NGHIÊN CỨU MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG

BỘ TƯ PHÁP BỘ TƯ PHÁP VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ NGHIÊN CỨU MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG (Đề tài nhánh 1) Hà Nội 10/2005 1 I BAN CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI 1 Chủ nhiệm TS Phạm Văn Lợi – P Viện[.]

BỘ TƯ PHÁP VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ

NGHIÊN CỨU MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ

KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG

(Đề tài nhánh 1)

Hà Nội - 10/2005

I BAN CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI

1 Chủ nhiệm: TS Phạm Văn Lợi – P Viện trưởng Viện khoa học pháp lý

2 Thư ký: CN Nguyễn Văn Hiển – NCV Viện khoa học pháp lý

II DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN

Khoa Luật Trường Đại học Quốc gia

5 TS Nguyễn Trường Giang

Phó Vụ trưởng vụ pháp luật quốc tế, Bộ Ngoại giao

6 TS Đặng Vũ Huân

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, BTP

7 ThS Trần Anh Tú

Khoa Luật Trường Đại học Quốc gia

8 Th.S Nguyễn Văn Cương

11 Th.S Hoàng Minh Sơn

Cục bảo vệ môi trường - Bộ Tài nguyên và Môi trường

12 CN Vũ Đình Nam

Viện Nhà nước và pháp luật

MỤC LỤC

PHẦN I: BÁO CÁO PHÚC TRÌNH

3 Các bộ phận cấu thành khung pháp luật môi trường 26

II Mối quan hệ giữa luật bảo vệ môi trường chung và một số luật

1 Nguyên tắc áp dụng luật chung và luật chuyên ngành trong lĩnh vực môi

2 Luật bảo vệ môi trường và các luật về tài nguyên 44

5 Luật Bảo vệ môi trường và Luật doanh nghiệp 56

6 Luật Bảo vệ môi trường và các đạo luật về phân cấp quản lý trong chính

7 Luật bảo vệ môi trường và luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường 58

III Sự tác động qua lại giữa khung pháp luật môi trường với quá trình

1 Sự tác động của khung pháp luật môi trường đến quá trình phát triển

2 Quá trình phát triển kinh tế - xã hội tác động đến khung pháp luật môi

IV Khái quát về quá trình phát triển của khung pháp luật về môi

PHẦN II: CÁC CHUYÊN ĐỀ CỦA ĐỂ TÀI

1 Khái niệm, đặc điểm khung pháp luật môi trường ở Việt Nam.

TS Phạm Duy Nghĩa - Giảng viên Trần Anh Tú

Khoa Luật Trường Đại học Quốc gia

99

2 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác định đối tượng, phạm vi điều

chỉnh của khung pháp luật môi trường.

PGS.TS Phạm Hữu Nghị.

Tổng biên tập tạp chí Nhà nước và pháp luật

119

3 Một số vấn đề lý luận về xử lý mâu thuẫn, chồng chéo trong pháp

luật môi trường hiện nay

Th.S Nguyễn Văn Cương.

NCV.Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

127

4 Nghiên cứu phân tích mối quan hệ tác động qua lại giữa pháp luật

môi trường với những yếu tố kinh tế – xã hội

TS Đặng Vũ Huân

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, BTP

160

5 Vai trò và xu hướng phát triển của pháp luật môi trường trong điều

kiện hiện nay.

Th.S Đào Bảo Ngọc

Viện Nhà nước và pháp luật

186

luật kinh tế

NCV Vũ Đình Nam

Viện Nhà nước và pháp luật

7 Mối quan hệ giữa pháp luật môi trường với pháp luật xử lý vi phạm

hành chính, dân sự, hình sự.

ThS.Võ Văn Tuyển.

Vụ pháp luật quốc tế, BTP

219

8 Nghiên cứu khái quát về lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật

môi trường của nước ta từ năm 1945 đến nay.

Th.S Hoàng Minh Sơn

Cục bảo vệ môi trường

239

9 Luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường và một số vấn đề đặt ra cho pháp

luật về môi trường ở Việt nam trong quá trình hội nhập quốc tế.

TS Nguyễn Trường Giang - P.Vụ trưởng vụ pháp luật quốc tế, Bộ Ngoại giao

NCV Nguyễn Văn Hiển - Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

269

Mở đầu

Bảo vệ môi trường đang là mối quan tâm chung của mỗi quốc gia và củatoàn cầu Mọi hoạt động của con người bất kể là hoạt động sản xuất kinh doanh,quản lý, tiêu thụ sản phẩm hay sinh hoạt đều không thể diễn ra ngoài môi trường

và đều có mối tương tác mật thiết với môi trường Khi kinh tế càng phát triển, dân

số gia tăng, quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá diễn ra càng mạnh mẽ thìcũng là lúc môi trường phải gánh chịu những sức ép ghê gớm từ sự khai thác bừabãi nguyên thiên nhiên và sự ô nhiễm nghiêm trọng do con người gây ra

Trên thế giới, đã có hàng loạt quốc gia đi trước đã phải trả giá cho nhữngsai lầm về sự không quan tâm thoả đáng tới công tác bảo vệ môi trường trong quátrình phát triển kinh tế -xã hội của mình Những căn bệnh quái ác ảnh hưởng tớinhiều thế hệ ở Nhật Bản do nhà máy hoá chất thải ra môi trường ở Nhật (bệnh Itai-itai, bệnh Minamibuyo), những vụ tràn dầu làm chết hàng loạt loài sinh vật biển ởnhiều vùng biển của Anh, Hoa Kỳ hồi những năm 1960-1970 đến nay vẫn thườngđược nhắc đến Kể cả thảm hoạ từ sự cố nhà máy điện nguyên tử Chéc-nô-bưn ởLiên Xô cũ cũng để lại những tác hại về môi trường ghê gớm Tại Việt Nam ngàynay, vấn đề ô nhiễm, suy thoái môi trường ngày càng trở nên bức xúc, đặc biệt là ônhiễm môi trường nước, đất và không khí Theo báo cáo gần đây của Ngân hàng

được qua xử lý, tiêu hủy an toàn và luôn tiềm ẩn nguy cơ gây hại cho sức khoẻ củacon người và môi trường Chỉ riêng khu vực đô thị, nơi chỉ mới có 24% dân sốsinh sống đã tạo ra mỗi năm khoảng 6 triệu tấn rác thải sinh hoạt Theo dự báo củaNgân hàng thế giới thì đến năm 2010, số lượng rác thải độc hại từ các khu côngnghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh, khu đô thị và khu dân cư sản sinh ra sẽ tăngkhoảng 3 lần, nhất là các chất thải rắn Đây là một thách thức cực kỳ lớn cho côngtác bảo vệ môi trường sinh thái của Việt Nam hiện nay

Kể từ năm 1992, tại Hội Nghị toàn cầu về bảo vệ môi trường (Hội nghị Liênhợp quốc về môi trường và phát triển) tại Rio de Jeneiro (Brazil), các quốc gia đã

đi đến nhận định thống nhất rằng, dù đi theo mô hình kinh tế nào, thì đường lốiphát triển tốt nhất với tất cả các quốc gia phải là đường lối “phát triển bền vững”2.Điều này cũng đồng nghĩa là phát triển kinh tế phải đi đôi với việc bảo vệ môitrường sinh thái Các quốc gia đã nhận thức được rằng, nếu không bảo vệ môitrường sinh thái ngay từ trong quá trình phát triển, thì chẳng bao lâu, chính nhữngthành quả do phát triển hoặc tăng trưởng kinh tế mang lại cũng sẽ không đủ để bùđắp cho những tác hại mà quá trình phát triển gây ra cho môi trường sinh thái củacon người

Chia sẻ và ý thức được điều này, chỉ một năm sau Hội nghị Rio de Jeneiro,Việt Nam đã ban hành Luật Bảo vệ môi trường đầu tiên của mình Điều này thểhiện ý thức cao của Đảng và Nhà nước ta về tầm quan trọng của công tác bảo vệmôi trường sinh thái và thực hiện phương châm phát triển bền vững ngay từ nhữngnăm đầu của thập kỷ 90 Chỉ thị số 36-CT/TW ngày 25.6.1998 của Bộ Chính trịkhẳng định quan điểm phải “coi công tác bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toànĐảng, toàn dân và toàn quân; là nội dung cơ bản không thể tách rời trong đườnglối, chủ trương và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của tất cả các cấp, các ngành;

là cơ sở quan trọng bảo đảm phát triển bền vững, thực hiện thắng lợi sự nghiệpcông nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” Văn kiện Đại hội IX của Đảng tiếp tụckhẳng định nhất quán chủ trương “đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá …phát triển nhanh, có hiệu quả và bền vững…tăng trưởng kinh tế đi liền với … bảo

vệ và cải thiện môi trường” Trên cơ sở đó, Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày15.11.2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh côngnghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã đưa ra 5 quan điểm, 3 mục tiêu, 7 nhiệm vụ

2 Khái niệm "phát triển bền vững" xuất hiện trong phong trào bảo vệ môi trường từ những năm đầu của thập niên 70 của thế kỷ 20 Năm 1987, trong Báo cáo "Tương lai chung của chúng ta" của Hội đồng Thế giới về Môi trường và

và 7 giải pháp cho công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh côngnghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Ngoài Luật Bảo vệ môi trường, chúng ta còn ban hành hàng loạt các Luật

và Pháp lệnh điều chỉnh việc sử dụng, khai thác các thành phần môi trường quantrọng như Luật Đất đai (năm 1993, sửa đổi, bổ sung, thay thế vào các năm 1998,

2001 và 2003), Luật tài nguyên nước (năm 1998), Luật dầu khí (năm 1993, sửađổi năm 2000), Luật Bảo vệ và phát triển rừng (năm 1991, sửa đổi năm 2004),Luật Khoáng sản (năm 1996), Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản(năm 1989), v.v Năm 1995, khi Bộ luật dân sự được ban hành lần đầu tiên, tráchnhiệm bồi thường thiệt hại đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường cũng đã bướcđầu được quy định Năm 1999, trong lần sửa đổi toàn diện Bộ luật hình sự, cáchành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường lần đầu tiên đã bị hình sự hoá để trởthành các hành vi có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự, Bộ luật dân sự 2005 tiếptục quy định cụ thể hơn về trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với hành vi gây ônhiễm môi trường Đặc biệt ngày 17.8.2004 Thủ tướng Chính phủ đã ban hànhQuyết định số 153/2004/QĐ-TTg về ban hành định hướng Chiến lược phát triểnbền vững ở Việt Nam (Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam), trong đó quy định

rõ những định hướng phát triển kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hoà giữa phát triểnkinh tế, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường, bảo đảm sựphát triển bền vững đất nước

Mặc dù vậy, các chính sách bảo vệ môi trường hiện thời của chúng ta mớichỉ chú trọng việc giải quyết các sự cố môi trường, phục hồi suy thoái và cải thiệnchất lượng môi trường, mà chưa có những định hướng phát triển lâu dài nhằm đápứng những nhu cầu tương lai của xã hội Quá trình lập quy hoạch và kế hoạch pháttriển kinh tế-xã hội và quá trình xây dựng chính sách bảo vệ môi trường còn chưađược kết hợp chặt chẽ, lồng ghép hợp lý với nhau Cơ chế quản lý và giám sát sựphát triển bền vững chưa được thiết lập rõ ràng và có hiệu lực , hệ thống pháp

luật còn có nhiều chồng chéo, mâu thuẫn, chưa đồng bộ, khiến việc áp dụng phápluật, xử lý các vi phạm môi trường trên thực tế kém hiệu quả Do vậy, yêu cầu cấpthiết hiện nay là chúng ta phải xác định được các vấn đề lý luận cơ bản của phápluật môi trường, khung pháp luật môi trường, quan điểm về bảo vệ, khai thác, sửdụng và pháp triển môi trường tạo cơ sở khoa học vững chắc cho quá trìnhhoạch định chính sách, gắn kết giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ môitrường, bảo đảm cho sự phát triển ổn định và bền vững trong thế kỷ XXI.

