Vai trò của đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Đánh giá tác động pháp luật nóichung cũng như đánh giá tác động môi trường nói riêng trong quá trình xâydựng văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nội dung mới được quyđịnh trong

MỞ ĐẦU

Văn bản pháp luật là phương tiện chủ yếu có tác động trực tiếp và sâusắc đến hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước Do đó, nâng cao chất lượng củacác văn bản quy phạm pháp luật là một trong những biện pháp quan trọng đểtăng cường năng lực hoạt động của các cơ quan nhà nước Để nâng cao chấtlượng văn bản quy phạm pháp luật thì quy trình xây dựng, ban hành văn bảnquy phạm pháp luật phải hoàn thiện vì quy trình này có ảnh hưởng rất lớn đếnchất lượng của văn bản Tại Nghị quyết Trung ương 8 (khóa VII) tháng 01năm 1995, Đảng ta đã có chủ trương đổi mới và tăng cường nâng cao chấtlượng công tác xây dựng pháp luật, trong đó có đề cập đến việc đổi mới quy

trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật: "Đổi mới quy trình lập

pháp, lập quy Cải tiến sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ để đảm bảo kịp thời và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật" [5, tr 31].

Trong những năm gần đây, Nhà nước ngày càng quan tâm đến các vấn

đề môi trường, đến phát triển bền vững và cải tiến phương thức quản lý pháttriển sao cho hài hòa với lợi ích môi trường Cùng với sự quan tâm đó là sự rađời của các quy phạm pháp luật mới nhằm cố gắng làm xung đột nhu cầu gìngiữ, bảo vệ môi trường với phát triển Ðánh giá tác động môi trường là một ví

dụ quan trọng về một trong những nỗ lực đó Đánh giá tác động pháp luật nóichung cũng như đánh giá tác động môi trường nói riêng trong quá trình xâydựng văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nội dung mới được quyđịnh trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, đó là mộtcuộc cải cách pháp lý quan trọng trong lĩnh vực lập pháp nhằm hoàn thiện hệthống pháp luật, củng cố nền pháp trị, nâng cao vai trò hoạch định chính sáchcủa Quốc hội và thực hiện chính sách của các bộ, ngành cũng như việc thựchiện các nghĩa vụ pháp lý của doanh nghiệp và công dân, đáp ứng yêu cầumang tính khách quan, nhằm khắc phục những vướng mắc phát sinh trongthực tiễn soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời đáp ứng

được yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Đánh giátác động môi trường là một nội dung của đánh giá tác động pháp luật Đánhgiá tác động môi trường đã được đề cập đến trong Luật Bảo vệ môi trườngnăm 1993, Luật này được sửa đổi lại và ban hành vào tháng 7 năm 2006,trong đó dành riêng một mục về đánh giá tác động môi trường Tuy nhiên,đây mới chỉ là hoạt động đánh giá tác động môi trường trong những trườnghợp cụ thể, khi các cơ quan, tổ chức thực hiện các dự án có tác động tới môitrường Trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội một cách nhanh chóng vànhiều biến động trong những năm qua ở Việt Nam cho thấy, nhiều dự án pháttriển chỉ mới đạt được được mục tiêu về kinh tế mà chưa đi đôi với phát triển

xã hội, bảo vệ môi trường và bảo tồn thiên nhiên như định hướng đã đề ra Vìvậy, yêu cầu đánh giá tác động môi trường không chỉ dừng lại ở hoạt độngtuân theo quy định của pháp luật mà còn đòi hỏi đánh giá tác động môi trường

ở trước và trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật Ðánh giá tácđộng môi trường là một quy trình có tính hệ thống nhằm xem xét trước nhữnghậu quả mà các hoạt động phát triển gây ra cho môi trường So với các cơ chếbảo vệ môi trường khác, cơ chế này tập trung vào ngăn ngừa ô nhiễm nhằmmục đích đảm bảo sự phát triển bền vững Trước tình hình đó, Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã ra đời và có hiệu lực ngày01/01/2009 đã chứng minh việc nghiên cứu cả trên khía cạnh lập pháp và cảkhía cạnh thực tế nhằm mục đích nhận thức rõ tầm quan trọng, áp dụng tốtquy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trường vào trường hợp cụthể là một việc vô cùng cần thiết

Đánh giá tác động môi trường là vấn đề mới ở nước ta cả về nộidung và phương pháp Mặc dù đã có một số tài liệu được xuất bản, các báocáo tổng kết các buổi hội thảo… đề cập tới những khía cạnh của đánh giátác động pháp luật nói chung, nhưng trong giai đoạn hiện nay đứng trướcyêu cầu phát triển bền vững đòi hỏi phải đánh giá tác động môi trườngtrong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên vấn đềnày lại chưa được quan tâm sâu sắc Tất cả những lý do đó đã khiến em chọn

"Vai trò của đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật" làm đề tài nghiên cứu trong khóa luận của mình,

với mong muốn trang bị cho bản thân những tri thức về vấn đề này và gópphần hoàn thiện các quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trườngđược trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Xuất phát từ yêu cầu của đề tài, khóa luận tập trung nghiên cứu nhữngquy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trường, chủ yếu là quy địnhtrong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành vănbản quy phạm pháp luật, các tài liệu về hướng dẫn và kinh nghiệm thực hiệnđánh giá tác động môi trường của các nước đã thực hiện thành công và đưa ramột số đề xuất pháp lý để nhằm khắc phục những hạn chế, tồn tại của hệthống pháp luật nước ta hiện nay về đánh giá tác động môi trường

Đề tài này đã được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luậncủa chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, sử dụng linhhoạt các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, kết hợp lý luận

và thực tiễn… để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu

Bố cục của khóa luận:

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nộidung của khóa luận gồm 2 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về đánh giá tác động môi trường

trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Chương 2: Tình hình đánh giá tác động môi trường trong giai đoạn

hiện nay và giải pháp nâng cao hiệu quả đánh giá tác động môi trường trongquá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG TRONG QUÁ TRÌNH

BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 KHÁI NIỆM, QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Pháp luật là một trong những công cụ quan trọng nhất để quản lý nhànước và xã hội, là phương tiện chủ yếu, có tác động trực tiếp và sâu sắc đếnhiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Khác với một số nước, hệ thống phápluật nước ta chủ yếu được thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm phápluật văn bản quy phạm pháp luật Tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban

hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử

sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [16].

Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản:

Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức quy định tại của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân;

Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật sửa đổi bổ sung một số điều luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, các quy định của nghị định và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan;

Có quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc của một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương;

Được Nhà nước đảm bảo theo quy định của pháp luật.

1.1.2 Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Quy trình ban hành mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật được quyđịnh cụ thể trong hai đạo luật là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủyban nhân dân Theo đó, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồmnhững giai đoạn chủ yếu sau:

Thứ nhất, lập chương trình xây dựng pháp luật Chương trình xây

dựng pháp luật có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả, hiệu lựccủa hoạt động xây dựng pháp luật, tạo ra tính có trọng tâm, trọng điểm củahoạt động xây dựng pháp luật và không tạo ra sự quá tải cho hoạt động của cơquan nhà nước có thẩm quyền Với vai trò quan trọng đó, đánh giá tác độngpháp luật được thực hiện ngay từ giai đoạn này Tại khoản 1 Điều 23 LuậtBan hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định, đối với đề nghịxây dựng luật, pháp lệnh phải có báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của vănbản Ngoài những nội dung trên, pháp luật quy định rất cụ thể nội dungchương trình xây dựng luật gồm:

Một là, danh mục các vấn đề cần được ban hành, được xác định trên

cơ sở cân nhắc nhu cầu điều chỉnh pháp luật, khả năng xây dựng pháp luậttrong thời gian thực hiện chương trình Do khả năng xây dựng pháp luật củacác cơ quan nhà nước nói chung chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh của

các quan hệ xã hội nên việc lựa chọn hợp lý những vấn đề nào cần được xâydựng trong từng giai đoạn là rất cần thiết.

