nh vậy thì từ “hành chính” (administration)gốc Anh là từ chỉ “hoạt động đợc sử dụng tổng hợp và về mặt nguyên tắc

có thể ghép với từ “public” (công) Chính vì thế nên vấn đề định nghĩa từ

“public administration” không khó khăn lắm do sự phân chia quyền lựcnghiêm ngặt trong Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ Vì vậy, sự diễn

đạt về mặt chức năng t tởng hành chính công với t cách là hành pháp làkhông có vấn đề gì nữa Nh vậy, tính độc lập về mặt tổ chức của chứcnăng hành pháp là đơng nhiên trong quyền lực hành pháp Lý luận hànhchính công kinh điển Mỹ hớng đầu tiên vào phơng thức hoạt động nội tạicủa bộ máy hành pháp Tính tơng tự đối với xí nghiệp kinh tế t nhân đợctạo ra trên cơ sở của hành chính công Quá trình này thể hiện rõ nhất ở L

Gulick - L Urwick trong cuốn : “Papers on the Science ofAdministration” (Tài liệu về khoa học hành chính) và trong cuốn sáchgiáo khoa nổi tiếng Hành chính công (Public Administration, 1974) của

H A Simon - D W Smithburg - V A Thompson Sự trình bày ở trênchính là những quan điểm đầu tiên về khoa học tổ chức để tổ chức

“đúng” hoạt động hành chính (xem thêm : W F Willoughby, Cácnguyên tắc của hành chính công - Principles of Public Administration,1927), ví dụ nh để phân công lao động, phối hợp công việc, quản lý, v.v

và trớc hết là trong lĩnh vực kinh tế xí nghiệp Nói rộng ra, ở đây có thểkhẳng định rằng trong thời kỳ cổ điển mới về mặt nguyên tắc thì t tởnghành chính công cũng đợc củng cố ở trong quan điểm của các học giả

Mỹ T tởng hành chính công còn đợc củng cố ở Đức và ở tất cả các nớckhác

4.1.7 Các mối quan hệ nhân văn :

Một trờng phái hành chính nữa xuất hiện qua các cuộc thử nghiệm

đợc tiến hành trong những năm 1920 - 1930 tại xởng sản xuất linh kiện

điện thoại Howthorne (Mỹ) đợc đặt tên là các mối quan hệ nhân văn.Một đặc điểm của quan hệ nhân văn là xem xét phơng diện tổ chức với tcách nh một hiệp hội ở đây có một khái niệm cần làm rõ là phân biệtgiữa “tổ chức” với “hiệp hội”

Victor A Thompson đa ra một sự phân biệt nh sau về hai kháiniệm trên : “Một nhóm ngời cùng chia xẻ một lợi ích và nếu nh họthống nhất với nhau và theo đuổi lợi ích đó thì họ sẽ trở thành một hiệphội” Hiệp hội này sẽ cần đến một bản hiến chơng để xác định những vấn

đề nh ai là hội viên và ai là ngời phát ngôn viên thay mặt cho hiệp hội.Quá trình xác định sự phối hợp này gọi là “chính sách” Khi thực hiệnmục tiêu của một hiệp hội thì cần phải có một công cụ và “công cụ đó làmột tổ chức” Theo ông thì giữa “hiệp hội” và “tổ chức” có sự khác biệtnhau rất lớn Bản chất của “hiệp hội” là một “hệ thống mở”, trong khi

“tổ chức” là một “hệ thống đóng” Và cuối cùng, Scott và Michell đã đa

ra một định nghĩa nh sau về tổ chức : “Một tổ chức chính thức là một hệthống các hoạt động phối hợp của một nhóm ngời làm việc một cách hợptác, nhằm hớng tới một mục đích chung trong phạm vi quyền hạn nhất

định dới sự lãnh đạo thống nhất”