I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG.

1 Quan niệm khung pháp luật môi trường.

Việc xây dựng các quan điểm, quan niệm chuẩn về khung pháp luật môitrường có ý nghĩa đặc biệt quan trọng không chỉ trong nhận thức lý luận, hoạchđịnh chính sách mà còn chi phối, ảnh hưởng trực tiếp đến cách thức, biện pháp, cơchế và hiệu quả của hoạt động quản lý, khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường.Mặc dù vậy, trong thời gian qua do nhiều lý do khác nhau, chúng ta vẫn chưa cóxây dựng được quan điểm chính thống về vấn đề này Nhiều quan điểm, tranh luậnkhoa học xung quanh vấn đề có hay không sự tồn tại của một ngành luật môitrường độc lập, ít nhất từ giác độ học thuật

Quan điểm thứ nhất cho rằng: Luật môi trường không phải là một ngành

luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam mà chỉ là một bộ phận của ngành

này, người ta cho rằng đặc trưng của pháp luật môi trường là hoạt động quản lýnhà nước với tính chất công quyền Trong phần lớn các quy định của pháp luậtmôi trường đều có sự hiện diện của quyền lực công nhằm mục đích kiểm soáthành vi của các cá nhân, tổ chức khi họ tác động vào môi trường, sử dụng cácthành tố của môi trường từ quy trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường tớicác hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý các vi phạm pháp luật môi trường Nhậnđịnh này xuất phát từ hệ thống pháp luật thực định Việt Nam với nhiều những quyđịnh pháp luật về hoạt động quản lý nhà nước và vai trò của công quyền trong bảo

vệ môi trường Tuy nhiên, nếu chỉ căn cứ vào yếu tố quản lý nhà nước để khẳngđịnh luật môi trường là một bộ phận của ngành luật hành chính thì đây là mộtnhận định không hoàn chỉnh và chưa thực thuyết phục Bởi vì, xét trên bình diệntổng thể, nếu coi việc bảo vệ môi trường sống cho con người là một chức năng của

nhà nước, một thứ dịch vụ công mà nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm thì sự có mặtcủa công quyền trong hoạt động bảo vệ môi trường là tất yếu.

Mặt khác, các yếu tố và phương pháp điều chỉnh thuộc về lĩnh vực “luật tư”càng được coi trọng trong pháp luật môi trường thời gian gần đây Kinh nghiệm ởcác quốc gia phát triển đã chỉ ra rằng không phải cứ quản lý một cách chặt chẽ màchúng ta có thể bảo vệ được môi trường một cách tốt nhất Ngược lại, các biệnpháp kinh tế, khuyến khích lợi ích đang tỏ ra có ưu thế vượt trội và được cộngđồng quốc tế sử dụng nhiều như một giải pháp hữu hiệu nhằm gìn giữ các thành tốcủa môi trường

Quan điểm thứ hai cho rằng: mặc dù không coi luật môi trường là một bộ

phận của ngành luật hành chính song cho rằng trong điều kiện hiện nay chưa chophép chúng ta xác định một cách rõ ràng về vị trí độc lập của lĩnh vực pháp luật

trường có phải là một ngành luật độc lập hay không Đứng trước nguy cơ sự huỷhoại môi trường sống hiện nay, nhu cầu sử dụng pháp luật để bảo vệ và kiểm soátmôi trường đã trở nên quá rõ ràng Do đó việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cácquy định của pháp luật trong lĩnh vực này mới là công việc cấp bách

Qua nghiên cứu chúng tôi nhận thấy, trước đây, hệ thống pháp luật Châu âulục địa chia hệ thống pháp luật thành công pháp và tư pháp (hay luật công và luậttư) Khoa học pháp lý ở các nước XHCN trước đây (trong đó có Việt Nam) chia

hệ thống pháp luật thành các ngành luật và chế định luật Ngành luật được hiểu làmột tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một lĩnhvực nhất định (có tính đặc thù về mặt chất lượng) của đời sống xã hội Trong đó

“sự khác biệt của các lĩnh vực quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh là căn cứ

để phân định ngành luật”5

4 Xem Chuyên đề Khái niệm, đặc điểm khung pháp luật môi trường ở Việt Nam – TS.Phạm Duy Nghĩa, ThS Trần Anh Tú – Khoa Luật ĐHQG.

Tuy nhiên ngày nay, cùng với sự phát triển mạnh của kinh tế – xã hội, khoahọc công nghệ, xu hướng hội nhập quốc tế sâu rộng thì các quan hệ xã hội luôn

có sự đan xen, hỗ trợ, liên kết và rất khó xác định ranh giới Do vậy, sự phân chia

về mặt lý thuyết nêu trên càng ngày càng ít có ý nghĩa thực tiễn, một lĩnh vựcpháp luật thường không đơn thuần chỉ là luật công hay chỉ là luật tư và càng khóxác định được đối tượng và phương pháp điều chỉnh đặc thù của lĩnh vực đó Dovậy, việc áp dụng lý thuyết phân định hệ thống pháp luật thành các ngành luật, đặcbiệt là trong lĩnh vực pháp luật môi trường là không thực tế Bởi lẽ, xuất phát từbản chất, tính đặc thù của các quan hệ xã hội trong lĩnh vực môi trường không chochúng ta xác định được những quy phạm pháp luật nhất định (mang tính đặc thù,độc lập tương đối) để điều chỉnh các quan hệ này

Khái niệm môi trường được hiểu là bản thân trái đất và môi trường xungquanh trái đất, đó là, khí quyển và khoảng không vũ trụ gần trái đất; đại dương;các nguồn nước trên đất liền trong đó có nước mặt và nước ngầm; các hệ động vật

và thực vật trên trái đất; các nguồn tài nguyên thiên nhiên v.v Khái niệm “bảo vệmôi trường” trong nghiên cứu này được hiểu là những hoạt động của con ngườinhằm bảo đảm cho môi trường không khí, môi trường nước trên đất liền, môitrường biển và môi trường đất không bị ô nhiễm hoặc xuống cấp; bảo vệ môitrường tự nhiên không bị sử dụng một cách quá mức; bảo vệ các công trình vănhoá không bị phá hoại; bảo vệ con người và môi trường không bị ảnh hưởng doviệc sử dụng các chất nguy hiểm trong đó có chất phóng xạ cũng như tiếng ồn;bảo vệ các loài động, thực vật trên trái đất không bị tiệt chủng; và bảo vệ tàinguyên thiên nhiên không bị suy giảm nhằm bảo đảm sự phát triển bền vững củacác quốc gia

Các quan hệ trong lĩnh vực môi trường rất đa dạng và phong phú Đó lànhững quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình tác động giữa xã hội, con người vàmôi trường Đó có thể là quan hệ phát sinh trong quá trình con người khai thác, sử

dụng các yếu tố môi trường; quan hệ hình thành trong hoạt động quản lý nhà nướcđối với tài nguyên, môi trường; quan hệ trong lĩnh vực khai thác hợp lý và bảo vệcác yếu tố môi trường, quan hệ về phòng, chống, khắc phục suy thoái môi trường,

ô nhiễm môi trường và sự cố môi trường; quan hệ về giải quyết tranh chấp môitrường và xử lý các vi phạm pháp luật môi trường; quan hệ về hợp tác quốc tếtrong lĩnh vực môi trường, v.v Có thể nói rằng, do tính chất vô cùng đa dạng vàphức tạp của quan hệ môi trường cho nên bảo vệ môi trường không chỉ là nhiệm

vụ của một ngành luật, một lĩnh vực pháp luật mà là nhiệm vụ của cả hệ thốngpháp luật Việt Nam Đương nhiên, từng ngành luật, lĩnh vực pháp luật từ góc độcủa mình sẽ bảo vệ môi trường theo cách của mình Các ngành luật sẽ bổ sung và

hỗ trợ cho nhau trong việc điều chỉnh quan hệ giữa con người và môi trường nhằmtạo ra một sự hài hòa trong mối quan hệ này

Luật pháp quốc tế và nhiều quốc gia về bảo vệ môi trường hiện đại đượcxây dựng trên nhận thức về tính tổng thể của môi trường Theo nhận thức này, môitrường của cả hành tinh, trong đó có môi trường biển, môi trường nước trên đấtliền, môi trường không khí và các hệ sinh thái trên trái đất được coi như là mộtthể thống nhất về tự nhiên, địa lý và vật chất Hay nói một cách khác, tất cả cácphần của môi trường đều có quan hệ mật thiết với nhau và bất kỳ sự thay đổi ởmột bộ phận nào của môi trường trên hành tinh cũng có thể dẫn đến sự thay đổi ởnhững bộ phận khác của môi trường Việc giải quyết vấn đề môi trường cũngđược đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với các vấn đề khác như phát triển, dân số,hoà bình và an ninh v.v6

Như vậy, vấn đề môi trường và bảo vệ môi trường là vấn đề không biêngiới, liên quan đến hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, đa dạng về nội dung(quyền, lợi ích, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý), liên quan đến mọi chủ thể (cánhân, tổ chức, Nhà nước, cộng đồng ) và mọi thế hệ Và đương nhiêm sự điều

6 Xem bài chuyên đề “Luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường và một số vấn đề đặt ra cho pháp luật về môi trường

chỉnh của pháp luật đối với các vấn đề môi trường cũng hết sức phức tạp, liênquan đến nhiều lĩnh vực, cần có sự tham gia của nhiều đào luật, nhiều ngành luậtkhác nhau.

