Điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải tại các quốc gia đang phát triển

1. Định nghĩa về điều tiết1.2. Tại sao lại cần phải điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải ?1.3. Cần phải điều tiết gì : chức năng của điều tiết kinh tế1.4. Tiêu chí đánh giá : làm thế nào để định nghĩa được “điều tiết tốt” ?2. Các hình thức thể chế của điều tiết2.1. Tự điều tiết2.2. Điều tiết bằng hợp đồng2.3. Điều tiết qua cơ quan 2.4 Mô hình lai2.4.1. Điều tiết bằng hợp đồng kết hợp với một cơ quan độc lâp2.4.2. Mô hình điều tiết thuê bên ngoài thực hiện2.5. Điều tiết có sự tham gia2.6. Tổng hợp : quyền quyết định và điếu tiết 3. Xác định cơ chế điều tiết phù hợp với khung thể chế3.1. Phân chia nhiệm vụ điều tiết ở cấp Chính phủ3.2. Thích ứng điều tiết theo mô hình quản lý doanh nghiệp3.3. Thích ứng điều tiết theo loại hình đơn vị khai thác và loại hình dịch vụ4. Xác định điều tiết đáp ứng nhu cầu của tất cả các bên4.1. Điều tiết các đơn vị khai thác tư nhân nhỏ4.2. Điều tiết đơn vị khai thác chính theo hướng “vì người nghèo”

Vụ nghiên cứu, AFD blanca@afd.fr

Janique ETIENNE

Ban cấp nước và xử lý nước thải, AFD

etiennej@afd.fr

và xử lý nước thải tại

các quốc gia đang phát triển

Ra đời năm 2010, tuyển tập Cần biết do Vụ nghiên cứu của AFD phát hành tập hợp các rà soát về tài liệu hay hiện trạng các kiến thức về một chủ đề hữu ích cho hoạt động tác nghiệp.

Tập hợp tài liệu từ các công trình nghiên cứu và bài học kinh nghiệm từ các nhà nghiên cứu hay các tác nhân trên địa bàn của AFD và các đối tác, các

ấn phẩm của tuyển tập này được xem như công cụ làm việc Chúng được dành cho độc giả là các cán bộ tác nghiệp chuyên gia trong chủ đề hay lĩnh vực được đề cập

Lời cảm ơn

Các tác giả xin cảm ơn các đóng góp của Emmanuelle Auriol (IDEI), các đại biểu tham dự hội thảo tổng kết nghiên cứu diễn ra ngày 23 tháng 10 năm 2009 tại AFD, cũng như các đại biểu tham dự hội thảo ContrEauverses Nogent-Sur-Marne do AFD và GRET tổ chức vào các ngày 7 và 8 tháng 9 năm 2009

Nghiên cứu này được thực hiện trong khuôn khổ chương trình làm việc về Đối tác công-tư cùa Vụ nghiên cứu, do Aymeric Blanc chủ trì, phối hợp với chương trình phát triển tri thức của Ban cấp nước và xử lý nước thải (Janique Etienne) của AFD

Để biết thêm thông tin : http//eau.afd.fr

[ Lưu ý ]

Các phân tích và kết luận trong tài liệu này là của các tác giả Chúng không phản ánh quan điểm chính thức của Cơ quan phát triển Pháp và các cơ quan đối tác của AFD

Chịu trách nhiệm xuất bản:

Jean-Michel SEVERINO

Chủ biên :

Robert PECCOUD

7 11

11 17 22 32

35

35 39

47 53 53 58 62

71

75

75 79 82

85

87 91

97101103

Lời nói đầu

1 Khái quát chung: Tại sao phải điều tiết và điều tiết

như thế nào ?

1.1 Định nghĩa về điều tiết

1.2 Tại sao lại cần phải điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải ?

1.3 Cần phải điều tiết gì : chức năng của điều tiết kinh tế

1.4 Tiêu chí đánh giá : làm thế nào để định nghĩa được “điều tiết tốt” ?

2 Các hình thức thể chế của điều tiết

2.1 Tự điều tiết

2.2 Điều tiết bằng hợp đồng

2.3 Điều tiết qua cơ quan

2.4 Mô hình lai

2.4.1 Điều tiết bằng hợp đồng kết hợp với một cơ quan độc lâp

2.4.2 Mô hình điều tiết thuê bên ngoài thực hiện

2.5 Điều tiết có sự tham gia

2.6 Tổng hợp : quyền quyết định và điếu tiết

3 Xác định cơ chế điều tiết phù hợp với khung thể chế

3.1 Phân chia nhiệm vụ điều tiết ở cấp Chính phủ

3.2 Thích ứng điều tiết theo mô hình quản lý doanh nghiệp

3.3 Thích ứng điều tiết theo loại hình đơn vị khai thác và loại

hình dịch vụ

4 Xác định điều tiết đáp ứng nhu cầu của tất cả các bên

4.1 Điều tiết các đơn vị khai thác tư nhân nhỏ

4.2 Điều tiết đơn vị khai thác chính theo hướng “vì người nghèo”

Kết luận

Danh sách các thuật ngữ viết tắt

Danh mục tài liệu tham khảo

Tóm tắt

Dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải là các dịch vụ công thiết yếu tiêu biểu

Do vậy, các dịch vụ này phải là đối tượng điều tiết về kinh tế, môi trường và

vệ sinh Điều tiết kinh tế của các dịch vụ này bao gồm điều tiết về giá, về

chất lượng cung ứng dịch vụ, về cạnh tranh và trong một số trường hợp, về

bảo vệ người tiêu dùng Có nhiều mô hình thể chế cho phép thực hiện điều

tiết : tự điều tiết, điều tiết bằng hợp đồng, điều tiết bằng cơ quan điều tiết,

hay mô hình hỗn hợp phối hợp cả cơ quan điều tiết và hợp đồng, sử dụng

các nhóm chuyên gia hay dựa vào sự tham gia của người tiêu dùng

Không tồn tại một mô hình duy nhất : mỗi mô hình có những ưu điểm và

nhược điểm riêng và phải được thích ứng với hoàn cảnh, đặc biệt là phù hợp

với bối cảnh thể chể và đáp ứng nhu cầu của mỗi bên, bao gồm cả những

người tiêu dùng thu nhập thấp Cuốn sách này cung cấp hiện trạng các kiến

thức về các chủ đề này Cuốn sách xác định các hướng nghiên cứu nhằm

cải thiện các hoạt động thực tiễn, đặc biệt tại các quốc gia đang phát triển

Water and sanitation services, which qualify as essential public services,

need tobe regulated from an economic, environmental and public health

point of view Economic regulation of such services includes tariff

regula-tion, service quality, competitionand, in some cases, consumer protection

Institutional models for carrying out such regulation include self-regulation,

regulation by contract, regulation by agency as well as some hybrid models

which combine regulation by contract and by agency and rely on external

expert panels or user participation.

There is no single model: each of these systems has its advantages and

limitations They must be tailored to the specifi c circumstances in order to

adapt to the institutional context and meet the needs of all consumers,

in-cluding the poorest This work reviews existing knowledge on these issues

and identifi es areas for research in order to improve current practices,

par-ticularly in developing countries.

Mục tiêu. Mục tiêu của tài liệu này là thiết lập một thống kê súc tích về các

lý thuyết về điều tiết dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải tại các quốc gia đang phát triển, nhằm cung cấp cơ sở vững chắc hơn cho việc thiết lập các mô hình điều tiết hiệu quả và phù hợp với bối cảnh thể chế, kinh tế và xã hội của mỗi dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải

Bối cảnh : dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải tại các quốc gia đang phát triển.

Tiếp cận nước sạch và vệ sinh là thiết yếu với đời sống con người và tạo nên một trụ cột cơ bản của phát triển Điều này được thừa nhận thông qua các Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ, nhằm giảm một nửa số người không được tiếp cận các dịch vụ này đến năm 2015 Tuy nhiên, tại nhiều quốc gia đang phát triển, việc cung cấp các dịch vụ này là không đủ vì nhiều lý do cả về thể chế, văn hóa, chính trị hay kinh tế Chẳng hạn từ góc nhìn tài chính, trong phần lớn các trường hợp mức giá ấn định cho các dịch vụ này thường ở mức thấp hơn nhiều chi phí, kéo theo việc suy giảm chất lượng dịch vụ và mức đầu tư dưới mức kéo dài, dù là trong bảo vệ nguốn nước, bảo trì mạng lưới hay mở rộng, những nội dung cốt yếu để đối mặt với mức tăng của cầu, đặc biệt tại các khu vực ngoại ô Trước một dịch vụ xuống cấp, về mặt kinh tế và

xã hội, khó mà biện minh cho việc tăng giá nhằm tạo nguồn thu Mặt khác, các nguồn tài trợ từ bên ngoài (viện trợ hay chuyển giao quốc tế) thường là không đủ để đảo ngược tình hình một cách mạnh mẽ Tại nhiều thành phố

ở Thế giới thứ Ba, chúng ta thấy có đơn vị khai thác dịch vụ cấp nước sạch cung cấp dịch vụ chất lượng không đồng đêu tại các khu đô thị, trong khi có nhiều đơn vị khai thác tư nhân nhỏ (từ các nhà vận chuyển nước đến các doanh nghiệp quy mô nhỏ) sở hữu mạng lưới của riêng họ và bán nước sạch cho các đối tượng không được đấu nối đến mạng chính với mức giá cao hơn rất nhiều Các đơn vị khai thác nhỏ này còn phổ biến hơn nhiều trong lĩnh vực xử lý nước thải, mạng phủ của hệ thống chính thường rất hạn chế Khi chúng tồn tại (tỉ lệ phủ nằm dưới Mục tiêu thiên niên kỷ), các khoản đầu tư vào thoát nước thường do các hộ gia đình tự làm, họ phải tìm ra các giải pháp để làm sạch hố tiêu

Đổi mới dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải : vị trí của điều tiết.

Nhằm giải quyết các vấn đề này và đạt được Mục tiêu thiên niên kỷ, các giải pháp thường được đề xuất bao gồm cải thiện khung thể chế (hướng tới cơ chế quy trách nhiệm rõ ràng hơn, tăng cường các nhóm năng lực và minh bạch), đổi mới về giá (nhằm tạo các nguồn thu ước tính được để tài trợ cho đầu tư) và trong nhiều trường hợp, đổi mới phương thức quản lý (như đưa vào sự tham gia của khu vực tư nhân hay giao kết hợp đồng với doanh nghiệp) hướng đến nâng cao hiệu quả của các nhà cung cấp dịch vụ Nhiều

ý kiến cho rằng điều tiết phải có vị trí đúng đắn trong các cải cách này, nhằm

ấn định một khuôn khổ rõ ràng và minh bạch trong xác định giá, ấn định và thực hiện các mục tiêu chất lượng và bảo vệ người tiêu dùng Kinh nghiệm gần đây trong cải cách lĩnh vực hạ tầng cho thấy tầm quan trọng cốt yếu của điều tiết Như vậy, Kessides (2004) đã nghiên cứu kết quả của hơn 20 năm cải cách lĩnh vực hạ tầng và đi đến kết luận rằng xác định khung thể

chế là yếu tố căn bản của thành công của các cải cách này : « Điều tiết hiệu

quả - bao gồm cả việc ấn định mức giá hợp lý – là quan trọng nhất cho phép cải cách hạ tầng Thiết kế điều tiết chuẩn là thách thức lớn nhất mà các nhà hoạch định chính sách tại các nền kinh tế đang phát triển và đang chuyển đổi phải đối mặt ».

Tuy nhiên, trong lĩnh vực nước sạch và xử lý nước thải, quan niệm về bản chất của điều tiết và cách thức tiến hành theo thể chế thường là chủ đề tranh luận và chất vấn Có nhiều lý do : một mặt, nước là một tài sản « mang