Hai là, cơ quan soạn thảo được xác định trên cơ sở thẩm quyền và thực

tiễn của các chủ thể có liên quan tới hoạt động xây dựng pháp luật Cần xácđịnh rõ cơ quan, tổ chức soạn thảo đối với mỗi văn bản trong chương trình

Ba là, dự kiến thời gian trình dự thảo văn bản, cần xác định hợp lý

đảm bảo cho văn bản được soạn thảo vừa nhanh vừa chất lượng cao

Bốn là, dự trù kinh phí cần thiết cho chương trình phải vừa đảm bảo

đủ để chi phí cho những hoạt động cần thiết, vừa tiết kiệm tránh lãng phí

Thứ hai, thành lập ban soạn thảo Do việc soạn thảo văn bản quy

phạm pháp luật rất khó khăn, phức tạp, nên để có được dự thảo chất lượngcao, pháp luật đã quy định, cơ quan có thẩm quyền cần thành lập ban soạnthảo Tùy thuộc từng trường hợp cụ thể, ban soạn thảo có thể chỉ bao gồm cán

bộ, công chức của một cơ quan, tổ chức, hoặc có thể là người của nhiều cơquan, tổ chức khác nhau Ban soạn thảo có trách nhiệm đảm bảo chất lượngcủa dự thảo, hoàn thành dự thảo theo kế hoạch, báo cáo định kỳ về tiến độsoạn thảo với cơ quan, tổ chức trình dự thảo Kịp thời báo cáo để xin ý kiếncủa chủ thể có thẩm quyền khi phát sinh những vấn đề mới hoặc vấn đề phứctạp còn nhiều quan điểm khác nhau, chuẩn bị văn bản quy phạm pháp luật gửi

cơ quan ban hành

Thứ ba, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Để có thể soạn thảo

được văn bản quy phạm pháp luật, trước hết ban soạn thảo, đặc biệt là tổ biêntập phải khảo sát, đánh giá tình hình thực tiễn có liên quan Ở giai đoạn nàyhoạt động đánh giá tác động được thể hiện rõ rệt nhất, ban soạn thảo có tráchnhiệm khảo sát, đánh giá tình hình thực tiễn, đánh giá những tác động mà dựthảo văn bản có thể tác động tới môi trường, kinh tế - xã hội, hệ thống cácquan hệ xã hội và những điều kiện trong đời sống xã hội là cơ sở phát sinh

các quan hệ xã hội đó, là đường lối của Đảng, Nhà nước Chứng minh việcthực thi trên thực tế những văn bản đó là những quan điểm khoa học Khikhảo sát, đánh giá không chỉ chú ý tới thực trạng mà còn đặc biệt quan tâm tớiviệc tìm ra nguyên nhân, quy luật và xu hướng vận động của các đối tượngđược khảo sát, tạo tiền đề cho việc xác định các giải pháp hợp lý xác định nộidung văn bản

Thứ tư, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là việc cơ quan cóthẩm quyền xem xét toàn bộ dự thảo trước khi cơ quan có thẩm quyền banhành văn bản quy phạm pháp luật Tại khoản 2 Điều 36 Luật Ban hành Vănbản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định về việc thẩm định, thẩm tra dự ánluật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, theo đó, trong hồ sơ dự án, dự thảo gửichính phủ tham gia ý kiến ngoài bản thuyết minh chi tiết về dự án, báo cáotổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quanđến nội dung chính của dự án, dự thảo, bản tổng hợp ý kiến của cơ quan, tổchức, cá nhân về nội dung dự án, dự thảo; bản sao ý kiến của các bộ, cơ quanngang bộ; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý về dự án, dự thảo, phải có

dự thảo và báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản

Thẩm tra, thẩm định dự thảo là những hoạt động tương tự về chuyênmôn nhưng có một số điểm khác biệt, mọi dự thảo văn bản quy phạm phápluật đều được thẩm định nhưng riêng đối với các dự án văn bản quy phạmpháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân cònđược thẩm tra bởi cơ quan chuyên trách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân

Về phạm vi, thẩm tra, thẩm định tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo,xem xét về sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tính hợp lý vàkhả thi của dự thảo thông qua đánh giá tác động pháp luật (Luật Ban hành vănbản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật củaHội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân)

Thứ năm, thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Việc thông

qua dự thảo được tiến hành theo những cách thức, thủ tục khác nhau, tùythuộc vào cơ cấu tổ chức và hoạt động của cơ quan có thẩm quyền ban hanhvăn bản quy phạm pháp luật Thông qua mỗi loại văn bản quy phạm pháp luậtđược tiến hành theo thủ tục riêng trong pháp luật hiện hành

Thứ sáu, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Văn bản quy phạm

pháp luật sau khi được thông qua thì công bố rộng rãi trên các phương tiệnthông tin đại chúng cho các đối tượng liên quan biết và thực hiện, với mụcđích đảm bảo tính công khai, minh bạch của pháp luật

Như vậy, pháp luật quy định về quy trình ban hành văn bản quy phạmpháp luật tương đối đầy đủ và khoa học Để giúp văn bản đảm bảo được tínhkhả thi, ổn định khi thực thi trên thực tế, đồng thời nâng cao chất lượng trongquá trình xây dựng và soạn thảo văn bản, tiết kiệm kinh phí cho ngân sáchnhà nước việc quy định đánh giá tác động pháp luật cũng như tác động môitrường là cần thiết trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1.2 ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG TRONG QUÁ TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.2.1 Khái niệm đánh giá tác động môi trường trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

* Đánh giá tác động pháp luật

Đánh giá tác động pháp luật là tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việcchuẩn bị các đề xuất chính sách, bằng việc phân tích chi phí, kết quả và nềnkinh tế từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật Đưa ra nhiều phương ánkhác nhau và nghiên cứu, phân tích, đánh giá so sánh tác động của các giảipháp cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn nhữngphương pháp tốt nhất Đánh giá tác động có thể được tiến hành ở những giaiđoạn khác nhau như, khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, trong quá

trình soạn thảo và đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệulực Công cụ này được sử dụng nhằm đánh giá tất cả các tác động tiềm năng

xã hội, môi trường, kinh tế và tài chính của các dự thảo văn bản quy phạmpháp luật, đánh giá tất cả các quy định từ Trung ương tới địa phương, đánhgiá sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nông thôn,

đô thị hoặc nhóm đối tượng khác

Mục đích của đánh giá tác động là tìm ra một phương pháp tối ưu,phương pháp có thể giúp đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn đề màthực tiễn điều hành mà chính sách công đặt ra, nhưng phải làm điều đó mộtcách khẩn trương, hiệu quả, minh bạch và không tốn kém Đảm bảo thu hút

sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách, mục tiêuphát triển kinh tế Quá trình thực hiện đánh giá tác động giúp cơ quan soạnthảo, cơ quan có liên quan có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề được giảiquyết trong văn bản Trong đó, bao gồm việc đánh giá những mặt được, hạnchế của các phương án đưa ra Đồng thời, cung cấp thông tin đầy đủ, toàndiện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn làm cơ sở cho việc lập dựthảo, tham vấn, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp,hiệu quả và kinh tế Từ đó, tham mưu cho các cơ quan có thẩm quyền banhành văn bản quy phạm pháp luật phương hướng giải quyết đúng đắn