Do đó, nội dung, tính chất và đặc điểm các quan hệ xã hội trong lĩnh vựcmôi trường không cho phép chúng ta xác định được đối tượng và phương phápđiều chỉnh đặc thù của lĩnh vực pháp luật này Cụ thể là các quan hệ xã hội phátsinh trong lĩnh vực môi trường cần được điều chỉnh bằng pháp luật bao gồm cácnhóm quan hệ sinh giữa Nhà nước với các cá nhân, tổ chức trong hoạt động quản

lý nhà nước về môi trường (các quan hệ phát sinh từ hoạt động đánh giá tác độngmôi trường, hoạt động thanh tra việc thực hiện các chính sách, pháp luật về môitrường, hoạt động xử lý vi phạm pháp luật môi trường ); nhóm các quan hệ xãhội phát sinh giữa các cá nhân, tổ chức với nhau trên cơ sở ý chí của các bên (cácquan hệ về bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm, suy thoái hay sự cố môitrường gây ra, các quan hệ về hợp tác khắc phục ô nhiễm, suy thoái hay sự cố môitrường, các quan hệ về giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực môi trường, các quan

hệ trong quá trình hợp tác đầu tư các công trình bảo vệ môi trường ) Về phươngpháp điều chỉnh, lĩnh vực pháp luật môi trường cần sử dụng rất nhiều phươngpháp khác nhau của rất nhiều ngành luật khác nhau, các phương pháp này đan xen

và hỗ trợ cho nhau: phương pháp mệnh lệnh, phục tùng sẽ chỉ có giá trị trongphạm vi các quan hệ về quản lý nhà nước còn đối với nhóm các quan hệ được xáclập trên cơ sở ý chí giữa các các nhân, tổ chức với nhau thì phương pháp thoảthuận mới là phương pháp đặc trưng; các biện pháp có tính chất kinh tế, tác độngtới lợi ích của các chủ thể cũng được sử dụng rộng rãi trong lĩnh vực bảo vệ môitrường (như nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (“polluters pay”principle)

Từ những lý do nên trên, chúng tôi cho rằng, không nên chia pháp luật môitrường thành ngành luật mà cần nghiên cứu, xem xét vấn đề này theo hướng tiếp

cận tổng thể và bao trùm hơn – nghiên cứu về khung pháp luật môi trường Tuy

nhiên, quan niệm về khung pháp luật nói chung và khung pháp luật môi trường nóiriêng là những vấn đề lý luận mới Do vậy, việc xem xét và đưa ra mội hàm củakhái niệm này còn nhiều quan điểm và cách nhìn nhận khác nhau

- Theo cách tiếp cận truyền thống, khi nói đến hệ thống pháp luật nói chung,các chế định luật, ngành luật nói riêng thường được nghiên cứu, tiếp cận trực tiếp

và chủ yếu dưới góc độ hệ thống các văn bản pháp luật mà chưa gắn kết giữa thểchế pháp lý với cơ chế, biện pháp, cách thức tổ chức thi hành pháp luật Thực tếcho thấy, cách tiếp cập này chưa mang lại hiệu quả thiết thực như mong muốn.Một thực trạng dễ đánh giá là pháp luật của chúng ta ban hành thiếu tính khả thi,thiếu hơi thở của cuộc sống, không đi vào cuộc sống như mong muốn của nhà lậppháp, “hệ thống văn bản pháp luật hiện hành chưa ngang tầm với đòi hỏi của thựctiễn về số lượng và đặc biệt về chất lượng: còn thiếu toàn diện, chưa đầy đủ, chưađồng bộ, thậm chí chồng chéo, mâu thuẫn, chưa theo sát để đáp ứng nhu cầu củathực tiễn luôn biến động ”7

Do vậy, trong quá trình soạn thảo Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệthống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 cách tiếp cận

hệ thống pháp luật theo “quá trình sống của văn bản pháp luật” đã được lưu ý, mặc

dù Chiến lược không đưa ra khái niện hệ thống pháp luật, song nội dung củaChiến lược đã hàm chứa quan điểm hệ thống pháp luật không chỉ được nhìn nhận

ở góc độ văn bản pháp luật mà được nhìn nhận một cách tổng thể bao gồm: thểchế pháp lý, thiết chế, cơ chế bảo đảm tổ chức thi hành pháp luật, tuyên truyền,

giữa xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật, bảo đảm tính khả thi của văn bảnpháp luật nói riêng, của cả hệ thống pháp luật nói chung

7 Tờ trình Chính phủ số 02/BTP-NCKHPL ngày 12.03.2003 của Bộ Tư pháp vể Dự thảo Chiến lược phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010.

- Nghiên cứu một số công trình khoa học gần đây cho thấy, chưa có côngtrình nghiên cứu nào đề cập một cách trực diện về khung pháp luật môi trường,song các quan điểm về khung pháp luật nói chung, khung pháp luật kinh tế, khungpháp luật thị trường chứng khoán, khung pháp luật đầu tư trực tiếp nước ngoài tạiViệt Nam đã được đề cập và nghiên cứu khá công phu Cụ thể là:

(1) Có quan điểm cho rằng khung pháp luật hiểu theo nghĩa rộng là kháiniệm tổng hợp, chỉ một trật tự pháp luật tương ứng với một trật tự kinh tế – xã hộibao gồm những nguyên tắc và định hướng cơ bản của cơ chế kinh tế đã được thểchế hoá và tổng thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các quá trình kinh

tế và các định chế, thiết chế liên quan Theo nghĩa hẹp, khung pháp luật được hiểu

là hệ thống pháp luật thực định, điều chỉnh các quan hê liên quan đến quá trình sảnxuất, kinh doanh và tổ chức quản lý Nhà nước đối với nền kinh tế nói chung9

(2) Quan điểm khác cho rằng, khung pháp luật hiểu theo nghĩa đầy đủ nhấtbao gồm ba vấn đề (hay ba bộ phận) cấu thành: các nguyên tắc cơ bản chi phốitoàn bộ trật tự pháp luật trong lĩnh vực đó, hệ thống pháp luật thực định, các địnhchế đi kèm (thuộc cấu trúc tổ chức) Ngoài ra, khung pháp luật có thể được hiểu

(3) Một số nhà nghiên cứu khoa học pháp lý quan niệm khung pháp luậtkinh tế hiểu theo nghĩa hẹp là hệ thống pháp luật thực định (hay hệ thống phápluật vật chất) điều chỉnh các quan hệ liên quan đến quá trình sản xuất kinh doanh

và tổ chức nền kinh tế nói chung; theo nghĩa rộng là khái niệm tổng hợp dùng đểchỉ một trật tự pháp luật tương ứng với một trật tự kinh tế -xã hội, bao gồm nhữngnguyên tắc và định hướng cơ bản của cơ chế kinh tế đã được thể chế hóa và tổng

9 Luận án phó tiến sỹ luật học “Cơ sở khoa học của việc hoàn thiện khung pháp luật đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam – NCS Lê Mạnh Tuấn, Hà Nội 1996, tr16,17.

thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các quá trình kinh tế cũng như cácthiết chế khác có liên quan11.

(4) Theo kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ của Viện khoa học pháp

lý, Bộ tư pháp năm 2000 “Cơ sở lý luận và thực tiễn góp phần xây dựng pháp luật

về chứng khoán và thị trường chứng khoán ở Việt Nam” thì các yếu tố cấu thànhcủa khung pháp luật thị trường chứng khoán bao gồm:

+ Những nguyên tắc và định hướng chính sách cơ bản của cơ chế kinh tế đượcthể chế hoá thành các quy phạm pháp luật;

+ Tổng thể các quy phạm pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật của Nhànước điều chỉnh các quan hệ nảy sinh trong lĩnh vực chứng khoán và thị trườngchứng khoán;

+ Hệ thống các định chế và thể chế liên quan đến tổ chức và hoạt động của thịtrường chứng khoán12

(5) Trong một số sách, báo pháp luật còn sử dụng các khái niệm tương tựhay gần giống như “khung pháp lý”, “khuôn khổ pháp luật”, “khuôn khổ pháp lý”(tiếng Anh là Legal Framework, tiếng pháp là Cadre Juridique)

Nghiên cứu các quan niệm, quan điểm trên cho thấy, dù được nghiên cứu,tiếp cận dưới các góc độ khác nhau, song điểm chung của các quan điểm trên là:

- Khung pháp luật dù hiểu theo nghĩa nào cũng là khái niệm dùng để chỉgiới hạn và phạm vi điều chỉnh pháp luật trong một lĩnh vực nhất định;

- Nội hàm của khung pháp luật bao gồm ba bộ phận cơ bản cấu thành nên

(2) Hệ thống văn bản pháp luật (thể chế pháp lý) điều chỉnh trật tự quan hệ

xã hội tương ứng và;

(3) Các thiết chế tổ chức thi hành kèm theo

Trong đó, hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội tươngứng là yếu tố trung tâm

Vận dụng cách tiếp cận trên, chúng tôi cho rằng quan niệm về khung phápluật môi trường cũng cần được xem xét theo hướng tổng thể và hệ thống nêu trên,đặc biệt xuất phát từ nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội đặc thù trong lĩnh vựcmôi trường (như đã phân tích trên) thì cách tiếp cận này là hợp lý Vận dụng cáchtiếp cận này và kết quả nghiên cứu về khung pháp luật và khung pháp luật kinh tế,

thị trường chứng khoán nên trên, chúng tôi quan niệm rằng:

Khung pháp luật môi trường là khái niệm tổng hợp dùng để chỉ một trật tự pháp luật tương ứng với một trật tự môi trường, bao gồm những nguyên tắc và định hướng cơ bản của chính sách môi trường đã được thể chế hóa và tổng thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các qua hệ xã hội trong lĩnh vực môi trường và các thiết chế bảo đảm thực thi pháp luật môi trường tương ứng

Như vậy, khung pháp luật môi trường không nên hiểu là một ngành luật cụthể, và cũng không thể đồng nhất với một đạo luật cụ thể mà nó có thể hàm chứanhiều đạo luật, chính sách pháp luật cùng điều chỉnh về vấn đề khai thác, sử dụng,bảo vệ và phát triển môi trường và các thiết chế tương ứng trong lĩnh vực môitrường Khung pháp luật môi trường hiểu theo nghĩa hẹp – với yếu tố cơ bản,trung tâm là các định chế pháp luật – đó chính là giới hạn, phạm vi các định chếpháp luật môi trường, là những vấn đề mang tính chất cơ bản, sương sống củapháp luật môi trường (các tư tưởng, quan điểm về khai thác, sử dụng, bảo vệ vàphát triển môi trường, các lĩnh vực, quan hệ xã hội cần sự điều chỉnh của pháp luậtmôi trường ) Theo nghĩa rộng, khung pháp luật môi trường không đồng nhất vớipháp luật môi trường mà nó bao gồm các nguyên tắc và chính sách môi trường đã

được thể chế hóa; tổng thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các quan hệ

xã hội trong lĩnh vực môi trường (các thể chế pháp lý về môi trường) và các cơchế và thiết chế tổ chức đưa pháp luật vào cuộc sống

2 Đặc điểm khung pháp luật môi trường.