» tính chính trị và xã hội, yêu cầu huy động mạnh mẽ để thương mại hóa, trong khi khái niệm của điều tiết được ngầm hiểu là các dịch vụ cấp nước sạch được coi như các dịch vụ thị trường ; mặt khác, điều tiết, khái niệm xuất phát từ các học thuyết và kinh nghiệm thực tiễn theo phái Ănglo-saxon, có thể khiến hoài nghi (đôi khi do thiếu hiểu biết) trong môi trường Pháp ngữ, quen hơn với khái niệm « dịch vụ công », ủy quyền dịch vụ theo giao kết hợp đồng và phân quyền Do vậy, việc nhầm lẫn giữa « điều tiết » và « cơ quan điều tiết » là phổ biến Một số người chỉ nói đến điều tiết khi có một cơ quan điều tiết hiện hữu, mà không thấy rằng các chức năng điều tiết chính (như xác định mức giá hay giải quyết tranh chấp) phải tồn tại trong ngành nước cho dù sơ đồ thể chế được lựa chọn ra sao Tóm lại, « điều tiết dịch

vụ nước » không phải lúc nào cũng được mang tiếng tốt, đặc biệt khi điều

tiết gắn với mô hình của Anh là một cơ quan tập trung, nắm mọi quyền về

xác định giá, đối lập với các chính quyền địa phương đóng vai trò hạn chế

Mặt khác, việc thích ứng các mô hình lý thuyết về điều tiết vài bối cảnh các

nước đang phát triển (cũng như với các đặc trưng của ngành cấp nước và xử

lý nước thải) thường là thất bại Trong di cảo của Laffont (2005), một trong

những người khai sinh ra kinh tế điều tiết, chỉ ra việc cần thiết phải thích ứng

các mô hình điều tiết với hoàn cảnh của các nước đang phát triển Trở lại

kinh nghiệm về tư nhân hóa và tự do hóa tại các nước đang phát triển trong

những năm 1980 và 1990, ông nhận thấy « các chuyên gia tư vấn tại các

nước đang phát triển chỉ dựa vào kinh nghiệm tại các nước phát triển và cơ

sở tri thức tại các quốc gia phát triển Không có gì ngạc nhiên trong việc họ

chủ yếu dập khuôn các mô hình thiết kế cho các nước phát triển và ít chú ý

đến các đặc thù của các nước đang phát triển » Do vậy, ông đặt mục tiêu

xác định khung lý luận phù hợp hơn với các quốc gia đang phát triển, nhằm

phản ảnh đặc biệt là các vấn đề về tham nhũng hay mức độ phát triển chưa

đầy đủ của các cơ quan hành chính nhằm giải quyết các xung đột phát sinh

từ các hợp đồng ủy quyền Để thực hiện nhiệm vụ này, ông nhận thấy là chỉ

có một số tài liệu ít ỏi nghiên cứu về chủ đề này Điều này cản trở việc ông

đảm nhiệm tốt nhiệm vụ đề ra

Tiếp cận : rà soát các tài liệu về điều tiết dịch vụ cấp nước sạch và

xử lý nước thải. Tài liệu này dựa trên việc rà soát các tài liệu của Pháp và

Anh về chủ đề điều tiết các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải tại các quốc

gia đang phát triển và nhằm làm rõ các khái niệm, giới thiệu các mô hình thể

chế điều tiết lớn và xác định các hướng nghiên cứu

Một số nguồn tài liệu hàn lâm được rà soát mang tính tương đối lý thuyết;

chúng chủ yếu dựa trên các kinh nghiệm tại các nước phát triển Một số tài

liệu khác bắt nguồn từ thực tiễn và có mục tiêu giúp đỡ các các bộ trong

ngành giải quyết các vấn đề cụ thể tại các nước đang phát triển Những tài

liệu này thường thuộc lĩnh vực « tài liệu nghiên cứu xám », bao gồm các bài

học kinh nghiệm, các nghiên cứu tình huống hay thậm chí là các hướng dẫn

phương pháp tổng hợp các tài liệu đào tạo kiến thức được thực hiện ở cấp độ

nhà tài trợ hay cấp chính phủ (với các chuyên gia tư vấn) hay thậm chí ở cấp

độ các tổ chức phi chính phủ Có thể nhận thấy từ những quan sát đẩu tiên

rằng tài liệu về chủ đề này khá ít và thường không đủ sâu, đặc biệt về mặt

thực tiễn mà các cán bộ thực hiện cải cách ngành thường đặt ra hàng ngày

Mục tiêu của tài liệu này là liệt kê các « vấn đề lớn về điều tiết » (đặc biệt từ góc độ thể chế), phân tích các đóng góp của các tài liệu về các vấn đề này

và xác định các vùng tối chưa được đề cập đầy đủ

Chương 1 của cuốn sách này rà soát các định nghĩa khác nhau về điều tiết nhằm làm rõ khái niệm Phân tích này đề cao quan điểm « Pháp ngữ »

vì việc dịch thuật ngữ « regulation » có vấn đề không chỉ về bản chất ngôn

từ, mà còn về cả việc gợi mở các khái niệm khác nhau của tổ chức dịch vụ công Trên cơ sở đề xuất một định nghĩa chung, chương này phân tích các

lý do và các hình thức điều tiết rồi đến các tiêu chí đánh giá một điều tiết « tốt »

Chương 2 phân tích các mô hình thể chế điều tiết dịch vụ nước khác nhau, bao gồm tự điều tiết, điều tiết theo hợp đồng, thông qua một cơ quan độc lập, các mô hình hỗn hợp khác kết hợp các khía cạnh của hai mô hình chính (theo hợp đồng và cơ quan điều tiết), và điều tiết có sự tham gia của người tiêu dùng Xuất phát từ các lý thuyết trình bày trong phần rà soát các nghiên cứu về mỗi loại mô hình, các ưu và nhược điểm chính trong áp dụng tại các nước đang phát triển được phân tích, nhằm đề ra các hướng phân tích để ứng dụng phù hợp các mô hình này

Chương 3 phân tích các khung lựa chọn chính giúp xác định mô hình điều tiết phù hợp nhất với các nước khác nhau, trên khía cạnh thể chế, loại hình đơn vị khai thác và lĩnh vực hoạt động (cấp nước, xử lý nước thải hay đa dịch vụ) và các mô hình quản lý các đơn vị khai thác này (công, tư, hỗn hợp)

Chương 4 chỉ ra tầm quan trọng của việc tính đến trình độ phát triển kinh

tế của đất nước và các phương thức tiếp cận dịch vụ khác nhau trong thiết lập mô hình điều tiết Nó phân tích sao cho một điều tiết hiệu quả được thiết lập cho các đối tượng, trong các khu dân cư nghèo, vùng ven đô hay vùng nông thôn, vốn không được đấu nối với mạng lưới hay không thể trả chi phí dịch vụ

Cuối cùng, kết luận đề xuất tổng hợp về « hiện trạng các kiến thức » về các chủ đề khác nhau này và xác định các vấn đề cần phân tích sâu hơn nhằm đưa ra các hướng nghiên cứu mới

1 Khái quát chung :

tại sao phải điều tiết và điều

tiết như thế nào ?

Thuật ngữ « điều tiết » thường được hiểu theo nhiều cách khác nhau và do

vậy, thường dẫn tới một số hiểu lầm về bản chất và mục tiêu của hoạt động

này Phần đầu của chương này sẽ dành để điểm lại các định nghĩa khác

nhau về điều tiết, tiếp theo sẽ là đề xuất về một định nghĩa cụ thể cho phép

nắm bắt tổng quan các vấn đề liên quan tới dịch vụ cấp nước và xử lý nước

thải Phần cuối sẽ dành để xem xét các lý do của việc điều tiết các dịch vụ

này và các hình thức điều tiết cĩ thể cĩ

1.1 Định nghĩa về điều tiết

Khái niệm về điều tiết bắt nguồn từ các nước nĩi tiếng Anh Nĩ đã được phổ

biến rộng ở Mỹ khi các lĩnh vực hoạt động liên quan tới lợi ích nhà nước cần

hạn chế tự do cạnh tranh được xác định dần dần thơng qua một loạt các

quyết định của Tịa án tối cao và đồng thời, các ủy ban điều tiết cấp tiểu bang

cũng như cấp liên bang được thành lập (Kahn, 1988) Tại Anh, khái niệm

điều tiết được chính thức sử dụng với việc thành lập các cơ quan điều tiết cấp

ngành (đặc biệt là việc thành lập Ofwat hay Cơ quan dịch vụ nước trong lĩnh

vực nước) vào cuối những năm 1980 trong bối cảnh Thủ tướng lúc bấy giờ

là Margaret Thatcher quyết định tiến hành các hoạt động tư nhân hĩa

(Am-strong và các tác giả khác, 1995) Khái niệm này sau đĩ được sử dụng trong

bối cảnh đưa cạnh tranh vào lĩnh vực dịch vụ cơng ở châu Âu, dựa trên việc

áp dụng các chỉ thị châu Âu nhằm xây dựng Thị trường chung (Henry, 1997)

Thuật ngữ « điều tiết » sử dụng trong lĩnh vực dịch vụ cơng mới được du nhập

từ tiếng Anh gần đây, nhất là từ thời điểm mở cửa cạnh tranh trong lĩnh vực

này ở châu Âu Trước đĩ, các bài tham luận ở Pháp chỉ tập trung vào khái

niệm dịch vụ cơng, các hình thức phân bổ quản lý dịch vụ và việc nhà nước

kiểm sốt việc phân bổ, thơng qua « cơ quan chủ quản » và các cơ quan

hành chính Theo Christian Stoffặs (1995), việc mở cửa cạnh tranh và tự do

hóa mạng lưới dịch vụ công tại các nước nói tiếng Anh là dựa trên cách hiểu

về dịch vụ công hoàn toàn khác Trong phần mở đầu báo cáo của Ủy ban Kế

hoạch nhà nước, ông đã nêu : « nước Pháp tôn sùng việc phân chia quyền

lực nhưng lại đề cao quyền lực của bộ máy hành pháp hơn là tư pháp, đề cao cơ quan hành chính hơn là cơ quan điều tiết độc lập, đề cao nhà nước hơn là « luật pháp phi quốc gia » » Chính điều đó đã dẫn đến sự dè chừng

một cách bản năng về khái niệm « điều tiết » và gắn với nó là các cơ quan điều tiết độc lập (một sự liên hệ thái quá như chúng ta sẽ thấy ở phần sau).Việc đưa khái niệm « điều tiết » vào bối cảnh của một nước nói tiếng Pháp trước nhất là vấn đề từ vựng, và thường có sự do dự giữa « điều tiết » và « quy định » Từ điển tiếng Pháp chính thức vẫn chưa công nhận thuật ngữ điều tiết trong lĩnh vực dịch vụ công và định nghĩa điều tiết trong bối cảnh sử dụng mang tính khoa học kỹ thuật[1] Theo nghĩa thông thường, điều tiết được hiểu là một hoạt động năng động nhằm điều chỉnh hệ thống các quy tắc vốn không còn phù hợp sau một biến đổi nào đó, ví dụ như « điều tiết hoóc-môn

» Một số người gắn thuật ngữ « điều tiết » với « thuyết điều tiết » do nhà kinh tế Pháp Michel Aglietta phát triển, vốn được dùng trong một bối cảnh phân tích hoàn toàn khác với bối cảnh điều tiết dịch vụ công

Để làm rõ điều này, một số người khác thích sử dụng thuật ngữ « quy định » hơn, mặc dù thuật ngữ này không làm toát lên được hết khía cạnh năng động tiềm ẩn của nó (xem khung 1)

[1] Xem định nghĩa trên trang web của Trung tâm quốc gia về tài nguyên văn bản và từ vựng (CNRTL) : http://www.cnrtl.fr/

Khung 1

Về mặt lý thuyết, khái niệm « điều tiết » đôi khi được hiểu theo nghĩa khá rộng ở Pháp, theo hướng « thuyết điều tiết » do Michel Aglietta và Robert Boyer sáng

lập vào thập niên 1970 Lý thuyết này đã trở nên phổ biến trên cơ sở « chỉ trích

triệt để và sâu sắc phái tân cổ điển, cho rằng các nền kinh tế thị trường có sẵn tính chất tự điều tiết » (Aglietta, 1976), nhằm « đưa ra các công cụ và khái niệm cho phép nhận thức được một hình thức đặc biệt của khủng hoảng (đình lạm)

và sự chuyển đổi từ tăng trưởng sang khủng hoảng » (Coriat và Dosi, 1995)

Như vậy, mục tiêu của thuyết này là nghiên cứu sự phát triển của các hình thức sản xuất như là sự phản ánh chuyển biến trong quan hệ xã hội, và để làm được

Điều tiết và quy định : quan niệm khác nhau hay chỉ

là vấn đề từ vựng ?

Không chỉ ở các nước nói tiếng Pháp mới có sự nhầm lẫn như vậy Một

quyển hướng dẫn đánh giá cho các cơ quan điều tiết mới được Ngân hàng

thế giới xuất bản mở đầu bằng việc nhấn mạnh rằng trong tất cả các chức

năng của nhà nước thì điều tiết là khái niệm được biết đến ít nhất “Trên toàn

thế giới, Chính phủ đảm nhiệm ba chức năng chính : thu thuế, chi tiêu và

điều tiết Và trong số ba chức năng này, điều tiết là chức năng ít được hiểu

đúng nhất” (Brown và những tác giả khác, 2006).

Điều tiết mạng lưới dịch vụ công : liệu lĩnh vực nước có bị đặt

ngoài lề ?

Mặc dù lúc đầu còn do dự nhưng thuật ngữ « điều tiết » ngày càng được

sử dụng nhiều hơn trong các cuộc thảo luận về mạng lưới dịch vụ công tại

các nước nói tiếng Pháp Ví dụ, việc thành lập các cơ quan điều tiết độc lập

trong lĩnh vực viễn thông và năng lượng - Cơ quan điều tiết viễn thông (ART)

vào năm 1996 và sau đó Ủy ban điều tiết năng lượng (CRE) vào năm 2000

- nằm trong xu hướng chung thành lập các cơ quan hành chính độc lập, một

nét khá mới trong bối cảnh luật hành chính của Pháp Ví dụ, Nicolas Curien

nói tới điều tiết mạng lưới các ngành công nghiệp với mục tiêu là « thúc đẩy

điều này cần có các ngành khác nhau, trong đó có kinh tế, lịch sử và xã hội học

Do đó, mục tiêu của thuyết điều tiết không nằm ở việc thảo luận về điều tiết các

dịch vụ công mà tập trung vào cách thức vận động tổng quan của xã hội và các

hệ thống kinh tế.

