Đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt nam

Đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt nam

Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) tại Việt Nam: Tại sao và Bằng cách nào?

“ Các cải cách [pháp lý] nhằm làm tăng khả năng cạnh tranh, và

có xu hướng làm tăng cả đầu tư và tăng năng suất [và] tốc độ

tăng trưởng về bình quân GDP tính trên đầu người (OECD 2005) “

Bài trình bày của Raymond Mallon (Chuyên gia Tư vấn của GTZ)

Tại Tọa Đàm về RIA với Bộ Tư pháp

21 tháng 12, 2005

raymond@raymondmallon.com

Đề cương bài trình bày

 Giới thiệu về Đánh giá Dự báo Tác động

Pháp luật (Lý do)

 Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật liên quan tới những vấn đề gì (Nội dung)

 Các vấn đề về thực hiện (Phương pháp)

 Các bước tiếp theo (Tiếp theo)

 Kinh nghiệm của Australia về cải cách pháp lý

Lý do Văn bản pháp luật là gì

 Văn bản pháp luật là công cụ qua đó chính phủ đưa ra các các yêu cầu mà các doanh nghiệp và công dân cần tuân thủ

 Văn bản pháp luật bao gồm luật, các lệnh, sắc lệnh chính thức và không chính thức, các quy định dưới luật được

ban hành bởi các cấp chính quyền

 Văn bản pháp luật bao gồm các quy định gần dưới hình thức văn bản [(quy tắc, các tiêu chuẩn được sử dụng

nhằm ảnh hưởng tới hành vi của doanh nghiệp, song

không được thể hiện trong các văn bản pháp luật chính

thức (tức là không được in trên Công Báo)]

Lý do Cải cách Pháp luật là Gì?

 OECD định nghĩa cải cách pháp luật là:

– “Những thay đổi làm cải thiện chất lượng pháp luật, có nghĩa là nâng cao khả năng hiệu lực, tính hiệu quả chi phí, chất lượng của văn bản pháp luật và của các thủ tục liên quan của chính phủ” Đạt được thông qua một tập hợp các văn bản pháp luật,

và qua quá trình giảm quy chế và xây dựng lại quy chế

 Thực hiện các cải cách pháp luật yêu cầu

– Phải có văn bản đánh giá

Vì sao? Tính phức tạp về Thủ tục và Tham nhũng

Lý do Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) là gì?

 Là một quá trình nhằm đánh giá các tác động tiềm năng của một thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các phương án thay thế Nó có thể được sử

– Sự phân bổ tác động đối với các đối tượng khác nhau bao gồm người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, khu vực nông thôn – thành thị và các đối tượng khác

Lý do Mục tiêu và Sử dụng RIA?

 Văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn => nền kinh tế có tính cạnh tranh hơn (minh chứng từ OECD)

 RIA => văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn => một xã hội công bằng hơn.

 Được thừa nhận rộng rãi là một yếu tố quan trọng nhằm đảm bảo chất lượng của văn bản pháp luật (ví dụ như tại OECD) Hiện giờ là yêu cầu bắt buộc tại hầu hết cá nước OECD.

 Một số quốc gia đang phát triển và đang trong quá trình

chuyển đổi ( như Hungary, Hàn Quốc, và Peru) giờ đây cũng biến RIA là một quy trình bắt buộc.

 Không phải là phương thuốc bách bệnh Đồng thời cần phải

có cam kết cao về phương diện chính trị (ví dụ như tăng năng suất chậm tại Hà Lan)

Lý do Giảm bớt rủi ro các lỗi về chính

trong đối tượng mục tiêu của chính sách.

 Xác định và đánh giá các phương án lựa chọn nhằm đạt được mục tiêu chính sách.

 Đảm bảo tính thống nhất với các công cụ chính sách khác.

 Đánh giá liệu lợi ích có lớn hơn chi phí hay không.

 Đảm bảo một quá trình tham vấn được thực hiện minh bạch và hiệu quả

 Đảm bảo tuân thủ các thỏa thuận quốc tế

Tại sao? Cải thiện tình trạng lạm phát

về văn bản pháp luật

 Nếu không có cơ chế trách nhiệm, sẽ xuất hiện xu hướng là sản sinh ra quá nhiều văn bản pháp luật Việt Nam vẫn còn có một hệ thống văn bản pháp

luật chồng chéo, phức tạp Có thể cần phải thiết lập một văn phòng độc lập có trách nhiệm cải thiện

chất lượng pháp luật

 Các nhà tài trợ có thể làm vấn đề trở nên phức tạp hơn do yêu cầu các văn bản pháp luật mang tính

tạm thời trong khuôn khổ các chương trình, dự án cho vay có điều kiện RIA yêu cầu rằng tất cả mọi đối tượng đều phải giải trình yêu cầu đối với văn

bản pháp luật nếu muốn giữ hoặc ban hành

Nội dung Quá trình Xây dựng một Báo cáo về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIAS)

 Đây là một quá trình bao gồm nhiều giai đoạn:

– Đầu tiên là phải đánh giá dự báo tác động pháp luật đối với một đề xuất về văn bản pháp luật, xác định rằng liệu có tiếp tục xây dựng văn bản đó hay không.

