Các Yếu Tố Cấu Thành Và Tính Hệ Thống Của Thẩm Quyền.docx

Mét sè nÐt c bn cña ban N2 Mü Ph¸p CÁC YẾU TỐ CẤU THÀNH VÀ TÍNH HỆ THỐNG CỦA THẨM QUYỀN (NCLP, 9 2005) Nguyễn Cửu Việt Do tính phức tạp, tầm quan trọng và ý nghĩa không thể thay thế của khái niệm “thẩ[.]

CÁC YẾU TỐ CẤU THÀNH

VÀ TÍNH HỆ THỐNG CỦA THẨM QUYỀN

(NCLP, 9-2005)

Nguyễn Cửu Việt

Do tính phức tạp, tầm quan trọng và ý nghĩa không thể thay thế của khái niệm “thẩm quyền” trong việc làm rõ nội dung khái niệm phân cấp quản

lý, nên ngoài những vấn đề chung đã được phân tích trong bài “Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền” 1 , cần phải phân tích cụ thể các yếu

tố cấu thành, tính hệ thống của thẩm quyền và những liên hệ với thực tiễn pháp lý nước ta Bài này nhằm mục đích đó

I Các quyền và nghĩa vụ thực hiện các chức năng – các yếu tố nhóm thứ nhất của thẩm quyền

Như kết luận trong bài đã dẫn, đó là các quyền và nghĩa vụ thực hiện

các chức năng nhất định mà cơ quan nhà nước được trao để giải quyết những vấn đề, quản lý những khách thể/đối tượng nhất định trong những lĩnh vực nhất định của đời sống nhằm đạt những nhiệm vụ nhất định Đây là nhóm yếu

tố vạch ra hành lang chung cho hoạt động của cơ quan, mà chưa được củng

cố bằng những yếu tố cụ thể của nhóm thứ hai Có bao nhiêu chức năng thì có

bấy nhiêu yếu tố chung này, nhưng đó không phải là con số hữu hạn, mà số lượng của nó phụ thuộc vào sự phát triển, phân hoá các chức năng (tức là phân hoá loại hoạt động nhà nước)

Nếu phân loại chức năng nhà nước một cách rất chung thành chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp thì ta có các quyền và nghĩa vụ thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp Ở nước ta, như chúng ta biết, chức năng lập pháp được trao cho Quốc hội, chức năng hành pháp được trao cho Chính phủ và hệ thống của nó, chức năng tư pháp được trao cho hệ thống toà

án và viện kiểm sát Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn trao cho Quốc hội quyền tham gia thực hiện hoặc lãnh đạo thực hiện chức năng hành pháp hay tư pháp Tương tự như vậy, các cơ quan khác, đặc biệt là Chính phủ, cũng được Hiến pháp trao quyền tham gia hoạt động lập pháp Đó là chưa nói đến nhân vật

“trung tâm chính trị” là Chủ tịch nước còn có những quyền hạn thuộc cả ba chức năng Chính phủ còn được ra những “quy phạm tiên phát” – quy phạm đầu nguồn với ý nghĩa nội dung như luật, mà trong thực tiễn đã tồn tại và sách báo đã viết về nó từ lâu 2, hiện nay đã được thể chế hoá tại khoản 2b Điều 56 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (từ đây gọi tắt là “Luật

1 Xem: Nguyễn Cửu Việt.- Cải cách hành chính: Về khái niệm thẩm quyền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8/2005

2 Ví dụ xem: Nguyễn Cửu Việt - Đinh Thiện Sơn.- Luật hành chính Việt Nam, Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, Khoa luật, 1992, tr 251 (tác giả chương: Nguyễn Cửu Việt)

1996”) Đó chính là sự thể hiện của nguyên tắc “phân công và phối hợp”

trong việc thực hiện quyền lực nhà nước

Chức năng lập pháp, về bản chất, không thể tồn tại thiếu chức năng giám sát việc thi hành pháp luật Và do vị trí của mình, nên ngoài chức năng lập pháp và giám sát tối cao, Quốc hội còn có chức năng quyết định những vấn đề quan trọng khác của nhà nước (Đ 83 Hiến pháp 1992, sửa đổi 2001) Quốc hội (nghị viện) ở mọi nhà nước hiện đại đều có các quyền và nghĩa vụ thực hiện ba chức năng cơ bản này, chứ không chỉ ở nước ta, tuy tỷ trọng và hiệu lực từng chức năng ở trong các nhà nước không giống nhau, trước hết phụ thuộc trực tiếp vào các quyền hạn cụ thể, tức là nhóm thứ hai của thẩm quyền, và nói chung là phụ thuộc vào chính thể