Định nghĩa rộng như vậy về điều tiết đã khiến một số tác giả thích sử dụng khái

niệm « quy định » đối với các dịch vụ công hơn Theo Levêque (1998), « điều

tiết » là một thuật ngữ có nghĩa rộng, dùng để chỉ « hiện tượng tổng quan góp

phần giúp cho một tổ chức hay nền kinh tế vận hành tốt » theo trường phái

Boyer Theo ông, « nhiều nguồn lực, thường mang tính chất đối lập nhau, cùng

được vận hành và trong kinh tế, các quy định chỉ là một trong số đó Ngay cả

trong trường hợp nó có ảnh hưởng mạnh thì công nghệ, sở thích của người tiêu

dùng hay sự cạnh tranh giữa các nhân tố vẫn là những nguồn ảnh hưởng lớn

Việc quá chú tâm vào khái niệm quy định đã khiến nó bị đồng hóa với điều tiết

» Tác giả muốn đề cập tới « nền kinh tế quy định », tức là đánh giá khả năng

nhà nước can thiệp nhằm khắc phục hoạt động không hiệu quả của thị trường,

trên cơ sở các khái niệm về độc quyền tự nhiên, hàng hóa công cộng hay khái

niệm về ngoại tác (xem phần 1.2 để tham khảo những khái niệm này trong

ngành nước)

cạnh tranh hiệu quả, tạo điều kiện kết nối giữa các cơ sở hạ tầng và đảm bảo tính toàn cầu cho các dịch vụ cơ bản, đồng thời buộc các doanh nghiệp trong lĩnh vực đó phải tôn trọng luật cạnh tranh và các quy định pháp lý riêng về dịch vụ và giá cả » (Curien, 2000)

Tại Pháp, lĩnh vực dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải mới đây vẫn còn bị đặt ngoài lề xu hướng phát triển này Cơ quan trung ương tập trung các chức năng điều tiết không được thành lập Điều tiết coi như chủ yếu được thực hiện ở cấp độ địa phương, do chính quyền thành phố đảm nhiệm (xem phần 2.2 để có thêm thông tin về mô hình điều tiết thông qua hợp đồng trong bối cảnh của Pháp)

Sau khi các vụ tham nhũng tai tiếng lan rộng vào đầu thập niên 1990, người

ta nhận thấy rõ nhu cầu cần điều tiết, nhất là trong việc phân bổ quản lý dịch vụ công Một báo cáo của Tòa tài chính - đánh dấu mốc quan trọng cho sự phát triển của lĩnh vực này tại Pháp - nhấn mạnh rằng « phần lớn các sai phạm trong việc phân bổ quản lý dịch vụ công có thể tránh được nếu có thông tin rõ ràng về đơn vị được chọn và người sử dụng dịch vụ và

có sự quản lý thực sự đối với đơn vị được ủy quyền » (Thanh tra nhà nước, 1997) Những vụ tai tiếng này đã dẫn tới việc củng cố lại bộ máy pháp luật, đặc biệt là với việc thông qua đạo luật Sapin vào năm 1993, nhằm hạn chế những sai phạm liên quan tới việc phân bổ hợp đồng và tăng cường tính minh bạch Đạo luật này đã tạo ra một cơ chế công bằng giữa các nhà thầu tham gia dự thầu, nhờ vào việc đảm bảo minh bạch trong quá trình tiến hành (trong trường hợp phân bổ quản lý thì phải công khai thông tin và điều kiện

về giá cả) ; các nhà thầu bị xâm phạm quyền lợi có thể tranh tụng và điều này có thể dẫn tới việc ngừng đấu thầu nếu các quy định về công khai và cạnh tranh không được tuân thủ[2] Tuy nhiên, tài liệu tham khảo về điều tiết vẫn chưa rõ ràng Trong khoảng thời gian thảo luận về việc thông qua luật mới về nước từ năm 1998 đến 2002, một vài nỗ lực đã được triển khai nhằm sáng lập một cơ chế trung ương chịu trách nhiệm giám sát tình hình giá cả

và hiệu quả hoạt động trên phạm vi quốc gia (ví dụ như thành lập một Cơ quan giám sát trong lĩnh vực nước) nhưng kế hoạch này cuối cùng thất bại (Guérin-Schneider và Nakhla, 2003) Mãi đến năm 2009, Cơ quan giám sát dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải mới được thành lập tại Pháp để cung cấp thông tin và dữ liệu về các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải, cách tổ chức

[2] Xem văn bản luật trên website của Légifrance : www.legifrance.gouv.fr/

dịch vụ, giá cả và hiệu quả hoạt động Như vậy, cơ quan này đóng vai trò «

điều tiết tỏa sáng » (xem phần 3.1)[3]

Tại các nước đang phát triển, khái niệm điều tiết được hiểu theo nhiều cách

khác nhau, tùy vào truyền thống pháp lý và tiền lệ trong hợp đồng, cũng như

phương thức quản lý doanh nghiệp Nhìn chung, lĩnh vực cấp nước (và đặc

biệt là lĩnh vực xử lý nước thải) vẫn chưa trải qua những làn sóng tự do hóa

và cơ cấu lại như trong các ngành công nghiệp mạng lưới khác, nhất là viễn

thông và năng lượng Mặc dù các tổ chức tài chính quốc tế đã có những nỗ

lực lớn nhưng việc đưa tư nhân tham gia vào quản lý các doanh nghiệp mới

chỉ áp dụng trong một số ngành dịch vụ Vậy mà thông thường vấn đề điều

tiết chỉ được thảo luận khi có sự tham gia của khu vực tư nhân, với việc thành

lập một cơ quan điều tiết chủ chốt (không tính ngoại lệ, ví dụ Zam-bi-a có

thành lập một cơ quan điều tiết cấp quốc gia để điều tiết các doanh nghiệp

phần lớn thuộc nhà nước – xem khung 6, trường hợp NWASCO) Nếu không

có các tổ chức điều tiết độc lập thì nhiều bên sẽ gặp khó khăn trong bối cảnh

thể chế khi các chức năng điều tiết được đồng thời giao cho nhiều tổ chức

hay thông qua việc ký kết nhiều hợp đồng một cách không rõ ràng

Kết luận : các đề xuất về định nghĩa

Dù nỗ lực để đạt được một định nghĩa chung trong lĩnh vực cấp nước nhưng

việc sử dụng thuật ngữ « điều tiết » vẫn tương đối khó và thường không đi

kèm định nghĩa trong phần lớn các trường hợp Chính vì vậy, chúng ta cần

phải đưa ra một định nghĩa có ý nghĩa đối với lĩnh vực này, cho phép nhận

thức được sự đa dạng về mô hình điều tiết ở Pháp hoặc ở các nước đang

phát triển

Dựa trên định nghĩa tương đối hẹp về điều tiết của Ogus (1994) coi đó là «

một sự kiểm soát liền mạch và tập trung do một tổ chức công tiến hành đối

với các hoạt động có giá trị với cộng đồng », Trémolet và Browning (2002)

đã đề xuất phân định sự khác biệt rõ ràng giữa « quy định » và « điều tiết »

: trong trường hợp đầu tiên, nhà lập pháp đưa ra các quy tắc bằng cách tổ

chức bỏ phiếu để thông qua luật hoặc nghị định trong khi ở trường hợp sau,

nhà lập pháp cần dựa trên tình hình thực tế để diễn giải các văn bản này cho

phù hợp cũng như đảm bảo việc tôn trọng tư tưởng của văn bản đó

[3] Xem http://services.eaufrance.fr/

Dựa trên sự phân biệt này, quy định được định nghĩa là một tập hợp các quy tắc được đưa ra vào một thởi điểm t, phản ánh việc quản lý xã hội tại một thời điểm nhất định và được thể hiện trong các văn bản pháp luật, tiêu chuẩn, hợp đồng… Nhìn từ góc độ năng động và thích ứng của thuật ngữ, điều tiết được định nghĩa là một tập hợp các hoạt động nhằm áp dụng các quy định

và phát triển nó tùy theo hoàn cảnh để đảm bảo quản lý xã hội lâu dài Điều tiết là cần thiết vì không thể dự báo được các tình huống sẽ xảy ra vào thời điểm t (nguyên tắc về tính hợp lý hạn chế của các tác nhân, được Jenssen

và Meckling (1976) và Brousseau (1993) đưa ra)

Thể hiện khía cạnh năng động của điều tiết, các mục tiêu chính của hoạt động này là dung hòa lợi ích khác nhau giữa các bên tham gia, nhất là lợi ích của người sử dụng dịch vụ và các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ Trong một ấn phẩm giới thiệu những thách thức chủ yếu trong quá trình điều tiết tại các nước đang phát triển với độc giả các nước nói tiếng Pháp, Um và Léau-

tier (2008) đã tóm tắt như sau : « điều tiết là một công cụ cho phép các cơ

quan quyền lực đảm bảo việc các hộ gia đình và doanh nghiệp được hưởng dịch vụ có chất lượng với giá rẻ nhất, cho các nhà đầu tư cũng được hưởng lợi từ các khoản đầu tư của họ và cuối cùng, đảm bảo đạt được các mục tiêu phát triển » Tuy nhiên, các tác giả cũng nêu ra việc dung hòa các mục tiêu

đôi khi trái ngược là một nhiệm vụ đặc biệt khó khăn và các thiết chế chịu trách nhiệm điều tiết tại các nước đang phát triển thường chưa được trang

bị đầy đủ để giải quyết vấn đề, nhất là về mặt nhân sự Điều tiết hiệu quả đòi hỏi thực hiện được việc dung hòa giữa các mục tiêu khác nhau Nói đến dung hòa tức là nói đến những xung đột tiềm năng ; những xung đột này cần được giải quyết ở cấp thiết chế chịu trách nhiệm điều tiết cũng như ở cơ chế quyết định của cơ quan điều tiết

Điều tiết không phải là…

Để hiểu rõ bản chất của điều tiết, điều quan trọng là phân biệt được điều tiết với các chức năng khác của nhà nước, bao gồm việc đưa ra các chính sách công dài hạn (và đảm bảo nguồn tài chính để thực hiện các chính sách đó)

và kiểm soát việc quản lý dịch vụ với tư cách là bên sở hữu tài sản (bên ủy thác) Ví dụ, thiết lập các chính sách công là xác định các mục tiêu phát triển của lĩnh vực đó, lựa chọn cách thức tiếp cận nguồn tài nguyên, xác định các mục tiêu cung ứng dịch vụ hay mức độ trợ cấp để chi trả cho việc mở rộng phạm vi cung ứng Điều tiết có nghĩa là phải thực hiện những chọn lựa trên

Ngoài ra, trong bối cảnh ký kết hợp đồng, thường các cơ quan quyền lực của

nhà nước với tư cách là bên sở hữu tài sản sẽ chọn lựa hình thức hợp đồng,

đơn vị khai thác và nhất trí với đối tác này về một số quy định (được ghi trong

hợp đồng hay các quy định pháp lý khác) Vai trò của điều tiết là đảm bảo

việc tuân thủ các quy tắc này

1.2 Tại sao lại cần phải điều tiết dịch vụ cấp nước và

xử lý nước thải ?

Việc dịch vụ nước cần được điều tiết xuất phát từ quan niệm thương mại đối

với các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải Quan niệm này dựa trên nguyên

tắc coi nước là tài sản cá nhân về mặt kinh tế, nghĩa là việc tiêu thụ nước

mang tính chất cạnh tranh và độc quyền Quan niệm này bị những người

phản đối việc tư nhân hóa dịch vụ nước công kích, theo họ nước phải được

coi như « món quà tặng của thượng đế », một quyền cơ bản của con người

và do vậy, không thể thương mại hóa (Barlow và Clarke, 2001) Tuy nhiên,

dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải đòi hỏi đầu tư ban đầu lớn cũng như cần

được quản lý và bảo dưỡng Chính vì vậy, chúng ta đều phải công nhận rằng

việc cung cấp dịch vụ đòi hỏi chi phí lớn cần được thu hồi và việc quản lý các

dịch vụ này phải hiệu quả, cho phép giảm chi phí, mở rộng phạm vi cung

cấp và đảm bảo tính lâu dài[4]

Các nhà kinh tế học coi sự can thiệp của cơ quan nhà nước vào lĩnh vực

cấp nước và xử lý nước thải là cần thiết nhằm khắc phục một số thất bại

của thị trường, theo đó việc tự do cạnh tranh trong lĩnh vực cấp nước không

cho phép đạt được các mục tiêu mà nhìn chung xã hội mong đợi Ngoài

ra, Lévêque (1998) cũng nhấn mạnh là « việc nhà nước can thiệp vào thị

trường không dừng lại ở việc tìm kiếm hiệu quả kinh tế mà còn hướng tới

các mục tiêu về phân phối » và do đó, cần thiết phải phân biệt được lý do xã

hội của việc điều tiết

Các lý do “kinh tế” của việc điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý

nước thải

[4] Những nguyên tắc này được đưa ra trong Hội nghị về môi trường và phát triển của Liên hợp quốc

năm 1992 và được biết tới dưới tên gọi « Nguyên tắc Dublin », vốn ủng hộ quan niệm « thương mại

» dịch vụ Để biết thêm chi tiết, xem trang web của Quan hệ đối tác toàn cầu ngành nước : www.

gwpforum.org

Các nhà kinh tế chịu ảnh hưởng của nền kinh tế học phúc lợi cũng như nhiều nhà đầu tư quốc tế, như Ngân hàng thế giới, chứng minh dịch vụ cấp nước cần được điều tiết trên cơ sở một số « thất bại của thị trường », trong đó có việc dịch vụ nước được coi như là độc quyền tự nhiên, tình trạng thông tin bất cân xứng và những ngoại tác Sau đây chúng ta sẽ cùng điểm lại những thất bại đó