* Đánh giá tác động môi trường

Sơ lược sự phát triển của đánh giá tác động môi trường

Loài người đang sống trong thời kỳ công nghiệp với việc gia tăng khaithác nguồn tài nguyên thiên nhiên Điều này cũng đồng nghĩa với việc conngười can thiệp vào môi trường thiên nhiên nhiều hơn trước Vì mục tiêu pháttriển của mình, con người nhiều khi đã tạo ra những mâu thuẫn sâu sắc giữaviệc phát triển và quy luật của thiên nhiên Bên cạnh đó, xã hội công nghiệpcòn tạo ra sự chênh lệch lớn về mức độ phát triển kinh tế giữa các nước, theo

đó, xuất hiện hai hình thức ô nhiễm chính là "ô nhiễm do tiêu thụ" tại các

nước công nghiệp phát triển và "ô nhiễm do đói nghèo" tại các nước chậmphát triển Trước sự tác động mạnh mẽ, con người đã tạo ra sự thay đổi vềchất lượng, biến đổi về sự phân bổ các tài nguyên thiên nhiên hoặc nhân tốchất lượng môi trường Những tác động này có thể tích cực cũng có thể tiêucực Vì vậy, con người cần phải xem xét và tìm ra cũng như dự liệu đượcnhững tác động nào là tích cực để phát huy và những tác động tiêu cực để hạnchế Từ đòi hỏi này đã hình thành nên khái niệm đánh giá tác động môitrường đối với hoạt động xây dựng và thực thi pháp luật

Có thể nói, Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên trên thế giới chính thức đưakhái niệm đánh giá tác động môi trường vào pháp luật của nước mình Vàonăm 1970, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ thông qua Luật về chính sách môi trườngquốc gia Luật này yêu cầu phải tiến hành đánh giá tác động môi trường đốivới các hoạt động ở cấp liên bang có khả năng ảnh hưởng nhiều tới chấtlượng môi trường sống của con người Ngay sau đó khái niệm đánh giá tácđộng pháp luật đã lan sang nhiều nước khác, đầu tiên là Anh, sau đó là Cộnghòa Liên bang Đức và phần lớn các nước Bắc Âu

Tại Việt Nam, nền kinh tế đang phát triển đã đặt Việt Nam trướcnhững thuận lợi và khó khăn trong việc thực hiện chính sách bảo vệ môitrường Là một quốc gia xã hội chủ nghĩa, nơi rừng, đất, các nguồn tài nguyênđược coi là tài sản công cộng, việc thực hiện một chính sách thống nhất,những biện pháp khẩn cấp để bảo vệ môi trường có cơ sở pháp lý khá vữngchắc để thực hiện Mặt khác, với tư cách là một quốc gia đang phát triển, ViệtNam chịu áp lực đẩy mạnh khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên để đápứng được nhu cầu phát triển Vì vậy, khái niệm đánh giá tác động pháp luật

đã được đề cập đầu tiên trong Luật Bảo vệ môi trường, được Quốc hội thôngqua ngày 27/12/1993 và được sửa đổi, bổ sung ngày 29/11/2001 Tuy nhiên,đây là hoạt động đánh giá tác động sau khi luật đã có hiệu lực, đó mới chỉ làđánh giá tác động môi trường khi thực hiện dự án của các doanh nghiệp có tác

động tới môi trường Việc yêu cầu đánh giá tác động pháp luật trong quá trìnhlập pháp thì chỉ hiện nay mới được quy định trong Luật Ban hành văn bản quyphạm pháp luật năm 2008 Theo đó, vấn đề đánh giá tác động môi trườngtrong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là một nộidung của đánh giá tác động pháp luật

Khái niệm đánh giá tác động môi trường trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, trên thế giới, có rất nhiều quan điểm về đánh giá tác độngmôi trường, cần phải "phát hiện và dự tính những tác động môi trường cũngnhư đối với sức khỏe và sự thịnh vượng của con người, của các đề xuất, cácchính sách, các chương trình dự án, quy trình hoạt động và cần phải chuyểngiao và công bố những thông tin về tác động đó" [23] Quan điểm khác củaCục môi trường Anh "đánh giá tác động môi trường chỉ là một kỹ thuật vàmột quy trình giúp các chuyên gia phát triển, tập hợp những thông tin về ảnhhưởng đối với môi trường của một dự án và thông tin này sẽ được nhà quản lýquy hoạch sử dụng để đưa ra những quyết định về phương hướng" [23]

Đánh giá tác động môi trường có thể xem xét dưới nhiều góc độ Xétdưới góc độ quản lý, đây được coi là một biện pháp quản lý nhà nước về môitrường Xét dưới góc độ khoa học, là nghiên cứu mối liên hệ những tác độngbiện chứng giữa các chính sách, hoạt động phát triển và môi trường Với tưcách là một khái niệm pháp lý, đánh giá tác động môi trường là hoạt độnggiữa cơ quan quản lý nhà nước với cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia quátrình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong việc khảo sát vàđánh giá các tác động của hoạt động phát triển đó đối với các yếu tố của môitrường cũng như giải pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực tới môi trườngnhằm mục đích đảm bảo sự phát triển bền vững

Như vậy, đánh giá tác động môi trường trong quá trình ban hành vănbản quy phạm pháp luật là việc chủ thể có thẩm quyền phân tích, dự báo các

tác động đến môi trường của các dự thảo văn bản pháp luật Hoạt động này đikèm với quá trình xây dựng chính sách, và nó được đưa ra thành một bản báocáo độc lập nhằm đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật, đồngthời hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.

1.2.2 Ý nghĩa, nội dung đánh giá tác động môi trường trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

* Ý nghĩa hoạt động đánh giá tác động môi trường

Thực tế thời gian qua, vấn đề môi trường đang trở thành vấn đề "nóng"được sự quan tâm không chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà còn cả củaquần chúng nhân dân, bởi thực trạng môi trường hiện nay cho thấy sự xuốngcấp trầm trọng, ô nhiễm môi trường xảy ra ở mọi nơi ảnh hưởng nghiêm trọngtới cuộc sống của người dân Một trong những nguyên nhân dẫn đến tìnhtrạng trên phải kể đến sự yếu kém của hệ thống pháp luật chưa dự liệu đượcnhững tác động đối với môi trường của văn bản quy phạm pháp luật Do đó,không có những biện pháp chủ động và tích cực để bảo vệ môi trường

Mục đích cơ bản của đánh giá tác động môi trường là đảm bảo sự hàihòa phát triển kinh tế - xã hội với việc bảo vệ môi trường, tạo ra sự phát triểnbền vững Để văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng tốt, có tính ổn địnhlâu dài, hiệu quả kinh tế cao đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách phải cótầm nhìn bao quát, toàn diện, dự báo được những tác động tới môi trường củacác văn bản quy phạm pháp luật khi được thực thi trên thực tế Vì vậy, đánhgiá tác động môi trường có ý ngĩa rất lớn trong quá trình ban hành văn bảnquy phạm pháp luật, ngoài việc làm thay đổi quá trình soạn thảo từ quá trìnhbắt đầu bằng việc phân tích các giải pháp, so sánh các giải pháp và lựa chọngiải pháp tốt nhất cho vấn đề cần giải quyết, ban soạn thảo sẽ có trách nhiệmhơn và minh bạc hơn trong quá trình soạn thảo đồng thời đưa ra được nhữnggiải pháp đúng vấn đề hơn Đánh giá tác động môi trường còn có ý nghĩa đặcbiệt quan trọng trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đó là:

Giảm bớt các rủi ro, các lỗi về chính sách Việc yêu cầu các cơ quantrình dự thảo quy phạm pháp luật tiến hành đánh giá một cách nghiêm túc, cóchất lượng các tác động của văn bản pháp luật sẽ góp phần giảm bớt các rủi

ro, hạn chế cho môi trường Đánh giá dự báo tác động môi trường sẽ gópphần buộc các chủ thể xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sao cho phù hợphơn nữa với lợi ích của đất nước Theo đó, các chủ thể có thẩm quyền đã xácđịnh được mục tiêu của việc ban hành văn bản, hạn chế được những tác độngxấu có thể gây ra đối với môi trường từ trước đó Đánh giá tác động đầy đủthay đổi dự kiến, xác định các phương án lựa chọn để đạt được mục tiêu, đảmbảo hài hòa, thống nhất các phương án đang sử dụng, biết trước được lợi ích

có lớn hơn chi phí không và đảm bảo quá trình xây dựng chính sách có sựtham gia của của người dân đồng thời phù hợp với điều kiện trong nước