Chức năng hành pháp là một hoạt động rất rộng lớn và phức tạp, bao gồm rất nhiều loại hoạt động cụ thể Để thực hiện hoạt động này, chúng ta thấy thường phải tiến hành các loại hoạt động, tức là các chức

năng chung, như: dự báo; kế hoạch; tổ chức; lãnh đạo; điều chỉnh; điều hành tác nghiệp; điều hoà - phối hợp; thống kê; kiểm tra; Nói là các

“chức năng chung”, vì dù quản lý chuyên ngành, lĩnh vực hay quản lý

tổng thể theo lãnh thổ đều phải tiến hành những loại hoạt động đó Theo B.M Lazarép, trong quản lý nhà nước hiện đại còn có thêm chức năng

thu thập, tổng hợp, phân tích và cung cấp thông tin và chức năng khuyến nghị (đặt ra những điều kiện gián tiếp khuyến khích hoặc chế ngự những

hoạt động nào đó) 3 Trong thời đại phát triển của khoa học - công nghệ,

dân chủ hoá quản lý, việc coi trọng và tách riêng ra các chức năng này là

một tất yếu khách quan Thế nhưng từ Luật tổ chức Chính phủ năm

2001, đến Nghị định 86/2002/NĐ-CP ngày 05 tháng 11 năm 2002 về các

bộ và cơ quan ngang bộ và Nghị định 61/2003/NĐ-CP ngày 06 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ về Bộ Kế hoạch và Đầu tư - một bộ mà chức năng

dự báo có tầm quan trọng đặc biệt, đều không hề nhắc tới các hoạt động này,

chưa nói gì đến việc quy định nó là chức năng quan trọng của các cơ quan quản lý nói chung, đặc biệt là đối với các cơ quan tham mưu chiến lược như các bộ Đó cũng là tình trạng ở các văn bản về chính quyền địa phương Có lẽ việc không quan tâm thích đáng trong pháp luật đến các chức năng trên là một trong các nguyên nhân chủ yếu xảy ra những vụ kiện mà nước ta gặp phải về bán phá giá cá ba sa, tôm, cũng như những

hình ảnh “cười ra nước mắt” về nạn “cửu vạn” xăng dầu qua biên giới , vì

thiếu thông tin, dự báo và những hoạt động kiểu “khuyến nghị”, mà nặng về

cưỡng chế Dĩ nhiên Nhà nước có những đơn vị, như các viện nghiên cứu chiến lược các loại, các trung tâm dự báo, Nhưng nhiệm vụ của đơn vị nghiên cứu và quy định thành chức năng của cơ quan nhà nước là những việc khác nhau Trong điều kiện thế giới hiện đại đầy biến động, trong bối

3 B.M Lazarép, Thẩm quyền của các cơ quan quản lý, NXB Pháp lý, Matxcơva, 1972, tr

32-38

cảnh gia nhập WTO và hội nhập quốc tế, các chức này càng quan trọng, không chỉ đối với lĩnh vực kinh tế, mà cả đối với lĩnh vực chính trị, hành chính, văn hoá – xã hội.

Các chức năng chung được quy định phân hoá thành các chức

năng riêng, nhỏ hơn nhờ có những vấn đề, những khách thể/đối tượng, những lĩnh vực của đời sống cần quản lý và những nhiệm vụ đặt ra trước

cơ quan nhà nước Ví dụ, Chính phủ, do vị trí của mình, phải gánh vác

hầu như mọi chức năng chung của quản lý đối với mọi ngành và lĩnh vực, nhưng chỉ thực hiện chức năng chung “quản lý thống nhất”, mà không

phải là mọi chức năng cụ thể Thuật ngữ “quản lý thống nhất” mà nhà làm

luật thường sử dụng trong quy định thẩm quyền của Chính phủ có ý nghĩa như vậy  Còn các cơ quan cấp bộ, là cơ quan “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước” (Đ.116 Hiến pháp 1992), có nghĩa là có nghĩa vụ thực hiện các chức năng quản lý chung đã nói ở trên trong phạm vi cả nước, nhưng chỉ đối với

“lĩnh vực, ngành” được giao phụ trách

Đa phần các chức năng chung của quản lý cần có cơ quan chuyên trách, ví dụ, chức năng kế hoạch có Bộ Kế hoạch và Đầu tư, chức năng thanh tra, kiểm tra có Thanh tra Chính phủ Nhưng điều đó không có

nghĩa là bộ có thể và phải quản lý mọi vấn đề, mọi khách thể/đối tượng cần quản lý của lĩnh vực, ngành đó trong phạm vi cả nước Vì ngoài Chính phủ