– Tiếp đó là đánh giá sơ bộ dự báo tác động, trước khi tiến hành tham vấn với các đối tượng liên quan và đưa kết quả đánh giá vào nội dung tham vấn.

– Sau đó sẽ tiến hành một đánh giá đầy đủ, trong đó thể hiện nội dung và kết quả của quá trình tham vấn

 Không nhất thiết phải là các báo cáo quá phức tạp

Nội dung Một số loại câu hỏi khi tiến hành đánh giá và xây dựng báo cáo

 Bản chất của vấn đề

 Văn bản pháp luật và điểm yếu của văn bản pháp luật

 Biện pháp xử lý thay thế

 Lợi ích của việc quản lý văn bản pháp luật

 Chi phí của việc quản lý bằng văn bản pháp luật

 Tham vấn với công chúng

 Hỗ trợ văn bản pháp luật

 Tác động đối với cạnh tranh

Nội dung Ai nên tiến hành RIA?

 Cơ quan chịu trách nhiệm đối với thay đổi chính sách dự kiến phải tiến hành RIA (song

có thể thuê một cơ quan/ công ty chuyên

môn tiến hành công việc này)

 Một cơ quan độc lập có thể giám sát việc

thực hiện yêu cầu về RIA và đảm bảo chất lượng của các đánh giá được tiến hành

Biến RIA thành một phần của quá trình ra

quyết định đòi hỏi phải có sự hỗ trợ về mặt chính trị, hành chính và của công chúng.

Nội dung Làm cách nào để đảm báo

chất lượng của RIA?

 Một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm về chất

lượng của RIA Tại hầu hết các nước, cơ quan này KHÔNG THAM GIA TRỰC TIẾP vào việc xây dựng và tiến hành RIA.

 Phương pháp tiếp cận có sự tham gia của nhiều đối tượng – bao gồm việc đảm bảo ranừg RIA có khả năng được công chúng tiếp cận dễ dàng (ví

dụ như tóm tắt nội dung cho báo chí, báo cáo

đầy đủ về RIA trên Internet) – có thể làm tăng áp lực đối với các cơ quan chính phủ nhằm nâng

cao chất lượng của các báo cáo RIA

Phương pháp Các bước cơ bản trong quá trình RIA

 Nhận biết/ Đánh giá vấn đề

 Xây dựng Báo cáo RIA sơ bộ

 Tham vấn với các đối tác có liên quan

 Thu thập và phân tích số liệu

 Chuẩn bị báo cáo RIA đầy đủ

 Phê duyệt báo cáo RIA

Phương pháp Một số gợi ý về nội dung của Báo cáo Đánh giá Tác động Pháp

luật (RIA)

 Giới thiệu

 Mục đích và bản chất của thay đổi pháp luật

dự kiến

 Quá trình tham vấn ý kiến

 Đánh giá các phương án lựa chọn nhằm giải quyết vấn đề

 Lợi ích và chi phí của thay đổi dự kiến

 Tuân thủ và giám sát

 Tóm tắt và khuyến nghị

Phương pháp Đánh giá lợi ích và chi

phí

 Đánh giá lợi ích, chi phí và tác động của từng

phương án, bao gồm cả phương án “không làm gì”.

 Trong trường hợp có thể, các lợi ích và chi phí cơ bản cần được định lượng hóa RIA cần bao gồm các đánh giá đầy đủ về lợi ích và chi phí (ví dụ như về

xã hội, môi trường, y tế và an toàn) Mức độ tuân

thủ cũng cần được đánh giá nhằm đánh giá các lợi ích tiềm năng

 Tuy nhiên, định lượng đầy đủ là điều không phải lúc nào cũng thực hiện được, thậm chí tại các nước

phát triển (Tại các báo cáo RIA của Anh và Úc,

thường không có các đánh giá lợi ích và chi phí đầy đủ)

Phương pháp Phân tích vấn đề với RIA

 Có thể áp dụng các phương pháp thay thế, song không phải tất cả chúng đều là hoàn thiện

 Thường thiếu dữ liệu

 Những bên đề xuất cải cách thường tỏ ra rất lạc quan về đánh giá lợi ích của cải cách.

