Sổ tay kinh nghiệm hay: Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị

Quá trình mở rộng đô thị và tình trạng ùn tắc giao thông tại các thành phốlàm nảy sinh nhu cầu ngày càng lớn về vận tải đô thị trên toàn thế giới. Thựctrạng này khiến việc phát triển các mạng lưới giao thông công cộng tiết kiệmnăng lượng, ít phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính, dễ tiếp cận đối với sốđông và ít tiêu tốn diện tích trở nên cấp thiết.Nguồn thu từ thuế và hỗ trợ từ Nhà nước còn quá khiêm tốn so với nhu cầutài chính cho cả chi phí vận hành lẫn chi phí đầu tư vào các mạng lưới nóitrên. Bởi vậy, mỗi thành phố và mỗi quốc gia, theo cách riêng của mình đềucần huy động những nguồn tài trợ khác và việc này thường thành công mặcdù luôn có những khó khăn.Tại nhiều địa phương và quốc gia trên thế giới, ngày càng có nhiều kinhnghiệm độc đáo được biết đến như huy động tài chính từ sự “đóng góp củangười chủ sử dụng lao động và từ các hoạt động thương mại”, “thu lại mộtphần giá trị gia tăng của đất tại các khu vực có mạng lưới giao thông đi qua”hay “thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng đường bộ và phí đỗ xe”. Tham gia vàonhững ví dụ này có thể có nhiều cơ quan Nhà nước ở cấp độ khác nhau, cơquan tổ chức giao thông đô thị và thành phần tư nhân, đặc biệt là trongkhuôn khổ Đối tác công tư, tuỳ từng trường hợp cụ thể. Các tác nhân kể trênđều có một mục đích chung: sự phát triển bền vững, hiệu quả và khả năngthích ứng lâu dài của mạng lưới giao thông đô thị với quá trình tăng trưởngcủa thành phố.Cuốn “Sổ tay một số kinh nghiệm hay về huy động tài chính cho giao thôngđô thị” ra đời từ một ý tưởng chung giữa Bộ sinh thái, Năng lượng, Phát triểnbền vững và Biển (MEEDDM) và Cơ quan phát triển Pháp (AFD). Hiệp hội Hợptác vì sự phát triển và cải thiện giao thông đô thị (CODATU) đảm nhận việcbiên soạn trên cơ sở các phân tích chuyên đề và ví dụ cụ thể và với sự hỗ trợcủa Trung tâm nghiên cứu các Mạng lưới hạ tầng, Giao thông, Quy hoạch đôthị và Công trình công cộng (CERTU).

giao thông đô thị ?

Sổ tay một số kinh nghiệm hay

diện cho MEEDDM cùng tham gia theo dõi quá trình soạn thảo tài liệu.

Việc soạn thảo tài liệu được giao cho CODATU Chuyên gia tư vấn Françoise METEYER ZELDINE đã hợp tác chặt chẽ với Laurence LAFON và Xavier GODARD trong quá trình biên soạn Việc biên tập được thực hiện bởi Thierry GOUIN và Patricia VARNAISON REVOLLE (CERTU).

Sáu nghiên cứu tình huống và các phân tích chuyên đề trong tài liệu này được đảm nhiệm bởi:

- Stéphane COHEN, Aurélie JEHANNO, Hubert METGE (SYSTRA) trong phần phân tích chuyên đề và San Francisco ;

- Peter ALOUCHE (PA Connection Engenheria e Tecnologia LTDA) trong phần Curitiba;

- Xavier GODARD (CODATU) trong phần Tshwane ;

- Florence SAINT PAUL (CETE du Sud Ouest) trong phần về Trùng Khánh ;

- Caroline FABIANSKI (chuyên gia tư vấn độc lập) trong phần về Istanbul ;

- David MARGONSTERN (chuyên gia tư vấn độc lập) trong phần về thành phố Hồ Chí Minh Cuốn sổ tay này chỉ là một công cụ làm việc và không ràng buộc trách nhiệm của AFD và MEEDDM.

Cả hai tổ chức đều không chịu trách nhiệm về nội dung những kết luận được đưa ra.

Tài liệu có thể được tải xuống từ trang web của CODATU : www.codatu.org

Thiết kế đồ họa : Philippe Quérel &

Françoise Hyvert Bản tiếng Pháp in tại nhà in France-Quercy - 46000 Cahors

In vào tháng 11 năm 2009

Quá trình mở rộng đô thị và tình trạng ùn tắc giao thông tại các thành phố

làm nảy sinh nhu cầu ngày càng lớn về vận tải đô thị trên toàn thế giới Thực

trạng này khiến việc phát triển các mạng lưới giao thông công cộng tiết kiệm

năng lượng, ít phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính, dễ tiếp cận đối với số

đông và ít tiêu tốn diện tích trở nên cấp thiết

Nguồn thu từ thuế và hỗ trợ từ Nhà nước còn quá khiêm tốn so với nhu cầu

tài chính cho cả chi phí vận hành lẫn chi phí đầu tư vào các mạng lưới nói

trên Bởi vậy, mỗi thành phố và mỗi quốc gia, theo cách riêng của mình đều

cần huy động những nguồn tài trợ khác và việc này thường thành công mặc

dù luôn có những khó khăn

Tại nhiều địa phương và quốc gia trên thế giới, ngày càng có nhiều kinh

nghiệm độc đáo được biết đến như huy động tài chính từ sự “đóng góp của

người chủ sử dụng lao động và từ các hoạt động thương mại”, “thu lại một

phần giá trị gia tăng của đất tại các khu vực có mạng lưới giao thông đi qua”

hay “thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng đường bộ và phí đỗ xe” Tham gia vào

những ví dụ này có thể có nhiều cơ quan Nhà nước ở cấp độ khác nhau, cơ

quan tổ chức giao thông đô thị và thành phần tư nhân, đặc biệt là trong

khuôn khổ Đối tác công tư, tuỳ từng trường hợp cụ thể Các tác nhân kể trên

đều có một mục đích chung: sự phát triển bền vững, hiệu quả và khả năng

thích ứng lâu dài của mạng lưới giao thông đô thị với quá trình tăng trưởng

của thành phố

Cuốn “Sổ tay một số kinh nghiệm hay về huy động tài chính cho giao thông

đô thị” ra đời từ một ý tưởng chung giữa Bộ sinh thái, Năng lượng, Phát triển

bền vững và Biển (MEEDDM) và Cơ quan phát triển Pháp (AFD) Hiệp hội Hợp

tác vì sự phát triển và cải thiện giao thông đô thị (CODATU) đảm nhận việc

biên soạn trên cơ sở các phân tích chuyên đề và ví dụ cụ thể và với sự hỗ trợ

của Trung tâm nghiên cứu các Mạng lưới hạ tầng, Giao thông, Quy hoạch đô

thị và Công trình công cộng (CERTU)

Dù không dám chắc có thể bao quát được mọi mặt của vấn đề nhưng cuốn tàiliệu mong muốn nhấn mạnh đến các kinh nghiệm điển hình về huy động tàichính cho mạng lưới giao thông đô thị Đồng thời chúng tôi cũng hy vọngmang đến một tài liệu tham khảo cho các nhà lãnh đạo ở phương Bắc cũngnhư phương Nam, những người sẽ phải tham gia vào việc tổ chức và cơ cấucác kênh tài chính cho giao thông đô thị sao cho phù hợp nhất với nhu cầu

Lời mở đầuAi có thể chi trả cho giao thông đô thị 9

0/1 Ràng buộc và thách thức của giao thông đô thị 11

0/2 Chi phí bao nhiêu cho một hệ thống giao thông? 14

0/3 Các tác nhân tham gia cung cấp tài chính cho giao thông 16

Chương 1Nguồn tài chính công 19

1/1 Nguồn tài chính công dành cho đầu tư vào hệ thống giao thông 19

1/2 Nguồn tài chính công dành cho việc vận hành hệ thống giao thông 21

1/3 Vai trò ngày càng lớn của các địa phương 22

1/4 Chính quyền cấp vùng, một tác nhân hay đơn giản chỉ là một đối tác? 23

1/5 Nhà nước trung ương giữ vai trò quan trọng hàng đầu 24

1/6 Vai trò của các cơ quan tổ chức giao thông 26

1/7 Nguồn ngân sách công dành cho giao thông đô thị được lấy từ đâu? 29

Chương 2Nguồn tài chính từ người sử dụng mạng lưới giao thông 37

2/1 Người sử dụng phương tiện giao thông công cộng 37

2/2 Người sử dụng phương tiện giao thông cá nhân 46

Chương 3Phí sử dụng cơ sở hạ tầng đường bộ và bãi đỗ 49

3/1 Phí giao thông đô thị và giao thông công cộng 49

3/2 Đỗ xe phải trả phí và giao thông công cộng 57

Chương 4Đóng góp của các chủ sử dụng lao động và các hoạt động thương mại 65

4/1 Việc tham gia tự nguyện của các doanh nghiệp 65

Mục lục hình minh hoạ

Hình 1: Mối quan hệ giữa thu nhập và lưu lượng giao thông 11

Hình 2: Chi phí đầu tư trung bình cho từng loại hình vận tải 14

Hình 3: Chi phí khai thác tính cả khấu hao theo GDP trên đầu người (theo euro và theo km) 15

Hình 4: Sơ đồ nguồn thu ngân sách dành cho giao thông 29

Hình 5: Quan hệ giữa việc sử dụng các loại hình giao thông công cộng và mức thu nhập 42

4/2 Việc tham gia bắt buộc của các doanh nghiệp và hoạt động thương mại vào đầu tư cho giao thông đô thị 67

Chương 5Nâng giá trị đất đai của các địa điểm thuận lợi về giao thông 73

5/1 Mua trước đất đai 74

5/2 Sự phát triển các hoạt động thương mại và bất động sản 77

5/3 Áp dụng thuế giá trị đất đai gia tăng 81

5/4 Một PPP trong một dự án đô thị 82

Chương 6Quan hệ đối tác công-tư (PPP) 87

6/1Những lí do nên sử dụng hình thức PPP 87

6/2Những yếu tố có tính quyết định 88

6/3Một vài thí dụ PPP trên thế giới 93

Chương 7Những cơ chế bổ sung 99

7/1 CDM, Cơ chế phát triển sạch 99

7/2 Hợp tác phi tập trung 106

Kết luận Chìa khóa mở ra cơ chế đầu tư phù hợp nhất 113

Những chi phí cần giảm 116

Các khoản thu cần được tối ưu hóa 117

Những nguồn thu có thể bổ sung 117

Hình 6: Các loại phí 52

Hình 7: Lượng phương tiện phải chịu phí trong khu vực trung tâm của London vào giờ cao điểm (7h00-18h00) từ năm 2002 đến 2007 56

Hình 8: Các nguồn thu từ phí đỗ xe tại San Francisco 61

Hình 9: Biến động khoản thu phí giao thông từ năm 2000 tính bằng triệu euro 68

Hình 10: Tỷ lệ hành trình được thực hiện với sự hỗ trợ của Vale-transporte 69

Hình 11: Nguyên tắc của một Joint Development 84

Hình 12: Số lượng và hình thức hợp đồng theo quy mô của hệ thống giao thông ở Pháp-năm 2005 .94

Hình 13: cấu trúc và nguồn tài chính thực hiện tuyến tàu điện số 4 của São Paolo 95

Hình 14: Sơ đồ chu trình một dự án CDM 100

Hình 15: Ai tham gia đầu tư cho giao thông đô thị? 114

Hình 16: Ai tham gia cung cấp tài chính cho vận hành của mạng lưới 115

Tài liệu tham khảo 119

Danh mục các bảng Bảng 1: Ví dụ về thuế VAT bổ sung tại vịnh San Francisco 30

Bảng 2: Nguồn thu từ bãi đỗ xe tại thành phố Montpellier (tính theo nghìn euro) 60

Bảng 3: Tổng thu hàng năm tại các điểm đỗ xe trên đường ở các thành phố trung tâm tính theo quy mô số dân của vùng đô thị 61

