Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Việc nghiên cứu hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh luôn là vấn đề cấp thiết, xuất phát từ ba lý do: 1 vai trò của chúng trong hoạt động q

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Người hướng dẫn khoa học:

1 GS TSKH Nguyễn Văn Thâm

2 TS Hà Quang Thanh

HÀ NỘI, 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan Luận án này là do tôi viết, số liệu được thu thập và xử lý một

cách trung thực, đảm bảo tính khoa học

Học viên

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 4

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 6

5 Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 8

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 9

7 Cấu trúc của Luận án 10

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 12

1.1 Chính quyền địa phương cấp tỉnh trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước Error! Bookmark not defined 1.2 Các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạp pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 12

1.3 Nhóm những nghiên cứu liên quan đến đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 20

1.4 Đánh giá các công trình nghiên cứu và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu 27

Kết luận Chương 1 30

Chương 2 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 31

2.1 Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 31

2.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương 31

2.1.2 Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương 33

2.1.3 Về chính quyền địa phương cấp tỉnh của nước ta 33

2.1.4 Khái niệm, đặc điểm và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 35

2.2 Tác động và đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 40

2.2.1 Khái niệm về đánh giá tác động và đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật 40

2.2.2 Nội dung đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 45

2.2.3 Quy trình đánh giá văn bản quy phạm pháp luật 48

2.2.4 Chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 52

2.2.5 Phương pháp đánh giá tác động chính sách 52

2.3 Kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 53

2.3.1 Khái niệm và mục tiêu của kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 56

2.3.2 Nội dung kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 58

2.4 Khung tiêu chí đánh giá thực trạng hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 60

2.5 Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở một số quốc gia và giá trị tham khảo cho Việt Nam 61

2.5.1 Kinh nghiệm của nước New Zealand 61

2.5.2 Kinh nghiệm của bang Western Australia (ở Úc) 63

2.5.3 Kinh nghiệm thực hiện RIA của Ba Lan 65

2.5.4 Giá trị tham khảo cho Việt Nam trong công tác đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật 66

Chương 3 THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 69

3.1 Thực tiễn hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 69

3.1.1 Về nội dung đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 69

3.1.2 Về phương pháp đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 73

3.1.3 Về quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 75

3.1.4 Về chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 78

3.1.5 Về kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 81

3.2 Đánh giá chung về hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở nước ta hiện nay 86

3.2.1 Những ưu điểm và nguyên nhân 86

3.2.2 Những hạn chế và nguyên nhân 87

Kết luận Chương 3 94

Chương 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 95

4.1 Quan điểm đảm bảo hoạt động đánh giá tác động văn bản QPPL của chính

quyền địa phương cấp tỉnh 95

4.2 Giải pháp đảm bảo hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 97

4.2.1 Nhóm giải pháp về năng lực nhân sự của chính quyền địa phương cấp tỉnh 97

4.2.1.1 Hoàn thiện kỹ năng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho chính quyền cấp tỉnh 98

4.2.1.2 Nâng cao nhận thức về vai trò của đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật 99

4.2.1.3 Nâng cao năng lực của chủ thể thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của của chính quyền đia phương cấp tỉnh 101

4.2.2 Nhóm giải pháp về kỹ thuật của hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 108

4.2.2.1 Hoàn thiện quy định về nội dung và phương pháp đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 108

4.2.2.2 Đổi mới quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 112

4.2.2.2 Hoàn thiện công tác kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 114

4.2.3 Giải pháp về hành lang pháp lý 116

Kết luận Chương 4 124

KIẾN NGHỊ VÀ KẾT LUẬN 126

1 Kiến nghị 126

1.1 Kiến nghị đối với Trung ương 126

1.2 Kiến nghị đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh 127

2 Kết luận 128

Tài liệu tham khảo 132

Tài liệu bằng tiếng Việt 132

Tài liệu tiếng Anh 137

PHỤ LỤC 140

PHỤ LỤC 1 140

PHỤ LỤC 2 145

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ

Bảng 2 1: Hệ thống hoá văn bản QPPL hiện hành 37

Bảng 2 2: Nội dung đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật 47

Bảng 2 3 Quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 50

Bảng 3.1: Nội dung đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật 69

Bảng 3 2 Phương pháp thu thập thông tin 73

Bảng 3 3 Chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 79

Bảng 3 4 Vai trò của Sở Tư pháp 79

Bảng 3 5 Sự tham gia của Tổ chức phi chính phủ vào đánh giá tác động 80

Bảng 3 6: Công khai kết quả đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 82 Bảng 3 7: Nơi công bố kết quả đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật 82

Bảng 3 8 Tài liệu hướng dẫn cho các bên tham gia 83

Bảng 3 9 Sẵn sàng trả lời chất vấn 84

Bảng 3 10 Tổ chức buổi trả lời chất vấn 85

Sơ đồ 3 1 Quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trước khi ban hành .78

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Chính quyền địa phương có vị trí hết sức quan trọng trong tổ chức bộ máy nhà nước Vị trí quan trọng này được ghi nhận qua các Hiến pháp của Việt Nam Để thể hiện vai trò quản lý nhà nước của mình, chính quyền địa phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy, có liên quan trực tiếp đến chất lượng hoạt động quản lý nhà nước Nói cách khác, khi chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành càng tăng, chất lượng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương càng đảm bảo Cho nên một trong những cách thức cải thiện chất lượng hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền địa phương là phải làm sao để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của cấp chính quyền này

Theo đó, một trong những việc cần làm là cải thiện chất lượng của hoạt động đánh giá tác động trước của cơ quan ban hành (RIA) Việc nghiên cứu hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh luôn là vấn đề cấp thiết, xuất phát từ ba lý do: (1) vai trò của chúng trong hoạt động quản lý nhà nước; (2) thực trạng đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật chưa đảm bảo; (3) các nghiên cứu về đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật còn chưa nhiều

Lý do đầu tiên xuất phát từ vai trò quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền địa phương cấp tỉnh Văn bản quy phạm pháp luật là một công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý của chính quyền địa phương, trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Cùng với công cuộc cải cách hành chính là quá trình nâng cao năng lực quản lý của cơ quan nhà nước ở các cấp Quá trình này gắn với việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Nói cách khác văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh phải chú ý đến đối tượng mà nó điều chỉnh, hoặc tác động của nó đến các khía cạnh đời sống kinh tế, chính trị và xã hội Theo đó, cần thiết phải đặt

ra vấn đề đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật

Thứ hai xuất phát từ thực tiễn hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Ngày 22 tháng 6 năm

2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi

là Luật năm 2015) Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 07 năm 2016 Luật bổ sung quy trình xây dựng, đánh giá tác động chính sách đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định

cụ thể, rành mạch về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách đối với hoạt động đánh giá chính sách Sự thay đổi này của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho thấy tầm quan trọng của đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng

Tuy đã khẳng định tầm quan trọng của đánh giá văn bản quy phạm pháp luật nhưng thực tế cho thấy đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh chưa được tổ chức tốt, còn nhiều hạn chế về

kỹ năng, hiểu biết và kiểm soát quá trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Chính vì vậy, tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương thực sự chưa được xem xét đầy đủ