Cải thiện tình hình lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật Nhìn lạithời gian qua, chi phí cho việc ban hành văn bản là rất lớn mà nguyên nhânchủ yếu là hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luậtchưa dựa trên sự phân tích, đánh giá một cách khách quan môi trường hiệntại, cũng như chưa khái quát hết các đặc điểm phát triển của môi trường trongthời kỳ đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế Rất nhiều văn bản được ban hànhkhông lâu lại sửa đổi, bổ sung mà chi phí cho công việc này cũng rất lớn Nếuvăn bản được tiến hành đánh giá tác động và chỉ được ban hành sau khi đãcân nhắc tương đối đầy đủ các tác động tới môi trường và thấy lợi ích củaviệc ban hành lớn hơn chi phí sẽ góp phần làm giảm tình hình lạm phát vănbản quy phạm pháp luật cũng như tiết kiệm được một khoản kinh phí tươngđối lớn cho ngân sách nhà nước

Đối với việc thực thi văn bản, chính đánh giá tác động môi trường đãphân tích và có phương án lựa chọn tốt nhất, vì vậy các tác động xấu tới môitrường khi triển khai và thực thi trên thực tế sẽ được giảm thiểu Hơn nữa, đềxuất kế hoạch triển khai và thực hiện là một tiêu chí đánh giá của đánh giá tác

động môi trường, nên đánh giá tác động môi trường góp phần vào việc thựcthi văn bản được dễ dàng hơn Ngoài ra, làm cho hoạt động xây dựng văn bảnquy phạm pháp luật đạt hiệu quả hơn Quốc hội có thể áp dụng cách thức này

để giám sát các văn bản pháp quy, ngoài ra cách tiếp cận này trên phươngdiện nhất định cũng giúp Quốc hội giám sát Chính phủ hiệu quả hơn Theođánh giá của các chuyên gia, cách tiếp cận này trong phân tích chính sáchgiúp Thủ tướng Chính phủ dễ dàng hơn trong việc theo dõi, đánh giá hiệu quảcủa chính sách, pháp luật do các bộ, ngành đệ trình, từ đó có thêm cơ sở đểquyết định phê duyệt hoặc từ chối [20, tr 53] Đặc biệt đối với các nướcchuyển đổi nền kinh tế tập trung sang kinh tế thị trường như nước ta, đây làcông cụ đáng giá, bởi lẽ khi phân tích tổng thể những lợi ích - chi phí nhằmxác định những hoạt động nào của nhà nước mang lại lợi ích cho môi trườngđất nước khi theo dõi, đánh giá hiệu quả của chính sách, pháp luật do cấpdưới đệ trình, đánh giá tác động giúp cơ quan có thẩm quyền có thêm cơ sở đểquyết định phê duyệt hoặc từ chối

Hơn nữa, việc tiến hành đánh giá công khai, minh bạch sẽ giúp chocông chúng phát huy quyền dân chủ, đồng thời, họ cũng có cơ hội nói lên tâm

tư nguyện vọng của mình vì họ là những đối tượng trực tiếp chịu tác động củavăn bản đó Đồng thời, góp phần làm giảm bớt tác động của các nhóm có đặcquyền đối với quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, giảm cơ hội vàđịa bàn cho tham nhũng phát triển

Đánh giá tác động môi trường góp phần hình thành một nền kinh tế cótính cạnh tranh cao, một xã hội văn minh, phát triển, đồng thời vẫn đảm bảochất lượng môi trường Nói các khác, việc đánh giá tác động môi trường sẽkết hợp chặt chẽ, thống nhất, hài hòa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội vàbảo vệ, cải thiện, nâng cao chất lượng môi trường trong hoạt động xây dựngpháp luật là nhằm xác lập phương pháp nhận thức đúng đắn phục vụ việc lồngghép yếu tố phát triển bền vững vào nội dung của hoạt động pháp luật để cho

ra đời những sản phẩm pháp luật có tính bền vững, ổn định, khả thi [7]

* Nội dung đánh giá tác động môi trường trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Đánh giá tác động môi trường là một lĩnh vực khó thực hiện, bởi việcxác định các yếu tố không hề đơn giản, bởi nó là những yếu tố vô hình Kinhnghiệm của của các nước OECD cho thấy, cần nâng việc phân tích lợi ích, chiphí thành yêu cầu chính trong luật, đưa hoạt động này vào quy trình lập pháp

và quy trình hoạch định, ban hành chính sách Theo các chuyên gia, ngoàiviệc quy định rõ các nội dung cần đưa vào báo cáo đánh giá, thì chỉ khi nàochứng minh lợi ích thu nhận được nhiều hơn các chi phí bỏ ra thì đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh, nghị định mới được chấp thuận, ưu tiên phương án nào

có lợi ích ròng lớn nhất Về cơ bản, nội dung đánh giá tác động môi trường gồm:

Xác định các tác động mà dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể gây ra đối với môi trường

Muốn đánh giá được các tác động của văn bản đối với môi trườngtrước tiên phải tìm hiểu xem văn bản đó khi được ban hành trên thực tế sẽ tácđộng tới những thành phần nào của môi trường, như không khí, nước đất, khíhậu, tài nguyên tái sinh và không tái sinh, sử dụng đất đai và tài nguyên thiênnhiên, sự dịch chuyển dân cư, sức khỏe và thức ăn của các loài động thựcvật… Trên cơ sở xác định được các tác động sẽ tiến hành phân tich cụ thể tácđộng nào là tác động xấu, tác động nào là tác động tốt hoặc tác động khôngxấu, không tốt

Phân tích chi phí, lợi ích

Đánh giá các chi phí tương quan với lợi ích do việc thực hiện văn bảnquy phạm pháp luật gây ra là nội dung quan trọng nhất của đánh giá tác độngmôi trường Trong đó, điều quan trọng nhất là văn bản quy phạm pháp luậtphải mang lại môi trường trong sạch hơn, tức là phải giảm thiểu được tỷ lệ ônhiễm môi trường, giảm được tỷ lệ khai thác tài nguyên thiên nhiên và tăngđược các biện pháp bảo vệ tài nguyên thiên nhiên Việc đánh giá lợi ích mà

dự thảo văn bản mang lại cho môi trường có thể lượng hóa được như: số lượngcác loại động thực vật tăng, tăng nguồn nước được xử lý chống ô nhiễm…