“quản lý thống nhất” về lĩnh vực, ngành trong phạm vi cả nước, các bộ

giúp Chính phủ, thì còn rất nhiều cơ quan nhà nước khác ở trung ương và địa

phương cũng được phân công thực hiện chức năng quản lý lĩnh vực, ngành

đó, có thể trong phạm vi cả nước nhưng chỉ với một số vấn đề, khách thể/đối tượng nhất định nào đó (các bộ khác, ), hoặc có thể trong phạm

vi địa phương, nhưng lại đối với mọi vấn đề, khách thể/đối tượng cần quản lý ở địa phương (như UBND các cấp)

Như vậy, số các chức năng chung không nhiều, nhưng số các chức năng cụ thể phân giao cho từng cơ quan nhà nước là rất nhiều, rất phức tạp và phong phú, tuy rằng không phải là vô hạn Mỗi loại cơ quan được giao những chức tương ứng với những vấn đề, những khách thể / đối tượng đa dạng trong những ngành, lĩnh vực nào của đời sống là tuỳ theo vị trí, vai trò của cơ quan trong bộ máy nhà nước Điều đó cũng có nghĩa là các yếu tố thuộc nhóm thứ nhất của thẩm quyền – các quyền và nghĩa vụ thực hiện các chức năng nói trên, cũng rất nhiều, rất phức tạp và phong phú.

II Các quyền hạn cụ thể – các yếu tố nhóm thứ hai của thẩm quyền

Như kết luận trong bài đã dẫn, đó là các quyền thực hiện các hình thức hoạt động cụ thể nhất định Các quyền hạn cụ thể là công cụ thực hiện các

 Thực ra, đã quản lý là phải bảo đảm thống nhất, vì quản lý có bản chất là quyền uy và

yếu tổ tổ chức.

quyền và nghĩa vụ chung ở nhóm một Nhờ các quyền hạn cụ thể mà quyền

và nghĩa vụ chung mới có tính hiện thực

Trong các quyền hạn cụ thể, trước hết phải kể đến quyền ban hành quyết định pháp luật - yếu tố quan trọng nhất và mang tính pháp lý nhất của thẩm quyền Chính vì lẽ đó mà ngay trong Hiến pháp và các luật về tổ chức

các cơ quan nhà nước bao giờ cũng quy định rõ, nhiều khi thành điều riêng,

về quyền hạn này

Sách vở và văn bản pháp luật thường phân loại quyết định pháp luật

theo tính pháp lý thành hai loại là quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.

Nhưng thực ra còn tồn tại loại thứ ba, loại quyết định có tính chất chung, đề ra các chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chiến lược cho hoạt động của

cơ quan hay cả một hệ thống cơ quan nhà nước, thậm chí cho cả bộ máy nhà nước Về loại quyết định chung này sách báo nước ngoài cũng đã nhắc tới từ

lâu Tôi tạm gọi nó là quyết định chủ đạo 4

Cần lưu ý rằng nhà làm luật trao quyền ban hành quyết định chủ đạo, quy phạm và cá biệt phân hoá theo từng loại cơ quan nhà nước, tuỳ thuộc vào

vị trí, vai trò, nhiệm vụ và chức năng của nó, chứ không cào bằng Ví dụ, quyền ban hành quyết định chủ đạo thường chỉ Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ được sử dung, còn các bộ, HĐND và UBND (có chăng chỉ cấp tỉnh), thì chỉ được sử dụng rất hãn hữu Quyết định quy phạm thì nhiều cơ quan hơn được ban hành, nhưng không thể tràn lan và phụ thuộc vào từng lĩnh vực cụ thể Tuy nhiên, việc Hiến pháp 1992, Luật 1996, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004, không trao cho các cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND dù là cấp tỉnh, quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong khi lại trao quyền này cho tận HĐND và UBND cấp xã (?!), là một điều thật không hợp lý Trong khi

đó, cả Hiến pháp 1992 và các luật đều quy định cho chủ tịch UBND cấp trên quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định của cơ quan cấp dưới (trong đó có quyết định quy phạm) Lô gic pháp lý thông thường cho ta kết luận rằng, quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định quy phạm phải cao hơn quyền ban hành quyết định quy phạm bị bãi bỏ, nên quyết định đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định quy phạm đương nhiên cũng mang tính quy phạm Có lẽ vì vậy mà Luật 1996 quy định các văn bản này cũng phải được đăng Công báo (Đ.77) như các văn bản quy phạm (Đ.10)

 Trong pháp luật và sách báo nước ta thường làm hẹp khái niệm “quyết định pháp luật” bằng khái niệm “văn bản pháp luật”, nhưng như vậy là làm hẹp đi khái niệm này, vì còn tồn tại trong thực tế những quyết định bằng miệng hay bằng ký hiệu, ám hiệu