Bảng 4: Các hình thức PPP khác nhau 90

Bảng 5: Danh sách những dự án CDM giao thông được phê duyệt 102

Bảng 6: Danh sách các dự án CDM giao thông đang chờ phê duyệt 103

Danh mục các ký hiệu và cụm từ viết tắt

AFD • Cơ quan phát triển Pháp

AOT • Cơ quan tổ chức giao thông

AOTU • Cơ quan tổ chức giao thông đô thị

APD • Hỗ trợ phát triển chính thức

BEI • Ngân hàng đầu tư Châu Âu

BIRD • Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế

BJCI • Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản

BRT • Xe buýt nhanh

Caltrans • Cơ quan phụ trách giao thông bang California

CBTU • Công ty đường sắt đô thị Braxin

CCNUCC • Hiệp định khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu

CERTU • Trung tâm nghiên cứu các Mạng lưới hạ tầng, Giao thông,

Quy hoạch đô thị và Công trình công cộng

CODATU • Hiệp hội Hợp tác vì sự phát triển và cải thiện giao thông

MEEDDM • Từ tháng sáu năm 2009, MEEDDAT trở thành MEEDDM:

Bộ Sinh thái, Năng lượng, Phát triển bền vững và Biển

OCDE • Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

PDA • Kế hoạch tham gia giao thông của cơ quan hành chính

PDE • Kế hoạch tham gia giao thông của doanh nghiệp

PDU • Quy hoạch giao thông đô thị

PPP • Quan hệ đối tác giữa Nhà nước và tư nhân

STIF • Cơ quan quản lý giao thông vùng Ile de France

STM SP • Cơ quan giao thông đô thị São Paulo

SYTRAL • Cơ quan tổ chức giao thông vùng đô thị Lyon,

TDM • Quản lý nhu cầu giao thông

TfL • Cơ quan quản lý giao thông London

TIDF • Phí phát triển gây tác động tới giao thông

TVA • Thuế giá trị gia tăng

Theo Liên hợp quốc, vào năm 2008, dân số đô thị vừa đạt ngưỡng 50% dân

số thế giới và được ước tính ở mức 3 tỷ 360 triệu người trong đó 2/3 sống tại

các nước đang phát triển Trong những thập kỷ tới, con số này sẽ tăng lên

nhanh chóng và tỷ lệ đô thị hoá sẽ tăng từ 50% hiện nay lên 60% vào năm

2030 Những biến động chủ yếu sẽ diễn ra tại các nước đang phát triển bởi

trong số 1,6 tỷ dân thành thị mới sẽ có tới 95% sống tại các thành phố của

các nước này và như vậy nhu cầu đi lại tại đây sẽ ngày càng tăng1

Giao thông tại các khu vực đô thị là sự kết hợp của rất nhiều loại hình đa

dạng, tuỳ thuộc vào từng bối cảnh cụ thể Các loại hình giao thông đó sẽ tạo

thành một hệ thống và chính hệ thống tổng thể này là yếu tố chúng ta cần

xem xét để có thể đưa ra những chính sách giao thông hiệu quả

Đối với một hệ thống giao thông, cộng đồng quốc tế ngày càng quan tâm

nhiều hơn đến các đồ án quy hoạch giao thông bền vững trong đó giao thông

công cộng và phi cơ giới phải đóng vai trò chủ yếu, ô tô là phương tiện bổ

sung Thực tế tại nhiều khu vực khác nhau trên thế giới cho thấy rằng sự quan

tâm cũng như những nỗ lực dành cho giao thông công cộng và các loại hình

giao thông mềm khác vẫn chưa đủ để có thể đáp ứng nhu cầu đi lại với chất

lượng hợp lý Như vậy, trong tương lai, các nhà chức trách cần phải đối mặt

với 3 thách thức sau :

▬ Thách thức nảy sinh từ tình trạng thiếu hụt các loại hình vận tải hành

khách công cộng về cả mặt số lượng lẫn chất lượng ;

▬ Thách thức nảy sinh từ sự tăng trưởng đô thị kéo theo đó là những nhu

cầu mới cần được thoả mãn khi dân số thành thị gia tăng và khoảng cách

của các quãng đường cần di chuyển ngày càng lớn ;

▬ Thách thức về mặt môi trường, năng lượng và biến đổi khí hậu tạo ra sự

cần thiết phải cân đối giữa giao thông cá nhân và giao thông công cộng

tại cả các quốc gia phát triển và đang phát triển ;

cho giao thông đô thị?

1 Demographia World Urban Areas: 2025 & 2030 Population Projections (DEMOGRAPHIA

August 2008) http://www.demographia.com/db-worldua2015.pdf

Ba thách thức nói trên cho thấy sự cần thiết trong việc phát triển các loạihình giao thông công cộng và phi cơ giới Việc khai thác, nâng cấp mạng lướinày trong hiện tại cũng như việc đầu tư mở rộng mạng lưới giao thông đạichúng nhằm đáp ứng cho các nhu cầu trong tương lai đều cần huy động cácnguồn tài chính rất lớn.

Các nhà hoạch định chính sách và nhà tài trợ cần biết ai có thể và ai có nghĩa

vụ chi trả cho mạng lưới giao thông đô thị: người tham gia giao thông, chínhquyền, chủ sử dụng lao động, thương nhân…? Làm sao để phân bổ và sử dụnghợp lý các luồng tài chính cho nhiều loại hình giao thông khác nhau? Kênhtài trợ nào là phù hợp nhất cho sự phát triển bền vững của hệ thống? Làmthế nào để huy động vốn?

Mục tiêu của sổ tay này chính là đưa ra một số định hướng nhằm tìm ra giảipháp để đáp ứng các nhu cầu về tài chính nói trên Tài liệu sẽ tập trung vàomảng huy động tài chính cho giao thông công cộng và đặc biệt là những kinhnghiệm sáng tạo của các nước mới nổi và các nước phát triển trong lĩnh vựcnày Các quốc gia kém phát triển hơn có thể học tập những kinh nghiệm được

đề cập tới trong tài liệu Tuy nhiên, cần phải chú ý đến sự phù hợp của cáckinh nghiệm nói trên với bối cảnh của từng địa phương và điều này có thể khiếnmột vài biện pháp bị hạn chế hoặc không thể áp dụng được trong thực tế.Những kinh nghiệm phong phú với bối cảnh kinh tế-xã hội, thể chế và địa lýkhác nhau trong toàn bộ cuốn tài liệu này đều có thể được tham khảo ápdụng Vậy nhưng mỗi người cần phải ý thức được rằng một giải pháp khôngbao giờ được sử dụng một cách y nguyên và chúng ta có thể tìm ra nhữnghướng đi mới mang tính sáng tạo trên cơ sở hiểu biết thấu đáo và áp dụngphù hợp những kinh nghiệm tham khảo được

Tài liệu được tổ chức theo sáu kênh huy động tài chính khác nhau Các kênhtài chính này được xác định và phân tích từ những ví dụ trên khắp thế giớivới mục đích giúp người đọc hiểu được một cách tường tận về những điềukiện cần thiết để triển khai chúng và từ đó rút ra kinh nghiệm để áp dụngmột cách phù hợp

1.Nguồn tài chính công ;

2.Nguồn tài chính từ người sử dụng mạng lưới giao thông;

3.Phí sử dụng cơ sở hạ tầng đường bộ và bãi đỗ xe;

0/1 Ràng buộc và thách thức

Tăng trưởng đô thị mạnh mẽ

Trong vòng 20 năm tới, những thành phố từ 1 đến 2 triệu dân sẽ có tốc độ

tăng trưởng dân số mạnh mẽ nhất Xu hướng này đã bắt đầu rõ rệt với sự xuất

hiện của hiện tượng tăng trưởng chậm lại tại các đại đô thị và với sự tăng lên

nhanh chóng của tỷ lệ này tại các thành phố có số dân gần mức một triệu

người Trong khi đó chính các thành phố dạng này tại các quốc gia đang phát

triển lại là những nơi có tình trạng thiếu phương tiện giao thông công cộng

có chất lượng nhất và cũng là nơi cần đầu tư lớn

Hình 1: Mối quan hệ giữa thu nhập và lưu lượng giao thông

Thu nhập bình quân trên đầu người (đô la Mỹ, năm 1995)

Lưu lượng giao thông cơ giới hàng ngày

Nhật Bản

Nguồn: Urban Transport & Economic Growth Seminario de Transporte Urbano: BID/CODATU.

Santiago de Chile-8 Octobre 2007 (Wendell Cox).

Có một mối liên hệ chặt chẽ giữa giao thông đi lại và mức thu nhập Để tạo

ra của cải vật chất, các tác nhân kinh tế cần phải được đi lại một cách thuậntiện và nhanh chóng Do vậy mối quan hệ giữa lưu lượng giao thông hàngngày và mức thu nhập theo đầu người là rất rõ ràng: ngoài một vài trườnghợp ngoại lệ và rất hiếm2, thì thực tế cho thấy những quốc gia có lưu lượnggiao thông lớn nhất có mức thu nhập trên đầu người cao nhất

Tuy mối quan hệ giữa giao thông và phát triển là rất rõ rệt nhưng nó khônghàm ý về một sự tăng không giới hạn các phương tiện giao thông và trướchết là các phương tiện cá nhân vốn là cơ sở cho sự tăng trưởng tại các quốcgia phát triển Mô hình phát triển dựa trên sự mở rộng đô thị, chuyên biệthoá các khoảng không gian và hệ quả trực tiếp của nó cũng như việc tăngthời gian dành cho đi lại làm nảy sinh những chi phí phụ trội và gây lãngphí thể hiện trên cả mặt tài chính, xã hội và con người (ùn tắc, vấn đề vềsức khoẻ liên quan đến ô nhiễm, tình trạng stress, những tác động to lớn

về mặt môi trường) Và cuối cùng luôn có một ai đó phải gánh chịu nhữngchi phí trên: người dân của khu đô thị, doanh nghiệp, người làm công ănlương hay chính quyền địa phương Từ đó nảy sinh ra ý tưởng về việc xâydựng một mô hình thành phố bền vững cùng với việc định hướng lại các sựlựa chọn cho giao thông đô thị theo đó vận tải hành khách công cộng giữvai trò chủ đạo

Như vậy các nước mới nổi có tỷ lệ tăng trưởng cao chính là những nơi mà tácđộng của sự lựa chọn nói trên là rõ rệt nhất và cũng là nơi cần nguồn đầu tưlớn nhất Việc không đầu tư vào giao thông đô thị ở thời điểm hiện tại sẽ đưađến nhiều hậu quả trong trung hạn và dài hạn đối với sản xuất tại các thànhphố và các quốc gia liên quan cũng như tạo ra nguy cơ cản trở các chính sáchxoá đói giảm nghèo Những người nghèo nhất thường không có lựa chọn nàokhác ngoài việc sử dụng mạng lưới giao thông công cộng để tiếp cận với việclàm, y tế, giáo dục và văn hoá Tiếp cận với giao thông đóng vai trò quantrọng trong quá trình hoà nhập xã hội, việc thiếu các phương tiện đi lại cóthể là một yếu tố nguy cơ khiến người dân bị gạt ra ngoài lề sự phát triển

Loại hình giao thông nào?

Tại phần lớn các thành phố của các quốc gia đang phát triển, hiện tượng sửdụng ô tô cá nhân đang ngày càng trở nên phổ biến, thậm chí gia tăng mộtcách rất nhanh chóng ngay cả tại những nơi đã có một mạng lưới giao thôngcông cộng tương đối phát triển và đã có đầu tư để nâng cấp mạng lưới trên

2 Một vài thành phố có mức thu nhập thấp (ví dụ như Ouagadougou tại Châu Phi, thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội tại Châu Á) nhưng lại có lưu lượng giao thông rất lớn, vượt quá

2 lượt đi lại mỗi ngày một người, điều này là nhờ sự thuận tiện do việc sử dụng các phương tiện giao thông hai bánh đem lại.