Bên cạnh việc phân tích lợi ích, cần phải phân tích chi phí Chi phí ởđây được hiểu là những chi phí do văn bản được đánh giá gây ra như: chi phíđối với khu vực nhà nước đó là chi phí soạn thảo, chi phí giám sát và thực thi,chi phí đào tạo nhân lực… Chi phí đối với khu vực tư nhân, là chi phí họ phải

bỏ ra để tuân thủ các quy định được ban hành; chi phí hành chính, là chi phíliên quan đến các giấy tờ, hồ sơ và các chi phí phát sinh từ việc phân tích môitrường bằng các phương tiện khoa học, kỹ thuật hiện đại Bên cạnh việc phântích chi phí đối với Nhà nước, người dân, khi phân tích chi phí tuân thủ, người

ta đặc biệt chú ý đến chi phí của doanh nghiệp, bởi đây là chi phí khá lớn Ởtất cả các nước đang phát triển như Việt Nam, nhu cầu phát triển kinh tế đãkéo theo những chính sách mới nhằm khuyến khích đầu tư xây dựng khu côngnghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao Do đó, việc đánh giá chi phí tuânthủ đối với doanh nghiệp là rất quan trọng, cần phải giữ sao cho vừa đảm bảođược lợi ích của doanh nghiệp mà vẫn bảo vệ được môi trường đồng thời vớiquá trình phát triển kinh tế Chẳng hạn, khi quy định về tiêu chuẩn của nướcthải cần phải xem xét để đưa những con số, định lượng, thành tố của nướcthải sao cho phải phù hợp với điều kiện nước ta, bởi nếu quy định tiêu chuẩnnày quá cao sẽ dẫn đến chi phí cho những doanh nghiệp này quá lớn do muasắm thiết bị hiện đại để xử lý nước thải, vượt quá khả năng tài chính củadoanh nghiệp đó không những kìm hãm sự phát triển của doanh nghiệp nóiriêng mà còn cả xã hội nói chung Ngược lại, nếu quy định tiêu chuẩn này quáthấp sẽ làm gia tăng ô nhiễm môi trường, không đảm bảo được mục tiêu pháttriển bền vững Ở nước ta, việc phân tích chi phí là vấn đề mới nên chưa có côngthức chung, một số nước trên thế giới như Hà Lan, Úc và New zealand, côngthức tính chi phí doanh nghiệp là: các chi phí hành chính, giấy tờ mua sắm thiết

bị, đó cũng có thể là chi phí liên quan đến việc nắm bắt các quy định mới nhưthuê kế toán, dịch vụ pháp lý nghiên cứu, thuê nhân viên mới, tập huấn nhân

viên cũ để đáp ứng nhu cầu của quy định mới, chi phí do rủi ro phải chịu tráchnhiệm pháp lý, chi phí theo dõi, không bao gồm các chi phí trực tiếp như trảthuế, lệ phí [22, tr 19] Việc phân tích các chi phí nhằm định danh, định tính

và định lượng những chi phí mà doanh nghiệp phải chịu để thực thi quy địnhcủa pháp luật Từ đó, loại bỏ những chi phí không cần thiết, giảm nhẹ gánhnặng thực thi cho doanh nghiệp, đây là vấn đề chúng ta cần tham khảo và họctập

Phân tích tài chính

Đánh giá tác động môi trường cần tính đến nguồn lực tài chính đểthực thi những quy định pháp luật đó Các cơ quan phân tích chính sách, cácchủ thể có liên quan cần đánh giá xem dự thảo có phù hợp với điều kiện tàichính hiện có hay không, những nguồn bổ sung nào có thể huy động, tronggiới hạn về tài chính đó giải pháp nào là hiệu quả nhất Từ đó loại bỏ những

đề xuất không đem lại nhiều đóng góp ưu tiên, do đó tiết kiệm được mộtkhoản dành cho các đề xuất khác Ví dụ, để ban hành một quy định mới về xử

lý chất thải, cần phải có bao nhiêu kinh phí để quy định này được thực thi trênthực tế, từ giai đoạn đề xuất đến giai đoạn ban hành sẽ tác động tới ngân sáchnhà nước như thế nào, đánh giá xem quy định đó phù hợp với điều kiện tàichính hiện có hay không Phân tích tài chính trường hợp này có thể hiểu làtính tác động đến nguồn kinh phí để đạt được mục tiêu, như mua sắm trangthiết bị, kinh phí xây dựng khu công sở, kinh phí trả thù lao

Hiện nay, trên thế giới cách phân tích tài chính của mỗi quốc gia thườngkhông giống nhau, thường chỉ tập trung vào các dự luật Ở Đức, kèm theo dựluật cần phải có bản phân tích đánh giá tác động đối với ngân sách liên bang,những khoản chi phí tăng lên hoặc những khoản bị giảm đi do dự luật và dựliệu cho những khoản bù vào Để làm được điều này, cơ quan trình dự luậtphải tham vấn Bộ Tài chính, Bộ Kinh tế, Lao động, các chuyên gia, hiệp hội

và các doanh nghiệp Trong bản ghi nhớ cũng phải giải trình rõ chi phí thựcthi luật đối với ngành, lĩnh vực kinh tế liên quan, trong đó có các doanh

nghiệp, tác động của dự thảo đối với môi trường, giá cả các mặt hàng Tuynhiên, ở Slovania, việc phân tích tài chính chỉ tập trung vào tác động đối vớingân sách nhà nước mà không phân tích chi phí của doanh nghiệp, xã hội.Trong điều kiện nước ta, việc phân tích tài chính nên tập trung phân tích tácđộng của nó không chỉ đối với ngân sách nhà nước mà còn phân tích tác độngcủa nó đối với doanh nghiệp, mọi đối tượng chịu sự tác động của dự luật đó.Cần phân biệt việc phân tích chi phí, lợi ích với việc phân tích tài chính Bởiphân tích chi phí đặt trong mối quan hệ với lợi ích, chỉ khi nào lợi ích cao hơn chiphí thì dự thảo đó mới có thể được chấp nhận Việc phân tích tài chính đặt trongmối quan hệ với khả năng tài chính hiện có của đối tượng được phân tích vànhững nguồn bổ sung nào có thể huy động để dự thảo văn bản đó được thực thi.Như vậy, trong phân tích tài chính, mặc dù chi phí nhỏ hơn lợi ích nhưng chi phí

đó quá lớn so với điều kiện kinh tế (có thể là ngân sách nhà nước hoặc tài sảncủa doanh nghiệp ), thì dự thảo văn bản đó vẫn khó được chấp nhận

Đánh giá rủi ro

Một trong những vấn đề quan trọng không thể thiếu được trong quátrình đánh giá tác động môi trường là phân tích rủi ro Rủi ro là xác suất củamột tác động ngược có thể xảy ra trong một khoảng thời gian nhất định Đánhgiá rủi ro được dựa trên những dữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán đểđánh giá xác suất, tần xuất, mức độ gây hại đối với con người hoặc tài nguyênthiên nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi Mối quan tâm chủ yếu củaviệc đánh giá rủi ro là phải tiếp cận, đánh giá, định lượng và có phản ứng nhưthế nào đối với rủi ro Chẳng hạn, khi Chính phủ khuyến khích xây dựng các

dự án đầu tư để phát triển kinh tế, thì trong Luật Đầu tư sẽ có những quy định

ưu đãi, hỗ trợ các dự án đầu tư đó Vì vậy, các doanh nghiệp thành lập và hoạtđộng sẽ tăng lên rất nhiều, đồng nghĩa với đó là lượng khí thải xả vào khôngkhí sẽ ngày càng lớn, làm đảo lộn trật tự các thành phần trong không khí Ví

dụ, trong điều kiện bình thường hỗn hợp không khí bao gồm có, Nitơ chiếm78,9%, Ôxy chiếm 0,95%, Acgông chiếm 0,93%, và một số khí hiếm khác

Mêtan, Nêon Khi lượng khí thải quá lớn, nhất là Mêtan (CH4) sẽ dần làmmất tầng Ozon, không khí sẽ bị ô nhiễm nặng gây ảnh hưởng xấu tới sức khỏecủa con người cũng như toàn bộ hệ sinh thái Vì vậy, khi ban hành những quyđịnh như trên cần đánh giá rủi ro có thể xảy ra đối với môi trường, nhằm tìmkiếm những giải pháp bảo vệ môi trường đồng thời vẫn đảm bảo được mụctiêu phát triển kinh tế.