Tổng kết thực tiễn và kết quả nghiên cứu, chúng tôi cho rằng khung phápluật môi trường có các đặc điểm cơ bản sau:

2.1 Khung pháp luật môi trường có ảnh hưởng và tác động trực tiếp đến hầu hết các lĩnh vực phát triển kinh tế xã hội của đất nước, là một nội dung quan trọng của chiến lược phát triển bền vững.

Nhân loại đã trải qua và chứng kiến nhiều mô hình phát triển kinh tế xã hộikhác nhau Vào những năm 50, 60 của thế kỷ XX quan điểm về phát triển củanhiều nước đều cho rằng tăng trưởng là trên hết, tăng trưởng đồng nghĩa với tăngGDP, tích luỹ vốn, khai thác tài nguyên, công nghiệp hoá tóm lại, quan điểmphát triển luôn lấy “vật” làm trung tâm, coi nhẹ yếu tố con người, yếu tố xã hội.Mặc dù các nước áp dụng mô hình này đã gặt hái được những thành quả to lớn vềtăng tưởng kinh tế, nhưng những mặt trái của nó như: sự phát triển lệch lạc, thiếucân đối, thiếu bền vững, phân hoá giầu nghèo tăng mạnh, cạn kiệt tài nguyên, ônhiệm môi trường, mất đi tính đa dạng của nền văn hoá các dân tộc là những hậuquả không dễ khắc phục Chính vì vậy mà vào thập niên 70, 80 của thế kỷ XX đãxuất hiện các lý thuyết về “phát triển bền vững” về ”phát triển tổng hợp toàndiện” Theo quan điểm phát triển mới thì mục tiêu của sự phát triển không chỉ đơn

lẻ chỉ là sự tăng trưởng kinh tế, tăng trưởng GDP mà còn bao hàm các yếu tố về sựphát triển con người, xã hội, môi trường sinh thái và coi chúng có vai trò quantrọng như nhau Phát triển bền vững chính là sự bảo đảm phát triển cân đối, hàihoà các yếu tố trên, bảo đảm không chỉ đáp ứng các yêu cầu của cuộc sống hômnay mà còn bảo đảm cho sự phát triển của các thế hệ mai sau

Ngày nay, phát triển bền vững được coi là nhu cầu cấp bách và xu thế tấtyếu trong tiến trình phát triển của xã hội loài người Điều này được thể hiện thôngqua việc 179 nước tham gia Hội nghị Thượng đỉnh Trái đất về Môi trường và pháttriển năm 1992 đã thông qua Tuyên bố Rio de Janeiro về môi trường và phát triển;

166 nước tham gia Hội nghị Thượng đỉnh Thế giới về Phát triển bền vững năm

2002 đã thông qua Bản Tuyên bố Johannesburg và Bản Kế hoạch thực hiện vềphát triển bền vững,đến nay đã có 113 nước trên thế giới xây dựng và thực hiệnChương trình nghị sự 21 về phát triển bền vững cấp quốc gia và 6.416 Chương

tích cực tham gia các Công ước quốc tế nói trên

Với mô hình phát triển trên thì việc bảo vệ môi trường, hoạch địch chínhsách môi trường là một nhân tố quan trọng và không thể thiếu trong chiến lượcphát triển bền vững không chỉ của mỗi quốc gia mà còn là chương trình hành độngcủa toàn cầu, không chỉ là yêu cầu của hiện tại mà còn là nhân tố bảo đảm cho sựphát triển bền vững của các thế hệ tương lai Điều này phải được thể hiện nhấtquán trong chính sách và pháp luật của mọi quốc gia thành viên

Việt Nam là một trong các quốc gia đi đầu trong việc cam kết thực hiện cácmục tiêu phát triển bền vững, phát triển kinh tế đi đối với việc thực hiện côngbằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái Điều này đã được thể hiện nhất quántrong chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước ta Chúng ta cho rằng "Bảo

vệ môi trường là một nội dung cơ bản không thể tách rời trong đường lối, chủtrương và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của tất cả các cấp, các ngành, là cơ sởquan trọng bảo đảm phát triển bền vững, thực hiện thắng lợi sự nghiệp côngnghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước"14 Quan điểm phát triển bền vững tiếp tục đượckhẳng định trong các văn kiện của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng

13 Nguồn số liệu: Theo Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17.8.2004 của Thủ tướng Chính phủ Về việc ban hành Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam.

Cộng sản Việt Nam và trong Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2001-2010, Nghịquyết số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩymạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Đó là: "Phát triển nhanh, hiệu quả

và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội vàbảo vệ môi trường" và "Phát triển kinh tế-xã hội gắn chặt với bảo vệ và cải thiệnmôi trường, bảo đảm sự hài hoà giữa môi trường nhân tạo với môi trường thiênnhiên, giữ gìn đa dạng sinh học" Đặc biệt trong thời gian gần đây, Thủ tướngChính phủ đã ban hành Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17.8.2004 về việcban hành định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (Chương trìnhnghị sự số 21) tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc hoạch định chính sách pháttriển các lĩnh vực kinh tế - xã hội đi đôi với công tác tăng cường bảo vệ môitrường

Như vậy, việc hoạch định chính sách pháp luật về môi trường, khung phápluật môi trường luôn được đặt trong mối quan hệ mật thiết với yêu cầu phát triểnkinh tế - xã hội, phải có cái nhìn tổng thể, cân đối, hài hoà với yêu cầu phát triểnkinh tế xã hội của đất nước Ngược lại, việc hoạch định chính sách phát triển kinh

tế, xã hội không thể không xem xét đến các yếu tố bảo vệ và cải thiện môi trường,đây là những yêu cầu mang tính nguyên tắc trong việc hoạch định chính sách củaĐảng và pháp luật của Nhà nước

2.2 Xét về cơ cấu, phạm vi, khung pháp luật môi trường có phạm vi rộng lớn, có mặt trong hầu hết các chính sách pháp luật, văn bản pháp luật và thiết chế tổ chức thực thi pháp luật;

Môi trường và bảo vệ môi trường là những khái niệm rộng, do vậy phạm vi,

cơ cấu của khung pháp luật môi trường cũng rất rộng và bao gồm nhiều yếu tố cấuthành Xét trên góc độ này, khung pháp luật môi trường bao gồm các bộ phận hợpthành cơ bản sau:

- Các nguyên tắc, tư tưởng pháp lý cơ bản chi phối toàn bộ quá trình xâydựng và thực thi pháp luật trong việc khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triển môitrường nói chung và từng thành tố của môi trường nói riêng; các tư tưởng, quanđiểm, nguyên tắc về bảo vệ môi trường được lồng ghép trong các lĩnh vực pháttriển kinh tế – xã hội của đất nước Các nguyên tắc này được thể hiện trong cácquan điểm chỉ đạo của Đảng và được thể chế hoá trong chính sách, chiến lượcphát triển kinh tế – xã hội và môi trường của Nhà nước, thể hiện tập trung trongchiến lược phát triển bền vững, chiến lược bảo vệ môi trường;

- Hệ thống các định chế, thể chế pháp luật về khai thác, sử dụng, bảo vệ môitrường: bao gồm các thể chế pháp lý về phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đốivới môi trường; về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên, môi trường; về khắcphục ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường; về giải quyết các tranh chấp môitrường, xung đột môi trường Những nội dung này được thể hiện tập trung trongluật bảo vệ môi trường và các luật chuyên ngành như: luật đất đai, luật bảo vệ tàinguyên khoáng sản, luật bảo vệ rừng và các văn bản liên quan;

- Các thiết chế, cơ chế tương ứng trong việc tổ chức thi hành pháp luật môitrường (các thiết chế tương ứng trong quản lý, khai thác, sử dụng, bảo vệ và pháttriển môi trường; về cơ chế tổ chức thi hành pháp luật môi trường, tăng cườngnăng lực cán bộ môi trường ); các vấn đề về tuyên truyền, phổ biến, giáo dụcpháp luật; đào tạo nguồn nhân lực trong lĩnh vực môi trường

2.3 Về mặt nội dung, khung pháp luật môi trường chứa đựng nhiều cách thức, biện pháp tác động của nhà nước trong việc điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực môi trường, kiểm soát môi trường;

Trước nguy cơ môi trường bị ô nhiễm, xuống cấp chủ yếu là do sản phẩmcủa những hành vi ứng xử không văn minh của con người, của xã hội nên Nhànước với tư cách là thiết chế quản lý xã hội muốn đạt được mục tiêu của mình làhạn chế những hành vi như vậy thì cần phải có những biện pháp tác động trực tiếp

tới khuynh hướng ứng xử của con người, xã hội Các biện pháp mà Nhà nước cóthể sử dụng nhằm bảo vệ môi trường sinh thái bao gồm: các công cụ pháp lý, cáccông cụ kinh tế, các phương tiện truyền thông, các thiết chế nhà nước và xã hộikhác.