4 Cụ thể hơn về điều này, xin xem: I.I Evchikhiép, V.A Blaxốp, Luật hành chính Liên Xô, Matxcơva, 1946, tr 66; B.M Lazarép, sách đã dẫn, 1972, tr 57; B.M Lazarép, Quản lý nhà nước trong thời kỳ cải tổ, NXB Pháp lý, Matxcơva, 1988, tr 244; Nguyễn Cửu Việt.- Luật hành chính Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2005, tr 391-392

Đành rằng, có những cơ quan nói chung không cần ban hành quyết định trong quá trình thực hiện chức năng của mình, như cơ quan khí tượng thuỷ văn, thống kê, trừ các quyết định quản lý nội bộ, nhưng việc truất hoàn toàn quyền ban hành quyết định của mọi cơ quan chuyên môn thuộc UBND, dù là cấp tỉnh, như Nghị định 171/2004/NĐ-CP, phải chăng là phù hợp thực tiễn ? Thậm chí theo lời văn các Nghị định 171 nói trên và Nghị định 172 về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện thì các cơ quan này còn không có quyền quyết định một việc gì, nghĩa là hoàn toàn không có quyền ban hành quyết định nói chung Với lô gic đó thì cũng không có quyền ban hành quyết định để giải quyết cả việc quản lý nội bộ Trong khi đó, Đ.124 Hiến pháp

1992 vẫn giữ quy định: “Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân” “Cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân” ở đây đương nhiên trước hết phải là các cơ quan chuyên môn và chúng phải ban hành văn bản thì mới có “cái” để bãi bỏ Thậm chí đáng ra phải trao cho một số cơ quan trong loại này quyền ra quyết định quy phạm Vấn đề là quy phạm loại nào, nếu là quyết định quy phạm có hiệu lực nội bộ ngành như quy chế, nội quy tại sao lại không được ban hành Cần lưu ý một thực tế khách quan rằng một số cơ quan trực thuộc

cơ quan chuyên môn cấp tỉnh như thanh tra chuyên ngành, đơn vị sự nghiệp, thậm chí một số loại người thi hành công vụ trực thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, thậm chí cấp huyện, cũng còn có quyền ban hành quyết định, ví dụ,

về xử phạt vi phạm hành chính

Rõ ràng, đứng trên góc độ tính hệ thống của khái niệm thẩm quyền, cần

có những sửa đổi các quy định về quyền ban hành quyết định pháp luật cho phù hợp thực tiễn Thực tế là, người ta vẫn cứ ban hành quyết định, như các tổng cục, dưới dạng những “công văn” có ý nghĩa như quyết định quy phạm

và cá biệt 5 Hoặc là hàng đống giấy tờ sẽ được dồn lên cấp trên để rồi các thủ trưởng cấp trên ký và thậm chí sẽ không kịp đọc lướt qua xem nó là gì Nhìn chung lại là sẽ mở đường cho bệnh quan liêu giấy tờ, kéo theo tình trạng trách nhiệm không rõ ràng, quản lý nhà nước sẽ vô thưởng vô phạt

Thứ hai, bên cạnh quyền ban hành quyết định, thì quyền đình chỉ, bãi

bỏ quyết định cũng là một yếu tố quan trọng và mang tính pháp lý nhất của thẩm quyền Do đó, quyền này cũng thường được quy định cả trong Hiến

pháp, xác định quan hệ giám sát, thanh tra, kiểm tra giữa các cơ quan nhà nước Đương nhiên các quyền này luôn tồn tại đối với quyết định của chính

cơ quan đã ban hành nó, thậm chí cả quyền sửa đổi

5 Ví dụ, theo trang web văn bản pháp luật của Quốc hội ( www.luatvietnam.vn.com ) thì

từ 01-7-2005 dến 15-8-2005 có 274 công văn các loại, chủ yếu là của các tổng cục Các công văn này có nội dung giải thích, hướng dẫn hay chỉ đạo giải quyết các loại hay các

vụ việc cụ thể, do đó rõ ràng có tính pháp lý (nếu không có tính pháp lý thì đưa vào dữ liệu pháp luật trong trang web mà làm gì ?)