Để đạt được mục tiêu, nhiều khi văn bản cần quy định những biệnpháp phụ Trong trường hợp này, các hậu quả phát sinh thông qua việc ápdụng các biện pháp phụ gọi là "tác động không mong muốn" Do đó, cần phảixác định hậu quả và chỉ ra các biện pháp để tránh Xác định và đánh giá rủi ro

là một việc không hề đơn giản Đối với cơ quan ban hành chính sách, banhành pháp luật có hàng loạt thách thức từ góc độ quản lý rủi ro Thách thứcđầu tiên, là xác định những rủi ro cần giảm thiểu trước tiên và chọn cách làmđược công chúng chấp nhận, ở đây có thể nảy sinh mâu thuẫn giữa cách hiểucủa các chuyên gia và công chúng về rủi ro Do đó, cần giải thích rõ côngchúng khi cơ quan quản lý có đủ cơ sở tin chắc vào sự lựa chọn của mìnhtrong việc quản lý rủi ro Thách thức thứ hai, là xác định khi nào, mức độ nàocần sự can thiệp của cơ quan công quyền vào việc quản lý rủi ro, cần xác địnhkhi nào phải coi rủi ro là mối quan tâm chung, khi nào rủi ro có thể để tư nhân

tự giải quyết Ngoài ra, việc lựa chọn kỹ thuật thích hợp để quản lý rủi rotrong quy định của pháp luật cũng là vấn đề cần được quan tâm, chẳng hạnnhư định lượng hay định tính, có nên đánh đổi phân tích rủi ro với việc đảmbảo hiệu quả, năng suất hay không Đồng thời, các nhà quản lý cần chú ýđến mối lo ngại của công chúng và thu hút sự tham gia rộng rãi của côngchúng vào quản lý rủi ro, lúc nào cần coi trọng ý kiến của các giới chuyên gia

về rủi ro trong khi ban hành pháp luật Việc đánh giá rủi ro không được dựliệu trước sẽ không đảm bảo hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật.Chẳng hạn, Luật Môi trường đã được ban hành từ năm 1993 nhưng do trình

độ cán bộ nhân viên chấp hành còn thấp kém, thể chế còn nhiều thiếu sót, nên

luật đã có mà nhiều khi chưa được áp dụng nghiêm chỉnh, đó cũng là mộttrong những rủi ro chưa thể dự liệu trước Ví dụ gần đây, một công ty tư nhân

đã xây đường cáp treo ngang vịnh Nha Trang, ảnh hưởng nghiêm trọng đếncảnh quan, thiên nhiên và kinh tế của một trung tâm du lịch lớn của cả nước.Một trong những điểm yếu kém nhất trong công tác bảo vệ môi trường ở ViệtNam là vai trò, ý kiến của công chúng chưa được chú ý đúng mức, ít khi dânchúng được thông tin hay hỏi ý kiến trong các dự án xây dựng pháp luật, dùđiều này đã ghi rõ trong luật pháp Việt Nam và được nhấn mạnh trong cácquy phạm luật quốc tế Tuy nhiên, cũng nên tránh những trường hợp khiquyết định ban hành quy định pháp luật lại dựa trên cảm nhận của côngchúng, mà không dựa trên đánh giá rủi ro của các chuyên gia

Một số nước như Mỹ, Anh đánh giá rủi ro trong quá trình ban hànhchính sách, pháp luật, bao gồm những công việc như sau: xác định vấn đề vàtổn hại, đánh giá rủi ro liên quan đến tổn hại, xác định các phương án điềuchỉnh, đánh giá tác động của từng phương án đối với rủi ro, đánh giá lợi íchquy được bằng tiền của từng phương án, so sánh các chi phí với lợi ích, trong

đó chi phí đối với các doanh nghiệp theo cách tính chi phí tuân thủ cộng vớichi phí đối với người tiêu dùng và chi phí của Chính phủ, xác định các vấn đềliên quan đến sự công bằng hoặc những vấn đề chính trị khác Theo kinhngiệm này, khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm phápluật, cơ quan soạn thảo phải nêu được các vấn đề như: Nguyên nhân của việcban hành văn bản, nếu văn bản được ban hành sẽ mang lại những lợi ích nhưthế nào, việc không ban hành có thể sẽ dẫn đến những hậu quả ra sao, mụcđích của việc ban hành, các biện pháp thực hiện để đạt được mục tiêu, lý giảitại sao lại dùng biện pháp này mà không dùng biện pháp khác tương tự hoặcnhẹ hơn, so sánh với các biện pháp khác, ảnh hưởng đối với môi trường nếuvăn bản được ban hành (tích cực và tiêu cực), xem xét văn bản mới đó có mâuthuẫn với hệ thống pháp luật hiện hành hay không, nếu có thì đưa ra cách xử

lý, dự trù kinh phí và tổ chức nhân sự để tổ chức thực hiện văn bản khi đượcban hành.

1.2.3 Chủ thể, thời điểm tiến hành đánh giá tác động môi trường

* Chủ thể đánh giá tác động môi trường

Tại Điều 23, Điều 59 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết vàbiện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọitắt là Nghị định 24) Theo đó, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủkhi chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phải gửi kèm theo bảnbáo cáo đánh giá sơ bộ nhằm xác định vấn đề của xã hội cần được điều chỉnhbằng văn bản quy phạm pháp luật, lập luận cơ sở để lựa chọn các chính sách cơbản của văn bản đảm bảo việc ban hành văn bản là phương thức tối ưu để đạtđược mục tiêu

Như vậy, về nguyên tắc, cơ quan nào đề nghị xây dựng chương trìnhxây dựng pháp luật thì cơ quan đó chịu trách nhiệm thực hiện đánh giá tácđộng Trong quá trình xây dựng dự thảo, chủ thể tiến hành lập dự thảo sẽ cótrách nhiệm đánh giá tác động môi trường Đối với các văn bản quy phạmpháp luật như quyết định, chỉ thị Luật Ban hành văn bản quy phạm phápluật không quy định trực tiếp đánh giá tác động Vì vậy, chủ thể đánh giá tácđộng môi trường ở đây thường là các bộ chủ trì soạn thảo văn bản tiến hành

và đóng vai trò chính Tuy nhiên, cơ quan này có thể tiến hành ủy nhiệm chomột tổ chức khác, hoặc một công ty tiến hành công việc này Pháp luật quyđịnh như vậy vì các bộ thường xuyên phải đối mặt với những vấn đề đòi hỏiphải có cơ chế và pháp luật giải quyết Do đó, có đủ kiến thức và kinh nghiệm

về chúng, trong đó vai trò của các chuyên gia thuộc biên chế của bộ là rất lớn.Việc đánh giá tác động môi trường đòi hỏi trình độ chuyên môn cao, áp dụngphương pháp phân tích khoa học Theo đó, ngoài cơ quan chủ trì tiến hànhđánh giá tác động, cần thành lập một nhóm công tác liên bộ, phối hợp thựchiện, nhưng bộ chủ trì soạn thảo vẫn giữ vai trò chủ đạo

* Thời điểm đánh giá tác động môi trường

Pháp luật hiện hành chưa có quy định về đánh giá tác động môitrường trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên, đánhgiá tác động môi trường là một phần của đánh giá tác động pháp luật Theo đó,thời điểm đánh giá tác động môi trường sẽ được hiểu theo quy định tại khoản 1Điều 23 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định 24.