Khi tiến hành các thí nghiệm khác nhau, nhà nghiên cứu tiên

đoán rằng trong các điều kiện làm việc khác nhau, năng suất lao động sẽkhác nhau Một lần họ tổ chức cho các nam công nhân làm việc vớinhững khoản khuyến khích rất lớn với trù định rằng điều đó sẽ mạng lạinăng suất lao động cao ; trong một thử nghiệm khác họ tổ chức cho một

tổ nữ công nhân làm việc trong những điều kiện khó khăn và dự tínhrằng năng suất lao động sẽ giảm sút so với trớc kia Thế nhng, kết quả họrút ra đợc từ những cuộc khảo cứu này lại rất khác với những gì họ trùtính trớc Cuối cùng các nhà nghiên cứu nhận thấy rằng hành vi của cáccông nhân không thể tách rời khỏi cảm nhận và tình cảm của họ - nhữngsản phẩm của yếu tố lịch sử riêng, sự xã hội hoá, các kinh nghiệm và vịtrí của cá nhân trong tổ chức Vì vậy, để giải thích và tiên đoán đợc hành

vi trong lực lợng lao động, cần vợt qua ý tởng cho rằng tổ chức chỉ làmột cơ cấu kinh tế và công nghệ, và thừa nhận tổ chức còn là một cơ cấuxã hội phức tạp Từ đó họ đa ra một khái niệm mới là “tổ chức phi hìnhthức” (informal organization) của mỗi tổ - đội công nhân, là một tác

động quan trọng lên năng suất lao động

Các nhà nghiên cứu chỉ trích trờng phái Quản lý khoa học vì trờngphái này coi tổ chức và các công nhân nh những cỗ máy làm việc khôngchú ý tới phơng diện tâm lý, xã hội của họ Trờng phái các quan hệ nhânvăn trong công tác quản lý nhấn mạnh bản chất xã hội của các tổ chức.Thông qua việc sử dụng các ngành khoa học tâm lý - xã hội, các nhà lýthuyết thuộc trờng phái các quan hệ nhân văn tập trung vào các nhu cầucủa con ngời, việc khuyến khích thúc đẩy, lãnh đạo họ và các mối quan

hệ trong nội bộ tổ, đội lao động T tởng của họ là những yếu tố nh lơngbổng, việc giám sát chặt chẽ và “một cách thức tốt nhất” (tức là các mốiquan tâm về mặt nguyên tắc của trờng phái Quản lý khoa học) cha phải

là đủ để có đợc các tổ chức có hiệu quả và hiệu lực Trong việc thiết kếnên các tổ chức còn phải cân nhắc thêm nhiều yếu tố xã hội nữa Chonên, mặc dù mục đích của hai trờng phái này nh nhau, song các nhà lýthuyết quan hệ nhân văn đã đa ra yếu tố con ngời, quan niệm ngời vớingời là bạn vào hoạt động của các bộ máy hành chính Phong trào này đãlàm phong phú cho công tác quản lý những nhìn nhận sâu sắc về mặt xãhội và tâm lý cần thiết để có thể dự đoán trớc các vấn đề có nguồn gốctrong tổ chức phi hình thức và qua đó có những tác động can thiệp cầnthiết Nói cách khác, điều then chốt đối với năng suất là làm sao ghépnối đợc giữa tổ chức hình thức với tổ chức phi hình thức thật hài hoà.Quan điểm này đã đợc chấp nhận rộng rãi trong khu vực Nhà nớc cũng

nh t nhân và tạo nên một tầm nhìn mới đặc thù với bản chất nhân văntrong các thiết chế tổ chức

Tuy thế, trờng phái này cũng có những nhợc điểm : Đó là tác độngcủa nó đối với năng suất, sự hài lòng của ngời công nhân không đạt kếtquả mong muốn ; ít xem xét tới các khả năng giải thích hành vi thái độcủa ngời viên chức ; thờng không chú trọng tới cơ cấu hình thức của các

tổ chức và loại hình công nghệ vật chất mà các tổ chức đó vận hành ; sự

đụng độ thực tế về lợi ích giữa ban quản lý và ngời công nhân làm cho

điều lý tởng là “sự hài hoà” này không thể có trên thực tiễn

4.1.8 T tởng hành chính công trong quan điểm về nhà nớc xã hội chủ nghĩa (V.I Lê-nin)

Ngay thời kỳ Mác, Mác hoàn toàn có ý định loại bỏ “hành chínhcông” trong dự thảo của ông về xây dựng một xã hội cộng sản chủ nghĩa.Nghĩa là không tồn tại một khái niệm và một t tởng về hành chính côngtrong ông