Một số văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh đang tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế-xã hội của địa phương Một trong những nguyên nhân là khi ban hành, chưa có sự đánh giá tác động hoặc đánh

giá qua loa đại khái Đây này là lý do tạo ra không ít văn bản kém chất lượng Trong quá trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, sự tham gia của các chủ thể ngoài Sở Tư pháp và cán bộ công chức chuyên môn còn ít Các chủ thể tham gia vào hoạt động đánh giá chưa được hướng dẫn một cách bài bản; kết quả báo cáo đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chưa được công khai đầy đủ để cho các tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp và giám sát; trách nhiệm giải trình của cơ quan đánh giá văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế là những nguyên tạo nên các hạn chế trong hoạt động đánh giá tác động VBQPPL

Những hạn chế này cần được nhìn nhận và luận giải rõ hơn để đưa ra giải pháp phù hợp giúp cải thiện chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Nói cách khác, cần thiết phải tiến hành nghiên cứu hoạt động đánh giá tác động của chính quyền địa phương cấp tỉnh

để tìm ra các giải pháp để hoàn thiện, nhằm góp phần cải thiện chất lượng, hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Không những vậy, vấn đề quan trọng là tác động của văn bản chưa được xem xét một cách thấu đáo, chưa tạo ra những chuẩn mực mang giá trị tham khảo cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trong thời gian dài, việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật còn bị xem nhẹ, chưa được các cơ quan ban hành quan tâm thoả đáng Chính điều này đã làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Hoạt động đánh giá tác động văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh chưa được chú trọng đúng mức nên chất lượng chưa cao Trong thực tế rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương bị dư luận phản đối mạnh mẽ ngay khi vừa ban hành, gây thiệt hại không nhỏ cho nhà nước và nhân dân Việc tìm hiểu tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính

quyền địa phương cấp tỉnh là vô cùng cần thiết và cấp bách giúp góp phần nâng cao chất lượng của VBQPPL

Thứ ba xuất phát từ thực trạng nghiên cứu về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Về mặt nghiên cứu khoa học, chưa có nhiều công trình nghiên cứu về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành Những nghiên cứu này, nếu có cũng chỉ đề cập một cách hời hợt, thiếu tổng quát và chưa mang tính hệ thống

Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là xem xét tác động dự kiến và thực tế của văn bản đó Có hai loại đánh giá là đánh giá tác động trước

và đánh giá tác động sau Đánh giá tác động trước là dự kiến những tác động có thể có của văn bản quy phạm pháp luật để quyết định lựa chọn phương án tối

ưu Đánh giá tác động sau là kiểm chứng tác động trên thực tế của văn bản quy phạm pháp luật Bản thân hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật vừa quan trọng lại vừa phức tạp Thế nhưng hiện nay tại Việt Nam ít có công trình nghiên cứu vấn đề đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Đặc biệt là hệ thống lý thuyết về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tại Việt Nam không những tản mác mà còn manh mún, chưa đầy đủ và hệ thống

Từ những luận giải trên, tác giả nhận thấy việc nghiên cứu tác động của văn bản quy phạm pháp luật là hết sức cần thiết vừa mang giá trị lý luận và

thực tiễn cao Đây là lý do mà tác giả lựa chọn đề tài “Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh” để nghiên

cứu và làm luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của Luận án là đưa ra những giải pháp giúp hoạt động tổ chức đánh giá RIA đảm bảo hơn, gián tiếp góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Với mục đích nghiên cứu trên, luận án thực hiện một số nhiệm vụ nghiên cứu sau:

Thứ nhất, tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế về

đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Thứ hai, hình thành khung lý thuyết về đánh giá hoạt động tồ chức đánh

giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, bao gồm:

- Hệ thống hoá các vấn đề lý thuyết về văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

- Hệ thống hoá các vấn đề lý thuyết liên quan đến đánh giá hoạt động tổ chức đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

- Xây dựng tiêu chí đánh giá hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm luật của chính quyền địa phương

- Nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn của một số nước liên quan đến hoạt động đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật

Thứ ba, phân tích thực trạng hoạt động đánh giá tác động văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh từ đó đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động này Theo đó:

- Tiến hành khảo sát hoạt động đánh giá tác động băn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

- Nhận định thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật địa phương cấp tỉnh

- Phân tích tìm ra nguyên nhân đã dẫn đến những hạn chế trong việc thực hiện hoạt động đánh giá tác văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Thứ tư, tìm kiếm những giải pháp để cải thiện hoạt động đánh giá tác

động của chính quyền cấp tỉnh để góp phần nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi về không gian: Chính quyền địa phương cấp tỉnh

Phạm vi về nội dung: tập trung phân tích làm rõ hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Phạm vi về thời gian: Luận án tiến hành khảo sát thu thập số liệu sơ cấp

từ tháng 3 năm 2016 đến tháng 9 năm 2016 Số liệu thứ cấp được thu thập từ năm 2015 đến nay

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận

Phương pháp luận là các nguyên lý của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, quan điểm, đường lối của Đảng Tác giả sử dụng phương pháp luận này để nhìn nhận vấn đề nghiên cứu được biện chứng và toàn diện hơn Vấn đề nghiên cứu được xem xét trong bối cảnh của nó, trong sự vận động với môi trường mà nó tồn tại, từ đó có cái nhìn vừa khái quát, vừa cụ thể

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Để hoàn thành Luận án, tác giả sử dụng một số phương pháp nghiên cứu

cơ bản sau:

Thứ nhất là phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp Ở phương pháp này,

tác giả Luận án tiến hành thu thập các tài liệu thứ cấp là các báo cáo, nghiên cứu có liên quan, văn bản quy phạm pháp luật để phục vụ cho việc xây dựng khung lý thuyết liên quan đến thực hiện đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật

Thứ hai, phương pháp điều tra xã hội học cũng được sử dụng trong Luận

án này Tác giả Luận án tiến hành khảo sát cán bộ công chức tại một số địa phương để thu thập dữ liệu phục vụ nghiên cứu Số liệu thu thập được xử lý bằng phần mềm SPSS

Luận án tiến hành khảo sát cán bộ công chức ở một số địa phương gồm tỉnh Bình Phước, Tp Cần Thơ, Tp HCM, Tp Đà Nẵng, Lâm Đồng, Hưng Yên, Bạc Liêu, Phú Yên, Vĩnh Phúc Do hạn chế về thời gian và nguồn lực nên tác giả lựa chọn một số tỉnh trên Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, chính quyền địa phương cấp tỉnh bao gồm Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm Văn phòng, các Sở

và phòng Ban Đối tượng khảo sát của đề tài là công chức đang công tác tại Văn phòng Hội đồng nhân dân và Văn phòng Uỷ Ban nhân dân cấp tỉnh, Thanh tra tỉnh, Sở Tư pháp, Ban dân tộc và một số Sở như Sở Giáo dục và Đào tạo và Sở Kế hoạch và Đầu tư Trong đó Văn phòng UBND và HĐND chiếm

tỷ lệ cao nhất do đây là hai bộ phận quan trọng tham gia vào việc ban hành và đánh giá tác động của văn bản trước khi ban hành Chẳng hạn như vào năm

2016, tại Thành phố Hồ Chí Minh, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Thành phố đã ban hành tổng cộng 74 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó: Hội đồng nhân dân Thành phố ban hành 12 Nghị quyết, Ủy ban nhân dân Thành phố ban hành 62 Quyết định [45] Sở Tư pháp và Thanh tra tỉnh cũng có

liên quan nên cũng là đối tượng khảo sát Trong các sở chuyên môn, tác giả nhận thấy Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Ban Dân tộc có liên quan đến những văn bản, chính sách quan trọng nên cũng là đối tượng khảo sát của đề tài