Do giá ô tô giảm, các luồng trao đổi trên thế giới được tự do hoá, thu nhập

tăng, thêm vào đó là mong muốn có được một chiếc ô tô riêng để tránh phải

sử dụng những phương tiện giao thông công cộng kém tiện nghi, hiện tượng

mang tính toàn cầu này ngày càng phát triển và tác động lên sự lựa chọn các

chính sách giao thông Chính sách này cần phải dung hoà được hai yếu tố sau:

▬ Sự phát triển của mạng lưới đường xá đô thị nhằm đáp ứng sự gia tăng của

lưu lượng giao thông đường bộ, đặc biệt là để thoả mãn nhu cầu của người

lái xe cơ giới mới tham gia giao thông và giải quyết hiện tượng ùn tắc

ngày càng nghiêm trọng Hệ quả của nó là tăng số lượng phương tiện cá

nhân, ùn tắc và ô nhiễm

▬ Sự cần thiết trong việc kiểm soát các sự cố có thể gây tê liệt hệ thống giao

thông và làm phát sinh chi phí cho địa phương đồng thời phát triển hoạt

động kinh tế thông qua việc ưu tiên cho các loại hình giao thông công

cộng bền vững, không gây ô nhiễm và ít tiêu tốn năng lượng cũng như

các loại hình phương tiện phi cơ giới (xe đạp, đi bộ)

Hai mục tiêu đôi khi mâu thuẫn nhau này yêu cầu các cơ quan chức năng phải

thiết lập một hệ thống giao thông kết hợp được mọi loại hình giao thông

cũng như mọi hình thức sử dụng không gian công cộng: xe hơi, vận tải hành

khách công cộng, đi bộ, xe đạp, đỗ xe và hoạt động phân phối

Trong vòng hai mươi năm tới, chia sẻ không gian đô thị và hiểu biết về các điều

kiện an toàn trong giao thông, đặc biệt là đối với người đi bộ và người sử dụng

phương tiện giao thông hai bánh sẽ trở thành một trong những thách thức của

các chính sách đô thị Các nhà chức trách liệu có được trang bị đầy đủ để giải

quyết được thách thức trên? Vấn đề này cần phải được đặt ra khi chúng ta quan

sát tổ chức hành chính giao thông của nhiều thành phố và vùng đô thị khác

nhau, nơi rất hiếm khi có một cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về giao thông

và sự hợp tác giữa các thể chế này không phải lúc nào cũng hiệu quả Sự bùng

nổ các loại hình thẩm quyền trong lĩnh vực giao thông không có nghĩa là nguồn

tài chính sẽ được sử dụng một cách hiệu quả hơn và giao thông sẽ được tổ chức

một cách hợp lý hơn Tuy nhiên mỗi một sự thay đổi về mặt tổ chức đều cần

thời gian và quá trình để hoàn thiện và một tổ chức phù hợp sẽ chỉ được hình

thành theo từng bước Trong khi đó tại các thành phố đang phát triển có tỷ lệ

tăng trưởng cao, còn rất nhiều điều cần được giải quyết một cách nhanh chóng

Ngoài ra, chúng ta cũng cần tới nguồn tài trợ liên tục để có thể khai thác và

đổi mới trang thiết bị giao thông công cộng cũng như duy trì chất lượng của

các phương tiện này ở một mức độ hợp lý về mặt lâu dài Đối với giao thông

công cộng, chi phí khai thác hệ thống là một trong những ràng buộc lớn về

mặt tài chính yêu cầu phải được quan tâm nhằm duy trì tính bền vững của hệ

thống Chúng ta thường thấy dịch vụ giao thông công cộng bị xuống cấp theo

thời gian do không được đổi mới trang thiết bị thường xuyên vì thiếu vốn

Và hệ quả là số lượng người sử dụng các phương tiện công cộng giảm đi hoặc

số lượng phương tiện thô sơ tăng lên hoặc lưu lượng giao thông sẽ giảm

xuống Điều này gây cản trở cho các nỗ lực phát triển kinh tế và khiến cácdoanh nghiệp khai thác giao thông công cộng phải yêu cầu sự hỗ trợ từ chínhquyền để có thể duy trì được dịch vụ.

cho một hệ thống giao thông ?

Chi phí sẽ tuỳ thuộc vào loại hình giao thông được lựa chọn Tuy nhiên trongmọi trường hợp, chúng ta đều cần phải tạo ra các điều kiện tài chính ổn định

và lâu dài cho đầu tư (cơ sở hạ tầng và phương tiện) và hoạt động của cácloại hình giao thông (khai thác, bảo trì và đổi mới) Những chi phí trong dàihạn này cũng chính là yếu tố cần phải được tính đến trong các lựa chọn chiếnlược Sau đây là một vài so sánh cho phép đưa ra những thông số khác nhautrong các tiêu chí lựa chọn đối với giao thông công cộng

Hình 2: Chi phí đầu tư trung bình cho từng loại hình vận tải

hành khách công cộng và theo GDP trên đầu người.

GDP/đầu người (euro)

Systra Nguồn: Chính sách vận tải bền vững trong các thành phố tại các nước đang phát triển, CERTU (2008) - Stratégie de mobilité durable dans les villes des pays en développement MEEDDAT CERTU (2008)

Triệu euro/km

MRT BRT Tàu điện

Khả năng vận chuyển (người/giờ/hướng đi)

Euro/chỗ.km

BRT tại các nước phát triển

MRT tại các nước phát triển

BRT tại các nước đang phát triển

MRT tại các nước đang phát triển

Hình 3: Chi phí khai thác tính cả khấu hao theo GDP trên đầu người

(theo euro và theo km)

Systra Nguồn: Stratégie de mobilité durable dans les villes des pays en développement.

MEEDDAT CERTU (2008)

Từ việc so sánh những thành phố khác nhau thuộc các quốc gia mới nổi, chúng

ta có thể ước tính số tiền dành cho cho giao thông của một vùng đô thị ở mức

từ 1% đến 2% GDP, trong đó bao gồm cả chi phí đầu tư cho cơ sở hạ tầng đường

bộ đô thị cũng như chi phí đầu tư và khai thác mạng lưới giao thông công

cộng Theo đó :

▬ Kế hoạch giao thông của Téhéran (2005/2006) dự tính đầu tư 1,2% GDP của

thành phố cho giao thông công cộng trong giai đoạn 2005/2016;

▬ Tại vùng đô thị Cairo mở rộng, đồ án quy hoạch chỉ đạo giao thông đề xuất

đầu tư cho giao thông công cộng ở mức 1,7% GDP trong giai đoạn

2002/2022;

▬ Tại Belgrade, đầu tư cho giao thông công cộng chiếm 1,04% GDP của thành

phố trong giai đoạn 1997/2001.

Nguồn: MEEDDAT, CERTU Stratégie de mobilité durable dans les villes

des pays en développement Systra (2008)

Ngoài ra, chúng ta còn phải tính tới những nhu cầu khác như y tế, giáo dục,tiếp cận nước sạch, vệ sinh, thông tin, văn hoá … Các hình thức tài trợthường thấy (nguồn thu từ thuế và hỗ trợ của Nhà nước) có lẽ không thể đápứng đủ nhu cầu về huy động vốn và như vậy, chúng ta cần tính đến nhữngkênh huy động vốn mới cũng như sự tham gia của các tác nhân khác.

cung cấp tài chính cho giao thông

Một trong những đặc thù của lĩnh vực giao thông đô thị nằm ở chỗ lĩnh vựcnày tập hợp nhiều nguồn tài chính khác nhau cũng như có sự tham gia củanhiều đối tác khác nhau, cả Nhà nước lẫn tư nhân, cả cá nhân lẫn tập thể.Khi một dự án tài trợ được triển khai tại một thành phố, chúng ta có thể chiacác tác nhân liên quan thành ba nhóm lớn, mỗi nhóm có vai trò khác nhaucũng như có cách thức tham gia khá đặc thù

Các cơ quan Nhà nước

Các cơ quan Nhà nước là một trong những tác nhân chính tham gia cấp vốncho giao thông đô thị Nhìn chung, Nhà nước đầu tư cho cơ sở hạ tầng vàthường xuyên hỗ trợ cho vận hành của hệ thống hoặc trực tiếp tham gia khaithác thông qua một số doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn thành phố tuyrằng điều này không phải là một quy định bắt buộc Cơ quan Nhà nước tạimỗi quốc gia có cách thức hoạt động rất khác nhau tuỳ thuộc vào lịch sử tổchức hành chính của thành phố hay quốc gia đó

Nguồn ngân sách Nhà nước dành cho giao thông có thành phần rất đa dạng

và đôi khi mang tính đặc thù:

▬ Ngân sách chung từ thuế;

▬ Thuế nhiên liệu, thuế sở hữu phương tiện giao thông v.v dành cho giaothông khi được quy định trong luật

▬ Nguồn thu từ phí đỗ xe và phí cầu đường;

▬ Thuế trên tổng số lương trả cho nhân công của chủ sử dụng lao động làNhà nước hoặc tư nhân

▬ Khoản vay từ ngân hàng và nhà tài trợ quốc tế

▬ Viện trợ không hoàn lại của các nhà tài trợ quốc tế hoặc viện trợ songphương

Cơ quan Nhà nước ở mỗi một cấp độ từ trung ương, vùng đến địa phương đều

có thể có một thẩm quyền nhất định trong lĩnh vực giao thông đô thị, từ xâydựng và ban hành các quy định pháp luật đến lập kế hoạch và cấp vốn Các

cấp độ hành chính này thường cùng hoạt động trên cùng một vùng lãnh thổ

nhất định và có sự phối hợp với nhau hoặc không Trong trường hợp của sáu

thành phố trong nghiên cứu này, chúng ta có thể thấy rằng giao thông đường

sắt luôn do cấp trung ương quản lý trong khi đó xe buýt lại thuộc về thẩm

quyền của mỗi thành phố

Như vậy, có thể xảy ra tình trạng các nguồn tài chính được tập trung nhiều

hơn vào một số loại hình giao thông đã được nhắm đến từ trước thay vì được

đầu tư vào một hệ thống giao thông tổng thể phục vụ đi lại trên một vùng

lãnh thổ nhất định Điều này là do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan liên

quan Nếu như có một cơ quan tổ chức giao thông chung thì nguồn vốn của

Nhà nước có thể được đầu tư vào toàn bộ hệ thống giao thông trong tổng thể

của nó

Các bên thụ hưởng trực tiếp

Cụm từ trên dùng để chỉ tất cả những người tham gia giao thông được hưởng

lợi trực tiếp từ một hệ thống giao thông đa phương thức :

▬ Người sử dụng phương tiện giao thông công cộng tham gia đóng góp bằng

việc trả tiền vé

▬ Người sử dụng phương tiện cơ giới cá nhân có thể trả phí giao thông đô

thị khi sử dụng cơ sở hạ tầng như cầu hoặc đường cao tốc hoặc trả phí khi

muốn tiếp cận một khu vực nhất định như trung tâm thành phố, trả phí đỗ

xe, thuế nhiên liệu, nộp phạt v.v…

▬ Người sử dụng phương tiện phi cơ giới (mềm) như xe đạp có thể đóng góp

qua việc trả tiền thuê xe đạp tại các hệ thống cho thuê xe tự phục vụ hoặc

hệ thống chỉ dẫn an toàn

Đối với giao thông công cộng, các nguồn thu nói trên sẽ được đầu tư trực

tiếp cho hoạt động của loại hình phương tiện liên quan ngay cả khi nguồn

thu đó được tái phân bổ bởi một cơ quan có thẩm quyền trong vấn đề này

Nguồn thu từ phí giao thông đô thị và các loại thuế áp dụng đối với người sử

dụng phương tiện giao thông cá nhân lại chỉ được phân bổ trực tiếp khi có

quy định cụ thể được đưa ra trước đó Tuy nhiên điều này hiếm khi xảy ra bởi

luật pháp của rất nhiều nước không cho phép việc trực tiếp sử dụng một

nguồn thu để chi trực tiếp cho một lĩnh vực nào đó Như vậy, sẽ khó để có

thể xác định xem nguồn thu trên có được dành cho giao thông đô thị và cho

một loại hình giao thông cụ thể hay không

Các bên thụ hưởng gián tiếp

Bên được thụ hưởng gián tiếp là những cá nhân hoặc thực thể được hưởng

lợi từ sự có mặt của hệ thống giao thông, từ việc tiếp cận được với giao thông

hoặc từ tiện ích mà hệ thống đó mang lại mà không nhất thiết phải là người

sử dụng trực tiếp :