Độc quyền tự nhiên. Các nhà kinh tế nhất trí rằng trung tâm của hoạt động phân phối nước là “độc quyền tự nhiên”, nghĩa là ở một mức độ sản xuất nhất định, chi phí sản xuất là tối thiểu khi việc sản xuất do một doanh nghiệp duy nhất đảm nhiệm (Pezon, 1999 ; Groom và các tác giả khác, 2006) Đánh giá này dựa trên những lý do kỹ thuật như: các khoản đầu tư thường lớn và thu lợi sau thời gian dài do có nhiều trở ngại khi bắt đầu Chính

vì vậy, người ta thường coi việc cho phép một doanh nghiệp độc quyền trong một phạm vi cung cấp dịch vụ nhất định là kinh tế hơn vì nó cho phép doanh nghiệp đó trển khai một mạng lưới duy nhất để phục vụ người dân[5] Ngoài

ra, nước vốn nổi tiếng là một hàng hóa khó (và chi phí đắt đỏ) trong vận chuyển và lưu trữ, điều đó đồng nghĩa với việc các hoạt động vận chuyển nước bị hạn chế, trừ trường hợp nguồn nước hiếm và phân bổ không đồng đều khiến việc vận chuyển nước từ khu vực dồi dào nguồn nước sang khu vực khan hiếm trở nên kinh tế hơn Như vậy, việc cho phép độc quyền nhìn chung mang tính khu vực, giới hạn ở một thành phố hay một vùng nhỏ (trừ trường hợp doanh nghiệp quản lý các dịch vụ này tại nhiều khu vực để vận dụng lợi thế nhờ quy mô)

Khác với các lĩnh vực khác (như viễn thông, điện hay ga), lĩnh vực nước về

cơ bản vẫn kết hợp các dịch vụ theo trục dọc, nghĩa là nhìn chung không

có sự chia tách giữa các hoạt động cạnh tranh (ví dụ như sản xuất và xử lý nước) và các hoạt động về bản chất mang tính độc quyền (những tiện nghi

cơ bản) Tuy nhiên, một vài nhà kinh tế khuyến cáo nên dùng phương pháp khéo léo hơn để đưa cạnh tranh vào một số mảng trong lĩnh vực nước khicó

thể (Kessides, 2004 ; Stern, 2009) Bài tổng quan Cave Review của Anh

(Cave, 2009) do giáo sư Martin Cave, chuyên gia trong lĩnh vực viễn thông hướng dẫn, đề xuất một phương thức tham vọng đưa cạnh tranh vào lĩnh vực nước, chủ yếu ở cấp độ sản xuất, song song với việc triển khai các hợp đồng

[5] Chúng ta sẽ thấy trong phần 4 là trên thực tế sự cạnh tranh giữa các nhà cung cấp dich vụ là rất rõ ràng trong trường hợp của các nhà cung cấp nhỏ của tư nhân (POP) và điều đó, theo một số người, khiến cho chính khái niệm độc quyền tự nhiên phải xem lại (Colignon và Vézina, 2000).

[6] Theo Lévêque (1998),ngoại tác là “ảnh hưởng gây ra bởi hoạt động của một chủ thể kinh tế này và

tác động trực tiếp tới chủ thể khác nằm ngoài hợp đồng Ngoại tác được coi là tích cực nếu tác động

của nó giúp cải thiện phúc lợi của chủ thể khác và bị coi là tiêu cực nếu làm giảm phúc lợi này.

nước nhằm tối ưu hóa việc quản lý nguồn nước

Theo các lý thuyết về tổ chức công nghiệp (một nhánh của kinh tế vi mô, có

nội dung phân tích hành vi chiến lược của các nhân tố), bất cứ doanh nghiệp

nào hưởng độc quyền cũng đều có xu hướng khai thác vị trí này để « thu lợi

nhuận độc quyền », bằng cách áp giá quá cao (so với khi có đối thủ cạnh

tranh) hoặc giảm chất lượng dịch vụ và vì vậy, cần phải có sự điều tiết kinh

tế, bao gồm điều tiết giá cả, chất lượng dịch vụ và cạnh tranh (Littlechild,

1988 ; Gatty, 1998) Phần tiếp theo của bài viết này sẽ tập trung cụ thể hơn

vào các phương thức điều tiết kinh tế

Thông tin bất cân xứng Thông tin bất cân xứng ở nhiều cấp có tác động

tới việc xác định nhu cầu điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải Một

mặt, lý thuyết kích thích của Jean-Jacques Laffont đã chỉ ra tình trạng thông

tin bất cân xứng giữa nhân tố chính (ví dụ như cơ quan nhà nước ủy thác

dịch vụ công thông qua hình thức hợp đồng) và đối tác của họ (ví dụ như

doanh nghiệp được ủy quyền) Một trong những vấn đề chính của dịch vụ

cấp nước là việc không ước tính được chi phí và hiện trạng của nguồn tài

nguyên do phần lớn những tài nguyên này đều nằm dưới lòng đất Tình trạng

thông tin bất cân xứng có thể được thể hiện qua sự chênh lệch giá lớn khiến

người sử dụng phải trả phí rất đắt Đảm bảo sự minh bạch cho các hợp đồng

nước là một cách giúp giảm thiểu nguy cơ này và hạn chế tham nhũng - một

vấn đề mang tính cấu trúc tại các nước đang phát triển Cần phải tính đến sự

bất cân xứng này khi xác định cơ chế điều tiết, chiến lược đàm phán lại hay

đấu giá các hợp đồng (Laffont và Martimort, 2002)

Khái niệm thông tin bất cân xứng cũng cho phép chứng minh sự cần thiết

phải điều tiết khía cạnh y tế của dịch vụ (Baker và Trémolet, 2000a) Do

không thể dựa vào màu sắc và mùi vị của nước để nhận biết liệu nguồn nước

đó có sạch hay không và do nước chất lượng kém sẽ ảnh hưởng đến sức

khỏe, chính quyền cần phải can thiệp để quản lý chất lượng nước

Ngoại tác, chủ yếu đối với môi trường. Dịch vụ cấp nước và xử lý nước

thải có tác động tới bên ngoài, nhất là môi trường[6] Đặc biệt, việc mở rộng

các dịch vụ xử lý nước thải có ảnh hưởng tới tương lai của các hộ gia đình

liền kề Việc không xử lý nước thải hợp lý có thể ảnh hưởng tới môi trường

bên ngoài, tạo điều kiện cho dịch bệnh lây lan (ví dụ dịch tả) và ảnh hưởng tới hoạt động sản xuất (nông nghiệp, thủy sản, du lịch) Theo nghiên cứu mới đây của Chương trình nước và vệ sinh của Ngân hàng thế giới (Water and sanitation Program, 2008), điều kiện xử lý nước thải kém ảnh hưởng tới sự phát triển của 4 nước châu Á (Campuchia, Inđônêxia, Philíppin và Việt Nam), gây thiệt hại kinh tế tương ứng với 2,3 tỉ đôla Mỹ do ô nhiễm các nguồn nước, 1,3 tỉ do bỏ lỡ các cơ hội kinh tế và 350 triệu trong lĩnh vực du lịch Ngoài ra, các nghiên cứu cũng cho thấy ngoại tác do mở rộng dịch vụ

xử lý nước thải đối với cả cộng đồng lớn hơn nhiều so với vài hộ gia đình Những ảnh hưởng đó cho thấy cần phải có quy định về môi trường để đưa ra những tiêu chuẩn bảo vệ nguồn nước và môi sinh, áp đặt các chuẩn về thải

và xử lý nước thải…

Những thất bại thị trường cho thấy cần thiết phải có luật lệ (quy định ngay

từ đầu) và điều tiết (áp dụng các quy định và điều chỉnh nó cho phù hợp khi hoàn cảnh thay đổi) Một số khía cạnh cần điều chỉnh thường xuyên và « năng động» hơn, ví dụ như giá nước cần thay đổi tùy theo cung cầu, chi phí (đầu tư và vốn), mức trợ cấp nhận được và do đó, nó cần được điều tiết liên tục Ngược lại, các quy định về y tế lại có ít thay đổi hơn nhiều Về cơ bản, đó

là những tiêu chuẩn (như hàm lượng tối đa cho phép) đối với một số chất có hại có thể tồn tại trong nước và gây nguy hiểm cho sức khỏe người tiêu dùng Tuy nhiên, những quy định về y tế này có thể được sửa đổi cho phù hợp nếu chi phí sản xuất nguồn nước « đạt chuẩn » và đủ số lượng (ít nhất là 20 lít nước/người/ngày theo quy định của Tổ chức Y tế thế giới) vượt quá khả năng tài chính, dù đó là khả năng thanh toán của người sử dụng, trợ cấp của chính phủ hay quốc tế Đây là tình trạng thường gặp tại các vùng nông thôn (như ở Búckina Phasô hay thậm chí ở Nam Phi) Việc không thể tuân thủ theo chuẩn quy định tại các khu vực này đã đặt ra vấn đề về xác định các chuẩn thay thế phù hợp với hoàn cảnh (Baker và Trémolet, 2000b; Ehrhardt, 2000)

Tuy nhiên, nhìn tổng quan các khía cạnh trên, các nhà kinh tế theo trường phái của Ronald Coase và ủng hộ cách phân tích chi phí giao dịch của ông nhấn mạnh rằng sự can thiệp của nhà nước chưa hẳn đã là tối ưu, bản thân

sự can thiệp này cũng có những chi phí cần phải tính đến (Coase, 1988 ; Williamson, 1985) Nhà nước chỉ nên can thiệp nếu chi phí cho việc can thiệp này thấp hơn chi phí từ việc thực hiện các giải pháp khác và cũng thấp hơn lợi nhuận Theo họ, việc phân tích chi phí - lợi nhuận khi nhà nước can thiệp (bằng các quy định hoặc điều tiết) là cần thiết để chứng minh rằng sự

can thiệp này tỉ lệ với chi phí bỏ ra.

Khía cạnh xã hội và « phân phối lại ». Việc tiếp cận dịch vụ cấp nước

và xử lý nước thải có ảnh hưởng lớn tới sự phát triển kinh tế xã hội và do vậy,

được coi là nội dung quan trọng của Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (UN

Millenium Project, 2005) Điều này bao gồm cả lợi nhuận thu được nhờ giảm

thời gian đi lấy nước, giảm các bệnh liên quan tới nước và do đó tăng thời

gian dành cho giáo dục và các hoạt động sản xuất (WHO và Unicef, 2005)

Chính vì vậy, các chính sách liên quan tới cấp nước và xử lý nước thải của

chính phủ thường bao gồm cả các nguyên tắc như đảm bảo tiếp cận nguồn

nước trên phạm vi toàn cầu và không có sự phân biệt về dịch vụ Tại Pháp,

khái niệm dịch vụ công ra đời vào cuối thế kỷ 19, tập hợp các nguyên tắc

như đối xử bình đẳng với người sử dụng, cung cấp dịch vụ liên tục và thích

ứng dịch vụ theo pháp chế của Hội đồng nhà nước (Breuil và Nakhla, 2003)

Trường hợp của Nam Phi cũng tương tự khi quyền tiếp cận nguồn nước được

ghi trong Hiến pháp năm 1996 và từ năm 2000, chính phủ đã triển khai

chính sách cung cấp một lượng nước tối thiểu cho những người khó khăn

nhất « Chính sách nước cơ bản miễn phí » (Blanc và Ghesquières 2006a)

« Quyền tiếp cận nước » được Ủy ban các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội

của Liên Hợp quốc thông qua vào tháng 11/2002 đã khiến cho những quy

tắc này mang tính toàn cầu Tuyên bố này cũng chỉ ra cụ thể quyền tiếp

cận nước được hiểu là tiếp cận về thể chất, an toàn, trong những điều kiện

chấp nhận được, vì nhu cầu của bản thân và gia đình, với đủ lượng nước và

giá cả phải chăng Trong một cuốn sách về chủ đề này, Tổ chức Y tế thế

giới nhấn mạnh : « nhằm đáp ứng nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và hoàn thành

nhiệm vụ, chính phủ thường theo dõi thị trường nước, và hành động nhằm

đảm bảo rằng mọi người có thể tiếp cận dịch vụ tối thiểu, cho dù các cơ chế

như chính sách giá và điều tiết giá” (Tổ chức Y tế thế giới, 20 03) Bản báo

cáo nêu cụ thể: « Đảm bảo khả năng tiếp cận nước đòi hỏi dịch vụ phải phù

hợp với khả năng chi trả của người dân Đây không chỉ đơn giản là vấn đề

tổng chi phí nước Nhiều người kiếm tiền không ổn định, điều này cản trở họ

có các cam kết về tài chính dài hạn vốn chi phí có thể thấp hơn » Do vậy,

điều tiết là nhằm đảm bảo việc tiếp cận nguồn nước trên phạm vi toàn cầu,

khuyến khích việc mở rộng dịch vụ thông qua việc phân phối lại lợi nhuận

giữa các nhóm và bảo vệ người tiêu dùng tránh việc bị lạm dụng (Franceys

và Gerlach, 2008 ; Trémolet và Hunt, 2006) Phần 4 của bài này sẽ phân

tích những khía cạnh điều tiết “vì người nghèo” nêu trên

1.3 Cần phải điều tiết gì: chức năng của điều tiết kinh tế

Mỗi thất bại thị trường tạo ra những nhu cầu và theo đó là phạm vi điều tiết khác nhau, chủ yếu là điều tiết kinh tế, y tế, môi trường và xã hội (xem bảng 1)

Phạm vi điều tiết trong lĩnh vực nước

Bảng 1

Phạm vi điều tiết

Điều tiết kinh tế: giá cả và chất lượng dịch vụ, bảo vệ người tiêu dùng và giải quyết khiếu nại, điều tiết cạnh tranh (nhằm giảm phạm vi độc quyền và cho phép các nhà khai thác dịch

vụ khác cung cấp dịch vụ của họ trên cơ sở bình đẳng Điều tiết kinh tế: tiếp cận được thông tin về chi phí, các khoản đầu tư, bảo dưỡng (nhất là với những trang thiết bị đặt dưới lòng đất…)