Trong đó, các biện pháp pháp lý luôn được coi là công cụ chủ yếu bao gồmnhững biện pháp kích thích, khuyến khích mang tính tích cực hoặc là các biệnpháp răn đe, phòng ngừa bằng việc đe doạ áp dụng các biện pháp bất lợi (xử phạt,cấm thực hiện hành vi, hạn chế quyền tự do hành nghề, tự do kinh doanh bằngcách rút giấy phép), áp dụng thủ tục hành chính để kiểm soát hành vi (chẳng hạnnhư các quy định về đánh giá tác động môi trường), việc xử phạt đối với ngườigây ô nhiễm, suy thoái môi trường, việc bắt người gây thiệt hại phải bồi thườngthiệt hại (nguyên tắc của luật dân sự), thậm chí dùng biện pháp truy cứu tráchnhiệm hình sự (sử dụng công cụ hình phạt vào trong công tác bảo vệ môi trường).Tất cả những biện pháp đó, suy cho cùng đều là những biện pháp tác động tớihành vi của con người (thông qua việc tác động tới lợi ích của con người) để conngười có cách ứng xử “thân thiện hơn với môi trường”

Đây là những lý do chính tạo nên một khung pháp luật môi trường đượchợp thành từ nhiều loại quy phạm pháp luật thuộc nhiều ngành luật truyền thốngkhác nhau như luật dân sự, luật hành chính, luật hình sự cùng điều chỉnh vấn đềmôi trường Nhìn từ giác độ này, có thể thấy, các quy phạm pháp luật trong lĩnhvực môi trường là sự kéo dài của các ngành luật truyền thống để phục vụ mục tiêubảo vệ, khai thác và sử dụng hợp lý các thành tố môi trường Do các quy phạmnày đều hướng tới mục tiêu chung là bảo vệ môi trường, nên chúng thống nhất vớinhau, hợp thành một nhóm các quy phạm mới trong hệ thống pháp luật và có đờisống khá độc lập so với các ngành, lĩnh vực pháp luật truyền thống

- Xét từ yếu tố trung tâm của khung pháp luật (các định chế, thể chế phápluật về môi trường) thì đối tượng điều chỉnh của pháp luật môi trường luôn bao

gồm cả các các quan hệ quản lý mang tính mệnh lệnh - phục tùng (quan hệ theochiều dọc - quan hệ quản lý nhà nước), cả các quan hệ bình đẳng, thoả thuận (quan

hệ theo chiều ngang giữa các chủ thể bình đẳng, điều chỉnh nhiều mối quan hệphát sinh từ quá trình khai thác, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên,bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham giatrong quá trình khai thác và sử dụng các yếu tố môi trường)

Trong đó, các quy phạm của khung pháp luật môi trường điều chỉnh cácquan hệ trên được cấu thành bởi 3 nhóm quy phạm pháp luật cơ bản là:

+ Nhóm quy phạm pháp luật về nội dung khá đa dạng bao gồm nhóm cácquy định cụ thể những hành vi nào sẽ bị cấm hoặc phải xin phép trước khi thựchiện theo quy định của pháp luật môi trường như: quy định cấm các hành vi gây ônhiễm môi trường (ô nhiễm từng thành phần môi trường), hành vi gây suy thoáimôi trường hoặc gây sự cố môi trường; nhóm quy phạm pháp luật về những hành

vi cần phải thực hiện như:các quy định về đánh giá tác động môi trường đối vớicác dự án hoạt động sản xuất, kinh doanh, các quy hoạch về đô thị, về côngnghiệp, về phát triển kinh tế, xã hội; nhóm các quy định về biện pháp chế tài đốivới chủ thể có hành vi vi phạm

+ Nhóm quy phạm về thủ tục quy định trình tự, thủ tục giải quyết các tranhchấp, vi phạm pháp luật về môi trường như: trình tự, thủ tục khởi kiện đối vớihành vi gây thiệt hại về môi trường; trình tự, thủ tục xử phạt đối với các hành vi viphạm hành chính trong lĩnh vực môi trường; trình tự, thủ tục truy cứu trách nhiệmhình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường

+ Nhóm quy phạm quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn, cơ cấu, tổchức bộ máy (công cụ vật chất) để thường xuyên giám sát, triển khai hoạt độngbảo vệ môi trường

- Xét dưới góc độ các nguyên tắc, tư tưởng pháp lý cơ bản chi phối quátrình xây dựng và thực thi pháp luật môi trường thì khung pháp luật môi trường sử

dụng các nguyên tắc đặc thù đó là “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (“polluterspay” principle), người được thụ hưởng môi trường trong sạch phải trả tiền

Trong một thời gian dài Nhà nước, người dân, doanh nghiệp và cả xã hộihầu như không quan tâm tới việc bảo vệ môi trường, mặc nhiên coi môi trường vàcác thành phần môi trường (như nước, không khí và các thành phần khác của môitrường) là “không của ai cả”, họ mặc nhiên khai thác, mặc nhiên sử dụng một cáchbừa bãi và vô thức Do vậy, ở khía cạnh lập pháp đã có sự thờ ơ, không quan tâm,thiếu trách nhiệm đối với vấn đề bảo vệ môi trường, ngăn chặn môi trường suythoái Hậu quả là, cùng với quá trình công nghiệp hoá, đô thị hoá mạnh mẽ, nhất là

kể từ sau thế chiến thứ II, quá trình công nghiệp hoá, đô thị hoá và phát triển kinh

tế đã làm cho môi trường sống của con người không còn đủ khả năng chịu đựng.Môi trường đã không còn đủ sức tiếp nhận những thứ độc hại mà con người sản

hứng chịu không chỉ một các nhân nào mà là cả xã hội, mọi quốc gia

Hiện nay, cách nhìn nhận về môi trường đã khác hẳn “Môi trường trongsạch” hoặc “môi trường tốt” được coi là một thứ hàng hoá kinh tế - thứ hàng hoá

mà không tự nhiên có (hoặc có thể đã có nhưng đã bị đánh mất) - một thứ hànghoá không phải cho không Về nguyên tắc, việc doanh nghiệp hay cư dân thải ramôi trường những chất độc hại chính là việc đã sử dụng “sự trong sạch của môitrường” vào quá trình sản xuất hoặc tiêu dùng và đã đưa môi trường đến trạng tháikém trong sạch hơn Để đưa từ trạng thái “môi trường xấu” thành “môi trường tốt”thì cần phải hy sinh những nguồn lực nhất định của xã hội (ví dụ như phải cónhững người dọn vệ sinh, môi trường v.v) Các thành phần môi trường như khôngkhí (sạch), nguồn nước (sạch) v.v không còn được mặc nhiên coi là thứ hàng hoácho không, miễn phí nữa Thay vào đó, muốn có một môi trường tốt, xã hội phải

hy sinh bớt các nguồn lực của mình để phục vụ công tác bảo vệ, cải thiện môi

trường sống Mặt khác, nhằm cá thể hoá trách nhiệm pháp lý, pháp luật của nhiềunước trên thế giới đã đưa ra nguyên tắc người gây thiệt hại thì phải gánh chịu hậuquả do hành vi của mình gây ra – trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nguyên tắc nàythường được gọi là “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (“polluters pay” principle)

2.4 Xét dưới góc độ nguồn của pháp luật thì sự đa dạng của nguồn văn bản pháp luật môi trường là một đặc điểm đáng chú ý.

Điểm qua pháp luật môi trường của các nước trên thế giới, một điểm dễnhận thấy là pháp luật môi trường của hầu hết các nước trên thế giới đều có sự đadạng, phong phú về nguồn văn bản như: Hoa Kỳ, Anh quốc, Nhật Bản, Canada (xem Mục 3.2 Các thể chế pháp lý của khung pháp luật môi trường)

Khung pháp luật môi trường Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ, các quyđịnh về môi trường nằm rải rác ở rất nhiều các văn bản pháp luật khác nhau: từHiến pháp đến Luật bảo vệ môi trường, các văn bản luật đơn ngành điều chỉnhtừng thành tố của môi trường tới các văn bản luật thuộc các ngành luật khác

a) Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam với tính chất là đạo

luật gốc, đạo luật cơ bản có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật ViệtNam ở mức độ này hay mức độ khác là nguồn của tất cả các ngành luật trong đó

có ngành luật môi trường Điều 29 Hiến pháp 1992 quy định “Cơ quan Nhà nước,đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi cá nhân phải thực hiện cácquy định của nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môitrường Nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài nguyên và huỷ hoại môitrường” Quy định này đã tạo cơ sở hiến định cho việc xác định nghĩa vụ của cácchủ thể trong việc bảo vệ môi trường

b) Luật bảo vệ môi trường 1993: Luật bảo vệ môi trường được Quốc hội

nước ta thông qua vào ngày 27.12.1993 Với 55 điều, Luật bảo vệ môi trường lànguồn cơ bản nhất của pháp luật môi trường Việt Nam Có thể coi Luật bảo vệmôi trường là trung tâm của phung pháp luật về bảo vệ môi trường của Việt Nam

Đạo luật này tập trung điều chỉnh các vấn đề về: (1) xác định nội dung và cácphương thức quản lý nhà nước đối với hoạt động môi trường; (2) xác định quyền

và nghĩa vụ phòng chống, khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường,

sự cố môi trường; (3) quy định những nguyên tắc và những nội dung cơ bản tronghợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường; (4) vấn đề khen thưởng và xử lý các hành vi

vi phạm pháp luật môi trường

c) Các đạo luật đơn hành điều chỉnh từng thành tố của môi trường: song

song với Luật bảo vệ môi trường, tương ứng với các thành tố của môi trường cónhững đạo luật riêng điều chỉnh các hành vi của các chủ thể khi tác động nhữngcác thành tố này Có thể kể đến: Luật khoáng sản năm 1996 quy định nghĩa vụ bảo

vệ môi trường của các tổ chức, cá nhân trong quá trình khai thác các nguồnkhoáng sản; Luật bảo vệ sức khoẻ nhân dân 1989; Bộ luật hằng hải năm 2005;Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004; Luật dầu khí năm 1993; Luật tài nguyênnước năm 1998; Luật Thuỷ sản 2003, Luật xây dựng 2003, Luật bảo vệ di sản vănhoá năm 2001; Luật đất đai 2003, vv

Ngoài ra, còn có thể tìm thấy rất nhiều các quy phạm pháp luật môi trườngkhác nằm ở trong các văn bản pháp luật của các ngành luật khác như Bộ luật dân

sự 2005, Bộ luật hình sự 1999, Luật doanh nghiệp, các đạo luật Luật về tổ chức

bộ máy nhà nước

Đặc biệt, Bộ luật hình sự 1999 đã lần đầu tiên dành hẳn một chương với 10điều luật để quy định về các tội phạm môi trường (Tội gây ô nhiễm không khí; tộigây ô nhiễm nguồn nước; tội gây ô nhiễm đất; tội nhập khẩu công nghệ, máy móc,thiết bị, phế thải hoặc các chất không đảm bảo tiêu chuẩn bảo vệ môi trường; tộilàm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật )

3 Các bộ phận cấu thành khung pháp luật môi trường

Như trên đã phân tích, khung pháp luật môi trường được hợp thành bởi ba

bộ phận cơ bản là: các nguyên tắc và chính sách môi trường đã được thể chế hóa;

tổng thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các qua hệ xã hội trong lĩnhvực môi trường (hệ thống văn bản pháp luật) và các cơ chế và thiết chế tổ chứcđưa pháp luật vào cuộc sống Trong đó, hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh cácquan hệ xã hội trong lĩnh vực môi trường là yếu tố trung tâm