▬ Các doanh nghiệp có người lao động sử dụng mạng lưới giao thông màkhông phải chi trả cho việc đó Như vậy rõ ràng là doanh nghiệp đã đượchưởng lợi nhờ sự có mặt của hệ thống giao thông Tại một vài quốc gianhư Pháp, các doanh nghiệp tham gia đầu tư và đóng góp tài chính chovận hành của hệ thống giao thông thông qua một loại thuế tính trên tổng

số lương mà họ trả cho người lao động Trong một số trường hợp khác,doanh nghiệp có thể đóng góp bằng hình thức hỗ trợ một phần tiền đi lạicho nhân viên

▬ Hoạt động thương mại, dù dưới hình thức vận chuyển hành khách đếntrung tâm thành phố, trung tâm thương mại hay chuyên chở hàng hoá,đều hưởng lợi gián tiếp từ sự có mặt của cơ sở hạ tầng và của hệ thốnggiao thông

▬ Những hộ dân sống gần tuyến giao thông hay hộ kinh doanh có nhà, đấttăng giá hay một cơ sở kinh doanh làm ăn phát đạt lên nhờ việc xây mớimột hệ thống giao thông Thu lại một phần nguồn lợi kể trên nhằm đầu tưcho giao thông có thể được coi là một giải pháp sáng tạo và đã được mộtvài thành phố áp dụng

Tuy nhiên trong một số trường hợp lại xảy ra điều ngược lại Một hộ dânsống gần một tuyến đường giao thông nhưng lại không gần bến đỗ có thểmất đi lợi thế do phải chịu nhiều phiền hà (đặc biệt là tiếng động) Vậynhưng ngay cả việc ở gần một bến đỗ cũng có thể đem lại phiền phức do đâylại chính là những điểm có lưu lượng giao thông lớn (ùn tắc, ô nhiễm, tiếngđộng… )

Tóm lại, tại mỗi thành phố, cả ba tác nhân kể trên đều có thể tham gia đónggóp tài chính theo những mức độ và phương thức khác nhau tuỳ thuộc vàocác thể chế hiện hành, điều kiện xã hội và chính trị tuy nhiên sơ đồ huyđộng tài chính đề cập đến ở trên vẫn mang giá trị tham khảo về mặt cơ bản

Hệ thống cuối cùng vẫn sẽ được cân bằng về mặt tài chính tuy nhiên phầnđóng góp của mỗi tác nhân có thể khác nhau tuỳ vào từng thành phố Đồngthời nguồn vốn từ phía Nhà nước có thể nhiều hay ít tuỳ thuộc vào việc huyđộng những tác nhân khác Sư tham gia của một số nhóm tác nhân nhưnhững bên thụ hưởng gián tiếp thường khá hạn chế Những nhóm khác nhưngười tham gia giao thông có thể trở thành đối tượng của những chính sáchđặc biệt để tăng cường sự đóng góp của họ vào hệ thống giao thông nóichung Cuối cùng sự cân bằng nằm ở chỗ các chi phí sẽ luôn được chi trả bởimột bên nào đó

Để huy động được tài chính từ nhiều tác nhân khác nhau và để triển khai mỗimột nguồn tài chính cụ thể, chúng ta đều cần hội tụ được những điều kiệnnhất định Bảy chương được đề cập đến trong cuốn tài liệu này nhằm mụcđích đưa ra đường hướng cơ bản cho những điều kiện đó

Nguồn tài chính công

Trên thế giới, các cơ quan Nhà nước là một trong những nhà cung cấp tài

chính chủ yếu cho đầu tư vào giao thông đô thị và cũng là tác nhân cấp vốn

thường xuyên cho vận hành của hệ thống này Nhà nước cấp vốn nhằm thực

hiện nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công thông qua việc đưa các phương tiện giao

thông tới người sử dụng Tuy nhiên theo thời gian, các tác nhân cũng như

hình thức cấp vốn đã có những sự thay đổi rất lớn, đặc biệt là với sự phát

triển của chính sách phân quyền kéo theo đó là sự xuất hiện của các tác nhân

cấp vùng và địa phương

Cho đến trước những năm 1980, ngay cả tại các nước có chế độ liên bang,

Nhà nước vẫn thường xuyên là tác nhân chủ yếu, thậm chí là tác nhân công

quyền duy nhất cấp vốn cho giao thông đô thị Sau đó, tại rất nhiều quốc

gia, thẩm quyền tổ chức và cấp vốn cho giao thông đô thị đã dần được chuyển

giao cho các địa phương trong khi không phải lúc nào điều này cũng đi kèm

với quá trình chuyển giao tài chính Trước thực trạng đó, các thành phố và

vùng đô thị đã triển khai nhiều công cụ huy động tài chính mới cũng như tìm

kiếm thêm các đối tác để có thể đảm nhận đầy đủ vai trò mà họ được giao Ở

đây chúng ta cần phân biệt việc cấp vốn cho đầu tư với việc cung cấp tài

chính cho quá trình khai hàng ngày ngày bởi hai quá trình này liên quan đến

những cơ chế khác nhau

1/1 Nguồn tài chính công dành cho

Nhìn chung đây là những khoản đầu tư của cộng đồng dành cho cơ sở hạ

tầng: cơ sở hạ tầng đường bộ, đường dành riêng cho phương tiện giao thông

công cộng…

Sự tham gia của các cơ quan Nhà nước sẽ có hình thức rất khác nhau tuỳ

thuộc vào việc có tồn tại hay không một Cơ quan tổ chức giao thông đô thị

(AOT) ở cấp độ thành phố hoặc vùng đô thị liên quan và tuỳ thuộc vào thẩm

quyền mà cơ quan này được giao Nếu một AOT đứng ra đảm nhiệm chính sáchgiao thông, quản lý các loại hình giao thông và lên kế hoạch cho các dự ánđầu tư thì nguồn vốn của Nhà nước sẽ được đưa vào một chương trình tổngthể Chương trình này sẽ được lên kế hoạch cụ thể và có thể huy động sựtham gia của các tác nhân khác, đặc biệt là tư nhân Khi đó, các tác nhâncông quyền ở nhiều cấp độ khác nhau có thể cùng tham gia bằng cách phốihợp hoạt động với nhau Mỗi một tác nhân có một vai trò cụ thể tuy nhiênđều phục vụ một dự án chung Như vậy nguy cơ chồng chéo hay mâu thuẫnthậm chí cạnh tranh giữa các loại hình giao thông khác nhau sẽ được giảmthiểu.

Trường hợp thường thấy hơn là khi không tồn tại một cơ quan như trên, nguồntài chính công sẽ được phân bổ vào từng loại hình đầu tư và/hoặc giao thông,

cụ thể là :

▬ Cơ sở hạ tầng đường bộ và mạng lưới giao thông công cộng, thuộc thẩmquyền của các xã Mỗi một xã sẽ quản lý địa bàn riêng của mình và nhưvậy sẽ gây ra sự thiếu liên tục của mạng lưới giao thông, tình trạng phảichuyển sang sử dụng phương tiện khác cũng như chi phí cao cho người điđường, như trường hợp của rất nhiều thành phố tại Châu Mỹ La tinh

▬ Cơ sở hạ tầng « vùng đô thị », là những công trình liên quan tới nhiều xãthuộc cùng một vùng đô thị Đây thường là hệ thống các tuyến buýt nhanhkiểu BRT, các tuyến xe điện, tàu hay tàu điện ngầm do Vùng, Nhà nướcliên bang hoặc Nhà nước trung ương đầu tư

Tổ chức hành chính giao thông công cộng tại Tshwane : Nam Phi

Thành phố Tshwane được thành lập năm 2000 gồm một phần là Pretoria cổ kính

và rất nhiều khu phố da đen di sản của thời kỳ apacthai Tshware nằm cạnh hai thành phố lớn là Johannesburg và Ekurhuleni và cùng với hai thành phố này tạo nên một hệ thống đô thị mở rộng, được coi như một vùng-thành phố của tỉnh Gauteng do có độ cố kết về kinh tế và không gian lớn.

Thành phố không có một cơ quan tổ chức giao thông đô thị chung và hiện nay, các cơ quan chính trị và hành chính ở ba cấp độ khác nhau cùng tham gia tổ chức, ban hành quy định và cung cấp tài chính cho hệ thống giao thông :

▬ Nhà nước trung ương là chủ sở hữu và bên đặt ra quy định đối với các tuyến đường sắt ven đô đồng thời cung cấp các khoản hỗ trợ cho một nhà khai thác duy nhất đối với tuyến đường sắt là Metrorail cũng như cho các nhà khai thác xe buýt.

▬ Tỉnh Gauteng quản lý hợp đồng nhượng quyền khai thác dịch vụ xe buýt và phân bổ nguồn hỗ trợ của Nhà nước trung ương Tỉnh cũng cấp giấy phép khai thác cho các hãng xe buýt nhỏ.

1/2 Nguồn tài chính công dành cho việc vận hành hệ thống giao thông

Sự cân đối thu chi trong vận hành hệ thống giao thông (gồm khai thác và đổi

mới hệ thống) dù tồn tại trong một số trường hợp cụ thể vẫn không phải là

một quy luật chung đối với các mạng lưới giao thông khi doanh nghiệp khai

thác những mạng lưới này dù là Nhà nước hoặc tư nhân, có xu hướng gặp khó

khăn về tài chính và phải kêu gọi sự hỗ trợ từ phía Nhà nước để bù đắp cho

thâm hụt của mình Khi mới nhìn qua, người ta hay có xu hướng cho rằng các

quốc gia phát triển đầu tư nhiều hơn cho vận hành của hệ thống giao thông

công cộng so với các nước đang phát triển Tuy nhiên rất khó để có thể so

sánh trên góc độ quốc tế bởi không phải lúc nào các tính toán về thu chi

cũng có những hợp phần giống nhau và sự khác biệt giữa mức dịch vụ được

cung cấp tại các châu lục khác nhau là rất lớn Hơn nữa, ngay cả khi một số

tuyến giao thông có được sự cân đối tài chính hoặc có lãi thì cũng cần đặt

điều đó trong bối cảnh chung của cả mạng lưới giao thông khi các tuyến có

lãi sẽ phải bù cho các tuyến bị lỗ

Kinh nghiệm cho thấy mức giá vé là sự cân đối giữa một bên là nhu cầu huy

động tài chính cho cho giao thông công cộng và một bên là khả năng chi trả

của hành khách Duy trì giá vé ở mức thấp nhằm đáp ứng khả năng chi trả

hạn chế của người có thu nhập thấp là một xu hướng thường thấy Giá vé sẽ

do các cơ quan chức năng ấn định và không phải lúc nào cũng phản ánh đúng

mức chi phí thực tế dành cho hệ thống giao thông công cộng, vốn rất đa

dạng và tuỳ thuộc vào chất lượng của dịch vụ được cung cấp

▬ Chính quyền thành phố Tshwane quản lý việc đăng ký các nhà vận chuyển và

chịu trách nhiệm lập quy hoạch giao thông Thành phố cũng là chủ sở hữu

của Hãng Tshwane buses.

Nhận thấy sự thiếu đồng bộ trong hoạt động của hệ thống quản lý giao thông

nói trên, các nhà chức trách muốn thành lập một Cơ quan tổ chức giao thông

đô thị chung tuy nhiên điều này lại vấp phải sự xung đột giữa một bên là mong

muốn thiết lập một thẩm quyền riêng của thành phố trong lĩnh vực này trên cơ

sở nguyên tắc đã được thông qua vào năm 2004 và một bên là quyết định thành

lập một cơ quan tối cao quản lý giao thông (Gauteng Transport Management

Authority) vào năm 2006 của Tỉnh trên cơ sở khái niệm về Vùng-thành phố.

Luật mới có tên là National Transport Bill, đang trong quá trình soạn thảo

vào năm 2008-2009, sẽ giúp làm sáng tỏ vấn đề về Cơ quan tổ chức giao

thông đô thị.