 RIA không phải dành cho việc “điều chỉnh cho tốt hơn – fine-tuning” chính sách, mà

chủ yếu là xác định phương án tốt và không tốt

Phương pháp Vấn đề, song không lo; quá trình thực hiện tự nó đã có tác

dụng

 Các lợi ích chính của RIA là từ việc tiến hành một quá trình tư duy và tham vấn có cấu trúc rõ ràng.

 Cần phải đảm bảo quá trình này được thực hiện

đúng và phân tích nguồn lực phân tích vào các vấn

đề chính.

 Không nên phân bổ nguồn lực hạn chế vào các

phương pháp quá phức tạp và không cần thiết.

 Điều này đặc biệt đúng ở Việt Nam do tình trạng

thiếu nguồn lực tại nhiều cơ quan quốc gia

Phương pháp Ma trận tóm tắt đối với Báo cáo RIA

Vấn đề/ Mục tiêu của thay đổi dự kiến

Tiếp theo: Thông lệ ưu việt của OECD

trong quá trình thực hiện RIA

tác động pháp luật (RIA)

song linh hoạt

định

Tiếp theo Cần những gì cho quá trình

thực hiện?

1 Quốc hội/ Chính phủ đưa ra các nguyên tắc về chất lượng văn

bản pháp luật nhằm hướng dẫn cho các nhà quản lý và xây dựng pháp luật và thông báo cho công chúng

2 Chính phủ xây dựng và công bố hướng dẫn về quy trình RIA

Yêu cầu các bộ (và tỉnh) xây dựng báo cáo RIA đối với các

luật, pháp luật và nghị định mới ban hành

3 Xây dựng một cơ quan giám sát chịu trách nhiệm trước chỉnh

phủ (hoặc Quốc hội) nhằm hỗ trợ và hướng dẫn các bộ về

thực hiện RIA

4 Xây dựng và thực hiện một chương trình đào tạo quốc gia về

RIA

5 Hợp tác với khu vực tư nhân và báo chí nhằm cải thiện công

tác tham vấn ý kiến và xây dựng cơ chế trách nhiệm

Tiếp theo Các bước thực hiện tiếp theo trong ngắn hạn

 Tổ chức hội thảo nhằm trình bày và thảo luận hướng dẫn dự thảo về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA);

 Tiến hành xây dựng các báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) về một số chủ đề tại cấp trung ương và địa phương.

 Sử dụng hội thảo và các báo cáo thí điểm nhằm cải thiện cẩm nang hướng dẫn về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA)

 Tham vấn ý kiến với Quốc hội, các cơ quan chính phủ

và công chúng nhẳm tranh thủ sự hỗ trợ đối với quá trình RIA.

Bối cảnh quốc tế và một số kinh nghiệm của Australia

Các vấn đề về pháp luật là mối quan ngại của doanh nghiệp ở mọi nơi

Cải cách pháp luật: Công

cụ nào?

Figure 1: Selected tools used in OECD countries to improve regulatory quality

18 17

24 23 13

12 12

17 14

Một số sáng kiến chính (Australia)

 Chương trình giảm giấy phép kinh doanh

 Cải thiện khả năng tiếp cận tới thông tin

 Quá trình đánh giá văn bản pháp luật

 Cải cách quốc gia

Giảm bớt giấy phép kinh doanh

Cải thiện khả năng tiếp cận thông tin

(Australia)

 Cổng truy cập của doanh nghiệp

– Một cổng truy cập duy nhất khi doanh nghiệp tìm kiếm thông tin từ các cấp độ của Chính phủ.

 Dịch vụ Thông tin về Giấy phép kinh doanh

– Một hình thức một cửa đổi với các giấy phép

kinh doanh của chính phủ

 Dịch vụ thông tin doanh nghiệp quốc gia

– Cung cấp thông tin liên quan tới các cấp của

chính phủ

Quá trình đánh giá pháp luật (Australia)

 Thử nghiệm về sự cần thiết của văn bản pháp luật

 Nhằm cải thiện quá trình ra quyết định và đảm bảo một quá trình thống nhất, có tính hệ thống và minh bạch.

 Báo cáo RIA xác định vấn đề, mục tiêu, phương án thay thế, quá trình tham vấn, kết luận, thực hiện và đánh giá

 Phải đề cập cụ thể tác động đối với doanh nghiệp nhỏ

Quản lý Cải cách Pháp luật

Nhiều nước thành lập cơ quan trung ương nhằm tạo quá trình thuận lợi cho việc cải cách pháp luật trên diện rộng: Bỉ => Ủy ban Đơn giản hóa Thủ tục hành chính (ASA) vào năm 1988; PHáp => Ủy ban Đơn

giản hóa Thủ tục hành chính (COSA) in 1998; Italy = Đơn vị Cải cách Pháp luật (Nucleo) vào năm 1999

Đảm bảo cam kết quốc gia đối với các cải cách hành chính chung có thể mất thời gian, ví dụ như kinh

nghiệm của Australia cho thấy

Australia:

Văn phòng Đánh giá Pháp luật (ORR)

 ORR khuyến khích các thông lệ ưu việt trong việc áp dụng và bắt buộc áp dụng, tuân thủ RIA Điều lệ của ORR liệt kê các hoạt động chính như sau:

– Tư vấn về kiểm soát chất lượng đối với văn bản pháp luật được xây dựng hoặc đang được sửa đổi

– Đánh giá và tư vấn về báo cáo RIA do cơ quan trung ướng xây dựng

– Đào tạo và hướng dẫn cho cán bộ chính phủ;

– Báo cáo thường niên về việc tuân thủ quy định này cho chính phủ

– Tư vấn cho hội đồng bộ trưởng và các ủy ban xây dựng tiêu chuẩn

quốc gia về văn bản pháp luật

– Đệ trình và ấn hành báo cáo về các vấn đề pháp luật

– Giám sát sự cải cách pháp luật ở các cấp nhà nước, và theo dõi tại các nước khác

Điều phối cải cách ở cấp nhà nước trung ương

 Hợp tác qua Hội đồng Chính phủ Australia (COAG) và các hội đồng bộ trưởng

 Nhóm/ cộng đồng doanh nghiệp tạo áp lực

 Khuyến khích tuân thủ Một số chuyển giao tài chính cấp nhà nước trung ương được thực hiện liên quan tới việc tuân thủ RIA.

Hà Lan: 11 Yếu tố đảm bảo tính tuân

thủ

Các yếu đố đảm bảo tự giác tuân thủ (các yế tố về

sự tuân thủ tự nguyện, tức là tuân thủ ngay cả khi không có sự giám sát, kiểm tra)

– T1 Hiểu biết về quy định: nhóm mục tiêu hiểu về luật lệ và quy định, tính rõ ràng và minh bạch của quy định

– T2 Các yếu tố về lợi ích – chi phí: lợi ích và chi phí vật chất và phi vật chất phát sinh từ việc tuân thủ hay vi phạm quy định

– T3 Mức độ chấp thuận: mức độ mà nhóm mục tiêu (nói chung) chấp thuận chính sách, luật pháp và quy định

– T4 Cam kết chuẩn: ý chí hoặc thói quen tuân thủ pháp luật của nhóm mục tiêu

– T5 Giám sát không chính thức: Khả năng về thái độ không tuân thủ sẽ

bị bên thứ ba phát hiện và không chấp thuận, và mức độ hình phạt mà bên thứ ba có thể đưa ra (ví dụ như mất khách hàng, hợp đồng thầu phụ, mất uy tín)

Các yếu tố đảm bảo việc tuân thủ: Hà

– T7 Giám sát: Khả năng bị cơ quan chính phủ thanh tra/

kiểm toán đáng kể tại doanh nghiệp hoặc qua giấy tờ

– T8 Khả năng bị phát hiện: Khả năng vi phạm bị phát hiện trong quá trình cơ quan chính phủ kiểm toán hành chính hoặc điều tra

– T9 Khả năng bị lựa chọn: Khả năng chịu sự kiểm soát cao hơn do việc phân tích rủi ro và xác định doanh nghiệp, cá nhân hoặc ngành mục tiêu (tức là thanh tra có khả năng sẽ kiểm tra các doanh nghiệp vi phạm nhiều hơn so với các doanh nghiệp tuân phủ pháp luật).

Các yếu tố đảm bảo việc tuân thủ: Hà

Lan

Yếu tố Xử phạt (ảnh hưởng của việc sử dụng chế tài xử phạt đối với việc tuân thủ pháp

luật)

– T10 Khả năng bị phạt Khả năng bị phạt nếu như

bị phát hiện vi phạm sau khi thanh tra hoặc điều tra hình sự

– T11 Mức độ hình phạt: Mức độ nặng nhẹ của hình phạt và các tác động tiêu cực khác do kết

quả của việc áp dụng hình phạt (ví dụ như mất uy tín)

Kết luận tóm tắt về duy trì tính bền vững

của cải cách pháp luật tại Việt Nam

luật Trong trường hợp cần phải có văn bản pháp luật, cần phải có văn bản có chất lượng tốt.

nghiệp Yêu cầu các nhà quản lý và xây dựng pháp luật đưa ra các đánh giá chính thức về lợi ích và chi phí của văn bản pháp luật, về khả năng phân bổ các tác động tiềm năng của văn bản pháp luật khi

đệ trình một văn bản pháp luật mới

thủ, và thực hiện

thực hiện các cải cách theo hướng từ trên xuống (top down) là rất khó và nhiều khi là không thể.

trình hiện tại về đánh giá và cải cách pháp luật Sử dụng các công nghệ thông tin mới