3.1 Các nguyên tắc và chính sách môi trường

Đây là bộ phận có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc hoạch định đườnglối chiến lược trong việc bảo vệ môi trường Các nguyên tắc, chính sách pháp lý lànhững tư tưởng chỉ đạo cơ bản chi phối toàn bộ quá trình xây dựng và thực thipháp luật trong việc khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triển môi trường nói chung

và từng thành tố của môi trường nói riêng Do tính chất quan trọng và phức tạpcủa công tác bảo vệ môi trường nên các tư tưởng, quan điểm, nguyên tắc về bảo

vệ môi trường luôn được lồng ghép trong các lĩnh vực phát triển kinh tế – xã hộicủa đất nước và được thể hiện trong các quan điểm chỉ đạo của Đảng và được thểchế hoá trong chính sách, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội và môi trường củaNhà nước, thể hiện tập trung trong chiến lược phát triển bền vững, chiến lược bảo

vệ môi trường và các chiến lược phát triển ngành, vùng, miền

a) Quan điểm, mục tiêu bảo vệ môi trường của Việt Nam

Quan điểm, mục tiêu bảo vệ môi trường của Đảng và Nhà nước ta đã được

đề ra khá sớm và nhất quán trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng như: Chỉ thị

số 36-CT/TW ngày 25.6.1998 của Bộ Chính trị khẳng định quan điểm phải “coicông tác bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân và toàn quân; lànội dung cơ bản không thể tách rời trong đường lối, chủ trương và kế hoạch pháttriển kinh tế-xã hội của tất cả các cấp, các ngành; là cơ sở quan trọng bảo đảmphát triển bền vững, thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoáđất nước”; Văn kiện Đại hội IX của Đảng tiếp tục khẳng định nhất quán chủtrương “đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá… phát triển nhanh, có hiệu quả

và bền vững…tăng trưởng kinh tế đi liền với… bảo vệ và cải thiện môi trường”;

Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2001-2010 chỉ rõ: "Phát triển nhanh, hiệu quả

và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường" và "Phát triển kinh tế-xã hội gắn chặt với bảo vệ và cải thiện môi trường, bảo đảm sự hài hoà giữa môi trường nhân tạo với môi trường thiên nhiên, giữ gìn đa dạng sinh học" Trên cơ sở đó, Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày

15.11.2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh côngnghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã đưa ra 5 quan điểm, 3 mục tiêu, 7 nhiệm vụ

và 7 giải pháp cho công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh côngnghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước

Quan điểm và mục tiêu bảo vệ môi trường luôn gắn liền với phát triển bềnvững đã được thể hiện nhất quán trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đếnnăm 2010, Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia từ nay đến năm 2010, địnhhướng đến năm 2020 và Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam(ban hành kèm theo Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17.8.2004 của Thủtướng Chính phủ) Cụ thể là:        

- Bảo vệ môi trường là bộ phận cấu thành không thể tách rời của chiến lược,chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, là cơ sở quan trọng bảo đảmphát triển bền vững đất nước Phát triển kinh tế phải kết hợp chặt chẽ, hài hòa vớiphát triển xã hội và bảo vệ môi trường Đầu tư bảo vệ môi trường là đầu tư chophát triển bền vững

- Bảo vệ môi trường là nhiệm vụ của toàn xã hội, của các cấp, các ngành,các tổ chức, cộng đồng và của mọi người dân

- Bảo vệ môi trường phải vừa coi trọng xây dựng thể chế và pháp luật vừacoi trọng việc nâng cao nhận thức và ý thức trách nhiệm của mỗi người dân, củatoàn xã hội về bảo vệ môi trường

        - Bảo vệ môi trường là việc làm thường xuyên, lâu dài Coi phòng ngừa làchính, kết hợp với xử lý và kiểm soát ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện chất

lượng môi trường; tiến hành có trọng tâm, trọng điểm; coi khoa học và công nghệ

là công cụ hữu hiệu trong bảo vệ môi trường

        - Bảo vệ môi trường mang tính quốc gia, khu vực và toàn cầu, do vậy cần kếthợp giữa phát huy nội lực với tăng cường hợp tác quốc tế trong bảo vệ môi trường

Mục tiêu của hoạt động môi trường phải đạt được là: hạn chế mức độ giatăng ô nhiễm, khắc phục tình trạng suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường;giải quyết một bước cơ bản tình trạng suy thoái môi trường ở các khu côngnghiệp, các khu dân cư đông đúc ở các thành phố lớn và một số vùng nông thôn;cải tạo và xử lý ô nhiễm môi trường trên các dòng sông, hồ ao, kênh mương Nângcao khả năng phòng tránh và hạn chế tác động xấu của thiên tai, của sự biến độngkhí hậu bất lợi đối với môi trường; ứng cứu và khắc phục có hiệu quả sự cố ônhiễm môi trường do thiên tai gây ra Khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn tàinguyên thiên nhiên, bảo đảm cân bằng sinh thái ở mức cao, bảo tồn thiên nhiên vàgiữ gìn đa dạng sinh học Chủ động thực hiện và đáp ứng các yêu cầu về môitrường trong hội nhập kinh tế quốc tế, hạn chế các ảnh hưởng xấu của quá trìnhtoàn cầu hóa tác động đến môi trường trong nước nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh

tế, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, bảo đảm phát triển bền vững

b) Các nguyên tắc bảo vệ môi trường

Để đạt được mục tiêu nêu trên, bảo đảm sự hài hoà giữa bảo vệ môi trường

và tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội, định hướng Chiến lược pháttriển bền vững đã đề ra các nguyên tắc cơ bản trong công tác bảo vệ môi trừng,giải quyết các vấn đề môi trường, đó là:

Thứ nhất, con người là trung tâm của phát triển bền vững Đáp ứng ngày

càng đầy đủ hơn nhu cầu vật chất và tinh thần của mọi tầng lớp nhân dân, xâydựng đất nước giàu mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh là nguyên tắcquán triệt nhất quán trong mọi giai đoạn phát triển

Thứ hai, coi phát triển kinh tế là nhiệm vụ trung tâm của giai đoạn phát

triển sắp tới, bảo đảm an ninh lương thực, năng lượng để phát triển bền vững, bảođảm vệ sinh và an toàn thực phẩm cho nhân dân; kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hàihòa với phát triển xã hội; khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm và hiệu quả tàinguyên thiên nhiên trong giới hạn cho phép về mặt sinh thái và bảo vệ môi trườnglâu bền Từng bước thực hiện nguyên tắc "mọi mặt: kinh tế, xã hội và môi trườngđều cùng có lợi"

Thứ ba, bảo vệ và cải thiện chất lượng môi trường phải được coi là một yếu

tố không thể tách rời của quá trình phát triển Tích cực và chủ động phòng ngừa,ngăn chặn những tác động xấu đối với môi trường do hoạt động của con người gây

ra Cần áp dụng rộng rãi nguyên tắc "người gây thiệt hại đối với tài nguyên và môitrường thì phải bồi hoàn" Xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ và có hiệu lực vềcông tác bảo vệ môi trường; chủ động gắn kết và có chế tài bắt buộc lồng ghépyêu cầu bảo vệ môi trường trong việc lập quy hoạch, kế hoạch, chương trình và dự

án phát triển kinh tế-xã hội, coi yêu cầu về bảo vệ môi trường là một tiêu chí quantrọng trong đánh giá phát triển bền vững

Thứ tư, quá trình phát triển phải bảo đảm đáp ứng một cách công bằng nhu

cầu của thế hệ hiện tại và không gây trở ngại tới cuộc sống của các thế hệ tươnglai Tạo lập điều kiện để mọi người và mọi cộng đồng trong xã hội có cơ hội bìnhđẳng để phát triển, được tiếp cận tới những nguồn lực chung và được phân phốicông bằng những lợi ích công cộng, tạo ra những nền tảng vật chất, tri thức và vănhoá tốt đẹp cho những thế hệ mai sau, sử dụng tiết kiệm những tài nguyên khôngthể tái tạo lại được, gìn giữ và cải thiện môi trường sống, phát triển hệ thống sảnxuất sạch và thân thiện với môi trường; xây dựng lối sống lành mạnh, hài hoà, gầngũi và yêu quý thiên nhiên

Thứ năm, khoa học và công nghệ là nền tảng và động lực cho công nghiệp

hóa, hiện đại hóa, thúc đẩy phát triển nhanh, mạnh và bền vững đất nước Công

nghệ hiện đại, sạch và thân thiện với môi trường cần được ưu tiên sử dụng rộng rãitrong các ngành sản xuất, trước mắt cần được đẩy mạnh sử dụng ở những ngành

và lĩnh vực sản xuất có tác dụng lan truyền mạnh, có khả năng thúc đẩy sự pháttriển của nhiều ngành và lĩnh vực sản xuất khác

Thứ sáu, phát triển bền vững là sự nghiệp của toàn Đảng, các cấp chính

quyền, các bộ, ngành và địa phương; của các cơ quan, doanh nghiệp, đoàn thể xãhội, các cộng đồng dân cư và mọi người dân Phải huy động tối đa sự tham gia củamọi người có liên quan trong việc lựa chọn các quyết định về phát triển kinh tế, xãhội và bảo vệ môi trường ở địa phương và trên quy mô cả nước Bảo đảm chonhân dân có khả năng tiếp cận thông tin và nâng cao vai trò của các tầng lớp nhândân, đặc biệt của phụ nữ, thanh niên, đồng bào các dân tộc ít người trong việcđóng góp vào quá trình ra quyết định về các dự án đầu tư phát triển lớn, lâu dàicủa đất nước

Thứ bảy, gắn chặt việc xây dựng nền kinh tế độc lập tự chủ với chủ động

hội nhập kinh tế quốc tế để phát triển bền vững đất nước Phát triển các quan hệsong phương và đa phương, thực hiện các cam kết quốc tế và khu vực; tiếp thu cóchọn lọc những tiến bộ khoa học công nghệ, tăng cường hợp tác quốc tế để pháttriển bền vững Chú trọng phát huy lợi thế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, nănglực cạnh tranh Chủ động phòng ngừa, ngăn chặn những tác động xấu đối với môitrường do quá trình toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế gây ra

Thứ tám, kết hợp chặt chẽ giữa phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ

môi trường với bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội16

Trên đây là các nguyên tắc cơ bản mang tính chỉ đạo ở tầm chiến lược Tuynhiên, khi xây dựng các đạo luật cụ thể về bảo vệ môi trường, sử dụng và khaithác hợp lý các nguồn tài nguyên cần phải tính đến các nguyên tắc đặc thù, ưu tiêncho từng lĩnh vực phù hợp với yêu cầu phát triển bền vững Mặt khác, bảo vệ môi

trường là một trong những mục tiêu, nhiệm vụ, biện pháp để phát triển bền vữngđất nước; là hoạt động thường xuyên của mọi tổ chức, cá nhân; cần kết hợp đồng

bộ các biện pháp giáo dục, kinh tế, hành chính, khoa học công nghệ; phải mangtính liên ngành, liên vùng, quốc gia và quốc tế, phù hợp với quy luật tự nhiên, đặcđiểm địa lý, truyền thống văn hóa, lịch sử Do vậy, các nguyên tắc cụ thể cầnđặc biệt chú ý khi xây dựng các đạo luật chuyên ngành về bảo vệ môi trường là:

- Bảo vệ môi trường là bảo vệ sự sống, sức khoẻ và bảo đảm quyền đượcsống trong môi trường trong lành của con người

- Bảo vệ môi trường vừa là mục tiêu, vừa là một trong những nội dung cơbản của phát triển bền vững, phải được thể hiện trong các chiến lược, quy hoạch,

kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành và từng địa phương.Khắc phục tư tưởng chú trọng phát triển kinh tế - xã hội mà coi nhẹ bảo vệ môitrường Đầu tư cho bảo vệ môi trường là đầu tư cho phát triển bền vững

- Bảo vệ môi trường phải theo nguyên tắc lấy phòng ngừa và hạn chế tácđộng xấu đối với môi trường là chính kết hợp với khắc phục ô nhiễm, suy thoái,phục hồi, cải thiện, nâng cao chất lượng môi trường và bảo tồn thiên nhiên; kếthợp giữa sự đầu tư của Nhà nước với đẩy mạnh huy động nguồn lực trong xã hội

và mở rộng hợp tác quốc tế; kết hợp giữa công nghệ hiện đại với các phương pháptruyền thống

- Bảo vệ môi trường phải kết hợp đồng bộ các giải pháp tuyên truyền, giáodục, kinh tế, hành chính, khoa học và công nghệ

- Bảo vệ môi trường là nhiệm vụ thường xuyên, lâu dài, phải được gắn kếthài hoà với phát triển kinh tế và đảm bảo tiến bộ xã hội, phù hợp với quy luật, đặcđiểm tự nhiên, văn hoá, lịch sử, hoàn cảnh cụ thể trong từng giai đoạn phát triểncủa đất nước và yêu cầu hội nhập quốc tế; gắn bảo vệ môi trường trong nước vớibảo vệ môi trường toàn cầu

- Kết hợp linh hoạt nguyên tắc tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môitrường có trách nhiệm khắc phục và bồi thường thiệt hại với nguyên tắc ngườiđược thụ hưởng môi trường trong lành, được hưởng lợi ích kinh tế khi khai tháchoặc sử dụng các thành phần môi trường phải trả tiền;

- Bảo vệ môi trường là trách nhiệm của toàn xã hội, là quyền lợi và nghĩa vụcủa mọi tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình và cá nhân

- Bảo vệ môi trường là nhiệm vụ vừa phức tạp, vừa cấp bách, có tính đangành và liên vùng rất cao, vì vậy cần có sự lãnh đạo, chỉ đạo chặt chẽ của các cấp

uỷ đảng, sự quản lý thống nhất của Nhà nước, sự tham gia tích cực của Mặt trận

Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân

3.2 Các thể chế pháp lý của khung pháp luật môi trường

a) Môi trường tự nhiên vừa là điều kiện sống, vừa là đối tượng tác động

hàng ngày của con người Tất cả các hoạt động của con người trong quá trình sinhhoạt, lao động, học tập, vui chơi, giải trí đều ảnh hưởng đến môi trường Sự tácđộng của con người đã và đang làm biến đổi hiện trạng của môi trường theo chiềuhướng làm suy thoái các yếu tố cấu thành nên nó Và nguy cơ con người phảihứng chịu sự trả thù của thiên nhiên ngày càng trở thành hiện hữu Bởi vậy, việckhai thác, sử dụng các yếu tố môi trường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hộiphục vụ mục đích con người cần có định hướng, sử dụng đi đôi với tôn tạo, phụchồi và phát triển, tạo ra sự cân bằng của môi sinh là yếu tố trọng yếu trong việcbảo vệ môi trường

Chính vì vậy mà mục đích của pháp luật môi trường là nhằm nâng cao tráchnhiệm của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ môi trường, điều chỉnhcác hành vi của các chủ thể trong các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên môitrường, các hoạt động khai thác có liên quan, ảnh hưởng tới sự trong lành, sạchđẹp và ổn định của môi trường xung quanh Pháp luật trước hết với tư cách là hệthống các quy phạm pháp luật điều chỉnh hành vi xử sự của con người sẽ giữ vai

trò quan trọng trong việc nâng cao ý thức và giới hạn hành vi của con người khikhai thác, sử dụng các yếu tố môi trường Mặt khác, pháp luật là một đại lượng thểhiện sự thoả hiệp giữa các lợi ích xã hội, giữa lợi ích về phát triển kinh tế trướcmắt và lợi ích bảo vệ môi trường, phát triển bền vững; giữa lợi ích của các nhómdân sư, các doanh nghiệp và lợi ích của cả cộng đồng; giữa lợi ích của quốc gia vàlợi ích của toàn cầu; giữa lợi ích của hiện tại và lợi ích của các thế hệ tương lai

Do vậy, Nhà nước với tư cách là thiết chế đứng ra bảo vệ trật tự chung của xã hộiphải sử dụng nhiều biện pháp pháp luật nhằm bảo vệ môi trường, trước hết, Nhànước phải ban hành pháp luật, định hướng quá trình khai thác và sử dụng môitrường, ngặn chặn các hành vi gây nguy hại cho môi trường và đề ra các biện phápkhắc phục hậu quả về môi trường do con người và thiên nhiên gây ra

Hệ thống các định chế, thể chế pháp luật của khung pháp luật môi trườngbao gồm các thể chế pháp lý về phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đối với môitrường; về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên, môi trường; về khắc phục ônhiễm, suy thoái và sự cố môi trường; về giải quyết các tranh chấp môi trường,xung đột môi trường Những nội dung này được thể hiện tập trung trong luật bảo

vệ môi trường và các luật chuyên ngành như: luật đất đai, luật bảo vệ tài nguyênkhoáng sản, luật bảo vệ rừng và các văn bản liên quan Pháp luật môi trường tuykhông điều chỉnh trực tiếp về tổ chức và hoạt động của các quá trình phát triểnkinh tế - xã hội, song nó điều chỉnh trực tiếp các hành vi của con người khi tácđộng, khai thác, sử dụng các yếu tố, thành phần cấu thành môi trường để phục vụmục đích phát triển kinh tế - xã hội Với tư cách là hệ thống các quy định phápluật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, pháp luật môitrường quy định :

+ Về thể chế, tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơquan quản lý nhà nước về môi trường

+ Các quy định về đánh giá tác động môi trường đối với các thành phần môitrường như: môi trường đất, môi trường nước, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên(rừng, động, thực vật quý hiếm), bảo vệ môi trường không khí, kiểm soát ô nhiễm

và bức xạ, khắc phục sự cố môi trường thiên nhiên, sự cố môi trường nhân tạo,quy định về đạt tiêu chuẩn môi trường

+ Các quy định về nghĩa vụ của các chủ thể khi tham gia vào các hoạt độngsản xuất, kinh doanh bảo vệ môi trường như: khai thác khoáng sản, khai thác dầukhí, nuôi trồng thuỷ sản, bảo vệ và phát triển rừng, phát triển các ngành côngnghiệp, xây dựng đô thị, các hoạt động giao thông vận tải, y tế, giáo dục, các hoạtđộng văn hoá - giáo dục - vui chơi, giải trí, phát triển du lịch

+ Quy định về hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật tronglĩnh vực khai thác, sử dụng, bảo vệ môi trường

+ Quy định về trình tự, thủ tục xử lý vi phạm pháp luật môi trường, bồithường thiệt hại do gây ô nhiễm, suy thoái hay sự cố môi trường

+ Quy định các hình thức phối hợp đầu tư xây dựng các công trình bảo vệmôi trường

+ Quy định về các biện pháp chế tài hình sự, hành chính, kinh tế để buộccác cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ các đòi hỏi của pháp luật trong việckhai thác và sử dụng các yếu tố của môi trường

b) Tuỳ theo cách tiếp cận, truyền thống lập pháp, điều kiện thực tế mà các quốc gia lựa chọn cách thức xây dựng các đạo luật của khung pháp luật môi trường Có quốc gia ban hành một đạo luật chung về môi trường, có quốc gia chỉ

ban hành các đạo luật riêng lẽ điều chỉnh từng nhóm quan hệ liên quan một hoặcmột nhóm thành tố của môi trường

Nghiên cứu lịch sử phát triển của pháp luật môi trường của nhiều nước pháttriển trên thế giới cho thấy, các quốc gia này ngay từ đầu đã không xây dựng mộtđạo luật chung về môi trường Nhiều quốc gia cho rằng vấn đề nào về môi trường

bức xúc nhất (xét cả về giác độ thực tế lẫn giác độ dư luận xã hội), thì sẽ được xâydựng luật để điều chỉnh.

Chẳng hạn, với trường hợp của Hoa Kỳ, kể từ sau thế chiến thứ 2, yêu cầubảo vệ môi trường ngày càng trở nên bức xúc khi quốc gia này phải trải qua nhiềuthảm hoạ về môi trường: thảm hoạ ô nhiễm không khí (tại Donora, Pennsylvania)năm 1948 gây ra những đám khói bụi và sương mù bất thường, một số vụ tràn dầu

do đắm tàu chở dầu hoặc do tai nạn tràn dầu ở các cơ sở lọc dầu ở vùng biểnCalifornia năm 1969, các vấn đề về xử lý rác thải đô thị từ quá trình đô thị hoáđang diễn ra mạnh mẽ, việc sử dụng thuốc trừ sâu (chẳng hạn như thuốc DDT,chất điôxin) gây hại cho môi trường và sức khoẻ của con người cũng được đặt biệtquan tâm thảo luận Để đáp ứng các yêu cầu về bảo vệ môi trường ngày càngtăng trong dân chúng, tuỳ thuộc vào tính chất bức xúc của từng vấn đề mà các đạoluật lần lượt được ra đời: Luật chống ô nhiễm nguồn nước năm 1956, Luật vềchống ô nhiễm không khí năm 1963, Luật kiểm soát chất thải rắn năm 1965(Federal Solid Waste Disposal Act), Luật Chính sách môi trường quốc gia(National Environmental Policy Act) năm 1969, Luật kiểm soát tiếng ồn (NoiseControl Act) năm 1970, Luật Không khí sạch (Clean Air Act) năm 1970, Luậtnước sạch (Clean Water Act) năm 1972, Luật kiểm soát chất độc hại (ToxicSubstance Control Act) năm 1976 Cho đến nay, Hoa Kỳ vẫn chưa pháp điển hoácác đạo luật trên để trở thành Luật Bảo vệ môi trường thống nhất