Số lượng khảo sát là 350 người, số phiếu phát ra là 350, số phiếu thu về là

300, số phiếu hợp lệ là 258 phiếu

Thứ ba, phương pháp phân tích, tổng hợp Các tài liệu, thông tin và dữ

liệu thu thập được tác giả phân tích, đánh giá, xem xét trên các khía cạnh khoa học pháp lý và khoa học chính sách công Tác giả đồng thời tổng hợp những kết luận về thực tiễn công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

5 Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu

5.1 Giả thuyết khoa học

Hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay chưa được đảm bảo, gián tiếp làm cho chất lượng văn bản quy phạm pháp luật chưa tốt Theo đó, cần có các giải pháp cải thiện chất lượng hoạt động đánh giá này

Từ giả thuyết chung ở trên, Luận án đưa ra các giả thuyết cụ thể như sau:

- Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh chủ yếu tập trung vào khía cạnh phù hợp với

hệ thống pháp luật, hệ thống thủ tục hành chính mà xem nhẹ hoặc bỏ qua những khía cạnh khác như khía cạnh kinh tế, xã hội và giới

- Chính quyền địa phương cấp tỉnh chủ yếu sử dụng phương pháp định tính trong đánh giá tác động văn bản

- Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh chưa được thực hiện theo một quy trình khoa học và thống nhất

- Vấn đề kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chưa thật sự được xem xét trong hoạt động đánh giá tác động của chính quyền cấp tỉnh

5.2 Câu hỏi nghiên cứu

Câu hỏi nghiên cứu bao quát nhất là: Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện nay như thế nào?

Theo đó, có những câu hỏi nghiên cứu cụ thể như sau:

Nội dung của đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện nay có được đảm bảo?

Việc đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có diễn ra theo quy trình như thế nào?

Chủ thể đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có đảm bảo?

Phương pháp đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh được sử dụng ra sao?

Vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện nay như thế nào?

Nguyên nhân nào gây nên những hạn chế của hoạt động đáng giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh? Cần có giải pháp nào để làm cho hoạt động này đảm bảo hơn?

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Về ý nghĩa khoa học: Luận án có những đóng góp tích cực vào việc hệ thống hoá lý thuyết về đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật vốn đang còn tản mác trong bối cảnh nghiên cứu ở Việt Nam; đề xuất tiêu chí (nội dung) đánh giá hoạt động đánh giá tác động trước của văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Về ý nghĩa thực tiễn: Luận án cung cấp một cái nhìn khách quan về thực trạng hoạt động đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật ở cấp chính quyền này trong thời gian gần đây Từ đó đưa ra những khuyến nghị với các cơ quan nhà nước liên quan ở Trung ương và địa phương về các giải pháp để cải thiện chất lượng của hoạt động đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Không những vậy, Luận án còn là tài liệu tham khảo cần thiết cho việc giảng dạy về luật và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các cơ sở đào tạo trong nước

7 Những điểm mới của Luận án

Qua quá trình nghiên cứu, Luận án có một số điểm mới dưới đây:

Thứ nhất, Luận án không tập trung vào đánh giá tác động văn bản như các

nghiên cứu về RIA mà tập trung vào phân tích, đánh giá quá trình thực hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật Đây là nội dung nghiên cứu mới ít được nghiên cứu ở Việt Nam

Thứ hai, Luận án xây dựng được khung lý thuyết đánh giá quá trình thực

hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật Khung lý thuyết này vừa giúp Luận án phân tích, đánh giá thực trạng của hoạt động này, vừa mang lại những giá trị mới cho việc xây dựng tiêu chuẩn đánh giá quá trình thực hiện RIA của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Thứ ba, Luận án còn đề cập đến một vấn đề rất mới của quá trình thực

hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, đó là vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá Đây là nội dung mới, ít được nghiên cứu ở Việt Nam Luận án đã trình bày lý thuyết và thực trạng về kiểm soát hoạt động đánh giá Đây là giá trị và điểm mới mà Luận án đạt được

8 Cấu trúc của Luận án

Ngoài phần mở đầu mang tính chất giới thiệu, nội dung chính của Luận

án được kết cấu với bốn chương:

Chương 1 Tổng quan về đề tài nghiên cứu

Chương 2 Cơ sở lý luận về đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương cấp tỉnh

Chương 3 Thực trạng hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Chương 4 Hoàn thiện hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Cuối cùng là phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng thường được đề cập trong những công trình khoa học liên quan đến quyền lập quy, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, hoặc trong một số nghiên cứu về chính quyền địa phương

1.1 Các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạp pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Ở Việt Nam, có nhiều nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, và thường tập trung vào các nội dung quan trọng

Những nghiên cứu về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Từ kinh nghiệm thực tiễn ở Việt Nam trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, trong quá trình tìm hiểu đề tài này ở Việt Nam, tác giả đã có điều kiện tiếp xúc, nghiên cứu một số tài liệu, công trình nghiên cứu đã được công bố

Trong cuốn “Kỹ thuật lập quy” của Lưu Kiếm Thanh [50], Nhà xuất bản

Lao động năm 1998, tác giả nhấn mạnh đến những quy định và cách thức ban hành những văn bản pháp luật Những nội dung được trình bày trong nghiên cứu này có ích cho cơ quan hành chính nhà nước trong việc ban hành văn bản phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước

Cuốn “Một số vấn đề lập pháp, lập quy” của Viện Nghiên cứu Khoa học

pháp lý - Bộ Tư pháp, Nhà xuất bản Lao động năm 1995 [55], trên cở sở phân tích những bất cập về lập pháp và lập quy ở Việt Nam hiện nay, các tác giả đã đưa ra những khuyến nghị nhằm hoàn hoàn thiện vấn đề lập pháp và lập quy

Cuốn “Thẩm quyền hành chính nhà nước”, dùng cho chương trình đào tạo

cử nhân hành chính tại Học viện Hành chính, do Vũ Trọng Hách chủ biên [25], Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật xuất bản năm 2011 trình bày một cách sâu sắc về thẩm quyền hành chính của các cơ quan nhà nước

Luận án Tiến sĩ Luật học với đề tài: “Quyền lập quy của Chính phủ”, của

tác giả Nguyễn Đình Hào [26], Khoa Luật thuộc Đại học quốc gia Hà Nội đề cập đến cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ (khái niệm, bản chất, đặc điểm, hình thức, nội dung…quyền lập quy của Chính phủ), thực trạng quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam, quan điểm và giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam Luận án là một công trình khoa học

có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cao giúp tác giả luận án nghiên cứu làm rõ quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