Sự cụ thể hoá cơ cấu nhà nớc xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá

độ lên chủ nghĩa cộng sản đặc biệt đợc V I Lê-nin (1870 - 1924) đềcập đến Vấn đề đặt ra liệu có “hành chính công “ không ? Nhà nớc xãhôi chủ nghĩa bao gồm bộ máy thực hiện chuyên chính vô sản và Đảngcủa nó Vậy là, tất cả các cơ quan nhà nớc phục vụ việc thực hiện ý

muốn của xã hội xã hội chủ nghĩa và của Đảng Cộng sản ý muốn củaxã hội xã hội chủ nghĩa đợc thể hiện dới sự lãnh đạo của Đảng mác xít-lêninít trên tất cả các lĩnh vực của đời sống, nhng trớc hết vào sự pháttriển sự thống trị của giai cấp công nhân về quan hệ sản xuất thông quaNghị quyết chính trị của Đảng Các cơ quan của nhà nớc xã hội chủnghĩa thực hiện các nghị quyết này Nói rộng ra thì bộ máy nhà nớc chịutrách nhiệm cụ thể hoá các nghị quyết trên tất cả các lĩnh vực của đờisống xã hội xã hội chủ nghĩa ở đây, đặc biệt nhà nớc phải đảm nhậnquản lý và kế hoạch hoá nền kinh tế xã hội chủ nghĩa Do những nhiệm

vụ tổng hợp và bao trùm lên toàn bộ các lĩnh vực của đời sống, nên đòihỏi bộ máy nhà nớc xã hội chủ nghĩa phải bảo đảm quản lý toàn diệnmọi mặt của đời sống xã hội Chức năng của tất cả các cơ quan nhà nớc

nh vậy đợc xác định trong hoạt động thực hiện Nhng nh vậy thì mất đikhả năng tách các chức năng theo sự phân quyền thành các chức năng đề

ra chính sách, thực hiện thi hành chính sách và t pháp trong bộ máy nhànớc Hơn nữa Đảng là ngời đề ra chính sách vì dân, chính sách đó có tínhbắt buộc mọi ngời phải thực hiện Vì thế, lập pháp mang tính hình thức làcông bố mà thôi Cho nên cha hình thành hẳn một hành chính công đặcbiệt trong lý luận mác xít - lêninit và trong cơ cấu thực tế của nhà nớc xãhội chủ nghĩa Hơn nữa, toàn bộ bộ máy nhà nớc là bộ máy hành pháp, làlực lợng thi hành của Đảng mác xít - lêninit Đơng nhiên cha có lý luận

về hành chính trong khoa học xã hội chủ nghĩa Khoa học xã hội chủnghĩa nghiên cứu nhà nớc và hành chính thời kỳ Mác về cơ bản giống

nh các quan điểm của Đức cổ về hành chính và nhà nớc của trào lukhông chính thống, mà họ cha có sự phân chia chức năng nội bộ

*

* *

Những phát triển tiếp theo của hành chính :

Kể từ những năm 1940 - 1960 có hàng loạt bớc phát triển mớitrong lý thuyết hành chính Từ cuối thập kỷ 1940, một chủ đề quan trọng

để nghiên cứu và đánh giá là thiết kế cơ cấu, quan hệ của hệ thống, quan

hệ hình thức, phi hình thức với hành vi Ngời ta lại coi sự phân biệt nhântạo giữa hình thức và phi hình thức là không quan trọng lắm so với tínhchất không phân chia của chúng Sự quan tâm chủ yếu trong khoảng thờigian này là xác định các lĩnh vực mà công tác quản lý có thể can thiệpmột cách có hiệu quả để cải tiến các điều kiện kỹ thuật, xã hội và tâm lý

Sự bùng nổ của khoa học - kỹ thuật và công nghệ thông tin đã đa thêmnhững khái niệm và hiện tợng mới trong tổ chức và hành chính Trong

đó có việc tập trung vào khâu ra quyết định ; hợp nhất cá nhân ngời côngnhân với tổ chức và khuôn khổ hệ thống mở