Tại Anh Quốc, quá trình hình thành nên các đạo luật về bảo vệ môi trườngcũng diễn ra tương tự với việc lần lượt ban hành các đạo luật chuyên biệt về bảo

vệ môi trường chẳng hạn: Luật về không khí sạch năm 1956, (Clean Air Act1956), Luật về chất phóng xạ năm 1960 (Radioactive Substances Act 1960); Luật

về bảo vệ sức khoẻ công cộng năm 1969 (Public Health Act 1969); Luật kiểm soát

ô nhiễm năm 1974 (Control of Pollution Act 1974); Luật về rác năm 1983 (LitterAct 1983); Luật về hội đồng bảo tồn thiên nhiên năm 1973 (Nature Conservancy

Council Act 1973); Luật về vùng nông thôn và đời sống hoang dã năm 1981(Wildlife and Countryside Act 1981); Luật về bảo vệ môi trường và thực phẩmnăm 1985 (Food and Environment Protection 1985); Luật về nước năm 1989(Water Act 1989)

Ở Nhật Bản, các đạo luật riêng rẽ về bảo vệ môi trường cũng được ban hành

ngừa ô nhiễm (Luật số 132 năm 1967), Luật kiểm soát ô nhiễm không khí (Luật số

97 năm 1968), Luật Kiểm soát ô nhiễm nguồn nước (Luật số 138 năm 1970), Luậtthành lập cơ quan bảo vệ môi trường (Luật số 88 năm 1971), Luật bảo tồn môitrường thiên nhiên (Luật số 85 năm 1972) v.v

Tuy nhiên, sau một thời gian ban hành và thực thi các đạo luật riêng rẽ vềbảo vệ môi trường, khi mà nhận thức của con người cũng như giới khoa học pháp

lý về môi trường và bảo vệ môi trường sống được nâng lên thì ở các nước trên cókhuynh hướng mới trong việc xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường đó là xuhướng pháp điển hoá các đạo luật môi trường riêng lẻ thành những đạo luật lớn(kiểu như bộ luật) Hiện tượng này xảy ra chủ yếu trong thập niên 1990 như: AnhQuốc đã xây dựng Luật Bảo vệ môi trường vào đầu những năm 90 điều chỉnh hầuhết các vấn đề liên quan đến việc bảo vệ môi trường; Nhật Bản cũng ban hànhLuật Cơ bản về môi trường (Luật số 91 năm 1993) pháp điển hoá hầu hết các đạoluật riêng lẻ về môi trường trước đó, cụ thể đạo luật này tích hợp cả 2 nhiệm vụ

nhiên19; Canada ban hành được Luật Bảo vệ môi trường (Environmental

17 Xem: Doing Business in Japan, Part XIII, Business Liability, Chapter 3 Pollution Liability ( www.lexis.com ).

18 Xem: Shiro Kawashima, A survey of environmental law and policy in Japan, North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation (Winter 1995).

19 Tất nhiên, sau khi đã ban hành một đạo luật chung về bảo vệ môi trường, các quốc gia cũng có thể ban hành thêm các đạo luật chuyên biệt để cụ thể hoá các nội dung trong đạo luật chung, chẳng hạn như trường hợp của Nhật Bản, sau khi có Luật Cơ bản về môi trường (năm 1993), quốc gia này tiếp tục ban hành Luật về Đánh giá tác động môi trường (năm 1997) để củng cố các quy định về đánh giá tác động môi trường trong Luật Cơ bản về môi trường, Luật về công bố thông tin do cơ quan hành chính nắm giữ (năm 1999), Luật về kiểm soát chất Dioxin (năm 1999), Luật về đăng ký và chuyển nhượng việc thải ô nhiễm (năm 1999) v.v (Xem: Lara Fowler, FROM TECHNICAL

Protection Act 1999) năm 1999 trong đó quy định tương đối toàn diện các vấn đềnhư chính sách bảo vệ môi trường, cơ quan bảo vệ môi trường, các biện phápkiểm soát ô nhiễm môi trường, các hành vi vi phạm luật môi trường, trình tự, thủtục xử lý các vi phạm về luật môi trường Nhiều bang của Australia trong đó điểnhình là Bang Queensland cũng đã thực hiện việc pháp điển hoá các đạo luật về bảo

vệ môi trường của mình thành một đạo luật bảo vệ môi trường lớn, có phạm vi vàđối tượng điều chỉnh hết sức rộng lớn, có thể coi tương đương như một bộ luật vềbảo vệ môi trường

Trở lại với thực tiễn Việt Nam, ngay từ đầu chúng ta đã xây dựng Luật Bảo

vệ môi trường năm 1993 điều chỉnh bao quát các nhiều vấn đề về môi trường Đây

là đạo luật tầm điều chỉnh rộng lớn về bảo vệ môi trường Do kế thừa kinh nghiệmcủa các nước đi trước nên chỉ trong một thời gian không dài (khoảng 1 thập kỷ) kể

từ khi có những đạo luật bảo vệ môi trường đầu tiên, Việt Nam đã xây dựng đượcmột hệ thống quy phạm tương đối đầy đủ về bảo vệ môi trường bao gồm:

- Luật bảo vệ môi trường quy định những nguyên tắc, khuôn mẫu hành vi

xử sự chung nhất trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường Đây là đạoluật có vai trò là của khung pháp luật môi trường;

- Các luật, pháp lệnh chuyên ngành về bảo vệ, khai thác và sử dụng hiệuquả các thành tố của môi trường (luật bảo vệ rừng, luật đất đai, luật tài nguyênnước, luật tài nguyên và khoáng sản, luật dầu khí, pháp lệnh bảo vệ nguồn lợi thuỷsản );

- Các đạo luật, pháp lệnh, nghị định quy định về trách nhiệm quản lý nhànước về môi trường, về xử lý hành vi vi phạm trong lĩnh vực môi trường (Bộ luậthình sự, Bộ luật dân sự, các nghị định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan,thiết chế trong lĩnh vực môi trường )

Như vậy, từ thực tiễn xây dựng pháp luật trong nước và thế giới thì việc xâydựng một đạo luật chung điều chỉnh tương đối toàn diện các vấn đề về môi trường

sẽ là một giải pháp có tính khả thi Luật chung sẽ giữ vai trò nền tảng, những vấn

đề thuộc về quan điểm, nguyên tắc trong lĩnh vực bảo vệ, khai thác và sử dụngmôi trường sẽ được ghi nhận trong luật này và đây là cơ sở pháp lý quan trọng choviệc ban hành các luật chuyên ngành, cân bằng các nhóm lợi ích và các chủ thểtrong quá trình khai thác, sử dụng và bảo vệ các nguồn tài nguyên Mặt khác, việcxây dựng luật chung còn mang đến những thuận lợi lớn trong việc thực thi và ápdụng pháp luật, tìm hiểu, phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao hiệu quả, bảođảm tính khả thi trong việc đưa pháp luật vào cuộc sống Việc sửa đổi Luật Bảo vệmôi trường hiện nay nên tiếp tục theo hướng này, nhưng cần bổ sung vào đó lànhững nội dung mới, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn

3.3 Các thiết chế và cơ chế tổ chức đưa pháp luật vào cuộc sống.

Do môi trường là vấn đề rộng lớn, có ảnh hưởng và tác động đến mọi mặtcủa đời sống xã hội nên hệ thống các thiết chế và cơ chế bảo vệ môi trường cũngkhá đa dạng và phức tạp Tương ứng với mỗi loại thiết chế là các cơ chế bảo đảmcho sự hoạt động hiệu quả của các thiết chế này Các thiết chế này bao gồm:

- Các cơ quan chuyên ngành trong việc quản lý nhà nước về môi trường(các thiết chế tương ứng trong quản lý, khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triểnmôi trường, xử lý vi phạm pháp luật môi trường);

- Các cơ quan, tổ chức hỗ trợ trong công tác quản lý nhà nước về môitrường (các cơ quan, tổ chức nghiên cứu về môi trường, đào tạo nguồn nhân lực vềmôi trường );

- Các thiết chế xã hội (các tổ chức phi chính phủ, các đoàn thể quần chúng,cộng đồng dân cư)

Trong các thiết chế nêu trên, thì các cơ quan chuyên trách có vai trò đặc biệtquan trọng Cơ cấu tổ chức và hệ thống các cơ quan này ở mỗi quốc gia là khácnhau, chẳng hạn: Ấn Độ là Bộ Môi trường và Lâm nghiệp; Trung Quốc và Anh

Quốc là Cơ quan bảo vệ môi trường quốc gia; Hà Lan là Bộ Nhà ở, quy hoạch vàcác công trình công cộng20

Các cơ quan bảo vệ môi trường tại Việt Nam hiện nay bao gồm:

- Các cơ quan quản lý gồm có cơ quan quản lý chuyên ngành về môi trường

là Bộ Tài nguyên môi trường (trong đó có các bộ phận quản lý chuyên ngành như:Cục Bảo vệ môi trường, Cục tài nguyên nước, Cục địa chất và khoáng sản, Cục đođạc và bản đồ ) và các bộ ngành liên quan như: Bộ Nông nghiệp và phát triểnnông thôn, Bộ Thuỷ sản, Bộ Công nghiệp, Bộ y tế, Bộ Quốc phòng, Bộ Xây dựng,

Bộ Giao thông vận tải, Tổng Cục khí tượng thuỷ văn, Tổng cục dầu khí, Cục hằngkhông dân dụng

- Các vụ, viện và trung tâm nghiên cứu, đào tạo nguồn nhân lực về môitrường như: Viện nghiên cứu địa chất và khoáng sản, Viện khoa học khí tượngthủy văn, Trung tâm môi trường và lâm sinh nhiệt đới, Đại học Quốc gia, Đại học

Y, đại học nông nghiệp Theo thống kê của Cục Bảo vệ môi trường hiện nay trên

cả nước có trên 100 Viện và trung tâm hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu và đàotạo môi trường

- Các thiết chế xã hội như: Hội bảo vệ môi trường của các địa phương (HàNội, Đà Nẵng, Hải Phòng ), các tổ chức nghiên cứu môi trường của các doanhnghiệp, công ty; Hội bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng tại các địa phương ;

- Các tổ chức quốc tế tại Việt Nam như: tổ chức bảo tồn chim quốc tế(Birdlife Internetional); Tổ chức khám phá môi trường (Society for EnviromentaExploration), Hiệp hội bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN); Quỹ quốc tế về bảotồn thiên nhiên (WWF); Tổ chức bảo vệ động vật quốc tế (Fauna and FloraInternetional)