Vì vậy, thời điểm đánh giá tác động môi trường sơ bộ được tiến hành cùng với

đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định Có nghĩa là cơ quan tổ chức

có thẩm quyền phải bắt đầu tiến hành đánh giá tác động môi trường trước khigửi đề nghị xây dựng dự thảo pháp luật ở giai đề xuất đưa vào chương trình xâydựng văn bản quy phạm pháp luật (tức là giai đoạn đánh giá để giúp xác địnhliệu có đưa vào chương trình xây dựng hay không), thì việc đánh giá chỉ dừng ởmức độ sơ bộ đối với đề nghị xây dựng chương trình xây dựng pháp luật

Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một quá trình gồmnhiều giai đoạn (như đã phân tích ở phần 1.1.2), từ giai đoạn đề xuất lập chươngtrình cho tới giai đoạn ban hành, việc đánh giá tác động môi trường phải đượctiến hành song song với quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và làmột yêu cầu bắt buộc Về nguyên tắc, đánh giá tác động phải được thực hiện vớimọi văn bản quy phạm pháp luật, nhưng do việc thực hiện rất phức tạp nên luậtchỉ quy định đánh giá tác động đối với văn bản quy phạm pháp luật của Trungương như: luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định và cơ quan thực hiện chủ yếu làChính phủ

Sau khi chương trình xây dựng pháp luật được lập, ban soạn thảo sẽ tiếnhành thảo luận, đánh giá tác động đối với môi trường của dự thảo pháp luật đó

Từ đó, xem xét khi văn bản được ban hành sẽ mang lại lợi ích gì và chi phí rasao, sau đó lập báo cáo tác động môi trường đầy đủ trên cơ sở nghiên cứu, phântích tình hình thực tiễn và đưa ra các phương án để lựa chọn sao cho hợp lý nhất

và hiệu quả nhất đồng thời nhằm nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy

phạm pháp luật Báo cáo đánh giá tác động môi trường đầy đủ sẽ được lập trongquá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, tức là khi cơ quan nhà nước cóthẩm quyền soạn thảo các quy định của pháp luật phải đánh giá xem quy định đó

sẽ tác động gì tới môi trường trên cơ sở phân tích nghiên cứu tình hình thực tiễn

và đưa ra các phương án để lựa chọn sao cho hợp lý nhất và đạt hiệu quả nhất

1.2.4 Quy trình đánh giá tác động môi trường

Quy trình đánh giá tác động môi trường gồm các bước khác nhaunhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau bao gồm: nhận biết và đánh giá vấnđề; tiến hành đánh giá tác động môi trường sơ bộ; thảo luận với các đốitượng; thu thập số liệu và phân tích; lập báo cáo đánh giá tác động môi trườngđầy đủ; và cuối cùng là chấp thuận đánh giá tác động môi trường

Bước một, nhận biết vấn đề và đánh giá ban đầu

Nhằm giải quyết hoặc cải thiện tình hình đối với một vấn đề môitrường cụ thể, một trong các giải pháp đầu tiên thường Chính phủ tính đến làđưa ra văn bản pháp luật Nhưng trước hết, muốn thực hiện được điều đó cầnphải hiểu rõ vấn đề Nhà phân tích cần bắt đầu bằng việc đưa ra những nộidung như: vấn đề môi trường nào cần giải quyết, các nhóm nào bị ảnh hưởngbởi vấn đề môi trường và bị ảnh hưởng tới mức độ nào, đâu là mối quan tâmchính của công chúng và các nhóm lợi ích chính, nguyên nhân nảy sinh vấn

đề môi trường và những sự kiện, hành vi nào đã góp phần tạo nên vấn đề đó,xác định động cơ chính của những nhóm đối tượng đã tạo ra vấn đề môitrường mà nguyên nhân là do sự thiếu hiểu biết hay xuất phát từ lợi ích riêngcủa chính nhóm đối tượng, xác định các đặc điểm chính góp phần tạo nên vấn

đề và các giới hạn pháp lý về các biện pháp nhằm giải quyết vấn đề môitrường đó Trên cở sở nhận biết vấn đề môi trường, cần xác định mục tiêu củavăn bản pháp luật và các biện pháp thay thế mà không cần sử dụng văn bảnpháp luật nhằm giúp Chính phủ giải quyết vấn đề môi trường được đưa ra.Mục tiêu cần được cụ thể và phải được xây dựng trên cơ sở tham vấn với các

đối tượng có liên quan, các cơ quan quản lý và các chuyên gia Đồng thời, cầnxem xét các phương án thay thế và lựa chọn phương án phù hợp Để làm đượcđiều này, các nhà phân tích có thể sử dụng các phương án thay thế nhằm xử lývấn đề môi trường được đưa ra Các phương án thay thế này bao gồm cảphương án "không làm gì" và các phương án không cần sử dụng tới các vănbản pháp luật nhằm hướng tới việc đạt được một số mục tiêu khác nhau vớichi phí khác nhau Từ đó, loại bỏ những phương án không phù hợp như không

có tính khả thi, chi phí hoặc rủi ro quá cao và lập dự thảo báo cáo ban đầuđánh giá tác động môi trường

Bước hai, đánh giá tác động môi trường sơ bộ

Sau khi cơ quan có thẩm quyền tiến hành triển khai đề xuất cải cách,bước tiếp theo là chuẩn bị tài liệu cơ sở cho quá trình thảo luận và thu thập sốliệu Một nhiệm vụ cơ bản là xây dựng đánh giá dự báo tác động môi trườngban đầu thành báo cáo sơ bộ và sử dụng nó làm tài liệu cơ bản cho quá trìnhtham vấn Do đó, kế hoạch tham vấn cũng được xây dựng trong giai đoạnnày

Nội dung báo cáo sơ bộ về đánh giá tác động môi trường cần nêu rõ vấn

đề môi trường cần xử lý và nguyên nhân nảy sinh vấn đề; thảo luận tại sao cácphương án hiện tại không giải quyết được vấn đề môi trường, điều gì sẽ xảy ranếu môi trường không được xử lý; nhận biết các thành tố của môi trường chịuảnh hưởng bởi vấn đề; giải thích tại sao phải có biện pháp chính sách mới, mụctiêu chính sách là gì; mô tả các nghiên cứu quy chế hiện tại liên quan đến vấn đềmôi trường cần được giải quyết, mô tả trách nhiệm của các cơ quan liên quan;thảo luận sơ bộ các chi phí, lợi ích và tác động của từng phương án; lưu ý cácvấn đề liên quan đến thực hiện, chi phí thực hiện; nhận biết nhu cầu thông tin bổsung và lập kế hoạch tham vấn về đánh giá tác động môi trường

Báo cáo tác động môi trường sơ bộ cần nêu được danh mục các giảipháp và nội dung của từng giải pháp có thể lựa chọn theo quan điểm của cơ

quan phân tích Mỗi giải pháp phải mô phỏng đầy đủ như khi giải pháp đượcthực thi trên thực tế, làm cơ sở để phân tích xem xét tính hữu ích và mức độcần thiết của văn bản, ví dụ:

Phương án Nội dung phương án

Nguyên trạng Khai thác rừng bừa bãi gây hậu quả nghiêm trọng, không chỉ phá

hoại tài nguyên thiên nhiên mà còn ảnh hưởng lâu dài tới đời sốngcon người Theo thống kê mới nhất, có n người khai thác rừng tráiquy định của pháp luật, tổn hại tới n % diện tích rừng của cả nước,điều này có nghĩa là có n% dân số phải chịu hậu quả của việc khaithác rừng trái pháp luật như lụt lội, hạn hán, mất mùa Chi phí khắcphục hậu quả có thể dự tính là n đồng/người Nếu Chính phủ canthiệp, chi phí đó có thể lên đến n đồng/năm

Phương án 1 Thông qua luật cấm khai thác rừng ở tất cả những khu vực có rừng

Việc cấm khai thác rừng có thể giảm tỉ lệ về hạn hán, lũ lụt, bảo tồnđược các loại động, thực vật quý hiếm… Tiết kiệm được n đồngcho Chính phủ, n đồng cho người dân và đảm bảo được hệ sinh tháirừng phong phú

Việc cấm khai thác rừng có thể làm giảm số người khai thác rừng.Tuy nhiên, việc này đòi hỏi phải bố chí rất nhiều cán bộ kiểm lâmtại khắp các khu rừng sẽ gây ra chi phí rất lớn về mặt kinh tế, bởi kể

cả những khu vực rừng cần được khai thác rừng theo đúng quyđịnh Chi phí thực thi luật có thể lên đến n đồng, với số lượng kiểmlâm rất lớn, như vậy phải tuyển dụng thêm n cán bộ kiểm lâm, tốnthêm n đồng Những chỗ rừng được khai thác cũng sẽ bị cấm khaithác, nhà nước sẽ mất một khoản thu nhất định do không có sảnlượng khai thác rừng, có thể ước tính là n đồng