4.2 T tởng hành chính công ở trong các lý luận kinh điển kiểu mới.

Hai cuộc chiến tranh thế giới bắt buộc đã làm thay đổi hành chínhkinh điển Bên cạnh kiểu hành pháp thuần tuý nh “một cái máy” (theo

W Wilson) hoặc là nh là một “xởng máy” (theo M Weber), thì một kiểuhành pháp “mới” đã xuất hiện và phát triển nhanh, rộng, nhng mầmmống của nó đã có từ lâu rồi Đó là chức năng chuẩn bị chính sách vàpháp luật Do sự hớng dẫn, chỉ đạo thực tế chức năng chuẩn bị chính

sách (theo F W Scharf) đối với tổ chức hành chính, dẫn đến sự mở rộng

t tởng hành chính công kinh điển trong nghiên cứu hành chính công ở

Mỹ Tuy nhiên, việc chuẩn bị chính sách là chức năng cần thiết của hànhchính công và thuộc t tởng hành chính công hay không thì còn là vấn đề

và cần đợc tranh luận Vì tất cả các quan điểm khác biệt nhau ở đây vềmặt nguyên tắc chúng đều đợc xây dựng dựa trên t tởng hành chính côngkinh điển, nên đợc gọi là lý luận kinh điển kiểu mới

Ngay từ đầu các lý luận kinh điển kiểu mới không phải đã có sựphát minh “kế hoạch hoá”, mà là một sự phát minh khác : đó là vai tròcủa con ngời trong những tổ chức xã hội và trớc hết là trong kinh doanh

và trong hành chính Do tính quan trọng của nó, nên trớc hết phải đề cập

đến vấn đề con ngời trong tổ chức xã hội

4.2.1 Sự phát hiện của khoa học về vai trò con ngời

Từ xa tới nay con ngời luôn luôn có ý nghĩa quyết định trong tổchức xã hội, đối với chất lợng hoàn thành nhiệm vụ Ngay từ xa, Platon,Aristote và Cicero đã đề ra những đòi hỏi luân lý, đạo đức toàn diện đốivới các công chức nhà nớc ở Đức vào thế kỷ thứ 19, ngời ta đã đa trithức này vào một cơ quan đặc biệt của nhà nớc : “công hầu của nhà nớc”

và sau đó thành “những công chức chuyên nghiệp” Sự phát hiện khoahọc về vai trò của con ngời đối với chất lợng hoàn thành nhiệm vụ xảy

ra vào những năm 30 thông qua nghiên cứu thực nghiệm ở Mỹ, trớc hết

do E Mayo, F J Roethlisberger và W J Dickson khởi xớng Những kếtquả nghiên cứu của các ông đã trở nên quyết định đối với toàn bộ lý luận

tổ chức, đơng nhiên cũng nh đối với các tổ chức cơ quan hành chínhcông Điểm cơ bản ở đây là đa ra những sự cần thiết của các cách ứng

xử khác nhau so với kinh doanh t nhân của nhà hành chính (F MorsteinMarx ) Theo H A Simon thì phải có những đòi hỏi, yêu cầu đặc biệt

đối với những nhân viên hành chính trong việc c xử thực tế của họ Đó

là, hớng vào mục tiêu của nhà nớc, công bằng và lịch thiệp, bình đẳng vàkhông thiên vị, tình ngời và không gây cản trở, v.v Tính đúng đắn củanhững đòi hỏi đặc biệt này không phải bàn cãi nữa, nó đã đợc đa vàopháp luật ở Đức từ thế kỷ thứ 19 Khoa học ứng xử (từ E Mayo tới Chr.Argyris, A H Maslow và R Likert, v v ) không thích hợp cho sự trìnhbày một t tởng đặc biệt của hành chính công, vì cũng có các tổ chức xãhội khác yêu cầu những đòi hỏi c xử và phơng thức ứng xử tơng tự nhvậy Mặt khác, đơng nhiên là không thể có t tởng hành chính công màkhông có con ngời trong hành chính và ngoài hành chính Bởi vậy, lýluận hành chính công không thể đầy đủ nếu nh không có con ngời,không có “nhân viên hành chính” (Morstein Marx) hoặc là