đó, pháp luật lại không giới hạn, không hạn chế phạm vi nội dung văn bản của các cấp chính quyền địa phương có thể quy định về vấn đề gì nên làm cho công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật trở nên hình thức, vừa thừa, vừa thiếu Mặt khác, giữa các cấp chính quyền địa phương còn có sự trùng lặp

về thẩm quyền quản lý và lĩnh vực điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật đã dẫn đến nhiều bất cập trên thực tế Địa phương không có thẩm quyền ban hành quy định riêng cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương nên

có hiện tượng “vượt rào” và thường đề xuất cơ chế thí điểm, ban hành quy chế đặc thù cho từng địa phương, thậm chí chấp nhận “vi phạm pháp luật” Tác giả

cho rằng, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương chưa được quy định một cách khoa học và hợp lý Cụ thể là: (1) Quy định hiện hành chưa trao cho mỗi cấp chính quyền địa phương một phạm

vi thẩm quyền quản lý riêng nên mỗi cấp cũng không có thẩm quyền riêng về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (2) pháp luật cũng chưa phân định được

rõ ràng sự khác nhau trong thẩm quyền ban hành văn bản của các cấp tỉnh, huyện, xã; nội dung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm của địa phương, của từng cấp địa phương vẫn còn bỏ ngỏ, chưa phân định rõ ràng nhưng lại cho phép địa phương cụ thể hóa, hướng dẫn văn bản của cấp trên một cách “vô giới hạn”, miễn là không trái với văn bản cấp trên; (3) quy định hiện hành không xác định được trách nhiệm của địa phương khi nào thì phải quy định và quy định về những vấn đề gì để đáp ứng yêu cầu quản lý của địa phương; làm cho chính quyền địa phương thụ động trong việc ban hành văn bản để xử lý những vấn đề phát sinh hoặc lúng túng trong việc ban hành các quy định để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; (4) các quy định của trung ương đã trở thành một khuôn khổ chật chội, hạn hẹp để đáp ứng với yêu cầu phát triển rất khác nhau ở các địa bàn, vùng, miền khác nhau Vì lẽ đó, dẫn đến xu hướng

“vượt rào” của các địa phương, bứt phá khỏi khung pháp luật chung của trung ương; (5) quy định của pháp luật hiện nay đã làm cho chính quyền địa phương luôn ở thế bị động, khó khăn và lúng túng trong hoạt động ban hành VBQPPL Cùng bàn về chủ đề này, tác giả Hoàng Ngọc Hải [24] phân tích một cách sâu sắc thẩm quyền ban hành của chính quyền địa phương từ ba hướng: chủ thể ban hành, thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung Tác giả phân tích những điểm mới trong Luật ban văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 đồng thời chỉ ra một số vấn đề cần hoàn thiện thêm Thứ nhất, việc Luật năm 2015 trao quyền cho HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành văn bản để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cấp trên không thực sự phù hợp Bởi có thể đưa ra lý do cho việc ủy quyền này là xuất phát từ sự đặc thù riêng biệt về địa lý, dân cư, điều kiện kinh tế, xã hội… của từng địa phương

nên cơ quan nhà nước cấp trên trao quyền chủ động cho địa phương quy định

cụ thể Thứ hai, trên thực tế, thông thường Quốc hội chỉ giao việc quy định những vấn đề chi tiết cho Chính phủ hoặc các bộ, do đó việc giao cho chính quyền địa phương cấp huyện, xã quy định văn bản chi tiết là điều khó xảy ra Những năm trở lại đây nhu cầu ban hành VBQPPL của cấp huyên, xã là hoàn toàn có thực, mặc dù không lớn Bên cạnh đó, vấn đề tự quản, tự chịu trách nhiệm của cấp huyện, xã được bàn đến sôi nổi và là khuynh hướng xây dựng chính quyền địa phương hiện nay Vì vậy, rất nên quy định chính quyền cấp huyện, xã có thẩm quyền ban hành VBQPPL nhưng cần quy định rõ ràng hơn,

cụ thể hơn Thứ ba, hiện nay Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì HĐND và UBND đều được tổ chức ở 3 cấp (tỉnh, huyện, xã), còn đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đến nay các văn bản pháp luật chưa quy định cụ thể Chính vì vậy, cần có quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Thứ

tư, khoản 4 Điều 27 Luật năm 2015 quy định HĐND ban hành quyết định quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế -

xã hội của địa phương Tuy nhiên, Điều 14 Luật năm 2015 lại nghiêm cấm quy định thủ tục hành chính trong VBQPPL của chính quyền địa phương Việc quy định như vậy sẽ gây khó khăn cho HĐND khi quy định các biện pháp đặc thù cho địa phương mình, vì thông thường địa phương sẽ có những hướng dẫn về trình tự, thủ tục thực hiện khi ban hành một biện pháp đặc thù nào đó trong khi Luật lại quy định HĐND không được quyền đặt ra thủ tục hành chính

Hà Hùng Cường [10] có nghiên cứu “Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” Trong nghiên cứu này, tác giả đề xuất một số giải pháp quan trọng liên quan đến hoàn thiện

hệ thống pháp luật ở Việt Nam Trong nghiên cứu này, tác giả chỉ đề cập đến những yêu cầu đối với hệ thống pháp luật như tính ổn định của pháp luật; tính chuẩn mực hay còn gọi là tính quy phạm; tính nhất quán hay còn gọi là tính hệ thống; tính không hồi tố và tính minh bạch Bên cạnh đó, tác giả còn đưa ra

giải pháp để hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam Thứ nhất, cần chú trọng đến bình đẳng xã hội Và thứ hai là phải thể hiện được ý chí và nguyện vọng của nhân dân trong pháp luật

Những nghiên cứu về ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Về vấn đề này có nghiên cứu của tác giả Hà Quang Thanh [49] về "Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động của chính quyền địa phương cấp tỉnh" Nội dung của đề tài đề cập tới cơ sở pháp lý

và lý luận của việc ban hành và thực hiện văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh với các nội dung cụ thể như việc xác định địa vị pháp lý của chính quyền địa phương cấp tỉnh, việc ban hành và thực hiện tại địa phương cấp tỉnh, đặc điểm pháp lý của việc ban hành văn bản này cũng như quy trình ban hành

và thực hiện văn bản quy phạm của chính quyền địa phương cấp tỉnh Đồng thời trên cơ sở khảo sát thực trạng tình hình ban hành của chính quyền một số địa phương ở Việt Nam, tác giả cũng đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện của chính quyền địa phương Tác giả đã chỉ ra việc

tổ chức thực hiện và xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương cấp tỉnh trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, tuy nhiên đề tài chưa đi sâu vào đánh giá sự tác động của nó đến sự phát triển của nền kinh tế - xã hội trong bối cảnh lúc bấy giờ

Đề tài “Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương”, của tác giả Trương Đắc Linh [35], nghiệm thu năm 2001

Trong đề tài này, tác giả cũng chỉ nêu lên những hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn đầu của công cuộc cải cách hành chính, chưa đi sâu vào phần đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành và các giải pháp chưa mang tính khả thi, còn chung chung

Đề tài luận án tiến sỹ "Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quản lý

nhà nước của Ủy ban nhân dân Thành phố trực thuộc Trung ương" của Đỗ

Đức Hồng Quang [41] cũng đã đề cập nhiều nội dung và nghiên cứu sâu ở nhiều lĩnh vực, có những đóng góp nhất định cho việc hoàn thiện pháp luật về ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân Thành phố trực thuộc Trung ương Cơ sở đề tài là các qui định về ban hành văn bản cũng đã được nghiên cứu nhưng vẫn còn bất cập trong quá trình triển khai thi hành trong thực tế, chưa giải quyết được những vấn đề bức xúc hiện nay Đặc biệt vấn đề đánh giá tác động của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh chưa được đề cập đến

Cuốn “Sổ tay về nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân” do Nguyễn Quốc Việt - Vụ

trưởng Vụ Pháp luật hình sự - hành chính, Bộ Tư pháp làm chủ biên, Nhà xuất bản Tư pháp năm 2007 [56] Tác giả này tập trung nghiên cứu vấn đề soạn thảo và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Vấn đề nghiệp vụ và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở hai cơ quan này được trình bày khá chi tiết và cụ thể Tuy nhiên, phần lớn nội dung, tác giả bám sát vào các quy định của pháp luật mà chưa chỉ ra những hạn chế của vấn đề soạn thảo, thẩm định