Điều tiết y tế (chất lượng nước, chuẩn về nước thải) Điều tiết môi trường

(bao gồm bảo vệ nguồn nước và các chuẩn về nước thải) Điều tiết xã hội (tiếp cận dịch vụ, công bằng)

và do vậy, cũng sẽ chịu sự điều tiết Ngược lại, trong trường hợp một doanh nghiệp nhà nước ký hợp đồng quản lý hay thậm chí đối với một chương trình

BOT (chương trình xây dựng, kinh doanh, chuyển giao) trong đó chủ doanh

nghiệp tư nhân chỉ phụ trách một vài mảng của dịch vụ thì bản thân doanh nghiệp nhà nước chịu sự điều tiết và mối quan hệ với doanh nghiệp tư nhân hoàn toàn dựa trên hợp đồng Bảng 2 chỉ ra các trường hợp khác nhau tùy

vào loại hợp đồng sử dụng Phần 2.2 và 2.4.1 sẽ đề cập chi tiết hơn nhu cầu

thích ứng điều tiết với các đặc điểm của hợp đồng, đặc biệt khi một cơ quan

điều tiết được thành lập trong khuôn khổ hợp đồng ủy quyền

[7] Điều tiết kinh tế không thể tách rời các phạm vi điều tiết khác trong lĩnh vực nước và vệ sinh do các

tiêu chuẩn về môi trường và y tế là những thước đo quan trọng nhất để xác định cơ cấu chi phí của

một doanh nghiệp cung cấp dịch vụ nước và vệ sinh Vì vậy, việc phối hợp các cơ quan chịu trách

nhiệm điều tiết kinh tế và các cơ quan chịu trách nhiệm các mảng khác có thể gặp khó khăn Ví dụ

trong hệ thống của Anh, cơ quan điều tiết kinh tế (Ofwat) cần thống nhất với cơ quan môi trường

(Environment Agency) trong việc xác định theo định kỳ mức giá để đảm bảo tăng giá vừa phải mà

vẫn duy trì được các tiêu chuẩn về môi trường.

Các dạng hợp đồng ủy quyền và đối tượng điều tiết

Bảng 2

Nguồn: các tác giả Sửa đổi từ ấn phẩm của World Bank (2006)

Hợp đồng quản lý Doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp

tư nhân Rủi ro trong khâu vận hành

25%

Doanh nghiệp nhà nước

Hợp đồng khoán Doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp

tư nhân

Rủi ro trong khâu khai thác Rủi ro thương mại

Từ 40% - 60%

Doanh nghiệp nhà nước (doanh nghiệp tư nhân chịu trách nhiệm

về những mảng quan trong trọng kết quả hoạt động)

Hợp đồng

ủy quyền Nhà nước và doanh nghiệp

tư nhân

Tất cả các rủi ro

Chuyển rủi ro sang

đối tác tư nhân

Thanh toán % lợi

nhuận cho bên đối

tác tư nhân

Đối tượng của điềt tiết

Bài viết này sẽ phân tích sâu hơn về điều tiết kinh tế vì đây là hình thức khó

áp dụng thành công nhất Ngoài ra, như nhấn mạnh ở trên, nhu cầu thích

ứng với hoàn cảnh cũng rõ nhất trong lĩnh vực này[7] Bản thân việc xác định

phạm vi điều tiết cũng là chủ đề của nhiều cuộc thảo luận: phần sau sẽ điểm

lại các chức năng chính của điều tiết kinh tế và phân biệt các chức năng

trọng tâm của hình thức này (như điều tiết giá cả) với các chức năng được

coi là phụ của nó Hình 1, trích ra từ ấn phẩm của Groom và các tác giả khác (2006) đã tóm tắt rõ sự phân biệt này.

[8] Hiệu quả sản xuất tức là sản xuất một sản phẩm với chi phí ít hơn trong khi hiệu quả phân bổ có được khi một doanh nghiệp sản xuất sản phẩm và dịch vụ có giá trị nhất với xã hội (nghĩa là chi phí biên ngắn hạn bằng với thỏa dụng biên của nó đối với người tiêu dùng).

Chức năng trọng tâm và chức năng phụ của điều tiết kinh tế

Hình 1

Đinh nghĩa về điều tiết:

« Các quy định và các thiết chế chịu trách nhiệm ấn định, kiểm

soát, áp dụng và sửa đổi giá cả ở mức tối đa cho phép và các

tiêu chuẩn dịch vụ ở mức tối thiểu có thể chấp thuận đối với các

đơn vị khai thác dịch vụ nước ».

Nguồn: Groom et al (2006)

Điều tiết kinh tế:

hạn chế việc lạm dụng

vị thế độc quyền

Bảo vệ người tiêu dùng

Mục tiêu xã hội

Độc quyền

Giải quyết

tranh ch ấp (ví d ụ)

Cung ứng dịch v ụ (ví d ụ) Chu

ẩn v ề

chất thải (ví d ụ)

Chu

ẩn v ề

nướ

c s ạch (ví d ụ)

Môi trường

An Ninh

Điều tiết Điều chỉnh Thuế Chính trị

Kiểm tra các ứng xử của doanh nghiệp

về mặt pháp lý

Điều tiết giá cả. Một vài quan sát viên hiểu điều tiết kinh tế đơn giản là điều tiết giá cả Điều tiết giá cả là trọng tâm của điều tiết kinh tế để đảm bảo thúc đẩy giảm chi phí

Các nguyên tắc cơ sở của hình thức điều tiết này nhìn chung bao gồm việc thu hồi được chi phí (bao gồm vốn, để các doanh nghiệp thu lợi từ khoản đầu tư của mình), hiệu quả sản xuất và phân bổ[8], đối xử không phân biệt vầ một vài mục tiêu xã hội Tuy nhiên, với đặc điểm cơ cấu chi phí của doanh nghiệp nước (với các chi phí cố định cao), những nguyên tắc này thường

dẫn đến kết qủa trái ngược nhau Curien (2000) đã tóm tắt: “Việc tính giá

[9] Để bàn về các công cụ mà cơ quan điều tiết có thể dùng để cân bằng giữa hiệu quả và bình đẳng,

tham khảo mục hỏi đáp về « Social Pricing and Rural Issues » của quyển Body of Knowledge on

Utility Regulation, do Public Utility Research Center (PURC) thực hiện Tham khảo trên mạng qua:

http://www.regulationbodyofknowledge.org/faq/

Các mô hình điều tiết giá cả thay thế: giá trần (price-cap) và chi phí dịch vụ (cost-of-service)

Khung 2

Các thiết chế chịu trách nhiệm điều tiết giá cả có thể sử dụng hai phương thức

thay thế để điều tiết giá cả Hai loại điều tiết này (price-cap và cost-of-service)

sẽ khiến cho các nhà cung cấp dịch vụ thông qua các chiến lược tương đối khác

nhau.

Trong trường hợp điều tiết kiểu cost-of-service (hay còn gọi là cost plus), như

áp dụng trong các lĩnh vực được điều tiết ở Mỹ, giá cả được cơ quan điều tiết ấn

định nhằm giúp các đơn vị khai thác thu hồi được chi phí bỏ ra và có thêm một

khoản lợi tức trên số tiền đầu tư Giá cả có thể được điều chỉnh theo đề nghị

của đơn vị khai thác, bao nhiều lần cũng được nếu cần thiết, chừng nào họ có

thể chỉ ra việc chi phí tăng lên Với chế độ như vậy, đơn vị khai thác không cần

nỗ lực để cải thiện hiệu quả vì chi phí đầu tư thường được thu hồi lại thông qua

giá dịch vụ Hơn nữa, những đơn vị này còn có xu hướng đầu tư quá mức

(gold-theo chi phí biên để đảm bảo tối ưu kinh tế đẩy doanh nghiệp khai thác vào

tình trạng thâm hụt do giá cả thấp hơn mức chi phí trung bình” Các nguyên

tắc khác như bình đẳng có thể được hiểu theo nhiều cách: tất cả người sử

dụng cùng hưởng một giá như nhau dù chi phí doanh nghiệp bỏ ra để cung

cấp dịch vụ cho họ ở các mức độ khác nhau; mỗi một người sử dụng chi trả

ở mức khác nhau tùy theo chi phí doanh nghiệp bỏ ra để cung cấp dịch vụ

cho họ (điều này có thể dẫn đến việc giá dịch vụ sẽ cao hơn ở khu vực nông

thôn và ngoại thành, nơi chi phí cung cấp dịch vụ có thể cao hơn); mỗi người

trả theo khả năng của mình (điều này minh chứng cho việc đưa ra mức giá

xã hội)

Vì vậy, điều tiết là cần thiết để dung hòa những mục tiêu khác biệt này

và giải quyết những tranh chấp có thể nảy sinh do việc dung hòa nếu cần

thiết[9] Trong quá trình định giá có hai mô hình điều tiết giá chủ yếu, với đặc

điểm khuyến khích và dựa trên nhu cầu thông tin khác nhau: điều tiết dựa

vào chi phí dịch vụ (cost-of-service regulation) và điều tiết dựa vào giá trần

(price-cap) Các phương thức điều tiết này chủ yếu được áp dụng đối với các

doanh nghiệp nhà nước và tư nhân chịu trách nhiệm tất cả các khâu cung

cấp dich vụ và được thanh toán dựa trên giá dịch vụ

Groom, Halpern và Ehrhardt (2006) nhấn mạnh rằng một trong những vấn

đề trọng tâm của việc điều tiết giá cả tại các nước đang phát triển là việc tăng mức giá dịch vụ trung bình, vốn thường quá thấp để thu hồi chi phí do

có sự can thiệp chính trị Vì thế, tình hình ở các nước phát triển là hoàn toàn khác vì các doanh nghiệp nắm độc quyền có xu hướng lạm dụng vị thế của mình (và sự yếu kém trong khuôn khổ điều tiết) để áp mức giá quá cao

Điều tiết chất lượng. Các chuyên gia khác (Public Utility Research

Cen-tre, 2009) nhấn mạnh việc điều tiết giá cả mà không điều tiết chất lượng dịch

vụ sẽ kéo theo nguy cơ lớn vì các doanh nghiệp dịch vụ nắm độc quyền có thể giảm chất lượng dịch vụ hoặc hy sinh chi phí bảo dưỡng để bảo toàn lợi

plating) vì họ được phép nhận phần trăm lợi tức dựa trên phần tài sản có được

điều tiết: giá trị của tài sản có càng lớn thì tổng lợi tức càng cao

Trong trường hợp điều tiết kiểu price cap tức là dựa vào giá trần, được phát

minh ra ở Anh và sử dụng tại nhiều tòa án, cơ quan điều tiết quy định trước biểu

đồ biến đổi giá dịch vụ cho một thời kỳ nhất định (thường là 5 năm) Để làm được điều này, nhà điều tiết ước tính trước “thu nhập cần thiết” của doanh nghiệp để hoạt động và đầu tư trong 5 năm tới để bù được chi phí khai thác và bảo dưỡng, chi phí đầu tư (được ước tính trên cơ sở khấu hao) và lợi tức cho phép dựa trên tài sản có được điều tiết Phần lợi tức này, nói một cách khác là “giá của vốn đầu tư” giúp chi trả chi phí tài chính cũng như thanh toán được vốn đầu tư.

Điều tiết kiểu price-cap thường được miêu tả như một chế độ “RPI-X”, nhằm liên

hệ tới việc giá dịch vụ thường được phép tăng theo chỉ số giá cả (Retail Price

Index hay RPI) trừ chỉ số hiệu quả, chỉ số X, được nhà điều tiết ấn định trên cơ

sở đánh giá về khả năng sinh lời của doanh nghiệp, tức là giảm tổng chi phí Chỉ số X được xác định sau khi tham khảo ý kiến các doanh nghiệp và các bên tham gia trong lĩnh vực, dựa vào kế hoạch kinh doanh của doanh nghiệp, đánh giá của họ về lợi nhuận trong 5 năm và phần trăm thu hồi vốn Như vậy, doanh nghiệp được điều tiết được khuyến khích cải thiện hiệu quả vượt trên dự kiến của cơ quan điều tiết, vì họ sẽ được giữ lại phần chênh lệch giữa giá dịch vụ và chi phí thực đến cuối thời kỳ định giá Đến thời điểm điều chỉnh giá tiếp theo, cơ quan điều tiết sẽ phải dung hòa để đảm bảo phân bổ khoản lợi nhuận này giữa người tiêu dùng (thông qua việc giảm giá dịch vụ) và doanh nghiệp Nếu không

tính tới sự ảnh hưởng từ các yếu tố khác, mô hình price cap khiến đơn vị thai thác đầu tư ít đi để giảm chi phí và lãi nhiều hơn Chính vì vậy, với mô hình price

cap, điều cơ bản là phải điều tiết song song chất lượng sản phẩm cung cấp và

kiểm tra việc đầu tư bảo dưỡng trang thiết bị được thực hiện tốt.