Cơ quan Nhà nước có thể đóng góp tài chính theo rất nhiều cách khác nhau:

▬ Chi trả khoản tiền dành để hỗ trợ giá vé cho một số đối tượng hành khách

▬ Bù lỗ cho các doanh nghiệp sau quá trình khai thác như trong trường hợpcủa thành phố Istanbul Nguồn thu của các hãng xe buýt tại thành phốnày chỉ đủ để trang trải 54% các khoản chi Trong trường hợp này, cáckhoản hỗ trợ truyền thống của Nhà nước sẽ không có tác dụng khuyếnkhích doanh nghiệp tăng lợi nhuận hay cải thiện chất lượng dịch vụ

▬ Trả thù lao cho doanh nghiệp theo chặng đường (hoặc số km thực hiệnđược) trên cơ sở chi phí hoạt động do doanh nghiệp công bố hoặc do cơquan chức năng tính toán Khi chi phí hoạt động trên được cơ quan Nhànước ấn định hoặc đưa ra thương lượng các doanh nghiệp vận tải có thể

sẽ được khuyến khích3cải thiện hiệu quả hoạt động và nỗ lực nhằm giảmcác chi phí hoạt động bằng việc tiến hành bảo dưỡng phòng ngừa sự cố,đào tạo nguồn nhân lực, đặc biệt là đối với tài xế, v.v…

Trong một vài trường hợp, các cơ quan Nhà nước có thể gắn các khoản chi trảhay hỗ trợ với những điều kiện về hiệu quả hoạt động, chống gian lận và cảithiện chất lượng dịch vụ thông qua việc thiết lập một hệ thống theo kiểuthưởng-phạt Trong mọi trường hợp, dù lựa chọn phương pháp nào, các cơquan này đều cần triển khai một hợp đồng dịch vụ có quy định về quyền vànghĩa vụ của các doanh nghiệp khai thác giao thông, dù là đối với doanhnghiệp Nhà nước hay tư nhân

1/3 Vai trò ngày càng lớn

Kể từ hai mươi năm nay, phân quyền đã trở thành một xu hướng mang tínhquốc tế Xu hướng này đã biến các chính quyền địa phương thành một tácnhân không thể thiếu trong lĩnh vực giao thông tuy nhiên mức độ tham giacủa các tác nhân này có thể rất khác nhau tuỳ thuộc vào từng quốc gia: từquản lý giao thông ở mức độ thấp cho tới việc triển khai một chính sách hoànchỉnh về giao thông đô thị

Tại Trùng Khánh và thành phố Hồ Chí Minh, chính quyền thành phố chịutrách nhiệm quản lý giao thông, tổ chức mạng lưới giao thông công cộng

và có quyền kiến nghị đối với rất nhiều dự án mới tuy nhiên họ lại hoàntoàn không có khả năng tài chính riêng để có thể triển khai những dự án

đó Nhà nước trung ương sẽ tiến hành cân đối các dự án đầu tư giữa các

3 Xem các loại hợp đồng trong Bảng 4, Chương 6 về đối tác Nhà nước, tư nhân.

thành phố trong khi đó chính các địa phương mới là bên bù lỗ cho các

doanh nghiệp vận tải

Kể từ năm 2004, toà thị chính thành phố Istanbul (IBB) bắt đầu giữ vai trò

quản lý và kiểm soát giao thông, đầu tư và tổ chức mạng lưới giao thông

công cộng có sự tham gia của một vài doanh nghiệp của Nhà nước, và cuối

cùng là bảo trì các tuyến đường Trước đây những thẩm quyền này được

giao cho các cơ quan cấp tỉnh trực thuộc Bộ giao thông Tuy nhiên IBB lại

hoàn toàn không quản lý loại hình giao thông đường sắt, tàu điện ngầm

và tàu ven đô cũng như mạng lưới đường cao tốc đô thị hay các cây cầu

bắc qua sông Bosphore, hiện được đặt dưới sự quản lý của các cơ quan

trung ương

Tại Curitiba, San Francisco, các xã và một vài cộng đồng đô thị của Pháp, các

cơ quan giao thông phụ trách quản lý toàn bộ mạng lưới giao thông đô thị

và cấp kinh phí cho hệ thống này từ nguồn ngân sách của tự có và cả từ

nguồn tài chính của các địa phương hay của Nhà nước trung ương chuyển

giao sang

Thường thường việc chuyển giao thẩm quyền không nhất thiết phải đi kèm

với một sự chuyển giao tài chính ở mức độ tương đương và vì vậy các xã cần

phải tìm kiếm những phương tiện cung cấp tài chính mới Nguồn thuế địa

phương, thuế đất hoặc thuế đánh trên các hoạt động kinh tế thường không

đủ để đáp ứng toàn bộ các nhu cầu về vốn dành cho dịch vụ công Một số

giải pháp khác như vay nợ, đánh thuế trên giá trị gia tăng của đất, thu tiền

phạt từ việc đỗ xe sai quy định cũng có thể là những gợi ý để huy động vốn

Tuy nhiên việc triển khai những biện pháp này lại cần sự bảo lãnh của Nhà

nước hoặc cần được quy định trong luật Vậy nên mọi giải pháp đều cần được

xem xét trong khuôn khổ của một dự án mang tính tổng thể

1/4 Chính quyền cấp vùng , một tác nhân

hay đơn giản chỉ là một đối tác?

Cấp độ hành chính trung gian giữa Nhà nước và các xã (cấp vùng, tỉnh hay

tiểu bang, tuỳ thuộc vào tổ chức hành chính và chính trị của mỗi quốc gia)

thường chịu trách nhiệm về quy hoạch lãnh thổ và với vai trò này tham gia

tổ chức và cung cấp tài chính cho giao thông đô thị, đặc biệt là ở cấp độ của

một đại đô thị

Vùng có thể chỉ là đối tác tài chính của một AOT trong một dự án tổng thể

như trong ví dụ về trường hợp của tiểu bang Californie và thành phố San

Francisco hay của các vùng tại Pháp trong quan hệ với các Cơ quan tổ chức

giao thông đô thị

Mặt khác, vùng cũng có thể đóng vai trò của một AOT và tham gia tổ chứcgiao thông trên một vùng lãnh thổ nhất định, đặc biệt là tại các đô thị lớn.Theo đó:

▬ Các tiểu bang tổ chức giao thông liên xã tại các đại đô thị ở Braxin

▬ Tỉnh Gauteng nhượng quyền khai thác các tuyến xe buýt và quản lý phần

hỗ trợ của Nhà nước trung ương dành cho các hãng xe buýt của Nhà nước

và tư nhân tại thành phố Tshwane

Để có được sự nhất quán trong tổ chức giao thông khi chưa có một AOT đứng

ra quản lý toàn bộ hệ thống, việc thành lập các cơ quan phối hợp hoạt độngtrong quản lý giao thông đô thị giữa cấp chính quyền trung gian, cấp trungương và cấp xã là rất quan trọng

1/5 Nhà nước trung ương

giữ vai trò quan trọng hàng đầu

Dù mỗi quốc gia có tổ chức chính trị và hành chính khác nhau nhưng Nhànước vẫn luôn là tác nhân đóng vai trò quan trọng Nhà nước có thể cung cấptài chính cho giao thông đô thị một cách trực tiếp hoặc thông qua các thiếtchế tài chính trực thuộc

Nhà nước cấp ngân sách cho các địa phương dưới hình thức chuyển giao tàichính : cấp phát kinh phí, hỗ trợ trang thiết bị, rót trả lại một số khoản thuếcho địa phương như trường hợp thuế liên bang đánh trên sản phẩm dầu lửatại Mỹ…

Nhà nước trực tiếp tham gia cấp vốn cho dự án bằng việc hợp tác với các tácnhân công quyền khác như chính quyền xã hay vùng trong một dự án cụ thểhoặc trong khuôn khổ một dự án giao thông đô thị tổng thể khi có một AOTgiữ vai trò quản lý giao thông nói chung Nhà nước cũng có thể hợp tác vớicác tác nhân là tư nhân trong khuôn khổ Đối tác Nhà nước tư nhân Đây cóthể là những hoạt động không thường xuyên hoặc hoạt động cấp vốn chomột chương trình đặc biệt dành cho phát triển giao thông đô thị có sự thamgia của rất nhiều kênh tài chính khác nhau do các bộ hoặc các thể chế tàichính quản lý

Hoạt động cấp vốn của Nhà nước luôn được tiến hành trong khuôn khổ ngân

sách hàng năm và trên cơ sở cân đối nhu cầu của các bộ khác nhau Tại một

số quốc gia như Việt Nam nơi chưa có những chương trình phát triển theo

ngành, Bộ giao thông sẽ sàng lọc các dự án trên cơ sở xem xét đề nghị từ

phía các thành phố sau đó sẽ chuyển số dự án này sang Bộ tài chính để bộ

này lựa chọn các dự án được đầu tư

Sự can thiệp trực tiếp từ phía Nhà nước thông qua các doanh nghiệp nhà nước

trong lĩnh vực vận tải đường sắt đô thị là rất lớn Tại bốn trong sáu thành

phố được nghiên cứu nơi có ít nhất một hoặc nhiều loại hình giao thông

đường sắt, Nhà nước trung ương vừa đóng vai trò nhà đầu tư lẫn nhà quản lý

trực tiếp đối với mạng lưới này Đây cũng là trường hợp của các thành phố

tại Châu Âu, tại Mỹ hay của hệ thống tàu điện ngầm Tokyo tại Nhật Bản Tại

thành phố Curitiba, đường tàu điện ngầm tương lai do một tổ chức liên bang,

Công ty đường sắt đô thị Braxin (CBTU) trực thuộc Nhà nước trung ương chịu

trách nhiệm xây dựng mặc dù việc thiết kế đã được giao cho AOT của thành

phố phụ trách

Từ trước tới nay, sở dĩ Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong lĩnh vực đường

sắt là do việc sử dụng nguồn vốn đầu tư lớn cũng như việc khai thác mạng

lưới này yêu cầu phải có nguồn nhân lực có trình độ rất cao trong khi các xã

thường không phải lúc nào cũng đáp ứng được yêu cầu này

Tại Braxin, Bộ đô thị cấp tài chính cho giao thông đô thị qua ba chương trình

đặc biệt:

▬ Chương trình Vận tải đô thị với nguồn tiền đối ứng các thành phố và các

bang Chương trình này nhận nguồn vốn từ chính phủ và nhằm mục tiêu thúc

đẩy sự phối hợp về mặt chính sách trong lĩnh vực giao thông, vận tải và trong

việc tiếp cận với phương tiện giao thông Chương trình dành ưu tiên cho hệ

thống giao thông công cộng, các loại hình giao thông phi cơ giới và việc tiếp

cận phương tiện giao thông của người dân.

▬ Pró-Transporte có nguồn tài chính từ quỹ bảo hiểm hưu trí cho người lao

động (khoảng 340 triệu euro vào năm 2008) và là chương trình dành riêng

cho các thành phố tại các vùng nghèo nhất Chương trình cấp kinh phí cho

các khoá học về thiết kế và đầu tư cho giao thông công cộng, cho quy hoạch

dành cho người đi bộ và đi xe đạp tại các thành phố đã hoặc đang trong quá

trình xây dựng Đồ án quy hoạch tổng thể cho giao thông.

▬ Chương trình Tài trợ cho cơ sở hạ tầng giao thông đô thị (PRÓ-MOB) được

đặt dưới sự quản lý của Ngân hàng phát triển kinh tế xã hội quốc gia và được

dành cho các thành phố Mục tiêu của chương trình là đưa các dự án giao

thông về các vùng đô thị đang bị xuống cấp.