Không trực tiếp trình bày về ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhưng tác giả Nguyễn Thị Minh Hà [20] cũng có nghiên cứu về “Pháp điển hoá pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật” có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho luận án này Nghiên cứu hướng đến mục đích là nghiên cứu pháp điển hoá pháp luật với cách tiếp cận là phương diện hoạt động của cơ quan nhà nước, về pháp luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; về quan điểm, yêu cầu và các giai đoạn tiến hành pháp điển hoá pháp luật về lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nghiên cứu tìm hiểu hoạt động pháp điển hoá ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, nghiên cứu xây dựng mô hình một đạo

luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước nhằm mục đích trật tự hoá pháp luật trong lĩnh vực này ở cấp độ cao, tạo ra những điều kiện tốt nhất cho việc nghiên cứu và ứng dụng pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Cuốn “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, kế hoạch và lộ trình của Cộng hòa Liên bang Đức” của hai dịch giả Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim

Thoa do Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản năm 2003 [18] Nội dung cuốn sách đề cập đến nhiều vấn đề như: khái niệm về luật, lịch sử lập pháp của Cộng hòa Liên bang Đức, vai trò của luật trong một nhà nước hiện đại, tự do

và trách nhiệm của nhà làm luật, sự phân định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật (hoặc lập pháp) giữa Liên Bang và các tiểu ban, quy trình xây dựng

và ban hành luật… Cuốn sách không trực tiếp đề cập đến hoạt động xây dựng

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính, nhưng nó đưa đến những thông tin, góc nhìn về văn bản luật và ý nghĩa, vai trò của nó,

về quy trình soạn thảo để đảm bảo một văn bản luật đảm bảo tính hợp hiến Quy trình soạn thảo này hàm chứa các hoạt động đánh giá tác động của văn bản Đây chính là bài học tham khảo cho tác giả luận án trong việc đưa ra những kiến nghị hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương để có thể tạo ra những văn bản quy phạm pháp luật có tác động tích cực đến đời sống kinh tế-xã hội địa phương

Cuốn “Basics of Legal Document Preparation” (Tạm dịch: Những vấn đề

cơ bản trong việc chuẩn bị văn bản pháp luật) của tác giả Cummins, Nhà xuất

bản Delmar Cengage Learning [59] Cuốn sách đầy sáng tạo này là một tài liệu tham khảo cho các chuyên gia trợ lý pháp lý với mong muốn để có được các

kỹ thuật thích hợp sử dụng để chuẩn bị các văn bản quy phạm pháp luật Nó cung cấp những kiến thức cơ bản của pháp luật trong các lĩnh vực cơ bản của thực tiễn pháp lý, cũng như trình bày thông tin bổ ích và thiết thực về cách đáp ứng các tiêu chuẩn nghiêm ngặt hiện nay về xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật ở Mỹ Việc tuân thủ những tiêu chuẩn nghiêm ngặt trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là bài học có ý nghĩa cho Việt Nam nói chung và cho các chính quyền địa phương ở cấp tỉnh nói riêng Đây còn là bài học cho tác giả Luận văn trong việc xem xét các tiêu chuẩn này để đưa ra những đề xuất trong quá trình hoàn thiện công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Cuốn “Legal Drafting: Litigation Documents” (Tạm dịch: Dự thảo luật: Quy trình soạn thảo) của hai tác giả người Mỹ là Margaret Temple-Smith và

Deborah Cupples, Nhà xuất bản West Academic Publishing [64], cũng tương

tự như cuốn sách nói trên đã đề cập những kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Cuốn sách chứa đựng những nội dung cụ thể đối với người mới bắt đầu nghiên cứu như:

+ Thảo luận về các vấn đề pháp lý quan trọng đối với người soạn thảo; + Hướng dẫn xây dựng tài liệu đề án tổ chức;

+ Cách thức chia đoạn rõ ràng và chính xác;

+ Và một số vấn đề về ngữ pháp, dấu câu, và phong cách

Những vấn đề trên rất có ích cho tác giả luận án để nghiên cứu và đưa ra những đề xuất cụ thể giúp cải thiện kỹ thuật lập quy của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam

Ngoài ra còn có cuốn sách “Legal Writing in Plain English” (Tạm dịch: Soạn thảo luật bằng tiếng Anh) của tác giả Bryan A Garner, Nhà xuất bản

University Of Chicago Press [58] Cuốn sách cung cấp cho các luật sư, thẩm phán, trợ lý, sinh viên luật, và các học giả pháp lý những công cụ thực tế để cải thiện công việc liên quan đến bằng văn bản pháp luật Tác giả cũng cung cấp những kinh nghiệm sâu sắc về quá trình thiết lập một văn bản pháp lý sao cho hợp pháp và hợp lý, làm thế nào để tổ chức ý tưởng, sáng tạo và tinh chỉnh văn xuôi, và cải thiện kỹ năng chỉnh sửa Tài liệu được xây dựng dựa trên các mẫu

văn bản thực tế cuộc sống mà tác giả đã thu thập qua nhiều thập kỷ kinh nghiệm giảng dạy Những minh chứng thuyết phục bao gồm tất cả các loại tài liệu pháp luật, từ viết bài phân tích và thẩm định trong quá trình soạn thảo luật Tác phẩm này cũng giúp đưa ra những gợi ý để hoàn thiện kỹ thuật lập quy của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Nhìn chung các công trình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của các học giả nước ngoài chứa nhiều nội dung liên quan đến việc phân tích các

kỹ năng cơ bản để xây dựng một văn bản pháp luật, phục vụ chủ yếu trong lĩnh vực tố tụng tại các quốc gia phát triển Việc vận dụng những kiến thức này ở điều kiện Việt Nam đòi hỏi phải có sự nghiên cứu và chắt lọc kỹ càng sao cho cho phù hợp Vấn đề tác động của VBQPPL trong các công trình nghiên cứu vừa nêu còn rất ít

1.2 Nhóm những nghiên cứu liên quan đến đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Các nghiên cứu trong nước về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chưa nhiều và tập trung chủ yếu vào một số nội dung quan trọng như: khái niệm, vai trò, quy trình, phương pháp và chủ thể đánh giá tác động văn bản

quy phạm pháp luật

Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp [5] soạn thảo và ấn hành là một trong những tài liệu tương đối khái quát và đầy đủ về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam Theo tài liệu này, đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật “là một tập hợp các bước lôgíc hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách Đánh giá tác động pháp luật (RIA) bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập Tiến hành RIA bao gồm việc trả lời một số câu hỏi chủ yếu sau: đâu là bản chất, mức độ và sự phát triển của vấn đề; đâu là các mục tiêu mà quốc gia theo đuổi; đâu là các tác

động về môi trường, kinh tế và xã hội của các lựa chọn chính sách; đâu là ưu

và nhược điểm của các lựa chọn chính sách chính Nói cách khác, bản chất của đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là sử dụng các phương pháp phù hợp để tìm ra phương án tối ưu nhất trong nhiều phương án được liệt kê Nội dung quan trọng nhất trong sổ tay này là quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Sổ tay cho rằng có 03 loại quy trình đánh giá tác động khác nhau Đó là quy trình đánh giá tác động sơ bộ; quy trình đánh giá tác động đơn giản; và quy trình đánh giá tác động đầy đủ

Tài liệu này có ưu điểm là đưa ra những quy trình đánh giá hết sức chi tiết

và cụ thể, chỉ ra được những khía cạnh quan trọng trong đánh giá tác động Tuy nhiên điểm hạn chế của tài liệu này là phương pháp đánh giá tác động văn bản chỉ đề cập đến các bước với những câu hỏi gợi ý cho việc xác định phương pháp đánh giá tác động mà không đề cập cụ thể những phương pháp nào có thể được sử dụng và cần được sử dụng, hoặc những phương pháp phổ biến trong đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Vấn đề mà các cơ quan đánh giá tác động văn bản còn thiếu là kỹ thuật sử dụng phương pháp đánh giá tác động chứ không phải là quy trình thực hiện