Nguồn : Pezon (1999); Trung tâm nghiên cứu dịch vụ công (2009)

nhuận từ vị thế độc quyền Đây là nguy cơ rất lớn đối với lĩnh vực nước vì

phần lớn tài sản có nằm dưới lòng đất và do vậy, không thể đánh giá chính

xác được tình trạng của nó Ví dụ nếu một doanh nghiệp giảm chi phí bảo

dưỡng mạng lưới, điều này có thể dẫn tới việc rò rỉ (và như vậy sẽ làm giảm

chất lượng dịch vụ) trong nhiều năm tiếp theo

Ngay chính thuật ngữ “chất lượng dịch vụ” cũng bao hàm nhiều quan niệm

khác nhau Baker và Trémolet (2000) viện dẫn tới điều tiết chất lượng dịch

vụ cho người tiêu dùng, ví dụ như thời gian yêu cầu doanh nghiệp trả lời điện

thoại, can thiệp một vấn đề kỹ thuật, giải quyết khiếu kiện, đưa ra chuẩn về

màu sắc và mùi vị nước (ví dụ những khía cạnh không ảnh hưởng tới chất

lượng nước uống) Những tác giả khác (Guérin-Schneider và Nakhla, 2003)

đưa vào cả các chỉ số về độ hiệu quả của dịch vụ, tức là cách doanh nghiệp

tối ưu hóa chi phí sản xuất của mình và quản lý dịch vụ một cách hiệu quả

(với các chỉ số như giảm việc lãng phí nước trong mạng lưới hay tăng năng

suất làm việc của đội ngũ nhân sự) Cuối cùng, những định nghĩa kỹ càng

nhất về điều tiết có xu hướng đưa ra các chỉ số để đo được độ bảo dưỡng

tài sản có, bao gồm cả các tài sản dưới lòng đất Đặc biệt là chỉ số đo “khả

năng cung ứng dịch vụ” do Ofwat - cơ quan điều tiết dịch vụ cấp nước và

xử lý nước thải tại Anh và xứ Wales - đưa ra: « khả năng hệ thống cung cấp

tham chiếu về dịch vụ cho khách hàng và cho môi trường hiện tại và trong

tương lai » (OFWAT, 2008).

Việc so sánh hiệu quả của các nhà cung cấp dịch vụ, hay còn gọi là

“bench-marking”, trong một số trường hợp có thể đủ để tạo ra sự thi đua nhất định

giữa các đơn vị khai thác (Brown và các tác giả khác, 2006 ; Berg và

Pad-wski, 2007 ; Guérin-Schneider và Nakhla, 2003) Điều này đôi khi được miêu

tả là « yardstick competition », tạm dịch là cạnh tranh so sánh hay cạnh

tranh tiềm năng (nghĩa là chỉ ra những điểm yếu hay không hiệu quả của

một đơn vị khai thác và so sánh với một đơn vị khai thác khác cùng lĩnh vực)

Hình thức điều tiết chất lượng này đặc biệt phù hợp với lĩnh vực nước do các

dịch vụ thường được tổ chức phi tập trung, trên cơ sở độc quyền địa phương

Công cụ này có thể được sử dụng trong khuôn khổ các mô hình thiết chế

điều tiết khác nhau, như tự điều tiết (khi các doanh nghiệp trong cùng lĩnh

vực quyết định cùng so sánh sự hiệu quả của họ để đánh giá điểm mạnh và

điểm yếu của mình, như mô tả ở phần 2.1) Nó cũng có thể được sử dụng

trong khuôn khổ điều tiết theo hợp đồng, ví dụ gắn với một cơ quan, khi một

cơ quan điều tiết được thành lập với quyền lực có hạn và chức năng cơ bản

là tập hợp và so sánh thông tin về hiệu quả của doanh nghiệp (xem phần

2.4.1 và 3.1), hay trong trường hợp điều tiết theo cơ quan (hình thức

bench-marking có thể được sử dụng như một công cụ giúp quyết định giá dịch vụ

hay mức phạt, như Ofwat - cơ quan điều tiết dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải của Anh được giới thiệu ở khung 5 - áp dụng)[10]

Trong một vài trường hợp, có thể giới hạn điều tiết chất lượng ở

“benchmark-ing” Vì thế, người ta nói tới “sunshine regulation” hay điều tiết tỏa sáng (xem

phần 3.1) Tuy nhiên, biện pháp này không phải lúc nào cũng đủ Để đảm bảo hiệu quả, việc theo dõi các chỉ số hiệu quả thường phải đi kèm với các mức phạt (hoặc là khuyến khích), nhằm dẫn tới việc cải thiện dịch vụ Đôi khi cần phải gắn việc điều tiết chất lượng dịch vụ với việc thanh toán đơn vị khai thác để đảm bảo hiệu quả tối ưu (xem ví dụ của Xê-nê-gan, khung 4, và

ví dụ về các hợp đồng hiệu quả ở Kampala – Rwanda, khung 12) Từ năm

1999, cơ quan điều tiết Anh Ofwat đã bắt đầu gắn việc xác định giá trần với chất lượng dịch vụ được cung cấp Như vậy, sự ràng buộc giữa việc thanh toán cho các đơn vị khai thác và chất lượng dịch vụ giúp tăng cường sự tin tưởng vào các chế tài tiềm năng

Điều tiết cạnh tranh. Thuật ngữ điều tiết cạnh tranh có thể không phù hợp với một lĩnh vực vốn được coi là nắm giữ độc quyền tự nhiên Thực vậy, khái

niệm điều tiết thường gắn liền với luật cạnh tranh hay “anti-trust” được các

tòa án có thẩm quyền trong các lĩnh vực cạnh tranh áp dụng Mặc dù cạnh tranh bị giới hạn trong lĩnh vực nước nhưng nó vẫn đóng vai trò quyết định trong việc cải thiện chất lượng dịch vụ

Cạnh tranh phải được đưa vào từ khi chọn đối tác ký hợp đồng Schneider và Nakhla (2003) gọi đó là “cạnh tranh ban đầu”, hay Ngân hàng thế giới (2006) coi đó là cạnh tranh để dành thị trường Cạnh tranh định kỳ

Guérin-để ký kết hợp đồng cho phép, thông qua việc tạo ra áp lực, cải thiện hiệu quả của dịch vụ và hạn chế nguy cơ kiếm lời từ vị thế độc quyền Vai trò của

cơ quan điều tiết thường bị hạn chế trong tiến trình này Thực vậy, việc quyết định hợp đồng vốn được coi là thuộc thẩm quyền của đơn vị sở hữu tài sản -

[10] Một hình thức cạnh tranh so sánh như vậy cần được áp dụng một cách thận trọng vì sự khác nhau

về hiệu quả của các doanh nghiệp có thể được giải thích bởi một loạt các yếu tố khác ngoài yếu

tố X (ví dụ như số lượng người đăng ký dịch vụ, tình trạng của trang thiết bị, địa hình hay điều kiện kinh tế xã hội tại các vùng cung cấp dịch vụ) Vì lý do này mà nhà điều tiết dịch vụ Ofwat đã xây dựng các mô hình kinh tế thống kê chi tiết cho phép kiểm soát các yếu tố bên ngoài khi so sánh hiệu quả của các doanh nghiệp được điều tiết.

cơ quan ủy quyền hơn là thuộc thẩm quyền của cơ quan điều tiết và điều đó

cho thấy hợp đồng thường là để đưa ra các quy định ban đầu và sau đó, các

quy định này sẽ được thay đổi cho phù hợp với tiến trình điều tiết

Liên quan tới vấn đề cạnh tranh, các chức năng điều tiết thường được phân

bổ giữa các thiết chế điều tiết ở cấp ngành và các cơ quan thẩm quyền phụ

trách vấn đề cạnh tranh[11] Trong phần lớn các trường hợp, các cơ quan phụ

trách vấn đề cạnh tranh có vai trò về sau là kiểm soát việc thực hiện các quy

định về cạnh tranh trong khi các cơ quan cấp ngành có vai trò ban đầu là

thúc đẩy cạnh tranh Như vậy, các khía cạnh ứng xử có ảnh hưởng tới cơ cấu

thị trường có thể chịu sự điều tiết theo ngành, ví dụ như các hợp đồng bán

sỉ giữa đơn vị khai thác chính và các đơn vị cung cấp dịch vụ nhỏ bán lẻ lại

nước, các quy định về việc tổ chức gọi thầu hay số lượng các nhà cung cấp

dịch vụ trên thị trường Ví dụ tại Anh, cơ quan điều tiết Ofwat đã cấm nhiều

hoạt động sát nhập và thu mua trên thị trường dịch vụ nước để đảm bảo số

lượng các chỉ số so sánh cần thiết cho việc phân tích từ góc độ kinh tế học

nhằm so sánh hiệu quả hoạt động

Nghịch lý là các nước đang phát triển lại cần các hoạt động điều tiết cạnh

tranh “trong thị trường” như vậy hơn là các nước phát triển Trên thực tế, các

doanh nghiệp nắm giữ độc quyền chỉ chiếm một phần nhỏ thị trường, phần

thị trường còn lại là mục tiêu cạnh tranh công khai giữa các nhà cung cấp

dịch vụ nhỏ thường hoạt động trong lĩnh vực phi chính thức Ngay cả khi

cạnh tranh giữa các đơn vị này không phải lúc nào cũng được “điều tiết” một

cách chính thức thì vẫn có thể đưa cạnh tranh vào trong một khuôn khổ nhất

định để hạn chế việc lạm dụng (xem phần 4.1) Khi một đơn vị khai thác cần

tiếp cận mạng lưới của một đơn vị khai thác khác để cung cấp dịch vụ của

mình (như trong trường hợp của POP lấy nước từ mạng lưới của nhà cung

cấp dịch vụ chính) thì việc điều tiết các điều khoản liên quan tới việc tiếp cận

này là cần thiết để đảm bảo cho các đơn vị khai thác hoạt động trên cơ sở

bình đẳng hoặc ít nhất là trên cơ sở cạnh tranh đúng và công bằng

Bảo vệ người tiêu dùng. Chức năng này có thể bao gồm việc xử lý các

khiếu nại của người tiêu dùng khi họ không hài lòng với doanh nghiệp hay

soạn thảo các bộ luật ứng xử với các doanh nghiệp… Theo Groom, Halpern

và Ehrhardt (2006), việc giải quyết khiếu nại của người tiêu dùng là một phần

của điều tiết kinh tế do các khiếu nại này có thể chỉ ra các hàng vi ứng xử độc

[11] Xem Public Utilities Research Centre (2009), Frequently Asked Questions sur “Market Structure”.

quyền: can thiệp vào việc giải quyết khiếu nại có thể cung cấp cho cơ quan điều tiết những thông tin về hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp (xem bảng 1) Dù vậy, việc bảo vệ người tiêu dùng là một chức năng không phải lúc nào cũng gắn với điều tiết kinh tế và có thể được chuyển giao cho một thiết chế riêng rẽ, không cùng ngành, ví dụ như một cơ quan bảo vệ người tiêu dùng.

Điều tiết xã hội. Điều tiết “xã hội” hiếm khi được coi là một hạng mục riêng biệt hay một hạng mục nhỏ của điều tiết kinh tế (Groom và các tác giả khác, 2006) Các nguyên tắc được coi là nguyên tắc “xã hội”, như mục tiêu mở rộng phạm vi cung cấp dịch vụ (“dịch vụ toàn cầu”) hay nguyên tắc bình đẳng giữa những người tiêu dùng, có thể được đưa vào nội dung của điều tiết kinh tế nói chung hoặc xử lý riêng rẽ Một vài tác giả (Trémolet và các tác giả khác, 2002; Franceys, 2003; Breuil, 2004) và một vài ứng xử thực tế đã đưa điều tiết xã hội vào trong điều tiết kinh tế dựa trên lý lẽ rằng công bằng là một trong những nguyên tắc mà điều tiết kinh tế cần phải cố gắng kết hợp với các nguyên tắc tiềm năng đối ngược, như các nguyên tắc về hiệu quả và bù đắp chi phí Các thói quen truyền thống khác, nhất là ở Nam Phi, đã biến điều

tiết xã hội trở thành một lĩnh vực riêng biệt Những suy nghĩ về điều tiết

“pro-poor” hay vì người nghèo (được phát triển trong chương 4) là một cách phân

tích tổng hợp giữa hai khía cạnh này vì nó phân tích việc điều tiết kinh tế có thể được thay đổi cho phù hợp với các nhóm kinh tế xã hội khác nhau và qua

đó đưa các mục tiêu bình đẳng xã hội vào trong điều tiết kinh tế như thế nào.Mỗi một chức năng của điều tiết sau đó có thể được phân chia ra thành một

số “nhiệm vụ” của điều tiết, như việc thu thập thông tin, đưa ra quyết định, thực thi quyết định và giải quyết xung đột (xem bảng 3)

Groom, Halpern và Ehrhardt (2006) chỉ ra rằng không nhất thiết toàn bộ các chức năng của điều tiết phải được một cơ quan duy nhất đảm nhiệm Theo

họ, « việc xác định chức năng (điều tiết) nên tính đến các truyền thống xã hội,

chính trị và pháp lý của quốc gia ; năng lực của các cơ quan hiện tại, và khả năng ảnh hưởng đến các chương trình cải cách ngành » Do vậy, về mặt lý

thuyết, mỗi nhiệm vụ có thể được đảm nhiệm một cách độc lập với các nhiệm

vụ khác và mỗi mô hình thiết chế phân bổ các nhiệm vụ và chức năng này giữa các thiết chế khác nhau Bảng 4 minh họa cách thức các chức năng và nhiệm vụ này được phân bổ với ví dụ về điều tiết dịch vụ nước tại Sênêgan dưới sự quản lý của Cơ quan nước của Sênêgan (SDE) và Công ty nước quốc gia Sênêgan (SONES) (xem bảng 4) Trong trường hợp này, các chức năng

Một vài ví dụ về các chức năng nhỏ và nhiệm vụ của điều tiết kinh tế

Bảng 3

Nguồn: tài liệu do văn phòng thẩm định ARD cung cấp.