Hiến pháp 1980 và các văn bản pháp luật khác thời kỳ đó còn quy định

quyền sửa đổi văn bản trong quan hệ kiểm tra, giám sát Nhưng quyền sửa đổi

là đặc trưng của cơ chế hành chính quan liêu 6 và đã bị bãi bỏ trong hệ thống pháp luật theo Hiến pháp 1992 Đó là điều đáng mừng Nhưng phải chăng hoàn toàn không cần quy định quyền này trong mọi quan hệ, nhất là nơi cần chế độ quản lý tập trung cao, nơi mà thủ trưởng cấp trên hoàn toàn phải chịu trách nhiệm về mọi hành vi của cấp dưới, như trong lĩnh vực an ninh – quốc phòng, ngoại giao Đương nhiên, không cần phải thể hiện điều này trong Hiến pháp và các luật chủ yếu về tổ chức các cơ quan nhà nước

Mặt khác, điều quan trọng khác là quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết định áp dụng theo căn cứ nào, đối với quyết định không hợp pháp hay quyết định bất

kỳ (hoặc không hợp pháp, hoặc không hợp lý, hoặc cả hai) Chúng ta biết

rằng quyết định pháp luật không những cần hợp pháp, mà cần cả hợp lý Trong xã hội hiện đại đầy biến động thì tính hợp lý của quyết định là cực kỳ quan trọng, là bài toán của năng lực, của nghệ thuật quản lý Do đó quy định

quyền hạn trên áp dụng theo căn cứ nào ảnh hưởng cơ bản đến tính chất của

quyền hạn cụ thể quan trọng này, đến tính chất của quan hệ giữa các cơ quan nhà nước, đến vai trò của chúng

Điều rất đáng tiếc là pháp luật nước ta không quan tâm đến việc này, ở đâu cũng chỉ áp dụng một công thức “trái pháp luật”, “trái văn bản” cấp trên Thậm chí, bên cạnh khái niệm “văn bản trái pháp luật”, còn dùng những thuật ngữ khi thì “văn bản không thích đáng” rất phổ biến như Hiến pháp 1980 (các Đ.100 k.10, Đ.107 k.23, 24 và 25, Đ.115 và Đ.124), hay “văn bản sai trái” như Hiến pháp 1992 (Đ.91 k.6, Đ.124) Đáng lưu ý là ngay trong Hiến pháp

1992 đã có mâu thuẫn quan trọng, khi trong cùng một quan hệ với các nghị quyết HĐND mà khoản 5 Điều 114 quy định quyền hạn của Thủ tướng đình

chỉ “nghị quyết trái pháp luật”, trong khi khoản 6 Điều 91 quy định quyền hạn của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ “nghị quyết sai trái” Như vậy, theo nhà lập hiến, sai trái đồng nghĩa với trái pháp luật, chứ không phải đây

là hai căn cứ khác nhau Thực ra hiểu như vậy là làm hẹp nghĩa từ “sai trái” Hơn nữa, cách dùng nhiều thuật ngữ để biểu thị một nghĩa là hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc kỹ thuật lập pháp Ngay Luật 1996 cũng lặp lại

sai lầm tương tự, khi đưa ra thuật ngữ “nội dung sai trái” tại Điều 80a và

“nghị quyết sai trái” tại Điều 82 khoản 3, còn các điều có liên quan khác đều dùng thuật ngữ “trái pháp luật” Còn Luật tổ chức HĐND và UBND năm

2003, các quan hệ mà Hiến pháp 1992 (Đ.124) gọi là “văn bản sai trái” đều được “cụ thể hoá” bằng một nghĩa là “văn bản trái pháp luật” 7 Như vậy, nhà làm luật hoàn toàn lãng quên tính hợp lý của văn bản pháp luật, một điều rất

6 Cụ thể hơn về điều này, xinxem bài của tác giả: Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết

định : Lý luận, thực trạng và đổi mới, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2/1989.

7 Xem, ví dụ: các điều 80a, 80b, 81, 82, 82a, 83, 84 Luật 1996 (sửa đổi 2002) và 17, 25,

34, 62, 70, 75, 78, 127 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003

cần sớm khắc phục Còn nếu có ngụ ý về nó thì quy định phải rõ ràng, nhất quán và phân hoá cho từng quan hệ cụ thể cần thiết Một đoạn chung chung

về những “quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp” có ngụ ý cả về tính hợp lý tại điều 8 Luật 1996 chưa nói lên được điều gì

Điều không thể không nói tới là bên cạnh các chế tài "đình chỉ", “sửa đổi”, "bãi bỏ" văn bản, Luật 1996 còn đưa ra các thuật ngữ “bổ sung”, “thay

thế”, “huỷ bỏ” (các điều 8, 9, 82, ) Các thuật ngữ “bổ sung”, “thay thế”

không có nội dung pháp lý mới, vì nó được bao hàm trong quyền ban hành văn bản: ban hành một văn bản hay một số quy phạm có thể là mới, nhưng có thể để “bổ sung”, “thay thế” văn bản, quy phạm cũ Do đó quy định hai thuật ngữ này như một khái niệm mới chỉ là thừa và làm rối thuật ngữ