Tài liệu này cho rằng đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật có hai nội dung cơ bản là nội dung đánh giá tác động đơn giản và nội dung đánh giá tác động đầy đủ Nội dung đánh giá tác động đơn giản bao gồm những vấn

đề như: xác định những vấn đề xã hội cần giải quyết nhằm thuyết minh cho sự cần thiết của chính sách đề ra; nêu rõ mục tiêu mong muốn của chính sách; xác định các giải pháp chính (có thể là cần ban hành và/hoặc không cần văn bản quy phạm pháp luật) có khả năng đạt được mục tiêu mong muốn; chi phí cho

cơ quan, tổ chức, cá nhân và doanh nghiệp, v.v Đánh giá tác động đầy đủ tập trung vào những vấn đề: xác định những vấn đề xã hội cần giải quyết nhằm thuyết minh cho sự cần thiết của chính sách đề ra; nêu rõ mục tiêu mong muốn của chính sách; xác định các giải pháp chính (có thể là cần ban hành và/hoặc

không là văn bản quy phạm pháp luật) có khả năng đạt được mục tiêu mong muốn; chi phí đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân và doanh nghiệp; phân tích định lượng chi phí đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân và doanh nghiệp trong từng giải pháp; chi phí đối với người tiêu dùng; phân tích định lượng các chi phí có thể phát sinh đối với người tiêu dùng trong từng giải pháp

Tác giả Phạm Thuý Hạnh trong “Tài liệu tập huấn về đánh giá tác động văn bản quy phạp pháp luật” [22] trong khóa tập huấn tháng 02/2012 nằm

trong chương trình cải thiện chất lượng chính sách do Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ tổ chức đã trình bày những kiến thức cơ bản về hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật như: khái niệm, bản chất, vai trò, yêu cầu, phạm vi áp dụng, chủ thể và đối tượng thực hiện đánh giá tác động Nội dung chính của tài liệu này nhằm phân tích quy trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cơ bản, bao gồm các giai đoạn cụ thể:

- Bước 1: Xác định vấn đề bất cập;

- Bước 2: Xác định mục tiêu chính sách;

- Bước 3: Xác định các phương án chính sách;

- Bước 4: Đánh giá tác động các phương án dự kiến;

- Bước 5: Lấy ý kiến trong quá trình thực hiện đánh giá;

- Bước 6: Kết luận

Tuy nhiên, tài liệu này chỉ nói về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành (RIA), tức là đánh giá mang tính chất dự báo về khả năng tác động của dự thảo pháp luật Mặc dù vậy, đây cũng là một nguồn tài liệu tham khảo hữu ích cho luận án trong quá trình nghiên cứu, xây dựng quy trình và tiêu chí đánh giá tác động

Tác giả Nguyễn Minh Đoan [19] trong một bài viết mang tựa đề: “Các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên trang

web về nghiên cứu luật pháp cũng đã đưa ra quan niệm cơ bản về đánh giá tác

động văn bản quy phạm pháp luật, phân tích 5 tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm:

- Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật;

- Trạng thái của các quan hệ xã hội khi pháp luật chưa điều chỉnh;

- Những kết quả đạt được do sự tác động của pháp luật mang lại;

- Mức chi phí để đạt được các kết quả trong thực tế;

Nghiên cứu này chỉ rõ có hai loại đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật:

(1) Đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn gọi là RIA (đánh giá có tính chất dự báo về khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật);

(2) Đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật (đánh giá kết quả tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật trong đời sống xã hội)

Tác giả Hoài Thu [52] trong một loạt bài nghiên cứu đăng trên chuyên mục Nghiên cứu -Lý luận của trang thông tin điện tử Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử, thuộc Ban Công tác đại biểu - Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng

đã có nghiên cứu, phân tích về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật với những nội dung: khái niệm đánh giá tác động; đối tượng đánh giá tác động; phạm vi đánh giá tác động; đánh giá so sánh chi phí-lợi ích; quy trình thực hiện đánh giá tác động; thành phần tham gia đánh giá tác động; và thực tiễn áp dụng đánh giá tác động

Tác giả Phạm Văn Bằng [4] trong nghiên cứu “Hoàn thiện quy định về

diện đúng bản chất về hoạt động đánh giá tác động pháp luật trên cơ sở nhìn nhận kinh nghiệm quốc tế và thực tế cách hiểu ở Việt Nam trong thời gian qua Đánh giá một cách toàn diện về thể chế hiện hành đang điều chỉnh hoạt động

đánh giá tác động cũng như thực trạng tổ chức thi hành chế định RIA ở nước ta sau 3 năm thi hành Đề xuất một số các giải pháp, cơ chế nhằm cải thiện tình hình thực thi hoạt động đánh giá tác động RIA ở Việt Nam trong thời gian tới

Đỗ Đức Hồng Quang [41] trong nghiên cứu “Quan điểm và tiêu chí đánh giá việc ban hành văn bản quản lý nhà nước” đã trình bày những quan điểm

đánh giá chất lượng ban hành văn bản quản lý nhà nước Một là, đánh giá từ góc độ quan điểm lịch sử Nước ta đang trong tiến trình đổi mới toàn diện và sâu sắc, đây là đòi hỏi khách quan, cấp bách có ý nghĩa quyết định đối với vận mệnh đất nước Hai là đánh giá trên tinh thần coi trọng những tiến bộ của pháp luật trong những năm qua Ba là đánh giá trên quan điểm thực tiễn Pháp luật

là một trong những hiện tượng trung tâm của thượng tầng kiến trúc, phụ thuộc vào hạ tầng cơ sở Bốn là đánh giá từ tư duy mới và tầm nhìn mới Về nội dung, nếu nhìn theo quan điểm lịch sử, quan điểm thực tiễn thì có thể thấy ít thiếu sót, nhưng muốn hoàn thiện pháp luật và công tác xây dựng pháp luật được nâng cao, ngang tầm với nhu cầu của sự nghiệp đổi mới thì phải đánh giá

từ tư duy mới, tầm nhìn mới

Ở nghiên cứu này, tác giả còn đưa ra những tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Thứ nhất, văn bản QLNN phải thể hiện trọn vẹn và ghi nhận đầy đủ ý chí, quyền lợi của nhân dân; gần với những giá trị cao quý, những chuẩn mực xã hội mà đa số các thành viên thừa nhận Thứ hai, nội dung văn bản QLNN phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, điều kiện phát triển của địa phương Thứ ba là hệ thống văn bản QLNN phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất Thứ

tư là hệ thống văn bản pháp luật phải toàn diện, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, bảo đảm phát huy vai trò và hiệu lực Thứ năm, văn bản QLNN phải được soạn thảo thông qua kỹ thuật lập quy và đạt yêu cầu về hình thức Thứ sáu, quy trình xây dựng, ban hành văn bản QLNN phải hoàn thiện