Phương án 2 Thông qua luật cấm khai thác rừng ở khu vực rừng đầu nguồn,

rừng phòng hộ Khai thác hạn chế ở một số rừng nhất định

Những tác động tích cực có thể giống phương án 1 Tuy nhiên, kếtquả mong muốn có thể thấp hơn vì vẫn có thể được khai thác rừng

ở một số nơi Nhưng nhà nước sẽ vẫn đảm bảo được sản lượng khaithác rừng, cho phép khai thác rừng có quy củ sẽ giảm được đáng kể

số lượng kiểm lâm,… Việc thực hiện đó có thể ước tính là n đồng

Bước ba, tham khảo ý kiến các đối tượng khác nhau và thu thập số liệu

Quá trình tham vấn ý kiến sẽ vận hành theo hai cách Báo cáo đánhgiá tác động sơ bộ sẽ đưa ra cơ cấu cho quá trình tham vấn, trong khi đó quátrình tham vấn sẽ cung cấp tin cho việc hình thành một báo cáo cuối cùng vềđánh giá tác động Quá trình này sẽ góp phần đảm bảo rằng các nhóm lợi ích

sẽ nắm bắt được các phương án chính sách đánh giá xem xét và chi phí cũngnhư lợi ích của từng phương án

Đây là một bước rất quan trọng, mỗi vấn đề có thể có nhiều phương

án khác nhau, trong đó, luôn có một phương án "gốc" để đối chiếu, đó làphương án giữ nguyên hiện trạng Đánh giá tác động môi trường cần đượctiến hành một cách minh bạch có sự tham gia rộng rãi của quần chúng nhândân, các bộ ngành liên quan Các dữ liệu, thông tin thu thập được cần đượccông bố rộng rãi kịp thời Cơ quan, tổ chức có thẩm quyền có điều kiện tiếpcận các tài liệu đánh giá tác động, ngoài ra, công dân cũng có quyền bày tỏ ýkiến về những rủi ro mà văn bản quy phạm pháp luật gây ra đối với môitrường mà ảnh hưởng trực tiếp tới cuộc sống của người dân vì dân chúng lànhững người bị ảnh hưởng nhiều nhất về phương diện môi trường, nên mộttrong những nguyên tắc căn bản là công chúng vùng ảnh hưởng phải có cơhội bàn luận và bày tỏ ý kiến Bên cạnh đó, phải tham khảo ý kiến giữa các tổchức, cơ quan hữu quan nhằm giúp cho quá trình đánh giá tác động môitrường có tầm nhìn xa hơn, bao quát hơn và việc thực thi sau này dễ dànghơn Tham vấn cần được tiến hành ngay từ khi xác định vấn đề trong quátrình soạn thảo chứ không phải dự thảo đã vào giai đoạn chót, diễn biến và kếtquả tham vấn là một phần nội dung của báo cáo Do đó, cần đăng tải toàn bộ

từ giải trình về sự cần thiết, đánh giá tác động môi trường sơ bộ, đánh giá tác

động môi trường đầy đủ và các bản dự thảo mới nhất trên trang thông tin điện

tử của cơ quan tiến hành đánh giá tác động môi trường tất cả các ý kiến bìnhluận và đóng góp phải được xem xét và tiếp thu trên giá trị khoa học, thựctiễn, khách quan

Bước bốn, thu thập thêm thông tin, phân tích thông tin và thảo luận kết quả

Đây là bước phân tích chính của đánh giá tác động môi trường, mụctiêu chính của việc phân tích là nhằm xác định liệu lợi ích của các phương án

có lớn hơn chi phí không Kết quả phân tích phải đủ sâu và rộng để cấp cóthẩm quyền ra quyết định Song, phải phù hợp với trình độ, nguồn lực vàthông tin hiện có của cơ quan, tổ chức tiến hành đánh giá tác động, chú ýkhông nên tiến hành các phương án phức tạp khi nguồn lực hạn chế Ở nước

ta, do hạn chế về nguồn lực và thời gian, nên hầu hết các thông tin cần thiếtthu thập được là trong quá trình tham vấn Khi đánh giá tác động môi trường,phương pháp ít tốn kém nhưng hiệu quả là xây dựng các ví dụ điển hình từmột thực tế nhất định (ví dụ mức độ suy thoái môi trrường lớn, trung bình,nhỏ ), ước lượng chi phí và lợi ích từ sự phân tích này Trong trường hợpkhác có thể áp dụng phương pháp khảo sát chính thức đối với vấn đề đó Do

đó không thể bó buộc cơ quan tiến hành đánh giá tác động, mà cần có quyđịnh cho cơ quan này có thẩm quyền quyết định phương pháp đánh giá

Bước năm, xây dựng báo cáo đánh giá tác động môi trường đầy đủ

Hoạt động chính của giai đoạn này là xây dựng báo cáo đánh giá tácđộng môi trường đầy đủ Việc xây dựng báo cáo đầy đủ được tiến hành trên

cơ sở báo cáo sơ bộ, đưa ra đề xuất thay đổi pháp luật dự kiến, đánh giá cácphương án lựa chọn nhằm giải quyết vấn đề, phân tích kinh tế các phương ánkhả thi và tổng kết quá trình tham vấn, bao gồm kế hoạch thực hiện và giámsát đánh giá tác động Theo đó, phải đảm bảo đủ các nội dung sau; mô tả

chính sách, mục tiêu chính sách và vấn đề đang được xử lý; mô tả các vấn đề

và khi có thể định lượng hóa phạm vi của vấn đề đang muốn giải quyết; mô tảcác phương án còn được giữ lại, trong đó giải thích tại sao các phương án đólại phù hợp với yêu cầu của hiện tại, mô tả các rủi ro chính liên quan đến từngphương án, cách thức giảm thiểu rủi ro; nhận biết các nhóm đối tượng chịuảnh hưởng; so sánh lợi ích và chi phí của từng phương án đưa ra trong báocáo sơ bộ đối với các đối tượng chịu tác động, các đề xuất xử lý những tácđộng không mong muốn; mô tả cơ chế thực hiện và triển khai những tác độngkhông mong muốn; mô tả cơ chế thực hiện và triển khai từng phương án, xemxét rủi ro khi thực hiện Ngoài ra, cần mô tả cơ chế tuyên truyền, quảng bá đềxuất chính sách đó, đồng thời xác định các phương án giám sát thực hiệnchính sách Qua đó, khuyến nghị các phương án cần lựa chọn, cơ sở của việclựa chọn đó, đặc biệt phân tích chi phí và lợi ích dựa trên kết quả tham vấn ýkiến và những thay đổi về nội dung của đánh giá tác động, đưa ra các kếhoạch triển khai phương án được khuyến nghị lựa chọn và kế hoạch đánh giáphương án đó

Bước sáu, phê duyệt đánh giá tác động môi trường đầy đủ

Quá trình này cần tuân thủ thủ tục hành chính theo quy định của phápluật hiện hành Ngoài ra, theo kinh nghiệm của các nước, một cơ quan độc lập

sẽ chịu trách nhiệm đánh giá chất lượng của báo cáo đánh giá tác động môitrường Như vậy, để được phê duyệt, báo cáo đánh giá tác động môi trườngđầy đủ phải được sự chấp nhận của cơ quan này Ngoài ra, sau khi phê duyệt,cần đăng tải báo cáo đánh giá tác động môi trường trên các webside cùng với

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhằm lấy ý kiến của công chúng, đồngthời phải đăng tải cả văn bản giải trình để thông báo cho người dân về tácđộng và nội dung của dự thảo đó