Ngoài ra, Nhà nước cũng thường giữ lại quyền quyết định đối với các thànhphố là thủ đô do các thành phố này có một quy chế đặc biệt, giống như mộtđặc khu, hoặc do các thành phố này là trung tâm của các hoạt động kinh tế

và thường là các đô thị lớn nên cần những khoản đầu tư đặc biệt lớn.Ngoài ra Nhà nước còn là tác nhân trung tâm bởi Nhà nước không chỉ cấp vốntrực tiếp cho các dự án mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc sửa đổi cácquy định hoặc thông qua một đạo luật nhằm tạo điều kiện cho việc huy độngnhững nguồn tài chính mới Nhà nước cũng đóng vai trò quan trọng trongviệc tiếp nhận các khoản vay, đặc biệt là đối với khoản vay từ các nhà tài trợbởi sự bảo lãnh của Nhà nước là một điều kiện không thể thiếu và vì Nhànước giữ trách nhiệm quản lý nợ nước ngoài

1/6 Vai trò của các cơ quan

Giao thông đòi hỏi một sự quản lý sát sao, gần nhất với các nhu cầu của ngườidân và của hoạt động kinh tế, xã hội trên một khu vực lãnh thổ nhất định.Trong khi đó quá trình tổ chức giao thông lại cần huy động những khoản đầu

tư lớn với sự tham gia của nhiều tác nhân bao gồm cả Nhà nước lẫn tư nhân.Các tác nhân này cần phải đáp ứng được những nhu cầu rất đa dạng và nhưvậy cần phải đem tới những giải pháp kỹ thuật khác nhau đồng thời chú trọngđến chất lượng của cuộc sống đô thị Để giải quyết được những thách thứcnày, các tổ chức Nhà nước lẫn tư nhân can thiệp ngày càng nhiều vào lĩnh vựcgiao thông trong khi giữa họ vẫn thiếu một sự thống nhất trong hoạt động.Trước thực trạng trên, giải pháp thường được đưa ra nhất là trao lại cho các

xã vai trò tổ chức giao thông công cộng Tuy nhiên quá trình phân quyềnkhông phải lúc nào cũng đi đôi với việc chuyển giao những phương tiện cầnthiết để thực hiện các thẩm quyền đó Mặt khác, đôi khi Nhà nước lại haygiữ lại thẩm quyền đối với một số loại hình giao thông (đặc biệt là đườngsắt) và điều này cũng không tạo điều kiện thuận lợi cho sự thống nhất tronghoạt động

Việc thành lập một cơ quan tổ chức giao thông đô thị sẽ giúp tạo ra sự thốngnhất và giúp phối hợp các hoạt động của mọi tác nhân liên quan Khi nhiềutác nhân cùng tham gia hoạt động một lúc và/hoặc mạng lưới bao gồm nhiềuloại hình giao thông, AOT sẽ phối hợp hoạt động của các tác nhân khác nhau

và chịu trách nhiệm tái phân bổ nguồn tài chính cần thiết để thống nhấtđược một mức giá vé chung

Khu vực liên quan đến giao thông và vận chuyển hàng hoá thường là một địabàn giao thông đô thị bao gồm nhiều thành phố khác nhau Điều quan trọng

ở đây là cần xác định được giới hạn chính xác của địa bàn can thiệp trên cơ

sở các cuộc điều tra về nơi cư trú và điểm đến của người tham gia giao thông

cũng như những luồng giao thông liên quan tới hoạt động kinh tế Những địa

bàn này cũng có thể thay đổi theo thời gian

Để đảm nhận tốt vai trò của mình, một AOT cần được giao những thẩm quyền

ổn định về tổ chức, lên kế hoạch và kiểm soát giao thông đô thị Các thẩm

quyền này cũng cần phải được công nhận và không phụ thuộc vào quy chế

pháp lý của AOT Tuy nhiên không phải lúc nào các điều kiện chính trị cũng

được hội đụ đầy đủ để tạo điều kiện cho một AOT có được tất cả cả những

chức năng nói trên và như vậy việc trao thêm chức năng cho AOT phải được

thực hiện từng bước bởi tất cả những thay đổi về mặt tổ chức luôn cần có sự

chín muồi Đôi khi sự thay đổi theo từng giai đoạn là cần thiết để có được

một tổ chức phù hợp nhất với bối cảnh lịch sử và văn hoá thể chế của mỗi

quốc gia, mỗi thành phố

NHỮNG TỔ CHỨC CÓ CƠ CẤU ĐA DẠNG

Naples : lồng ghép hoạt động của 6 nhà khai thác khác nhau 4

Để giải quyết tình trạng thiếu đồng bộ trong hoạt động, 6 doanh nghiệp khai

thác khu vực đô thị Naples đã thành lập một consortium có tên là « Napolipass

» Cơ quan này có nhiệm vụ tích hợp sáu loại vé giao thông vào một loại duy

nhất Napolipass quản lý việc in vé và chuyển tiền vé thu được tới sáu thành

viên trên cơ sở các chặng đường đã được hạch toán Từ khi loại vé duy nhất ra

đời, doanh số bán vé đã tăng lên nhanh chóng (từ 27 triệu vào năm 1995 lên

39,5 triệu vào năm 1999).

Cơ quan tổ chức giao thông đô thị (AOTU) tại Pháp

Điều 27 của Luật định hướng các hoạt động giao thông nội đô ngày 30 tháng

12 năm 1982 (LOTI) phân biệt hai loại hình AOTU như sau :

▬ Xã hoặc cơ quan công quyền nhận nhiệm vụ tổ chức giao thông công cộng (cộng

đồng vùng dân cư đô thị, cộng đồng đô thị, nghiệp đoàn hỗn hợp v.v…).

▬ Các xã liền kề khi họ quyết định cùng tham gia tổ chức giao thông công cộng.

Các AOTU có trách nhiệm xác định số lượng dịch vụ giao thông công cộng cần

cung cấp và đưa dịch vụ này vào phục vụ người dân, ấn định giá vé và lựa chọn

hình thức khai thác Hiếm gặp hơn là các AOTU phụ trách về giao thông và bảo

trì các tuyến đường.

4 Theo 2 bài báo của Floridea di CIOMMO trích trong “ Les déplacements urbains en

Méditeranée, guide de recommandations”, CODATU-MEEDDAT-Ngân hàng thế

giới-AFD-Medcités 2008.

Dưới góc độ tài chính, sự có mặt của một AOT sẽ giúp nâng cao hiệu quả sửdụng vốn, dự báo nhu cầu tài chính trong dài hạn và khuyến khích sự thamgia bình đẳng của nhiều tác nhân khác nhau.

Tổ chức một cách hợp lýsự tham gia của nhiều loại hình phương tiện giaothông khác nhau, tránh chồng chéo thậm chí là cạnh tranh giữa các loạihình này và như vậy sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lựctài chính Các loại hình giao thông khác nhau sẽ mang tính bổ sung chonhau Như vậy những tuyến giao thông làm ăn có lãi có thể hỗ trợ chonhững tuyến bị lỗ

Dự báo về mặt trung và dài hạncác nhu cầu đi lại sẽ giúp ước tính được cácnguồn lực cần thiết và huy động sự tham gia của nhiều nhà tài trợ trongcùng một dự án tổng thể Ví dụ như khi Nhà nước chỉ có thể tài trợ chocác dự án đường sắt hoặc khi một nhà tài trợ quốc tế chỉ muốn tham giađầu tư vào các tuyến buýt, AOT với một tầm nhìn bao quát đối với các dự

án trong tương lai có thể sử dụng các kênh tài chính khác nhau trong cùngmột dự án mang tính tổng thể

Tại một vùng đô thị, khu vực hấp dẫn nhất thường là xã/thành phố trungtâm nơi tập trung nhiều dịch vụ có thể được cả những người ở ngoài

LAMATA, AOT tại Lagos 5

Lagos Metropolitan Area Transport Authority (LAMATA) là một cơ quan tự chủ một phần được thành lập vào ngày 13/1/2002 trong khuôn khổ Dự án giao thông đô thị của thành phố Lagos (LUTP) và với sự hỗ trợ kỹ thuật và tài chính của Ngân hàng thế giới Cổ đông của LAMATA là Chính phủ Nigeria, Ngân hàng thế giới và Quỹ giao thông Nhiệm vụ của tổ chức này bao quát gần như toàn

bộ lĩnh vực giao thông đô thị, từ giao thông công cộng cho đến mạng lưới đường bộ :

▬ Lập kế hoạch, phát triển và điều phối các chính sách giao thông ;

▬ Xây dựng và bảo trì mạng lưới đường bộ ;

▬ Quy hoạch các ngã tư

▬ Thiết kế và tổ chức các tuyến xe buýt và các trạm chờ xe buýt;

▬ Thu phí từ người sử dụng đường giao thông

▬ Khuyến nghị về các chính sách giao thông công cộng

LAMATA cũng là nhà khai thác mạng lưới buýt nhanh BRT được khánh thành vào năm 2008 tại Lagos đồng thời quản lý Dự án giao thông đô thị của thành phố Lagos (LUTP) và dự án giao thông đường sắt.

5 Theo thông tin do Yssoufou CISSE, phụ trách nghiên cứu tại UATP (Liên minh giao thông công cộng Châu Phi) cung cấp

khu vực xã/thành phố đó sử dụng Vậy nên vùng đô thị sẽ phải triển

khai những phương tiện đi lại ở quy mô lớn dành cho người đi đường

hoặc doanh nghiệp ở địa bàn khác, những đối tượng sẽ trả thuế tại một

xã/thành phố khác Để phân chia trách nhiệm cũng như để huy động

sự tham gia của tất cả các xã/thành phố vào việc cung cấp tài chính

cho giao thông công cộng, cần phải thành lập một cơ quan liên xã về

giao thông

Cùng với giả thiết là các nguồn tài chính bổ sung (ví dụ như thuế đánh

trên giá trị gia tăng của đất đai, nguồn thu từ trạm thu phí đô thị hoặc

phí đỗ xe để đầu tư cho giao thông công cộng) sẽ được dành cho lĩnh

vực giao thông đô thị, sự hiện diện của một AOT sẽ cho phép sử dụng

trực tiếp các nguồn thu trên để đầu tư cho giao thông đô thị Nếu không

có cơ quan này, các nguồn thu mới đó sẽ có nguy cơ bị đưa vào ngân

sách chung

giao thông đô thị được lấy từ đâu?

Ngân sách Nhà nước không phải là một nguồn tài chính vô hạn trong khi phải

đáp ứng rất nhiều nhu cầu về dịch vụ công Việc xác định các thành phần

khác nhau của nguồn thu ngân sách dành cho giao thông đô thị là một điều

cần thiết

Cơ quan

công quyền

Thuế trực thu và gián thu

Thuế đánh trên các sản phẩm từ dầu Thuế sử dụng phương tiện

Thuế trên tổng số lương trả cho nhân viên của chủ sử dụng lao động

Thuế đánh trên phần giá trị gia tăng của đất

Vay nợ-Viện trợ không hoàn lại

Đối tượng chịu thuế Người sử dụng phương tiện giao thông cá nhân Doanh nghiệp

Hộ dân sống gần một tuyến đường giao thông Ngân hàng và nhà tài trợ

Hình 4 : Sơ đồ nguồn thu ngân sách dành cho giao thông

Thuế trực thu và gián thu

Nguồn tài chính đầu tiên chính là ngân sách chung của các địa phương vàcủa Nhà nước do người dân đóng góp thông qua các khoản thuế trực thu vàgián thu Về nguyên tắc, không một khoản thuế nào thuộc dạng này đượcdành riêng cho giao thông đô thị, số tiền dành cho lĩnh vực này chỉ đượcquyết định trên cơ sở một sự lựa chọn chính sách hoặc ngân sách cụ thể.Tuy nhiên trên thực tế, một số quốc gia như Mỹ đã triển khai một loại thuếgián thu đặc biệt dành riêng cho lĩnh vực giao thông Tại bang California, cácquận có thể thông qua một loại thuế VAT bổ sung tạm thời hoặc thường xuyên(đánh trên các sản phẩm không phải là thực phẩm) và thuế này được dànhriêng cho các dự án giao thông đô thị Loại thuế bổ sung này cần phải đượcthông qua bằng hình thức trưng cầu dân ý và phải được gắn với các chínhsách hoặc dự án cụ thể đã được lên kế hoạch rõ ràng

Bảng 1 : Ví dụ về thuế VAT bổ sung tại vịnh San Francisco

triển khai

Thời điểm kết thúc

Tổng thu hàng năm*

Sonoma

BART (Alameda, Contra

* Tính bằng triệu đô la (2005-2006)