Điều đáng nói hơn là thuật ngữ “huỷ bỏ” Trên cơ sở nguyên tắc tính thống nhất của thuật ngữ trong pháp luật và một văn bản pháp luật, không

thể chấp nhận tình trạng là cùng trong Hiến pháp 1992 đối với cùng một loại quan hệ đối với các văn bản không hợp pháp của các cơ quan cao nhất của Nhà nước mà Quốc hội lúc thì áp dụng quyền “bãi bỏ”, lúc thì “huỷ bỏ” và

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thì “huỷ bỏ” (k.9 Đ.84 và k.5 Đ.91); Luật 1996 cũng lặp lại điều tương tự (k.2 Đ.81, k.2, 4 Đ.82)

Về thuật ngữ “huỷ bỏ” đã có bài khảo cứu khá cụ thể của Tiến sĩ Hoàng Thị Ngân 8 Tôi đồng ý với nhận xét trong bài trên cho rằng, khác với quyền

“bãi bỏ”, quyền “huỷ bỏ” có hàm ý là áp dụng đối với các văn bản đã không

có hiệu lực từ lúc ban hành Do đó, sự quy định tách biệt rất khó nên kết luận của bài là chỉ nên dùng một thuật ngữ “bãi bỏ” Nhưng theo tôi, ý nghĩa pháp

lý của hai thuật ngữ còn khác nhau ở chỗ, “huỷ bỏ” là coi như văn bản bị huỷ

bỏ chưa từng tồn tại, còn “bãi bỏ” là văn bản bị bãi bỏ đã từng tồn tại và có hiệu lực Vì vậy, chế tài huỷ bỏ chỉ nên quy định, nếu là cần, với công thức

“phê chuẩn hoặc huỷ bỏ” chứ không quy định “huỷ bỏ” độc lập với “phê chuẩn”, trong một số quan hệ khi một quyết định muốn có hiệu lực hay có hiệu lực đầy đủ phải cần phê chuẩn, nếu không phê chuẩn tức là bị huỷ bỏ, coi nó chưa từng tồn tại và chưa có hiệu lực pháp lý Ví dụ, Quốc hội phê chuẩn hoặc huỷ bỏ các điều ước quốc tế mà Chủ tịch nước hoặc Chính phủ đã

ký kết, Thủ tướng Chính phủ hoặc chủ tịch UBND cấp trên phê chuẩn hoặc huỷ bỏ kết quả bầu chủ tịch, các phó chủ tịch UBND cấp dưới, Như vậy, viết ra hay không viết ra thuật ngữ “huỷ bỏ” cũng không ảnh hưởng tới nội dung pháp lý của quyền phê chuẩn, bởi quyền phê chuẩn đã bao hàm quyền huỷ bỏ văn bản Vì thế, thực tiễn hiến pháp và pháp luật các nước thường không dùng thuật ngữ “huỷ bỏ”, ví dụ Hiến pháp Mỹ, Pháp và Hiến pháp Nga hiện hành Trong Hiến pháp Liên Xô 1977 chỉ có một quy định về quyền của Chủ tịch đoàn Xô Viết Tối cao Liên xô “phê chuẩn hoặc huỷ bỏ các điều ước

8 Xem: TS Hoàng Thị Ngân.-“Văn bản quy phạm pháp luật: huỷ bỏ hoặc bãI bỏ”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6, tr 44.

quốc tế của Liên bang Xô Viết” (Đ.121) Các quan hệ giám sát văn bản trong các hiến pháp này đều chỉ dùng các thuật ngữ hoặc “phê chuẩn”, hoặc “đình chỉ”, hoặc “bãi bỏ”, hoặc rất ít quy định đến các chế tài này do đã có chế định giám sát hiến pháp và tài phàn hành chính

Từ nguyên tắc làm luật cơ bản, nhất là làm Hiến pháp, là các quy định phải “đơn giản, ngắn gọn, nhất quán và không đa nghĩa” và do tầm quan trọng của tính hợp lý của quyết định pháp luật, theo tôi:

Một là, cần quy định quyền “đình chỉ”, “bãi bỏ” đối với cả những quyết định không hợp lý trong một số quan hệ giám sát, kiểm tra nhất định cần thiết;

Hai là, không cần quy định chế tài “huỷ bỏ” với nghĩa như trên, vì nó

đã được bao hàm trong quyền “phê chuẩn”;

Ba là, theo nội dung pháp lý quyền "bãi bỏ" (cả quyền "sửa đổi", nếu như có quyền này) đã bao hàm quyền "đình chỉ" Rõ ràng rằng khi một cơ quan có quyền ra lệnh bãi bỏ hay chỉ thị cho cơ quan cấp dưới sửa đổi một văn bản nào đó, thì tự nhiên văn bản đó mất hiệu lực, tức là phải đình chỉ thi

hành Do đó không cần thiết ghi quyền này bên cạnh hai quyền trên và người

ta chỉ ghi quyền "đình chỉ" khi một cơ quan chỉ có quyền đó mà không có quyền "bãi bỏ" hoặc "sửa đổi" văn bản, ví dụ, Thủ tướng đình chỉ nghị quyết

của HĐND

Bốn là, trong pháp luật, nhất là Luật 1996, rất hay dùng cụm từ “bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản” (Hiến pháp và nhất là Luật 1996) Với lô gíc