Trong bài viết có tên là “Văn bản quy phạm pháp luật”, tác giả Nguyễn

Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh [51] trình bày một cách súc tích những vấn đề quan trọng của RIA Trước hết tác giả khẳng định rằng đánh giá tác động pháp luật là quan trọng và là xu hướng toàn cầu Có lẽ nội dung quan trọng nhất trong nghiên cứu này là tác giả đưa ra quy trình đánh giá tác động

pháp luật, bao gồm 10 bước Thứ nhất là xác định vấn đề cần điều chỉnh và dự kiến các rủi ro có thể xảy ra, bao gồm:Xác định đúng vấn đề (bước 1); Dự

kiến các rủi ro có thể xảy ra, cả về mức độ và phạm vi ảnh hưởng (các bên có liên quan) (bước 2); Đánh giá tình hình hiện tại và diễn biến có thể xảy ra nếu như không có sự can thiệp của chính sách /pháp luật (bước 3) Xác định mục

tiêu điều chỉnh (bước 4) Xác định danh mục các giải pháp và đánh giá các tác động của chúng, bao gồm:Tham vấn với các chuyên gia thuộc các nhóm đối

tượng dự kiến bị ảnh hưởng lớn nhằm chuẩn hóa lại vấn đề và mục tiêu điều chỉnh, rủi ro, tình hình hiện tại và dự kiến diễn biến trong tương lai (bước 5); Lựa chọn giải pháp (bước 6); Lựa chọn phương pháp, mức độ và phạm vi đánh giá (bước 7); Thu thập thêm chứng cứ – số liệu chi tiết về lợi ích và chi phí của giải pháp đã lựa chọn, có thể tiến hành điều tra hoặc khai thác từ nguồn số liệu

sẵn có (bước 8) Phân tích, tham vấn và hoàn thiện kiến nghị, bao gồm: Tiến

hành phân tích, so sánh các giải pháp và trao đổi giải pháp dự kiến lựa chọn cũng như đánh giá tác động của chúng với các bên có liên quan (bước 9); Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá trình tham vấn cộng đồng (bước 10)

Ngoài ra còn có một số nghiên cứu tiếp cận đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở khâu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam

Cụ thể là nghiên cứu “Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam’ của tác giả Cao Phan Long [36] Nghiên cứu

này đã đưa ra một cái nhìn có hệ thống và toàn diện cho đánh giá RIA những vấn đề đặt ra cả về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam Tác giả cho thấy rằng hoạt động đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tuy được quy định cụ thể trong luật nhưng thực tiễn tiến hành còn sơ sài, không đảm bảo

tính khoa học, làm cho có nên hiệu quả và chất lượng của văn bản khi được thông qua chưa cao

Tác giả Nguyễn Hữu Hải và Lê Văn Hoà [23] trong sách chuyên khảo

“Đại cương về phân tích chính sách công” tuy không đề cập trực tiếp đến đánh

giá tác động văn bản quy phạm pháp luật nhưng có đề cập đến phương pháp phân tích chính sách công, vốn liên quan đến vấn đề đánh giá tác động chính sách

Tuy nhiên, cũng giống như hầu hết các nguồn tài liệu khác, những nghiên cứu này chỉ đề cập đến đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành (RIA) Còn lại là nguồn tài liệu đến từ các báo cáo đánh giá tác động của các dự thảo luật cụ thể, như: báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Thủ đô, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Việc làm, Luật Thư viện… Về cơ bản, những báo cáo này chỉ là áp dụng cụ thể của những lý thuyết về RIA trong các tài liệu tập huấn như đã phân tích ở trên, nên không có nhiều giá trị tham khảo đối với luận án

Như vậy, có thể khẳng định cho đến nay chưa có một công trình khoa học nào mang tính chất chính thống và có quy mô, bài bản nghiên cứu về hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Điều này cho thấy tác giả luận án đã đi đầu trong việc khái quát hóa lý luận và thực tiễn về hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật trong một công trình khoa học quy mô Không những vậy, điều này cũng cho thấy tính mới, tính sáng tạo và không trùng lặp của đề tài luận án

Về khái niệm đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, OECD cho rằng đánh giá có thể thực hiện không chỉ vào giai đoạn cuối của quy trình chính sách Imas and Rist [62] đồng ý với khái niệm đánh giá của OECD và cho rằng: “Đánh giá là quá trình xác định giá trị hoặc ý nghĩa của một hoạt động, một chính sách hoặc một chương trình Đánh giá là hoạt động mang tính

hệ thống và khách quan nhất có thể, nhằm thẩm định về một hoạt động can

thiệp đã được lên kế hoạch, đang thực hiện hoặc đã kết thúc”

Trong cuốn Handbook of Regulatory Impact Assessment (Tạm dịch: Sổ tay đánh giá tác động văn bản pháp luật) của Dunlop và Claudio [60], có để

cập đến đánh giá tác động cả văn bản quy phạm pháp luật từ góc độ so sánh Tác giả đặt ra những vấn đề quan trọng cần lưu ý trong quá trình đánh giá tác động của văn bản pháp luật của nhà nước

Hoặc nghiên cứu “Regulatory Impact Assessment: Formal

Institutionalization and Practice” [70], (Tạm dịch: Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật: thể chế hoá chính thức và thực tiễn) đã để cập đến

những khía cạnh cần quan tâm trong đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Tác giả cho rằng, trong những thập kỉ cải cách về lập pháp thời gian qua, vấn đề không ngừng được quan tâm là làm sao để nâng cao chất lượng của văn bản pháp luật Theo đó, các nhà hoạch định chính sách cũng như các nhà lập pháp thường xem xét đến khía cạnh tài chính, kinh tế-xã hội và những tác động về mặt hành chính của các đề xuất pháp luật Sự quan tâm này đã khuyến khích các nhà nghiên cứu sử dụng RIA như một cơ chế quan trọng trong quá trình lập pháp và lập quy Nghiên cứu này sử dụng cách tiếp cận so sánh để so sách cách thức tiến hành RIA giữa Cộng hoà Séc, Estonia, Hungary, Slovakia và Slovenis Ngoài ra nghiên cứu còn chỉ ra rằng sự thiết chế hoá khác nhau ở từng nước có tác động, ảnh hưởng đến hiệu quả của RIA Theo

đó, nghiên cứu đi đến kết luận rằng giữa các nước Trung và Đông Âu, chất lượng đánh giá tác động văn bản là khác nhau và sự khác nhau này là do khả năng hành chính và thể chế khác nhau ở từng quốc gia Nghiên cứu này giúp cho tác giả luận án thấy được những yếu tố ảnh hưởng đến đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh ở Việt Nam nói chung và của chính quyền địa phương trong cả nước nói riêng từ đó giúp đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động này

1.3 Đánh giá các công trình nghiên cứu và những vấn đề cần tiếp tục

nghiên cứu

Sau khi điểm qua các công trình nghiên cứu vốn khan hiếm về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được công bố ở Việt Nam và trên thế giới có liên quan đến đề tài luận án, tác giả nhận thấy:

- Những nghiên cứu về chính quyền địa phương cấp tỉnh trong hệ thống nhà nước giúp tác giả Luận án nhìn nhận rõ ràng vai trò và vị trí của chính quyền địa phương cấp tỉnh từ đó hiểu hơn động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp này, làm cơ sở phân tích thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật

- Các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật cung cấp cho tác giả Luận án những kiến thức liên quan đến quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Đây là

cơ sở để tác giả Luận án hiểu được hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật trong quy trình xây dựng quy phạm pháp luật

- Nhóm nghiên cứu liên quan đến đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật có nhiều nội dung hay và được kế thừa nhiều nhất trong Luận án này