Thuế liên quan đến việc sử dụng phương tiện giao thông cá nhân

Loại thuế này trước hết liên quan đến người sử dụng phương tiện giao thông

cá nhân Đối tượng này cần phải đóng góp rất nhiều khoản: thuế đánh trênviệc mua, sử dụng phương tiện, gây ô nhiễm khí quyển, thuế tái chế phươngtiện và trên hết là thuế nhiên liệu (đôi khi có thể lên tới 75% giá nhiên liệu).Đây sẽ là một nguồn tài chính ổn định và liên tục đối với giao thông đô thịnếu nó trước hết được dành cho lĩnh vực giao thông nói chung và giao thông

đô thị nói riêng như trong trường hợp của Mỹ, Úc hay Canada Tuy nhiên, cácnguồn thu này lại thường rơi vào ngân sách chung do đó chúng ta khó đánhgiá được chính xác sự đóng góp của nó đối với lĩnh vực giao thông đô thị.Trong một vài trường hợp, luật pháp không cho phép phân bổ trực tiếp mộtnguồn thu từ thuế cho một khoản chi, trong một số trường hợp khác, ngay

cả khi việc dành trực tiếp một loại thuế cho giao thông đã được lên kế hoạchngay từ khi loại thuế đó được đưa ra, mục đích sử dụng cũng có thể bị chệchhướng so với mục tiêu ban đầu Đó chính là trường hợp của Braxin khi nước

này đưa ra CIDE, một loại thuế đánh trên nhiên liệu và theo kế hoạch 25%

giá trị thu về của CIDE phải được đầu tư cho giao thông đô thị tuy nhiên thuế

này đã không được sử dụng theo đúng mục đích trên6

Thuế đối với bên thụ hưởng gián tiếp

Dù ít phổ biến hơn rất nhiều so với thuế đánh trên phương tiện giao thông

cá nhân, thuế đối với bên thụ hưởng gián tiếp đã trở thành một thực tế tại

một số quốc gia và mang lại nguồn tài chính đáng kể

Như vậy thuế đánh trên tổng lương mà người chủ lao động trả cho nhân viên

có thể là một hình thức đóng góp của các doanh nghiệp cho giao thông đô

thị khi các doanh nghiệp này được hưởng lợi từ sự có mặt của mạng lưới giao

thông để có thể đưa người lao động đến nơi làm việc Tại Pháp, Thuế giao

thông ra đời vào năm 1971 được áp dụng đối với các doanh nghiệp tư nhân

và Nhà nước có từ 9 nhân viên trở lên và có giá trị tương đương với từ 0,5

đến 2,6% tổng lương mà người sử dụng lao động trả cho nhân viên Loại thuế

này được chuyển trực tiếp cho các cơ quan tổ chức giao thông đô thị và đóng

góp một phần rất lớn trong ngân sách của các cơ quan này (37% ngân sách

năm 2008 của Cơ quan tổ chức giao thông vùng đô thị Lyon, SYTRAL)7

Một giải pháp khác về thuế tuy chưa được sử dụng rộng rãi nhưng cũng mang

lại lợi ích lớn: thuế đánh trên phần giá trị gia tăng của đất do các hộ dân

sống gần những trục giao thông đô thị mới mở đóng góp8 Ví dụ như thuế

đánh trên một toà nhà đã có trước đó hoặc sắp được xây dựng có giá trị tăng

lên nhờ ở gần mạng lưới giao thông Tại Dublin, tất cả những người dân ở

gần đường tàu điện mới khai trương đều phải đóng một loại thuế bổ sung do

giá trị bất động sản của họ nhờ đó được tăng thêm

Các khoản vay và viện trợ không hoàn lại

Vay nợ là một trong những kênh huy động tài chính dành cho đầu tư được

các Nhà nước và chính quyền địa phương sử dụng phổ biến nhất Bên cho vay

dù là Nhà nước hay tư nhân, trong nước hay quốc tế đều sẽ yêu cầu sự bảo

lãnh từ các thể chế Nhà nước (Nhà nước trung ương, các ngân hàng quốc

doanh…) hoặc thông qua một số cơ chế nhất định như lập quỹ bảo lãnh từ

một phần nguồn thu từ vé

Giao thông công cộng chưa bao giờ là một lĩnh vực hấp dẫn đối với các nhà

tài chính, ngân hàng hay nhà tài trợ quốc tế vì họ cho rằng hoạt động này

không mang lại “lợi nhuận” và cần quá nhiều hỗ trợ để cân đối được quá trình

khai thác Họ cũng đánh giá hoạt động giao thông công cộng là mang tính

biệt lập mà không tính đến vai trò của nó trong nền kinh tế địa phương Điều

này lý giải tại sao các khoản tiền dành cho giao thông đô thị của các nhà tài

6 Chủ đề này sẽ được đề cập chi tiết hơn tại Chương 2

7 Ví dụ về Thuế giao thông sẽ được đề cập ở trang 4.

8 Chủ đề này sẽ được đề cập cụ thể ở Chương 5.

trợ quốc tế đôi khi chỉ ở mức rất khiêm tốn so với các khoản đầu tư vào giaothông nói chung.

Tuy nhiên xu hướng này đang có vẻ bị đảo ngược khi các dự án về giao thông

đô thị cũng như tác động của nó đối với sự phát triển kinh tế, chất lượng củacuộc sống đô thị và chống thay đổi khí hậu đang dần thu hút được sự quantâm nghiên cứu của các ngân hàng phát triển

Sự tham gia của các nhà tài trợ quốc tế

Nguồn tài chính từ các ngân hàng đa phương và viện trợ phát triển songphương thường được dành để đầu tư vào hệ thống giao thông chứ khôngnhằm tài trợ cho việc vận hành hệ thống này Các khoản đầu tư này có thểtồn tại dưới rất nhiều hình thức:

Cho vay ưu đãi, là các khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay ngânhàng về mặt:

▬ thời hạn vay: khoản vay dài hạn từ 15, 20 thậm chí là 30 năm

▬ lãi suất: lãi suất ưu đãi thấp hơn lãi suất trên thị trường ngân hàng

▬ thời gian ân hạn được áp dụng trước đợt hoàn trả gốc đầu tiên

Điều kiện của những khoản vay trên có thể thay đổi tuỳ theo từng quốc gia,mức ưu đãi lớn nhất thường được dành cho các quốc gia kém phát triển nhất

Cho vay có ràng buộc hay không ràng buộc Trong khuôn khổ viện trợ phát triểnchính thức song phương, các nhà tài trợ luôn có sự thoả thuận nhằm tránh gây

ra tình trạng bóp méo cạnh tranh giữa các quốc gia Các khoản vay và viện trợkhông hoàn lại có thể đi kèm với các điều kiện sử dụng vốn nhất định

“Hỗ trợ phát triển không ràng buộc là những khoản cho vay hoặc viện trợ không hoàn lại được sử dụng một cách tự do và toàn bộ để tài trợ cho các hợp đồng công chính tại hầu hết các nước đang phát triển và các quốc gia thuộc khối OECD Viện trợ phát triển ràng buộc một phần là những khoản cho vay hoặc viện trợ không hoàn lại được cấp với điều kiện phải thông qua đấu thầu mua sắm hàng hoá dịch vụ tại các quốc gia cung cấp viện trợ và tại một số lượng hạn chế các quốc gia khác, trong đó phần lớn là các quốc gia đang phát triển Viện trợ phát triển có ràng buộc là những khoản vay hoặc viện trợ không hoàn lại được cấp với điều kiện phải thông qua đấu thầu mua sắm hàng hoá dịch vụ tại các quốc gia cung cấp viện trợ hoặc với điều kiện phải thuân thủ các phương thức mua sắm trên cơ sở một danh sách hạn chế các quốc gia được phép trở thành nhà cung cấp Danh sách này khác với danh sách các quốc gia tham gia trong trường hợp của viện trợ phát triển ràng buộc một phần.”

9 Báo cáo của Chủ tịch Ủy ban Viện trợ phát triển về hợp tác để phát triển Phụ lục 2 Lignes directrices sur la liaison de l’aide et recommandation sur le déliement de l’aide 1987 www.oecd.org/dataoecd/24/36/31745168.pdf

Các khoản viện trợ không hoàn lạithường được dành cho nghiên cứu hoặc

hỗ trợ thể chế với mục đích tăng cường hiệu quả của các hoạt động thiết

kế và quản lý hệ thống giao thông (nghiên cứu đồ án quy hoạch tổng thể

cho giao thông, thiết lập cơ quan tổ chức giao thông, đào tạo các nhà

quản lý…)

Sự tham gia của nhà tài trợ không chỉ mang đến một sự hỗ trợ tài chính trực

tiếp mà còn giúp tăng độ tin cậy của dự án nhờ đó có thể thu hút thêm các

nhà đầu tư khác, đặc biệt là các ngân hàng, cũng như tạo điều kiện thuận lợi

cho quá trình góp vốn

Một lợi ích nữa là việc nhà tài trợ tham gia góp vốn bên cạnh các thể chế

khác như ngân hàng phát triển quốc gia, Nhà nước hay chính quyền vùng sẽ

tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai một dự án Đối tác Nhà nước tư

nhân Mặt khác, sự có mặt của nhà tài trợ sẽ giúp tăng độ đảm bảo và độ tin

cậy của dự án, qua đó góp phần huy động những nguồn vốn mới từ lĩnh vực

tư nhân Đây chính là vai trò của Ngân hàng đầu tư Châu Âu tại Châu Âu Đây

cũng là cơ chế huy động vốn được sử dụng trong dự án đường tàu điện ngầm

số 4 tại São Paulo, Braxin với sự có mặt của Ngân hàng thế giới và Ngân hàng

hợp tác quốc tế Nhật Bản

Bảo lãnh

Tất cả các khoản vay đều cần có sự bảo lãnh cũng như sự bảo đảm tối thiểu

về mặt pháp lý

Các nhà tài trợyêu cầu sự bảo lãnh của Nhà nước trung ương khi cho các

thành phố vay tiền bởi các thành phố này không phải lúc nào cũng là bên

đưa ra mọi quyết định liên quan đến mình Chỉ có một trường hợp ngoại lệ

đáng được nhắc đến là Cơ quan phát triển Pháp Cơ quan này làm việc trực

tiếp với các thành phố mà không cần sự đảm lãnh từ phía Nhà nước

Các ngân hàng phát triển quốc giacó thể bảo lãnh cho một khoản vay từ

các thể chế tài chính

Các mô hình thiết kế tài chínhcó thể cho phép việc giữ lại một phần lợi

nhuận thương mại nhằm lập quỹ bảo lãnh

Khoản vay: làm sao để thương lượng?

Khi đi vay, tổng dư nợ có thể trở thành một con số khổng lồ và cần phải đượctheo dõi sát sao cũng như thương lượng lại trên cơ sở biến động của lãi suấtngay khi điều kiện cho phép Nhờ đó, phần lợi thu được trên tổng số nợ cóthể là đáng kể Vậy nhưng không phải lúc nào các địa phương cũng coi điềunày như một ưu tiên hàng đầu và nếu có, họ cũng không có người đủ nănglực để giải quyết

Khoản vay của AFD dành cho các chính quyền địa phương 10

Cơ quan phát triển Pháp hoạt động tại hơn 60 quốc gia và vùng lãnh thổ hải ngoại của Pháp với cam kết tài trợ lên tới khoảng 3,4 tỷ euro vào năm 2008 Châu Phi cận Sahara là châu lục được thụ hưởng lớn nhất với 46% tổng số tiền nói trên, sau đó là các nước vùng Địa Trung Hải, Trung Đông (24%) và Châu Á (23%).

AFD mong muốn thúc đẩy quá trình phân quyền và khi điều kiện cho phép, cơ quan này trực tiếp dành cho các địa phương những khoản vay không có bảo lãnh của chính phủ, đôi khi gồm cả các khoản hỗ trợ thể chế Chính sách này được áp dụng lần đầu trong chương trình phát triển giao thông công cộng của thành phố Istanbul vào năm 2006 và hiện nay đã được phổ biến tại nhiều thành phố và châu lục khác Các chính quyền địa phương chiếm 18% trong tổng số bên thụ hưởng tài trợ từ AFD vào năm 2007 so với 10% vào năm 1997 Chính sách mang tính chủ động này của AFD nằm trong khuôn khổ Kế hoạch định hướng chiến lược 2007-2011 của tổ chức.