“administration man” (“nhà hành chính”) (Simon)

4.2.2 Hành chính là “việc ra quyết định” ( “decision - making”) (H A Simon)

Hành chính công là thực hiện chính sách của nhà nớc, thực hiện nghĩa là ra quyết định quản lý Theo hớng này, trớc hết phải kể đến H A.Simon Vấn đề đợc đặt ra, liệu tính đặc thù của quyết định hành chính có

phản ánh đợc t tởng hành chính công hay không bên cạnh tính ràngbuộc về pháp lý và sự tác động của pháp lý H A Simon đã đề cập đếnvấn đề này, vấn đề “ra quyết định” ở trong nhiều bài viết của ông Trớchết, ông đề cập đến trong cuốn : “Nghiên cứu quá trình ra quyết địnhtrong tổ chức hành chính” - (A Study of Decision - Making Process inAdministration Organization -1945).

Quyết định là một qúa trình tìm kiếm, đánh giá, lựa chọn và cuốicùng là xác định hành vi “tốt nhất” trên cơ sở phân tích tổng hợp tất cảcác hành vi để loại trừ các hành vi xấu, không chắc chắn ở đây, hồ sơ

để lựa chọn không phải là yếu tố chủ yếu của quyết định, nhng quá trìnhquyết định cần đến nó để ra quyết định

Công lao của H A Simon là ở chỗ phân chia giai đoạn của quátrình quyết định (trình tự ban hành quyết định) Các giai đoạn đó là :

 Đề ra mục tiêu và mục đích trong nhiều mục tiêu và mục đích ;

 Tạo ra một trật tự u tiên trong hệ thống mục tiêu ;

 Xác định tình hình của hệ thống quyết định ;

 Sự phát sinh (phát triển) lựa chọn các hành vi, các biện pháp ;

 Đánh giá sự lựa chọn hành vi dựa trên cơ sở mục tiêu đã đề ra,hoàn cảnh và chi phí ;

 Sự lựa chọn “hành vi tốt nhất” và

 Sự thực hiện hành vi đã lựa chọn

Simon coi giai đoạn đề ra mục tiêu và mục đích là giai đoạn đặcbiệt quan trọng ở cấp cao nhất, để lựa chọn mục tiêu cuối cùng có giá trị.Ngợc lại, ông cho quyết định để lựa chọn hành vi lại là “quyết định thựcsự” (factual decisions) Theo ông, hai kiểu quyết định này thể hiện sựkhác biệt giữa vấn đề chính sách và vấn đề hành chính theo cách nhìnmới về hành chính công truyền thống Theo ông, quyết định mục tiêu,mục đích và quá trình quyết định đó chính là những quyết định chính trị(những quá trình quyết định chính trị) Đối với các quyết định này thìkhông có “đúng” hoặc “sai” Nh vậy thì không thể có sẵn những tiêu chíhợp lý hớng tới hiệu quả đối với những quyết định chính trị nh thế Cácquyết định hành chính “là hoàn toàn khác”, đợc đánh giá thông qua cácbiện pháp Những quyết định về các biện pháp phải lấy những yêu cầuhiệu quả và hiệu lực làm cơ sở, vì những quyết định này hớng vào mụctiêu và hớng vào chi phí Theo Simon, việc phân tách những quyết định

về (biện pháp) mang tính chất hành chính khỏi những quyết định (vềmục tiêu và mục đích) mang tính chất chính trị dẫn đến sự tách rời vềmặt chức năng và về mặt cơ cấu giữa chính trị và hành chính Quan trọng

ở đây là sự tiến bộ của Simon đối với lý luận hành chính công truyềnthống Ông lấy việc xác định nội dung của quyết định làm tiêu chí đểphân tách nó về mặt chức năng : quyết định mang tính chất hành chính lànhững quyết định về biện pháp, còn quyết định mang tính chất chính trị

là những quyết định về mục tiêu và mục đích ; và phân tách nó về mặt cơcấu Sự phân tách về mặt chức năng giữa chính trị và hành chính đợcthực hiện về mặt tổ chức thông qua sự phân công lao động theo cơ cấu :

đề ra chính sách là quyết định mục tiêu cuối cùng đợc coi là chức năng