Đó là quy trình đánh giá tác động, phương pháp đánh giá, yêu cầu đánh giá và những vấn đề cần lưu tâm khi thực hiện đánh giá tác động Đây là những đóng góp cả trên phương diện lý luận, thực tiễn và giải pháp Những kiến thức này được tác giả tiếp thu trong quá trình tìm hiểu thực trạng hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, cũng như giải pháp để cải thiện hoạt động này

Bên cạnh những nội dung đã được nghiên cứu như trình bày ở trên, cho đến nay vẫn chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, đầy

đủ, chuyên sâu dưới góc độ lý luận về đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp của chính quyền địa phương cấp tỉnh Cho nên, có một nghiên cứu mang tính hệ thống đầy đủ về đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật ở chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam là hết sức thiết thực Bởi

nếu có được nhận thức đúng đắn; có một quy trình chuẩn và cơ sở pháp lý vững chắc, quy định một cách chi tiết về tiêu chí đánh giá, phạm vi điều chỉnh, hình thức, trình tự, thủ tục đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, thì hoạt động đánh giá này sẽ rất có ích, giúp chỉ ra những chỗ cần cải thiện về chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật

do chính quyền địa phương ban hành

Bên cạnh những kiến thức có thể tiếp thu vừa trình bày ở trên, vẫn còn nhiều vấn đề liên quan đến đề tài luận án cần tiếp tục nghiên cứu Có thể nêu

ra như sau:

Thứ nhất, hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền cấp tỉnh còn ít được nghiên cứu Các nghiên cứu chưa tập trung làm rõ thực trạng của hoạt động này Phần lớn các nghiên cứu chỉ tập trung vào đánh giá RIA chứ không tập trung vào công tác tổ chức hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Nói cách khác thực trạng của hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh vẫn còn là vấn đề bỏ ngõ

Thứ hai, nhiều vấn đề lý thuyết về đánh giá tác động văn bản quy phạm

pháp luật, nhưng rất ít nghiên cứu về lý thuyết liên quan đến tổ chức hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Nói cách khác, khung lý thuyết

về đánh giá hoạt động (tổ chức) đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh tuy có được đề cập, nghiên cứu bởi một số tác giả nhưng vẫn mang tính chung chung và chưa gắn với chính quyền địa phương Theo đó, Luận án tiếp tục nghiên cứu để từ đó đưa ra các nội dung liên quan đến lý thuyết đánh giá hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam

Thứ ba, vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá tác động vẫn còn là vấn đề

mới, chưa được nghiên cứu bởi các nhà nghiên cứu trong nước Cho nên trong Luận án này, tác giả tiếp tục nghiên cứu vấn đề kiểm soát trong hoạt động đánh

giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật giữ vai trò quan trọng làm cho hoạt động đánh giá được khoa học, công khai, minh bạch và chất lượng Thế nhưng hiện nay ở Việt Nam, vấn đề quan trọng này chưa được quan tâm và nghiên cứu một cách thoả đáng

Thứ tư, một vấn đề khác còn bỏ ngỏ trong các nghiên cứu là giải pháp

hoàn thiện hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật Các nghiên cứu được đề cập ở phần tổng quan tập trung hoặc vào hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương hoặc cải thiện RIA chứ ít quan tâm đến bản thân công tác tổ chức thực hiện hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Nói cách khác, đây là vấn

đề cần tiếp tục được nghiên cứu trong luận án này

Kết luận Chương 1

Kết quả nghiên cứu cho thấy đánh giá tác động VBQPPL là vấn đề phức tạp Về thực tiễn nghiên cứu, có một số tác giả trong và ngoài nước nghiên cứu nhưng nhiều vấn đề đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn bỏ ngỏ Thực trạng nghiên cứu gắn với địa bàn nghiên cứu là các tỉnh ở Việt Nam chưa được quan tâm sâu sắc và đầy đủ bởi các nhà nghiên cứu Nội dung đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam chưa được phân tích làm rõ Vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh chưa đề cập trong các nghiên cứu trước Và cuối cùng là nghiên cứu các giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật ở cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 2 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC

ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 2.1 Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

2.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương

Trong tác phẩm “Phục vụ và duy trì”, Hupe & Hill [31, tr.147] có đề cập đến hai khái niệm quan trọng là chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương Hai tác giả quan niệm “chính quyền địa phương là những cấp chính quyền trực tiếp thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công cho người dân tại cấp trung gian và cấp thấp nhất” Theo hai ông, tiêu chí để nhận dạng chính

quyền địa phương là dựa vào chức năng của nó, đó là trực tiếp cung ứng dịch

vụ công cho người dân Và hai ông cũng chỉ ra một cách cụ thể về mặt cấu trúc, vị trí trong bộ máy nhà nước thì chính quyền địa phương nằm ở cấp trung gian và cấp thấp nhất [31, tr.248]

Sự phân chia hai khái niệm này có lẽ xuất phát từ việc nghiên cứu cấu trúc tổ chức ở các nước tổ chức theo mô hình nhà nước liên bang Chẳng hạn như ở Úc, nhà nước được chia thành chính quyền liên bang và chính các bang

và tương đương, chính quyền dưới bang được gọi là chính quyền địa phương Nói cách khác sự tách bạch hai khái niệm chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương phù hợp với mô hình nhà nước liên bang Ở mô hình liên bang chỉ chính quyền dưới bang và vùng mới được gọi là chính quyền địa phương

Quan niệm này hoàn toàn khác với quan niệm của Việt Nam về chính quyền địa phương trong suốt quá trình hình thành và biến đổi của cấp chính quyền này Theo Điều 58 của Hiến pháp 1946, chính quyền địa phương nước

ta gồm có bốn cấp: cấp bộ - cấp tỉnh, thành phố - cấp huyện, thị xã, khu phố và cấp xã [11] Nhưng trong bốn cấp chính quyền địa phương nói trên, chỉ có

chính quyền cấp xã, cấp tỉnh và chính quyền cấp thành phố, thị xã được xác

định là cấp chính quyền cơ bản và hoàn chỉnh, có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính [28] Còn cấp bộ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian, đại diện cho chính quyền cấp trên trong mối quan hệ với chính quyền cấp dưới nên không là cấp chính quyền hoàn chỉnh, không có cơ quan dân cử là Hội đồng nhân dân, mà chỉ có Ủy ban hành chính [11]

Hiến pháp 1959 cũng không sử dụng thuật ngữ chính quyền địa phương

mà chỉ ghi là ‘địa phương các cấp’ Tuy không đề cập trực diện khái niệm

chính quyền địa phương nhưng Hiến pháp năm 1959 cũng đưa ra cấu trúc của chính quyền địa phương bao gồm các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, thành phố, thị xã; xã, thị trấn [12] Các đơn vị hành chính địa phương này đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Theo Hiến pháp năm 1959, chính quyền địa phương là chính quyền cấp dưới chính quyền trung ương

Cho mãi đến Hiến pháp năm 2013, nội hàm của thuật ngữ chính quyền địa phương mới được xác định [14] Tiếp theo đó là Luật Tổ chức Chính quyền địa phương ra đời, một lần nữa khẳng định sự tồn tại về mặt tên gọi của một cấp chính quyền quan trọng [15] Luật Tổ chức chính quyền địa phương tuy không đưa ra định nghĩa về chính quyền địa phương nhưng những quy định tại Điều 4 của Luật tổ chức chính quyền địa phương hàm ý rằng, chính quyền địa phương là chính quyền cấp dưới của chính quyền trung ương bao gồm 3 cấp: cấp tỉnh, huyện và xã [15]

Từ những điều đã trình bày trên đây có thể rút ra khái niệm về chính quyền địa phương như sau:

Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật (UBND, các cơ quan