đó thì phải chăng việc đình chỉ hoặc sửa đổi cũng đều cần quy định áp dụng đối với một phần hoặc toàn bộ văn bản và cũng phải ghi cả đình chỉ có thời

hạn hoặc không thời hạn, Những cái “đuôi” này là yếu tố đương nhiên của nội dung pháp lý của các quyền đó, hoàn toàn không cần quy định làm gì cho dài

Quá trình xây dựng và ban hành quyết định pháp luật tuân theo một thủ tục nhất định, được phân thành những giai đoạn Thủ tục, quy trình đó đã

được thể chế hoá trong Luật 1996 Dựa vào quy trình này Nhà nước cũng tiến hành phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan Một số cơ quan có quyền sáng kiến ban hành văn bản, cơ quan khác có quyền và nghĩa vụ dự thảo văn bản, cơ quan thứ ba - góp ý kiến, cơ quan thứ tư - công bố, truyền đạt văn bản đến nơi thi hành, Còn có trường hợp, như trên đã nói, văn bản

đã được một cơ quan ban hành, ký kết, song muốn có hiệu lực pháp lý đầy đủ hay hiệu lực pháp lý nói chung đòi hỏi phải được cơ quan khác phê chuẩn Do

đó, quyền của các cơ quan nhà nước tham gia vào các giai đoạn nhất định trong quá trình xây dựng và ban hành quyết định pháp luật cũng là một yếu

tố quan trọng của thẩm quyền cơ quan đó

Ngoài ban hành quyết định pháp luật, các cơ quan nhà nước, tuỳ theo vị

trí của chúng, còn được quy định có quyền tiến hành nhiều hình thức hoạt

động khác như thực hiện các biện pháp cưỡng chế trực tiếp mang tính quyền lực, thực hiện các biện pháp tổ chức - xã hội trực tiếp, các tác nghiệp vật chất-kỹ thuật Do đó, quyền tiến hành đa phần các hình thức hoạt động nói trên cũng là yếu tố quan trọng của thẩm quyền cơ quan nhà nước Nói là “đa

phần” vì trong đó có hình thức hoạt động không mang tính pháp lý mà cơ quan nào cũng có thể tiến hành, như các biện pháp tổ chức - xã hội trực tiếp, không phải là yếu tố của thẩm quyền

Những điều nói trên cho phép ta kết luận rằng, quyền của các cơ quan nhà nước tiến hành, tham gia vào thủ tục xây dựng và ban hành quyết định pháp luật hoặc thủ tục thực hiện các hình thức hoạt động khác, cũng là yếu tố của thẩm quyền các cơ quan nhà nước Đây còn là một căn cứ để không thể

xem nhẹ các quy định về thủ tục Cải cách thủ tục pháp lý nói chung, thủ tục hành chính nói riêng, nhiều khi ảnh hưởng quan trọng tới thẩm quyền các cơ quan, do đó, nó càng trở nên “gian khổ” Tuy nhiên, rất nhiều quy định về thủ tục hoàn toàn không liên quan tới thẩm quyền, ví dụ, các quy định về trình

tự bầu cử, biểu quyết, trình tự tố tụng, trình tự tiếp dân, trình tự khiếu nại, tố cáo, cách lập biên bản, nội dung hồ sơ, nội dung quyết định,

III Tính hệ thống của thẩm quyền

Tính hệ thống của thẩm quyền biểu hiện ở chỗ, mỗi yếu tố của thẩm quyền không tồn tại một cách độc lập tách biệt với các yếu tố khác, mà giữa chúng có mối quan hệ thống nhất Điều đó thể hiện ở các khía cạnh sau

Một là, quyền và nghĩa vụ thực hiện các chức năng có quan hệ qua lại chặt chẽ với nhau, thậm chí nhiều khi không tồn tại tách rời nhau Ví dụ, rõ

ràng là các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp không thể tồn tại tách rời nhau như ba nhánh của quyền lực nhà nước thống nhất Hoặc, không thể thực hiện tốt chức năng kế hoạch hoá nếu không có hay thực hiện không tốt chức năng dự báo, cũng như vậy, không thể thực hiện tốt chức năng dự báo nếu không có hay thực hiện không tốt chức năng thu thập, tổng hợp, phân tích và cung cấp thông tin Hoặc, khách thể của chức năng kế hoạch, tổ chức hoặc kiểm tra là mọi chức năng còn lại Tương ứng với các chức năng là quyền và nghĩa vụ thực hiện chúng, tức là các yếu tố của chính nhóm một của thẩm quyền, cũng không tồn tại tách rời nhau và có quan hệ qua lại thống nhất chặt chẽ Đương nhiên, điều nói ở đây không phải chỉ để áp dụng vào thẩm quyền của một cơ quan, vì một cơ quan, về lý thuyết không thể đồng thời thực hiện