Quản lý nợ tích cực: ví dụ về trường hợp của SYTRAL

Quản lý nợ tích cực là khả năng điều chỉnh và cân đối khoản nợ của một địa phương nhằm giảm thiểu chi phí tài chính tại mỗi thời điểm cụ thể.

Hiệu quả của quá trình quản lý nợ chủ yếu dựa vào việc phân tích một cách tỷ

mỉ thị trường tài chính nhằm đưa ra những chiến lược giúp giảm thiểu chi phí tài chính và rủi ro, đặc biệt là rủi ro về tỷ giá Thách thức đối với quá trình quản lý nợ xoay quanh ba yếu tố chính:

10 Theo « «L’AFD et la coopération décentralisée » http://www.afd.fr/jahia/webdav/site/ afd/users/administrateur/public/plaquettes/AFD_cooperation_decentralisee.pdf

11 Thông tin do Raymond Deschamps, Phó giám đốc SYTRAL cung cấp.

Tiểu kết

Nguồn tài chính công là một trong những yếu tố quan trọng đối với sự phát

triển của mạng lưới giao thông đô thị và nguồn tài chính này ngày càng trở

nên đa dạng nhờ sự tham gia ngày càng nhiều của các chính quyền địa

phương và các ngân hàng phát triển quốc gia Sự đa dạng này có thể là một

yếu tố giúp tăng nguồn vốn dành cho giao thông nhưng lại tiềm ẩn nhiều

rủi ro như thiếu tính đồng bộ và giảm hiệu quả đầu tư Việc thành lập một

cơ quan tổ chức giao thông sẽ giúp định hướng toàn bộ các nguồn lực vào

việc phục vụ những mục tiêu đã được lên kế hoạch trong trung và dài hạn

Phân tích cơ cấu nợ hiện có:

▬ Xác định những chỉ số chính (lãi suất trung bình có trọng số, thời hạn vay,

thời hạn trung bình của khoản vay)

▬ Lập bảng theo dõi tổng dư nợ và các sản phẩm phái sinh

▬ Vạch ra các khả năng lựa chọn

Tận dụng cơ hội để quản lý nợ hiệu quả:

▬ Tích cực tận dụng những cơ hội của thị trường để tiến hành quá trình điều

chỉnh một cách thường xuyên.

▬ Cân nhắc giữa các tùy chọn về thương lượng lại khoản vay: ước tính số tiền

phạt, lãi suất cân bằng, phí trả nợ trước hạn, lãi suất tái sử dụng vốn…

Hạn chế những khoản vay sắp tới:

▬ Lựa chọn nguồn vốn vay ngân hàng hoặc ngoài ngân hàng

▬ Xác định các tiêu chí lựa chọn và tham khảo thông tin

▬ So sánh giữa các dịch vụ của các ngân hàng trên cơ sở nguyên tắc hiện

tại hóa.

▬ Tìm hiểu về các sản phẩm phái sinh

Như vậy, nắm bắt được thông tin vào đúng thời điểm là vô cùng quan trọng để

có thể theo sát được diễn biến thường xuyên của thị trường, các dịch vụ của

ngân hàng, tình hình tài chính và cơ cấu tài chính cũng như những thay đổi về

mặt pháp luật và quy định.

Mặc dù đã bị nợ nần trong một thời gian dài nhưng nhờ quản lý nợ hiệu quả

SYTRAL đă duy trì được mức lãi suất thấp hơn mức thị trường vào năm 2008

(4% thay vì 4,39%).

Các hoạt động quản lý nợ hiệu quả trên cơ sở những quyết định được đưa ra

vào năm 2008 và trước đó đã giúp SYTRAL tích lũy đuợc một khoản tiền là 6

triệu euro, tương đương với hơn 10% tổng chi phí tài chính của tổ chức này Số

tiền thu được đã góp phần làm tổng nợ của SYTRAL giảm xuống.

Mặt khác, với tư cách là một thể chế ổn định có thể đứng ra bảo lãnh chocác khoản vay, AOT sẽ giúp huy động thêm nguồn vốn vay từ ngân hàng vàcác nhà tài trợ.

Nguồn ngân sách Nhà nước nằm trong khuôn khổ các kế hoạch năm trong khicác dự án về giao thông đô thị lại cần được triển khai trong dài hạn, vì vậychỉ có các khoản thu từ thuế được dành trực tiếp cho giao thông mới có thểđảm bảo được một nguồn tài chính bền vững cần thiết cho sự phát triển củalĩnh vực này

Người sử dụng mạng lưới giao thông là đối tượng đầu tiên cung cấp tài chính

cho vận hành của các phương tiện giao thông công cộng thông qua việc trả

tiền vé cho nhà vận tải Tuỳ vào loại hình phương tiện giao thông và cách

thức tổ chức các phương tiện này mà giá vé có thể bao gồm toàn bộ hoặc

một phần chi phí vận hành ( khai thác và đổi mới trang thiết bị ) Tuy nhiên,

nguồn thu từ vé không thể đủ để chi trả cho các khoản đầu tư mới, thường

do các chính quyền địa phương đảm nhận

Người sử dụng phương tiện giao thông cá nhân cũng là đối tượng được sử

dụng miễn phí các tuyến đường trong đô thị Họ phải chi trả cho việc sử dụng

không gian đô thị chung bằng các khoản thuế và trong một vài điều kiện nhất

định có thể tham gia cung cấp tài chính cho giao thông công cộng

2/1 Người sử dụng

phương tiện giao thông công cộng

Các chính sách về giá vé sẽ được định hướng theo nhu cầu đầu tư cho giao

thông công cộng ở mức chấp nhận được đối với chính quyền địa phương và

người sử dụng đồng thời không khiến cho những đối tượng có hoàn cảnh khó

khăn nhất bị thiệt thòi Giá vé không được quá đắt bởi lẽ giao thông công

cộng đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế của một đô thị, thậm

chí là của một vùng

Theo rất nhiều nghiên cứu khác nhau, đặc biệt là của Ngân hàng thế giới,

người ta thấy rằng nếu chi phí cho đi lại lớn hơn 15% thu nhập của hộ gia

Nguồn tài chính từ

người sử dụng

mạng lưới giao thông

đình thì việc sử dụng phương tiện giao thông công cộng sẽ trở nên kém hấpdẫn Mức giá hợp lý có thể được xác định thông qua chỉ số về khả năng chitrả của nhóm những hộ dân nghèo nhất Chỉ số này phản ánh tương quangiữa chi phí cho một lần đi lại hàng ngày và mức thu nhập tối thiểu.Như vậy đặt trong tầm nhìn chiến lược về đầu tư, nghiên cứu về độ biến độngcủa nhu cầu đi lại12cần được gắn chặt với từng bối cảnh kinh tế và xã hội cụthể Nhu cầu sử dụng phương tiện giao thông công cộng của tầng lớp trunglưu thường ít bị ảnh hưởng bởi sự tăng giảm giá vé hơn so với các tầng lớpkhó khăn trong xã hội Như vậy một mức giá quá cao có thể trở thành mộtyếu tố phân biệt đối xử trong xã hội vì nó không tạo điều kiện cho nhữngngười nghèo nhất thuận tiện tiếp cận được với thị trường lao động và dịch

vụ công tại các khu vực trung tâm thành phố bởi họ thường sống ở các khuvực ngoại vi nơi nhà ở có giá rẻ hơn

Giá vé và chi phí thực

Liệu có cần trợ giá cho giao thông công cộng hay nên để hành khách chi trả

ở mức chi phí thực của dịch vụ? Câu hỏi này đôi khi đã trở thành một vấn đềmang tính nguyên tắc và cần phải được đặt trong bối cảnh của một hệ thốnggiao thông mang tính tổng thể cũng như cân đối với khả năng tài chính củaNhà nước và với chất lượng của dịch vụ cung cấp

12 Độ biến động của nhu cầu đi lại so với giá vé là tỷ lệ giữa sự thay đổi của lượng hành khách và sự thay đổi của giá vé: nếu giá vé tăng 10% dẫn đến việc giảm 5% lượng hành khách, chúng ta sẽ có độ biến động của cầu giảm 0,5 so với giá vé Đôi khi người ta cũng phân biệt giữa độ biến động trong ngắn hạn và trung hạn bởi hai chỉ số này có thể khác nhau.

13 CERTU Mobilités et transports Fiche n o 10 Une décennie de transports collectifs urbains; 01/2009.

14 Étude de cas Istanbul-Caroline Fabianski Con số do tác giả ước tính trên cơ sở các dữ liệu trong các báo cáo hoạt động năm 2007 của IETT và ULASIM AS.

Những bối cảnh rất đa dạng…

Tại Pháp, hành khách chỉ đóng góp 25% chi phí khai thác mạng lưới giao thông công cộng Tỷ lệ này có thể thay đổi tuỳ theo quy mô của mạng lưới, 21% đối với các mạng lưới có ít hơn 100 000 dân và 33% đối với những mạng lưới có hơn 300 000 dân 13

Tại Istanbul 14 tỷ lệ trang trải chi phí cho khai thác mạng lưới xe buýt của doanh nghiệp IETT là 64% và nếu tính cả khấu hao và chi phí nâng cấp phương tiện thì tỷ lệ này chỉ là 41% ULASIM AS, nhà quản lý đường tàu điện ngầm và tàu điện có nguồn thu đủ để trang trải 124% chi phí khai thác.

Chi phí ở mức bao nhiêu và tỷ lệ nào là hợp lý?

Để trả lời cho câu hỏi trên, cần xác định được tỷ lệ giữa các khoản thu thương

mại (tiền vé và nguồn thu bổ sung như quảng cáo, cho thuê mặt bằng…) và

chi phí khai thác (chi phí nhân sự, nhiên liệu hoặc điện, bảo dưỡng định kỳ,

hành chính) đồng thời phân tích mức độ cân đối thu chi; tỷ lệ hợp lý nhất

nằm ở mức ít nhất bằng 1 và chúng ta sẽ có được một sự cân bằng tương đối

Tuy nhiên để có được những phương tiện giao thông sử dụng được lâu dài,

cần phải tính đến cả khấu hao đầu tư ( chú ý phân biệt giữa đầu tư cho

phương tiện và cơ sở hạ tầng) bao gồm cả chi cho đổi mới phương tiện Một

tỷ lệ khác là mức độ đạt tới sự cân bằng tối ưu, cho phép xác định tỷ lệ trang

trải cho chi phí vận hành tổng thể từ tiền vé (và các nguồn thu thương mại

khác)

Bài học từ một số so sánh trên góc độ quốc tế

Việc so sánh trên góc độ quốc tế là rất tương đối do thiếu thông tin chính

xác về những hợp phần được đưa vào các tính toán chi phí Hơn nữa, đây lại

là việc so sánh cả một mạng lưới chứ không chỉ là một vài loại hình giao

thông hay tuyến đường cụ thể Dĩ nhiên một tuyến đường trung tâm khi được

tiếp sức bằng một số tuyến đường nhánh có tác dụng gom khách sẽ có tỷ lệ

trang trải chi phí tốt hơn và còn có thể sinh lời như trong trường hợp của các

tuyến tàu điện ngầm ở Sao Paulo, Santiago, Istanbul hay đường tàu điện số

1 tại Montpellier Ngược lại nếu không có những tuyến gom khách, tần suất

sử dụng của một tuyến đường sẽ giảm và tỷ lệ trên sẽ thấp hơn

Tại Thành phố Hồ Chí Minh, Nhà nước trợ giá cho khoảng 45% chi phí khai thác

mạng lưới (gồm toàn bộ các hãng xe buýt của nhà nước, tư nhân và của hợp

tác xã).

Tại Tshwane, xe buýt loại nhỏ (chiếm 32% lưu lượng giao thông cơ giới) không

nhận được bất cứ một khoản trợ giá nào Trong khi doanh nghiệp đường sắt và

các hãng buýt (15% lưu lượng giao thông cơ giới) lại được hưởng mức hỗ trợ

lên tới hơn 50% tổng chi phí khai thác mạng lưới.