Điều tiết giá

Thay đổi các quy

định về cơ cấu giá

vực, thông qua việc

điều chỉnh giá hay

các biện pháp mới

trong việc phân chia

rủi ro

Điều tiết chất lượng

Thu thập dữ liệu

về các mức dịch vụ hiện nay

So sánh hiệu quả hoạt động của các đơn vị khai thác (benchmarking) Hoàn thành tốt việc thanh tra kỹ thuật

Đảm bảo việc áp dụng các tiêu chuẩn

về chất lượng dịch vụ Kiểm tra việc thực hiện các mục tiêu về phạm vi cung ứng dịch vụ

Xác định hoặc rà soát lại các tiêu chuẩn chất lượng Thích ứng các quy tắc hiện hành với nhu cầu

Áp dụng các mức phạt trong trường hợp không đạt được mục tiêu về chất lượng

Yêu cầu cải thiện chất lượng để hoàn thành mục tiêu Xác định lại các mục tiêu về chất lượng nếu cần thiết

Bảo vệ người tiêu dùng

Tổ chức các cuộc điều tra với người tiêu dùng Thành lập các đường dây để trả lời khiếu nại của người tiêu dùng

Thanh tra hệ thống

và các tiến trình để phổ biến kiến thức cho người tiêu dùng

và chia sẻ thông tin

Xác định các tiêu chuẩn dịch vụ với người tiêu dùng

Đưa vào áp dụng các tiêu chuẩn dịch

vụ với người tiêu dùng

Giải quyết xung đột giữa người tiêu dùng

và các doanh nghiệp được điều tiết

Điều tiết cạnh tranh

Thu thập thông tin

về những ứng xử không hợp pháp hay ứng xử độc quyền Thu thập thông tin

về số lượng các đơn

vị khai thác và cách tiếp cận nguồn tài nguyên của họ

Điều tra về việc lạm dụng độc quyền và cách làm cá lớn nuốt

cá bé

Tổ chức gọi thầu Phê chuẩn các hợp đồng mua sỉ của các doanh nghiệp nhỏ Phê chuẩn hoặc từ chối sự hợp nhất giữa nhiều tác nhân trong lĩnh vực

Yêu cầu phân chia độc quyền theo trục dọc hay thay đổi các điều kiện tiếp cận mạng lưới Giải quyết xung đột giữa các nhà cung cấp dịch vụ trong bối cảnh cảnh tranh

Chức

năng

Thu thập thông tin và dữ liệu

Nhiệm vụ

Kiểm soát việc thực hiện các quy định hiện hành

Đưa ra các quy định mới

Đưa các quy định vào thực thi và giải quyết xung đột

của điều tiết được phân bổ thông qua hợp đồng giữa các bên chính (chứ không

phải thông qua văn bản luật) Do vậy, một số chức năng như điều tiết cạnh

tranh hay bảo vệ người tiêu dùng ít khi hoặc hoàn toàn không được thực thi

1.4 Tiêu chí đánh giá: làm thế nào để định nghĩa được

“điều tiết tốt”?

Một số tác giả (nhất là các tác giả ở các nước nói tiếng Anh, như Jon Stern thuộc trường London Business School hay Mike Jamison thuộc Public Utility Research Centre ở Florida) luôn muốn xác định các nguyên tắc của “điều tiết tốt”[12] Để làm được điều đó, họ đã cố gắng tách ra khỏi mọi mô hình thiết

[12] Các nguyên tắc này được đề ra nhằm áp dụng cho điều tiết ở mọi lĩnh vực có mạng lưới cơ sở hạ tầng, chứ không giới hạn ở lĩnh vực cấp nước và xử lý nước thải.

Phân bổ các chức năng điều tiết trong lĩnh vực dịch vụ nước tại các khu vực thành thị ở Xê-nê-gan

Bảng 4

Điều tiết giá

Các Ủy ban chỉ đạo

về hợp đồng và các nhà đầu tư kiểm tra việc áp dụng các quy định về giá và việc thanh toán cho đơn vị khai thác

Bộ Thủy lợi và Bộ Kinh tế tài chính đưa

ra mức giá dựa trên các nguyên tắc nằm trong thỏa thuận với nhà đầu tư Việc thanh toán cho SDE được điều chỉnh hàng năm trên

cơ sở công thức tính toán từ các chỉ số được ghi trong hợp đồng

Các tòa án hay trọng tài (nhưng chưa được kiểm chứng trong thực tế)

Điều tiết chất lượng

SONES kiểm soát SDE

Bộ Thủy lợi kiểm soát SONES Các nhà đầu tư kiểm soát chung

Hợp đồng

Ủy ban chỉ đạo

về hợp đồng đảm nhiệm chức năng

tư vấn Một cơ quan trọng tài độc lập đảm nhiệm vai trò tư vấn

Quyền hạn của SONES đối với SDE Quyền hạn của Bộ Thủy lợi đối với SONES

Bảo vệ người tiêu dùng

SONES

Hợp đồng (quy định dịch vụ)

SONES (trên lý thuyết) nhưng chức năng này không được thực thi một cách thích đáng

Điều tiết cạnh tranh

Kiểm soát việc thực hiện các quy định hiện hành

Đưa ra các quy định mới

Đưa các quy định vào thực thi và giải quyết xung đột

SONES và SDE SONES và SDE Không áp dụng SONES và SDE

Nguồn: Trémolet, S (2006b)

chế điều tiết, cho dù chắc chắn bị ảnh hưởng bởi việc ưu tiên một cách “tự

nhiên” mô hình một cơ quan điều tiết độc lập Tại các nước nói tiếng Anh,

các nguyên tắc này cần phải đạt được sự đồng thuận và vì vậy, Ngân hàng

thế giới đã xuất bản một cuốn sách (2006) về việc đánh giá các hệ thống

điều tiết cơ sở hạ tầng với mục tiêu hỗ trợ việc xác định những thiếu sót của

các cơ quan điều tiết hiện nay (được nhìn nhận là hoạt động không hiệu

quả) và giúp những cơ quan này cải cách (Brown và các tác giả khác, 2006)

Các tiêu chí “điều tiết tốt”, được tóm tắt trong tác phẩm của Trémolet và

Shah (2005), chủ yếu bao gồm:

Phân chia vai trò một cách rõ ràng, nhất là việc tách bạch giữa các

chức năng hoạch định chính sách, điều tiết và cung cấp dịch vụ[13]

Tự chủ: cơ quan điều tiết có thể đưa ra các quyết định một cách độc lập với

cơ quan công quyền Điều này đòi hỏi cơ quan điều tiết phải có ngân sách

riêng biệt, có khả năng quản lý nhân sự của mình một cách độc lập, có khả

năng thanh toán đầy đủ và đảm bảo…

Khả năng chịu trách nhiệm (tiếng Anh là accountability, đôi khi được

dịch ra tiếng Pháp là khả năng “đưa ra câu trả lời”) Điều này đòi hỏi cơ quan

điều tiết lập ra các cơ chế quyết định và cơ quan lập pháp phải kiểm soát

nhằm đảm bảo sự hiệu quả của điều tiết, sao cho tự chủ không trở thành

độc đoán;

Khả năng tham gia, để các bên ngoài hợp đồng (như người sử dụng) có

thể tham gia vào quá trình quyết định (xem phần 2.5 về việc phân tích các

mô hình điều tiết có sự tham gia của các bên);

Minh bạch: cơ quan điều tiết thể hiện mong muốn đưa ra các quyết định rõ

ràng và công bố toàn bộ các quy định cũng như quyết định được đưa ra dựa

trên các quy định này;

Khả năng dự kiến: các nguyên tắc về điều tiết cũng như các phương thức

đi kèm để thông qua các quyết định được đưa ra cụ thể từ trước

Đối với các tác giả khác, tiêu chí cuối cùng để đánh giá một hệ thống điều tiết

liên quan tới kết qủa mà hệ thống đạt được so với các mục tiêu đưa ra ban đầu,

[13] Như đã trình bày trong mục 1.1, chức năng hoạch định chính sách bao gồm việc đưa ra các mục

tiêu dài hạn cho chính sách công trong khi chức năng điều tiết là đảm bảo là các mục tiêu này được

thực hiện và dung hòa nó với việc bảo vệ lợi ích của các doanh nghiệp dịch vụ và lợi ích người sử

dụng.

cụ thể là nếu các mục tiêu về dịch vụ được đảm bảo hay nếu giá cả cho phép thu hồi các chi phí hiệu quả của dịch vụ (Guérin-Schneider và Nakhla, 2003).Toàn bộ các tiêu chí này tạo nên nền tảng cơ bản cho việc đánh giá các mô hình thiết chế điều tiết chính, được giới thiệu ở chương 2.

2 Các hình thức thể chế

của điều tiết

Rất hiếm khi một cơ quan nắm giữ toàn bộ chức năng điều tiết, mà phải đảm

bảo nguyên tắc “kiểm tra và cân bằng” trong việc thực hiện các chức năng

này Chỉ khi một thực thể tự điều tiết, nghĩa là tự chịu trách nhiệm điều tiết

mình, thì dễ nảy sinh những xung đột đáng kể về mặt lợi ích (xem mục 2.1)

Chủ đề này thường được đề cập dựa theo hai “mô hình” tiêu biểu của hai

trường phái pháp lý khác nhau: “điều tiết bằng hợp đồng” theo mô hình luật

dân sự ở các nước Pháp ngữ (xem mục 2.2) và “điều tiết qua một cơ quan”

theo mô hình luật Anh ngữ (xem mục 2.3) Tại các nước đang phát triển, rất

ít khi áp dụng nguyên bản hai mô hình trên, mà xuất hiện rất nhiều mô hình

lai Đây là sự kết hợp của các mô hình cũ cùng những cách tân để tạo ra giải

pháp phù hợp nhất với bối cảnh của các nước đang phát triển Đặc biệt, điều

này được phản ảnh trong mô hình điều tiết bằng hợp đồng có sự kết hợp

giữa việc thành lập một cơ quan điều tiết (xem mục 2.4.1) và việc điều tiết có

ràng buộc về hợp đồng với các chuyên gia độc lập, những người đóng góp

năng lực đồng thời mang lại tính hợp pháp trước các cơ quan có thẩm quyền

về điều tiết (xem mục 2.4.2) cũng như các hình thức điều tiết khác nhau có

sự tham gia của các bên (xem mục 2.4.3)

Phần này sẽ giới thiệu những mô hình thể chế khác nhau của việc điều tiết

các dịch vụ về nước sạch và xử lý nước thải trên góc độ kinh tế, nhằm khái

quát tình hình sử dụng các phương pháp tiếp cận khác nhau trong bối cạnh

đa dạng về mặt thể chế Những mô hình này được trình bầy theo một cấu

trúc chung để tiện cho việc đối chiếu: trước hết là phần tóm tắt các đặc tính

cơ bản của mô hình, bao gồm cơ sở lý thuyết và pháp lý cũng như cách thức

thực hiện các chức năng chính của công tác điều tiết, sau đó là một số ví

dụ áp dụng các mô hình này tại các nước đang phát triển xét trên góc độ lý

thuyết và thực tiễn, cuối cùng là những thuận lợi và khó khăn tiêu biểu

2.1 Tự điều tiết

Các đặc tính chủ yếu của mô hình này. Khái niệm tự điều tiết bao hàm

nhiều dạng thức mà đặc tính chung là doanh nghiệp được tự do quyết định giá cả và tiêu chuẩn chất lượng một cách rõ ràng hoặc ngầm định (trong một

số trường hợp, có thể tồn tại chu trình tự đánh giá nhưng mục đích chỉ là để hợp thức hoá yêu cầu của doanh nghiệp) Vì thế, có thể xem xét quá trình

tự điều tiết trong nhiều trường hợp Phổ biến nhất là, một doanh nghiệp nhà nước có thể tự hoạt động trong khuôn khổ tuân thủ về cơ bản các quy định

và chịu sự rủi ro của các can thiệp chính trị đôi khi khó kiểm soát Trường hợp này có thể được coi là “điều tiết trực tiếp” Một ví dụ khác là các doanh nghiệp trong ngành có quyền tự do lựa chọn việc so sánh kết quả kinh doanh lẫn nhau để tránh nguy cơ thất bại: đây là hình thức “tự điều tiết sóng đôi”

Tự điều tiết “trực tiếp”. Đa phần, các doanh nghiệp nhà nước có thể tự

áp dụng mức giá mà không phải chịu sự kiểm soát từ bên ngoài, họ tự quyết định mức độ dịch vụ cung cấp cho người sử dụng (trong điều kiện tuân thủ quy định chung về chất lượng dịch vụ)

Lấy ví dụ về cách quản lý một thành phố: doanh nghiệp chịu sự kiểm soát của Thị trưởng, Thị trưởng chịu trách nhiệm về doanh nghiệp (với tư cách chủ sở hữu) và phải đảm bảo việc kiểm soát độc lập, điều này có thể dẫn đến việc kiểm soát kém hiệu quả Cách thức kiểm soát này thay đổi tuỳ theo

mô hình quản lý trực tiếp dịch vụ Theo Pezon (1999), ở Pháp, tồn tại ba hình thức quản lý trực tiếp, sắp xếp theo mức độ tự chủ tăng dần: quản lý giản đơn, quản lý tự chủ và quản lý phân quyền Quản lý giản đơn hoàn toàn

do chính quyền địa phương đảm nhận Quản lý tự chủ được hưởng ngân sách riêng Quản lý phân quyền là một cơ quan đại diện cho nhà nước ở địa phương và tạo ra sự phân chia quyền lực Theo truyền thống, mô hình quản

lý giản đơn không cho phép kiểm tra và bảo đảm cân bằng ngân sách của một hoạt động công nghiệp hoặc thương mại vì toàn bộ nguồn thu và nguồn chi là do chính quyền thành phố quản lý Tuy nhiên, hệ thống quản lý giản đơn mang lại nguồn tài trợ về thuế rất lớn cho các dịch vụ cấp nước sạch

mà chi phí không thể tách rời trách nhiệm của địa phương Theo Pezon, từ những năm 1960, Nhà nước đã buộc các thành phố từ bỏ mô hình quản lý giản đơn trong lĩnh vực quản lý dịch vụ cấp nước sạch nhằm áp đặt quan điểm “thương mại” nước và tạo thuận lợi cho chính sách tạo điều kiện cho

“lấy nước tài trợ cho nước”

Năm 1999, Lorrain cũng nói về sự tự điều tiết theo mô hình của Pháp khi khả năng kiểm soát của Thị trưởng bị giới hạn (ví dụ trong các thành phố

nhỏ) Tuy nhiên, ông thấy rằng: “ngay cả khi các doanh nghiệp được tự do,

họ cũng không thể làm bất cứ điều gì vì luôn phải hành động trong khuôn

khổ và dưới sự chỉ đạo của các cơ quan cấp trên, phải phát triển, phục vụ

cổ đông, thoả mãn khách hàng, kiểm soát uy tín để hoạt động dài hạn” Tuy

nhiên, ông cho rằng mô hình tự điều tiết này không nhất thiết phải được áp

dụng tại các nước đang phát triển vì ở đó gần như chưa tồn tại khái niệm đạo

đức kinh doanh hay trách nhiệm về dịch vụ, từ đó càng thấy được sự cần

thiết phải học hỏi để đưa mô hình tự điều tiết này đi vào hoạt động

Mô hình tự điều tiết “sóng đôi”. Một hình thức tự điều tiết khác có thể

được tiến hành khi các doanh nghiệp (nhà nước hoặc tư nhân) cùng chấp

thuận so sánh một phần kết quả kinh doanh của họ nhằm tạo hiệu ứng thi

đua Đây cũng chính là khái niệm tự điều tiết vì hoàn toàn dựa trên sự đồng

thuận tự nguyện giữa các bên và không bị ảnh hưởng bởi bất cứ sự ràng

buộc nào

Ví dụ áp dụng tại các nước đang phát triển. Các doanh nghiệp tư nhân

kinh doanh cung cấp nước và xử lý nước thải tại đây phần lớn do nhà nước

quản lý và thường hoạt động theo cơ chế tự điều tiết Mặc dù mô hình điều

tiết minh bạch đang ngày càng được triển khai rộng nhằm đưa hoạt động

của doanh nghiệp vào khuôn khổ (xem mục 3.2 về cơ chế điều tiết của các

doanh nghiệp nhà nước), song hiện vẫn có rất nhiều nước đang áp dụng

nguyên lý tự điều tiết như các doanh nghiệp cấp vùng ở Ấn Độ hoặc cấp

quốc gia ở Nê Pan Trong một số trường hợp, các doanh nghiệp nhà nước

hoạt động trên cơ sở hợp đồng nhượng quyền có quy định việc chuyển giao

tài sản từ người sở hữu tài sản (Nhà nước hoặc chính quyền địa phương)

sang doanh nghiệp nhà nước theo quy định Tuy vậy, trên thực tế hình thức

hợp đồng nhượng quyền này vẫn còn chưa thông dụng vì cơ chế áp dụng

chưa hoàn thiện

Trong mô hình tự điều tiết “trực tiếp”, doanh nghiệp nhà nước có thể đề xuất

thay đổi biểu giá và chủ sở hữu doanh nghiệp (nhà nước hoặc hội đồng thị

chính) thông qua (hoặc không) các đề xuất đó Nhưng vì nguyên tắc cố định

giá và các mục đích về chất lượng dịch vụ thường không được xác định rõ

ràng nên các quyết định được đưa ra thường mang tính võ đoán, tuỳ thuộc

vào chu kỳ chính trị và những ưu tiên tại thời điểm đó

Đến nay mô hình tự điều tiết “sóng đôi” vẫn chưa thực sự phát triển song

đang thu hút sự chú ý; gần đây mô hình này được coi như một công cụ hữu

hiệu để cải thiện tính minh bạch và đẩy mạnh phong trào thi đua trong doanh nghiệp Ví dụ, năm 2004 Breuil đã dẫn chứng rằng tại các doanh nghiệp cấp quốc gia trong lĩnh vực cung cấp nước và xử lý nước thải đã thành lập một hiệp hội tại Braxin đóng một phần vai trò tự điều tiết Theo ông Mugabi (2009), chính việc thành lập mạng lưới các đơn vị khai thác dịch vụ cấp nước

và xử lý nước thải nhằm trao đổi thông tin và thi đua thành tích lẫn nhau đã trở thành động lực lớn cho khuôn khổ Kế hoạch hành động Hashimoto được tuyên bố tại Diễn đàn thế giới về Nước tại Mexio năm 2003 Chính những doanh nghiệp cung cấp dịch vụ đã đề xuất phương pháp tiếp cận này nhằm mục đích nâng cao hiệu quả và thúc đẩy việc tăng cường bảo trợ

Dựa trên phương pháp tiếp cận này, mới đây, chương trình cấp nước và xử

lý nước thải thải đã tiến hành kiểm định, so sánh chất lượng giữa các đơn

vị khai thác nước (benchmarking) ở châu Phi cận Sahara Tất cả đều chấp nhận điền vào phiếu tự đánh giá để so sánh kết quả kinh doanh của họ với đồng nghiệp (Mugabi 2009) Cuối cùng, ở nhiều nước như Ouganda,

Bờ biển Ngà hay Philippine, một số đơn vị khai thác tư nhân nhỏ (POP) đã thành lập các hiệp hội để bảo vệ quyền lợi của họ trong cuộc tranh luận về cải cách đang diễn ra, đồng thời cam kết lẫn nhau cùng nâng cao hiệu quả kinh doanh trên một số lĩnh vực chính để phát triển chất lượng dịch vụ (xem mục 4.1)

Những thuận lợi chủ yếu. Phương thức tự điều tiết có thể hoạt động tốt khi các nhà lãnh đạo tự ý thức được cần hướng tới phục vụ mục đích chung

và có thể thay đổi biểu giá mà vẫn đảm bảo được lợi ích của tất cả các bên, tức là vừa duy trì được tính ổn định về tài chính của doanh nghiệp, vừa nâng cao hiệu quả Tất nhiên kết quả này rất khó đạt được và chỉ thuộc về các doanh nghiệp nhà nước như EDF trong giai đoạn bùng nổ kinh tế “30 năm huy hoàng” Trong khuôn khổ mô hình tự điều tiết sóng đôi, chính mong muốn “tạo hình ảnh đẹp” và trở thành “nhà vô địch” của các doanh nghiệp

có thể tạo nên lực đòn bẩy cải thiện hiệu quả kinh doanh

Những hạn chế chủ yếu. Trong hầu hết các trường hợp, việc không phân biệt rõ ràng các chức năng cung cấp dịch vụ, chính trị và điều tiết sẽ tạo ra những xung đột lợi ích, mà hậu quả thuộc về chính người tiêu dùng hoặc các mục tiêu chính sách công dài hạn Khi một doanh nghiệp nhà nước yếu kém

về mặt thể chế, nó có thể bị biến thành một công cụ quyền lực (bằng cách

áp giá quá thấp) hoặc một nguồn thu dưới tay của những thế lực kiểm soát

nó Đối chiếu với lý thuyết, Breuil (2004) cho rằng cơ chế này không mấy

hiệu quả: “Tại hầu hết các nước đang phát triển, cơ quan nhà nước quản lý

các dịch vụ về nước sạch Bản chất là không có sự kiểm soát rõ ràng, dẫn

đến thiếu mục tiêu cụ thể, việc tự kiểm soát và chồng chéo về chính sách

càng trở nên mạnh hơn trong quá trình đưa ra biểu giá Vì thế, mô hình này

không thực sự hiệu quả, không giúp giảm chi phí, thậm chí cũng không

thể làm mở rộng hệ thống nước sạch đến những khu phố nghèo” Nguy cơ

chồng chéo về chính sách (phổ biến nhất trong việc duy trì mức giá thấp hơn

giá tại các nước đang phát triển) làm lật lại vấn đề về sức mạnh tài chính của

các doanh nghiệp, cũng như mục tiêu phát triển dài hạn) Hình thức tự điều

tiết ẩn chứa nhiều hạn chế to lớn, làm giảm quá trình phát triển của doanh

nghiệp trong lĩnh vực cấp nước và xử lý nước thải thải

Hình thức tự điều tiết sóng đôi hứa hẹn nhiều thành công hơn dù không

tránh khỏi những hạn chế Đó là mô hình điều tiết dựa trên sự đồng thuận

của các doanh nghiệp, và thường những doanh nghiệp nào ít quan tâm đến

vấn đề điều tiết nhất (vì họ áp dụng mức giá cao hoặc hoạt động không đủ

hiệu quả) sẽ chọn giải pháp không tham gia Khi áp dụng hệ thống này, hiệu

quả sẽ chỉ được tạo ra dựa trên tinh thần tự nguyện của doanh nghiệp chứ

không thể “cải thiện” tình hình hoặc thúc đẩy việc tăng giá để chi trả chi phí

2.2 Điều tiết bằng hợp đồng

Đặc trưng của mô hình này. Việc điều tiết bằng hợp đồng thường căn cứ

vào hợp đồng được kí kết giữa cơ quan có thẩm quyền (thường là chủ sở hữu

tài sản) và một đơn vị khai thác dịch vụ ( thuộc nhà nước hoặc tư nhân) Hợp

đồng này là sự hợp thức hoá mối quan hệ giữa một cơ quan nhà nước và một

đơn vị khai thác dịch vụ thông qua việc thiết lập quyền lợi và nghĩa vụ của

mỗi bên trong khuôn khổ hiện hành về mặt chính trị, pháp lý, thuế và hành

chính Hình thức “điều tiết bằng hợp đồng” bắt nguồn từ mô hình uỷ quyền

dịch vụ của Pháp (xem Khung 3)

Thuật ngữ “điều tiết bằng hợp đồng” cho thấy rằng hầu hết các quy định

(bao gồm cả chi phí và chất lượng dịch vụ) được quy định trước trong hợp

đồng Việc áp dụng các quy định trong hợp đồng thường được kiểm tra bởi

một cơ quan kiểm tra hoặc một cơ quan hành chính trong một bộ hoặc

một thành phố, cơ quan này có quyền hạn nhất định để giải thích các quy

định này

Cộng hòa Pháp: nguồn gốc của mô hình “điều tiết bằng hợp đồng”

2000 dân phải có một cơ sở xử lý nước thải ).

Các chủ sở hữu cơ sở hạ tầng, cán bộ địa phương có thể giao trách nhiệm quản

lý cho một cơ quan cấp thành phố hoặc một doanh nghiệp độc lập, thường là doanh nghiệp tư nhân Sau đó chính quyền và doanh nghiệp kí hợp đồng để làm cơ sở điều tiết doanh nghiệp này Cơ quan địa phương có trách nhiệm điều tiết về giá, tức là biểu giá có thể khác nhau (đôi khi khá lớn) giữa địa phương này và địa phương khác Tuy nhiên, theo Pezon (1999): “Bề ngoài mô hình này

có thể khiến chúng ta tin rằng việc phân bổ nước được thực hiện nhờ hợp đồng trực tiếp giữa địa phương và bên cung cấp dịch vụ, nhưng trên thực tế, Nhà nước, một mặt đóng vai trò thiết yếu, mặt khác lại vẫn tỏ ra ngần ngại trong lĩnh vực này” Ví dụ: Nhà nước đã thông qua các quy định về chất lượng nước thô và nước sử dụng cho con người, nhưng việc quản lý chất lượng là do chính quyền các tỉnh thực hiện Như vậy, việc điều tiết đã bị chia ra nhiều cơ quan khác nhau.

Các hợp đồng mẫu được thực hiện ở cấp bộ đã đóng góp rất lớn và việc hoàn thiện cơ chế thực hiện hợp đồng tại Pháp và góp phần giải quyết vấn đề mất cân bằng giữa cơ quan nhà nước (thường là các cơ quan cấp xã) và doanh nghiệp Mặt khác, hợp đồng uỷ quyền ở Pháp phải tuân thủ các nguyên tắc đã được quy định trong pháp chế về dịch vụ công (Bezançon, 2000) như nguyên tắc về tính liên tục của dịch vụ, cân bằng tài chính của bên nhượng quyền, nguyên tắc công bằng (công bằng về mức giá áp dụng và các điều kiện tiếp cận dịch vụ của người tiêu dùng), nguyên tắc thích nghi hoặc biến thiên (hợp đồng phải dự kiến những cách thức đáp ứng nhu cầu của người tiêu dùng hoặc công nghệ mới) và nguyên tắc trung lập (đối xử ngang bằng với mọi người sử dụng).

Do đó, hợp đồng phải đề cập những điều khoản sau:

• công thức tính giá có tính đến lợi ích chung và tính bền vững về tài chính của bên khai thác, và các điều khoản sửa đổi cho phép điều chỉnh mức giá cơ bản;

• mục tiêu định lượng rõ ràng;

• phân bổ rủi ro cho các bên, có thể thông qua một hệ thống định mức thu nhập hợp lý;