cả ba chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp, hoặc tất cả các chức năng chung của quản lý, mà để áp dụng vào cả hệ thống các cơ quan, sao cho thẩm quyền của cả hệ thống cơ quan cân đối, hài hoà, không bị trùng lắp, chồng chéo và không công việc nào bị bỏ trống

Hai là, giữa các quyền và nghĩa vụ chung thực hiện các chức năng nhất định với các quyền hạn cụ thể để thực hiện chúng, tức là giữa hai nhóm yếu

tố của thẩm quyền, có mối quan hệ qua lại chặt chẽ Nội dung của quan hệ đó là: mỗi quyền và nghĩa vụ thực hiện chức năng được giao, tuỳ theo tính chất

của nó, được quy định kèm theo một khối lượng tương ứng thích hợp các

quyền hạn cụ thể đủ để thực hiện nó Ví dụ, các chức năng tổ chức, lãnh đạo,

điều chỉnh, điều hành, thanh tra kiểm tra cần quy định kèm theo một tỷ lệ hợp

lý quyền ban hành quyết định các loại, quyền định chỉ, sửa đổi và bãi bỏ quyết định, quyền tham gia vào các giai đoạn khác nhau của quy trình xây dựng và ban hành quyết định, từ khâu lập chương trình (sáng kiến ban hành), soạn thảo, thoả thuận / lấy ý kiến, trình, đến thông qua quyết định, quyền kết luận, kiến nghị, kháng nghị, quyền thực hiện các biện pháp cưỡng chế như phòng ngừa, ngăn chặn Nếu ngược lại, các chức năng sẽ không khả thi Ví

dụ về việc giao chức năng mà không giao quyền chính là hai nghị định 171 và

172 nói trên Vì các cơ quan chuyên môn của UBND theo hai nghị định này hầu như không được “quyền quyết” việc gì, mà chỉ có “quyền trình” Vậy thì việc các đại biểu HĐND chất vấn các giám đốc sở, ví dụ trên kỳ họp của HĐND thành phố Hồ Chí Minh các ngày 19-20/7/2005, khác gì “đấm vào không khí Ở đây phải chất vấn UBND và Chủ tịch UBND mới đúng! Tình trạng các văn bản quan trọng về cải cách hành chính và phân cấp quản lý nói

đi nói lại nhiều lần một nhược điểm về chuyện giao việc mà không giao tổ chức nhân sự, tài sản (ngân sách, đất đai, ) , ngoài nguyên nhân “không muốn giao” 9 vì sợ mất quyền, còn có nguyên nhân “chưa biết cách giao”, tức

là do chưa nắm vững khái niệm, các yếu tố và tính hệ thống của thẩm quyền, cũng như cách phân định nó

Ba là, hai nhóm yếu tố của thẩm quyền vẫn có tính độc lập tương đối với nhau Điều này thể hiện ở chỗ, chức năng của cơ quan có thể không thay

đổi, song các quyền hạn cụ thể để thực hiện chức năng có thể tăng thêm hay giảm đi Ví dụ, từ trước đến nay chức năng của Quốc hội không thay đổi, nhưng Quốc hội của Hiến pháp 1992 được tăng thêm quyền trực tiếp quyết định chương trình xây dựng luật và pháp lệnh (khoản 1 Đ.84) mà thời kỳ trước giao cho Hội đồng Nhà nước, cụ thể hoá quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu, nhưng lại “bị bỏ bớt đi” quyền “rất không pháp quyền” là quyền tự quy định cho mình hay cho Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng các quyền hạn khác khi cần thiết (đoạn cuối các điều 83, 100, 107 Hiến pháp 1980)

Ngoài ra, thẩm quyền cũng có mối liên hệ mật thiết với nhiệm vụ Như chúng ta đã nói trong bài đã dẫn của tác giả, nhiệm vụ không phải là yếu tố của thẩm quyền, nhưng góp phần phác họa nội dung thẩm quyền nên quy định chúng phải tương ứng với nhau Mặt khác, giữa nhiệm vụ và thẩm quyền cũng có tính độc lập tương đối Các nhiệm vụ trước mắt được hoàn thành mà

9 Ví dụ xem: Chương trình Tổng thể Cải cách hành chính 2001 – 2010; Nghị quyết của Chính phủ số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương