Báo cáo khoa hoc Chính quyền cơ sở ở các tỉnh tây nguyên thực trạng và giải pháp

Tổ chức thực hiện các quan điểm, giải pháp đó đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, nhất là chính quyền cấp cơ sở trong phạm vi cả nước

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

BÁO CÁO TỔNG KẾT

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2007

CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ

Ở CÁC TỈNH TÂY NGUYÊN – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Chủ nhiệm đề tài: Tiến sĩ Vũ Anh Tuấn

Thư ký đề tài : Thạc sĩ Võ Công Khôi

Cơ quan chủ trì: Học viện Chính trị - Hành chính khu vực III

7015

21/10/2008

Đà Nẵng, tháng 5 - 2008

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

1.1 Chính quyền là vấn đề cốt lõi của mọi cuộc cách mạng Sự tồn tại

và phát triển của chế độ xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở nước ta trước tiên, phụ thuộc vào sự vững mạnh và hoàn thiện của hệ thống chính quyền từ trung ương tới cơ sở Từ sau Cách mạng tháng Tám đến nay, hệ thống chính quyền các cấp không ngừng được củng cố và ngày càng hoàn thiện, thể hiện tính ưu việt của một thể chế chính trị mới và đảm bảo thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Trong hệ thống chính quyền hiện nay, chính quyền cơ sở là cấp cuối cùng, nơi trực tiếp tổ chức cho nhân dân thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; là nơi trực tiếp thực hiện các vấn đề dân sinh, dân quyền, dân chủ, dân trí; đồng thời, giải quyết mối quan hệ trong nội bộ nhân dân và mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước Vì thế, chính quyền cơ

sở chính là nền móng căn bản của bộ máy nhà nước Thực tế cho thấy, ở đâu và bao giờ, chính quyền cơ sở vững mạnh thì ở đó, quyền làm chủ của nhân dân được đảm bảo; ổn định chính trị; kế hoạch kinh tế, văn hoá, xã hội của địa phương được thực hiện thành công và, ngược lại

1.2 Trong thời gian qua, chính quyền cơ sở ở nước ta đã không ngừng đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Chính quyền cơ sở ở nhiều nơi đã triển khai Quy chế dân chủ có hiệu quả, phát huy được hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, tạo nên những thay đổi rõ rệt của địa phương không chỉ ở thành thị, nông thôn mà còn ở hải đảo

Tuy nhiên, cho đến nay, chính quyền cơ sở đã và đang bộc lộ không ít những yếu kém, bất cập cả về tổ chức và hoạt động mà nguyên nhân của chúng có thể nhận thấy rất rõ Trước hết, do vị thế của mình, chính quyền

cơ sở thường được ví là “chiếc túi” mà mọi chủ trương, chính sách, pháp luật đều dồn xuống để tổ chức thực hiện Đồng thời, mọi “tình huống có vấn đề” lại cũng từ cơ sở mà phát sinh Trong khi đó, chính quyền cơ sở từ nhiều năm nay lại là nơi ít được quan tâm trên nhiều phương diện mà quan trọng nhất là cơ chế hoạt động và đội ngũ cán bộ, công chức Đó là lý do giải thích vì sao chính quyền ở cấp này nhìn chung còn kém năng động; quản lý, điều hành còn nặng về thói quen, tình cảm; chỉ đạo việc chuyển đổi

cơ cấu kinh tế, phát triển sự nghiệp văn hoá, giáo dục, y tế còn lúng túng; tình trạng quan liêu, tham nhũng, buông lỏng quản lý, mất đoàn kết, vi phạm quyền làm chủ của nhân dân còn tồn tại, thậm chí, nghiêm trọng Trình độ, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức ở cơ sở chưa đáp ứng được yêu cầu, nhất là ở các xã vùng sâu, vùng xa, ở những nơi có đông đồng bào dân tộc thiểu số Để tiếp tục cải cách bộ máy máy nhà nước, nhất là cải cách chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, tập trung quyền lực hành pháp trên cơ sở phân cấp và phân quyền mạnh, hợp lý, sau Nghị quyết Hội nghị TƯ lần thứ ba (khóa VIII), Đảng ta đã có Nghị quyết Hội nghị TƯ lần thứ 5 (khóa X) trong đó có những quan điểm, giải pháp mang tính đột phá,

có những thay đổi căn bản Tổ chức thực hiện các quan điểm, giải pháp đó đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, nhất là chính quyền cấp cơ sở trong phạm vi cả nước 1.3 Tây Nguyên là địa bàn có vị trí chiến lược quan trọng của cả nước

về chính trị, kinh tế, xã hội và an ninh, quốc phòng; đồng thời cũng là vùng đất giữ gìn được truyền thống văn hoá của cộng đồng cư dân bản địa

lâu đời với những sắc thái riêng, đặc thù và độc đáo mà tiêu biểu là không gian văn hoá cồng chiêng đã được UNESCO công nhận là di sản văn hoá phi vật thể và truyền khẩu của thế giới Cho đến nay, các yếu tố văn hoá truyền thống, đặc biệt là các thiết chế xã hội cổ truyền, vẫn còn chi phối khá mạnh mẽ cả tích cực lẫn tiêu cực đến mọi mặt đời sống của người dân Tây Nguyên Mặt khác, những yếu tố kinh tế-xã hội trong nền kinh tế thị trường đang tác động mạnh mẽ vào đời sống của ngưòi dân theo những chiều hướng khác nhau, trong đó, có những xu hướng rất đáng lo ngại cho quản lý nhà nước Trong khi đó, xây dựng hệ thống chính quyền cơ sở ở đây, chúng ta đã áp dụng nguyên si mô hình chung của cả nước (ngay cả khi mô hình này đã trở nên bất cập với thực tế) mà không tính toán một cách đầy đủ các yếu tố địa lý, xã hội, văn hoá, tâm lý của vùng này Bởi thế, tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở Tây Nguyên hiện nay lại càng trở nên bất cập và kém hiệu quả, thậm chí bất lực trước nhiều đòi hỏi của quản lý nhà nước ngày càng phức tạp, cấp bách Trên thực tế, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở Tây Nguyên rất thấp so với yêu cầu hiện tại cũng như xu hướng phát triển Chính quyền cơ sở ở một số vùng tỏ ra yếu kém, không thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình, quan liêu hoá, hành chính hoá làm suy giảm lòng tin, sức mạnh đoàn kết, đồng thuận của người dân Tình trạng dân không tin vào chính quyền, tìm cách tự bảo vệ lấy quyền và lợi ích của mình theo các khả năng mà họ có được là một thực tế ở nhiều địa phương của Tây Nguyên

Đáng lưu ý là trong những năm gần đây, ở Tây Nguyên có những diễn biến hết sức phức tạp về chính trị - xã hội: hiện tượng di dân tự do vẫn tiếp tục phát triển; các tổ chức tôn giáo, nhất là đạo Tin Lành, tăng

cường các hoạt động truyền giáo nhằm lôi kéo đồng bào dân tộc theo đạo; các thế lực phản động, thù địch trong và ngoài nước đẩy mạnh thực hiện

“diễn biến hoà bình”, chống phá sự nghiệp đổi mới của chúng ta Đặc biệt, lợi dụng một số thiếu sót, khuyết điểm trong việc thực hiện chính sách dân tộc, tôn giáo, đất đai của Đảng và Nhà nước ta, bọn chúng đã kích động, lôi kéo một bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số gây ra 2 cuộc bạo loạn chính trị vào các năm 2001 và 2004 Thực tiễn đó đã và đang là bài học đắt giá đối với chúng ta trong việc ổn định chính trị, xã hội và con đường phát triển của Tây Nguyên

Thực hiện Nghị quyết 10/NQ-TƯ (ngày 18-01-2002) của Bộ Chính trị

về phát triển kinh tế, xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh vùng Tây Nguyên đến năm 2010, trong khi Đảng và Nhà nước ta đã tập trung đầu tư phát triển kinh tế, xã hội ở Tây Nguyên cho xứng với những tiềm năng và

vị thế của nó thì những yếu kém, bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở đây đã thật sự trở thành một vấn đề hết sức lớn và cấp thiết Trong bối cảnh đó, việc khảo sát thực trạng, tìm ra những nguyên nhân yếu kém, bất cập để tiếp tục kiện toàn, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên lại càng trở nên cấp bách hơn bao giờ hết

nghiên cứu khác nhau Có thể nêu một số công trình nghiên cứu đáng lưu

ý trong thời gian gần đây như:

+ Hệ thống chính trị cơ sở - thực trạng và một số giải pháp đổi mới,

Viện nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ;

+ Hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn nước ta hiện nay do GS, TS

Hoàng Chí Bảo (chủ biên);

+ Thực hiện Quy chế dân chủ và xây dựng chính quyền cấp xã ở nước

ta hiện nay do TS Nguyễn Văn Sáu và GS Hồ Văn Thông (đồng chủ

biên);

+ Giải pháp đổi mới hoạt động của hệ thống chính trị ở các tỉnh miền núi nước ta hiện nay do PGS,TS Tô Huy Rứa; PGS, TS Nguyễn Cúc;

PGS, TS Trần Khắc Việt (đồng chủ biên), Nxb CTQG, HN, 2003

+ Một số vấn đề về xây dựng hệ thống chính trị ở Tây Nguyên do

PGS,TS Phạm Hảo và PGS, TS Trương Minh Dục (đồng chủ biên);

+ Vài suy nghĩ về đổi mới và nâng cao hiệu lực của chính quyền cơ sở theo tinh thần Nghị quyết TW 5 khoá IX, của TS Nguyễn Kim Sơn đăng

trên Tạp chí Quản lý nhà nước số 2 năm 2002;

+ Chính quyền cấp xã, của Bùi Xuân Đức và Đặng Đình Tân, T/chí

+ Quy mô xã và mô hình chính quyền xã: cần một sự đổi mới cơ bản,

của PGS, TS Bùi Xuân Đức đăng trên Tạp chí Lập pháp số 8 năm 2002;

+ Về cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở nước ta hiện nay, của TS Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí Luật học số 2

tài khoa học cấp nhà nước K.X 04.01 tại Đà nẵng ngày 22/9/2003)

+ Một số giải pháp góp phần ổn định và phát triển ở Tây Nguyên hiện nay do PGS, TS Phạm Hảo chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, HN, 2007

Trong những năm gần đây, vì nhiều lý do mà việc nghiên cứu về hệ thống chính trị nói chung cũng như bộ máy chính quyền của các tỉnh Tây Nguyên càng được quan tâm hơn Tuy nhiên, nhìn tổng thể, các công trình nghiên cứu trên đây, tuy ở những góc độ, phạm vi tiếp cận khác nhau, đã đạt được những kết quả nhất định trong việc làm sáng tỏ vị trí, vai trò của chính quyền cơ sở trong hệ thống chính trị, đặc biệt, đã đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở trong thời gian qua, xác định những mặt yếu kém, hạn chế và bước đầu đưa ra phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên Trong số đó, có những công trình có giá trị thực tế không nhỏ

Tuy nhiên theo chúng tôi, chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách trực tiếp, toàn diện, có hệ thống và tương đối có quy mô về

chính quyền cơ sở ở một địa bàn đặc thù và có nhiều thách thức về ổn định chính trị - xã hội như Tây Nguyên trong bối cảnh cải cách bộ máy nhà nước theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam Mặt khác, nhiều vấn đề bức xúc, nổi cộm về chính trị, kinh tế, xã hội của vùng này từ sau sự kiện năm 2001, 2004 đã không được đề cập, luận giải thoả

đáng Vì thế, đây là đề tài có khả năng kế thừa và phát huy được những kết quả nghiên cứu của các công trình đi trước và khắc phục được những khiếm khuyết của việc nghiên cứu vấn đề này

3 Mục tiêu, nội dung phạm nghiên cứu:

3.1 Mục tiêu nghiên cứu:

Từ việc xây dựng những luận cứ khoa học của việc hoàn thiện chính quyền cơ sở, đề tài nghiên cứu về chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên (mà thực chất là tập trung khái quát, phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của hệ thống đó) trong thời gian qua ở cả thành tựu, hạn chế và những nguyên nhân của chúng Trên cơ sở đó, phát hiện những vấn đề đặt ra và đề xuất phương hướng, giải pháp góp phần hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở khu vực này

3.2 Nội dung nghiên cứu:

- Làm rõ khái niệm, lịch sử hình thành và phát triển cũng như vị trí, vai trò của chính quyền cơ sở ở Việt Nam Đồng thời, phân tích các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của những cơ quan cấu thành chính quyền cơ

sở ở nước ta hiện nay; chứng minh tính cấp thiết và cơ sở của việc đổi mới

tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên

- Khảo sát, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên hiện nay trên các khía cạnh thành tựu

và những yếu kém, bất cập cùng với những nguyên nhân của chúng Đặc biệt, phải chỉ ra được những nguyên nhân ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp tới hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên

- Rút ra những bài học kinh nghiệm; đề xuất phương hướng, giải pháp và những kiến nghị cụ thể góp phần hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên trong thời gian tới

3.3 Phạm vi nghiên cứu:

- Đề tài nghiên cứu cả về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp

cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên thông qua 2 cơ quan trọng yếu, tiêu biểu của

nó là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Tuy vậy, các mối quan hệ của chúng với các bộ phận khác trong hệ thống chính trị cơ sở (Đảng, tổ chức chính trị-xã hội), với chính quyền cấp trên…vẫn được xem xét thỏa đáng trong những phạm vi và mục đích được xác định

- Do đề tài có phạm vi rộng trong điều kiện có hạn nên tập thể nghiên cứu chỉ tập trung khảo sát chính quyền cơ sở ở một số xã, phường, thị trấn thuộc 3 tỉnh: Đắc Lắc, Gia Lai và Kon Tum là những địa phương có khả năng đại diện cho các tỉnh Tây Nguyên

4 Phương pháp nghiên cứu:

Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng mácxít; tư tưởng

Hồ Chí Minh; đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước,

các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây được áp dụng cho đề tài: phương pháp phân tích, so sánh, điều tra xã hội học, khảo sát và nghiên cứu thực tế, thống kê và phân tích số liệu, quy nạp và diễn giải

5 Kết cấu, nội dung của đề tài:

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của đề tài được trình bày trong 3 chương, 10 tiểu mục Sau đây là nội dung của Báo cáo tổng hợp nội dung kết quả nghiên cứu đề tài:

CHƯƠNG 1

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ Ở VIỆT NAM

– MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN

1.1 Chính quyền địa phương, chính quyền cấp cơ sở và mô hình

tổ chức, hoạt động của chúng trên thế giới

Trong tiếng Việt, khái niệm “chính quyền” được quan niệm tương đối thống nhất “Từ điển tiếng Việt” (Hoàng Phê chủ biên) của Viện ngôn ngữ học, định nghĩa chính quyền là: “1/ quyền điều hành, điều khiển bộ máy nhà nước, 2/ bộ máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước”1

Theo “Đại từ điển tiếng Việt” (Nguyễn Như Ý chủ biên) thì chính quyền là: “bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước ở các cấp”2 Trong khi đó, “Từ điển Luật học” của Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp lại định nghĩa chính quyền là “bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước Chính quyền được phân chia thành chính quyền trung ương và các cấp chính quyền địa phương Chính quyền trung ương là tập hợp tất cả các

cơ quan nhà nước trung ương Chính quyền địa phương là tập hợp tất cả các

cơ quan nhà nước địa phương Chính quyền địa phương gồm có chính quyền cấp tỉnh, chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã”3

Như vậy, khái niệm chính quyền có thể được hiểu theo nghĩa rộng và theo nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng, chính quyền là khái niệm gắn với quyền lực nhà nước - bộ phận trọng yếu của quyền lực chính trị, gắn với bộ máy

1 Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng & Trung tâm từ điển học, 2002

2 Trung tâm biên soạn từ điển, Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hoá-thông tin, HN, 1998

3 Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp - Từ điển Luật học - Nxb

nhà nước từ trung ương đến cơ sở với tư cách là “trụ cột” của hệ thống chính trị các cấp Theo cách hiểu này, chính quyền là hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở được tổ chức theo Hiến pháp, luật nhằm thực thi quyền lực nhà nước trên cả 3 lĩnh vực: lập pháp, hành pháp, tư pháp Với ý nghĩa đó, khái niệm chính quyền được đồng nhất với khái niệm “bộ máy nhà nước” Còn theo nghĩa hẹp, chính quyền được hiểu chỉ

là hệ thống các cơ quan nhà nước các cấp thực hiện quyền hành pháp Cách hiểu chính quyền theo nghĩa này không những phân biệt được nó với khái niệm “hệ thống chính trị” mà còn với khái niệm “bộ máy nhà nước” Theo đó, khái niệm “chính quyền” không bao hàm các cơ quan lập pháp,

tư pháp, các tổ chức của Đảng cộng sản Việt Nam, các tổ chức chính trị-

xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp…mặc dù giữa chúng có mối liên hệ rất mật thiết Trong hệ thống chính quyền nói chung thì chính quyền địa phương (CQĐP) được hiểu là một hệ thống bao gồm những cơ quan nhà nước thực thi quyền hành pháp ở cấp mình Trên thực tế, đó là Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp với các cơ quan trực thuộc của 2 cơ quan đó Cách hiểu này hiện nay đã trở thành chính thức và được sử dụng phổ biến với những lý do:

- Thứ nhất, về phương diện lý luận, việc mở rộng khái niệm “chính

quyền” theo hướng đồng nhất nó với khái niệm “bộ máy nhà nước” và thậm chí, với khái niệm “hệ thống chính trị” sẽ không cho phép tạo ra một giới hạn cần thiết về nội hàm của khái niệm chính quyền Từ đó có thể dẫn tới những nhầm lẫn đáng tiếc giữa các quyền của quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp); giữa bộ máy nhà nước nói chung với hệ thống

cơ quan hành pháp; giữa chính quyền trung ương với CQĐP và thậm chí, giữa CQĐP với hệ thống chính trị cùng cấp…

- Thứ hai, những nhầm lẫn nói trên có thể dẫn tới những sai lầm

không đáng có trong hoạt động thực tiễn, nhất là với việc nhận thức và thực thi nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Điều đó có thể xảy ra trong hoạch định đường lối, chính sách, pháp luật cũng như trong tổ chức thực hiện chúng và nhất

là xử lý các vấn đề có liên quan nảy sinh trong thực tế, chẳng hạn, trong việc xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước; trong việc thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương với CQĐP; trong việc phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp…

- Thứ ba, trong thời gian gần đây, các văn kiện chính trị của Đảng (từ

Đại hội VIII đến nay) và văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ta đã chính thức sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương” với quan niệm như trên Nghị quyết lần thứ ba của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18/6/1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với CQĐP chỉ đề cập tới việc kiện toàn củng cố HĐND và UBND các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai

cơ quan này mà không đề cập tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương Và gần đây, Nghị quyết Hội nghị trung ương lần thứ 5 (khoá X) trong chuyên đề về cải cách nền hành chính nhà nước cũng tiếp tục sử dụng khái niệm này Trở về quá khứ, ở nước ta cũng đã từng có luật về tổ chức CQĐP vào thời kỳ sau Hiến pháp năm 1946 Như vậy, việc sử dụng khái niệm này không chỉ trong lĩnh vực nghiên cứu lý luận mà còn trong hoạt động thực tiễn của toàn xã hội hiện nay là có lý do chính đáng

Không giống với chế độ tự quản địa phương của một số nước trên thế giới, CQĐP của nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương

do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước Khái niệm CQĐP là khái niệm phái sinh từ khái niệm “hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương” Khái niệm này được sử dụng khá phổ biến trong nhiều văn bản pháp luật của nhà nước trước đây CQĐP là khái niệm được

sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước và trong đời sống nhưng cho đến nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái niệm này cũng như chỉ ra nó bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và

cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành Do vậy, từ những góc

độ nghiên cứu lý luận và thực tiễn không giống nhau mà các nhà nghiên cứu khi tiếp cận khái niệm này thường tập trung vào 3 quan niệm sau: i/ CQĐP là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên địa bàn địa phương ii/ CQĐP gồm hai phân hệ cơ quan – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân) iii/ CQĐP bao gồm 4 phân hệ cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước (HDND); cơ quan hành chính nhà nước (UBND); cơ quan xét xử (Toà án nhân dân) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân)

Từ những phân tích trên đây, trong đề tài này, các khái niệm CQĐP và chính quyền cấp cơ sở (CQCS) được hiểu như sau:

CQĐP là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, là một hệ thống bao gồm các cơ quan nhà nước: cơ quan quyền lực (HĐND) và cơ quan chấp hành, hành chính nhà nước (UBND) các cấp (tỉnh, huyện, xã) cùng các cơ quan trực thuộc chúng được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp

và các luật hiện hành nhằm thực thi quyền hành pháp trong phạm vi địa phương mình

Trong hệ thống CQĐP thì CQCS là chính quyền ở cấp hành chính cuối cùng, được tổ chức và hoạt động ở các địa bàn xã, phường, thị trấn (

ở nông thôn, đô thị, miền núi, hải đảo) Cũng như CQĐP ở các cấp khác, CQCS bao gồm HĐND và UBND cùng với các bộ phận chuyên môn, giúp việc của các cơ quan này

Hiện nay, ở cấp cơ sở còn có tổ chức thôn, khối phố, bản, buôn…Đó

là những tổ chức tự quản của dân cư, là “vệ tinh”, là “cánh tay nối dài” của CQCS chứ không phải là cấp chính quyền cuối cùng Tuy nhiên, trên thực

tế, các tổ chức này đang được CQCS uỷ nhiệm tiến hành một số hoạt động quản lý hành chính nhà nước (tuyên truyền, thu các khoản phí, thuế đất…)

và do đó, tính chất, vai trò của chúng đang ngày càng khác hơn so với ban đầu Đó là lý do khiến cho một số người có ý kiến về việc thành lập thêm một cấp hành chính sau cấp xã, phường, thị trấn

Trên thế giới, tuỳ theo đặc điểm của từng quốc gia (địa lý, dân cư, tập quán, bản chất hệ thống chính trị…) mà quan niệm cũng như việc tổ chức CQĐP nói chung cũng như CQCS là không giống nhau Ở nhiều nhà nước đơn nhất, CQĐP là khái niệm dùng để chỉ tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong một vùng lãnh thổ của nhà nước được gọi là đơn vị hành chính các cấp Việc tổ chức các đơn vị hành chính và CQĐP như thế

thoạt tiên là nhằm thực hiện chức năng quản lý của nhà nước trung ương ở các địa phương (vùng lãnh thổ) của mình Theo đó, CQĐP nằm dưới sự chỉ đạo tập trung, thống nhất của nhà nước trung ương Cũng vì thế, mối quan hệ giữa nhà nước trung ương với chính quyền địa phương ở một số nhà nước đơn nhất không được quy định trong hiến pháp mà chỉ được quy định trong các văn bản luật hoặc thậm chí, trong văn bản pháp quy của chính phủ Trong những trường hợp như vậy, người ta muốn tạo ra một cơ chế nhằm tăng cường tính trực thuộc của CQĐP vào chính quyền trung ương Trái lại, ở nhiều nhà nước liên bang, CQĐP còn được hiểu là nhà nước tiểu bang, được tổ chức và hoạt động theo quy định của hiến pháp

Do đó, mối quan hệ và ranh giới quyền lực giữa nhà nước liên bang với nhà nước tiểu bang cũng được xác định khá rạch ròi bằng luật thành văn

mà trước tiên và quan trọng nhất là thông qua hiến pháp Còn lại, chức năng, thẩm quyền của chính quyền vùng (địa phương) trong trong từng tiểu bang là do luật pháp của tiểu bang quy định Điển hình nhất cho mô hình này là chính quyền Mỹ với sự hiện diện của bản Hiến pháp năm 1787 bất hủ Nhìn tổng thể, lịch sử hình thành và phát triển của CQĐP trên thế

giới cho thấy có 2 mô hình cơ bản là: tản quyền và phân quyền Tản quyền

là mô hình tập trung quyền lực ở nhà nước trung ương và nhà nước trung ương bổ nhiệm đại diện của mình về các lãnh thổ địa phương trực thuộc

để tổ chức thực hiện quyền lực và giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở đó Khi có vấn đề nảy sinh giữa 2 cấp nói trên, nhà nước trung ương đễ dàng giải quyết bằng việc rút đại diện của mình tại địa phương

Mô hình này được áp dụng phổ biến trong các nhà nước phong kiến, tư sản độc tài và hiện nay vẫn còn ảnh hưởng tới cách thức tổ chức chính quyền ở một số nước trên thế giới…

Mô hình phân quyền cho phép phân chia (phân định) khá rõ ràng về

quyền lực giữa nhà nước trung ương với nhà nước địa phương bằng những nguyên tắc cụ thể Trong phạm vi được phân quyền, nhà nước địa phương

có những điều kiện để phát huy tính tự trị, chủ động theo quy định của pháp luật Về phía mình, nhà nước trung ương chỉ cần giám sát việc tuân theo pháp luật của nhà nước địa phương và thực hiện một số nghĩa vụ được xác định trước Đây là mô hình được đánh giá là tiến bộ và đang được áp dụng ở nhiều quốc gia phát triển như Anh, Pháp, Mỹ, Đức…

Theo tổng kết của “Hiệp hội quốc tế các chính quyền địa phương” thì

trong lịch sử đã có 3 cách thức tổ chức CQĐP trên thế giới Thứ nhất, CQĐP không đại diện (Non- representative local government) là loại

CQĐP do cấp trên bổ nhiệm chứ không do nhân dân địa phương bầu ra Nét đặc thù của nó là cơ quan dân cử hoạt động theo chế độ hội nghị và có quyền ban hành các quyết định Loại CQĐP này tồn tại phổ biến trong các nhà nước phong kiến tập quyền khi mà mọi quyền lực nhà nước cao nhất tập trung trong tay nhà vua và hệ thống chính quyền địa phương không có tính độc lập của nó so với chính quyền trung ương Do những điều kiện kịch sử, loại CQĐP này không còn lý do để tồn tại trong thời đại ngày nay cho dù vẫn còn ảnh hưởng nhất định tới một số ít quốc gia như Cô-oét và trong chừng mực nhất định, ở Lào4 Thứ hai, CQĐP bán đại diện (Quasi-

representative local government) là loại CQĐP trong đó, một cơ quan hoạt động theo chế độ hội nghị được thành lập nhưng cơ quan này có 2 đặc điểm đáng lưu ý là: không do nhân dân địa phương bầu ra và chỉ có quyền

tư vấn chứ không có quyền quyết định Với tính chất đó, loại CQĐP này

4 Xem: TS Nguyễn Sỹ Dũng, Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương cơ bản trên thế giới, T/c Nghiên cứu lập pháp, Đặc san số 1/4/2001

cũng chỉ tồn tại trong những giai đoạn lịch sử trước đây và nay hầu như

không tồn tại Thứ ba, CQĐP đại diện, tức là loại CQĐP được tổ chức

theo nguyên tắc: mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước trước nhân dân địa phương Nét đặc thù của loại CQĐP này là hoạt động theo chế độ hội nghị và có quyền quyết định Trên thế giới ngày nay, đây là mô hình phổ quát cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở hầu hết các quốc gia Tuy nhiên, với cách thức thứ 3 này các nhà nghiên cứu lại chia chúng thành 4 mô

hình cơ bản, đó là: mô hình kiểu Anh (British model), mô hình kiểu Pháp (Franch model), mô hình kiểu Đức (Germanic model) và mô hình kiểu Xô- viết (Soviet model) Theo đó, một số đặc thù cơ bản của từng mô hình

CQĐP này được chỉ ra như sau:

- Những quốc gia theo mô hình kiểu Anh (Hoa kỳ, Ôxtrâylia, Niu Zilan, Canađa…) lấy cách thức tổ chức CQĐP của nước Anh làm tiêu chuẩn với những đặc điểm đáng lưu ý: i/ CQĐP có tính độc lập rất cao so với chính quyền trung ương do mối liên hệ khá lỏng lẻo và phân cách giữa các cấp chính quyền đã tồn tại từ lâu trong lịch sử Do vậy, chính quyền trung ương không trực tiếp quản lý và điều hành đối với CQĐP và các cấp CQĐP ở đó cũng không phụ thuộc lẫn nhau vì chúng hoạt động theo chức năng, thẩm quyền chứ không theo mệnh lệnh hành chính Trong điều kiện

đó, người ta cũng không thành lập trong bộ máy nhà nước nhằm điều phối hoạt động của hệ thống CQĐP (kiểu như Bộ nội vụ ở Việt Nam) ii/ CQĐP ở Anh thực chất chỉ là sự tồn tại của các Hội đồng do cử tri địa phương bầu ra, rất có thực quyền và toàn năng đến mức không cần đến một cơ quan kiểu như UBND ở ta Nói cách khác ở Anh, Hội đồng địa phương vừa là cơ quan đại diện đồng thời, kiêm nhiệm luôn chức năng

quản lý, điều hành ở địa phương Để làm được điều đó, các Hội đồng địa phương phải thành lập rất nhiều cơ quan giúp việc (uỷ ban, ban) để nghiên cứu, đưa ra các kiến nghị để Hội đồng quyết định và trực tiếp thực hiện chức năng quản lý, điều hành cho Hội đồng Người đứng đầu các cơ quan giúp việc này rất có thực quyền Còn nhân vật có vai trò gần giống như Chủ tịch UBND ở ta thì đó chính là lãnh tụ của đảng nắm đa số ghế ở Hội đồng địa phương và do đó, có quyền chi phối hoạt động của đa số các cơ quan giúp việc và những người đứng đầu các cơ quan đó của Hội đồng địa phương Nhìn chung, mô hình Anh được tổ chức gọn nhẹ trên cơ sở gần như tuyệt đối hoá vai trò, chức năng của cơ quan đại diện, đến mức để người ta gọi đó là mô hình “chính quyền của các ban/uỷ ban” Đây là điểm

có thể tham chiếu trong tổ chức CQĐP của chúng ta

- Mô hình Pháp (Pháp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Ý, Thái Lan) có

những đặc điểm cơ bản: một là, ở những cấp được tổ chức đầy đủ thì đều

có cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành của nó CQĐP được tổ chức theo nguyên tắc “song trùng giám sát” (dual supervision), tức là Bộ nội vụ giám sát về hành chính còn các bộ chuyên ngành giám sát về chuyên môn; các dịch vụ công do các bộ chuyên ngành cung cấp và họ có cơ quan đại

diện của mình ở các cấp địa phương; hai là, có đại diện của chính quyền

trung ương ở tất cả các cấp CQĐP trên cấp xã (gọi là Prefecturate) do Bộ nội vụ thành lập và điều hành Ở cấp liên xã do không có CQĐP thì sự hiện diện của cơ quan này có vai trò rất quan trọng là nhằm điều phối hoạt động của các xã Tóm lại, mô hình CQĐP của Pháp khá phức tạp nên không tránh khỏi sự chồng chéo về chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan của nó, có sự cân bằng đáng kể giữa chức năng đại diện với chức năng quản lý, điều hành nhưng trên thực tế, số lượng các chức năng ít hơn

so với mô hình của Anh Mô hình Pháp vốn đã có ảnh hưởng không nhỏ tới tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam kể từ khi thực dân Pháp xâm chiếm nước ta cho tới nay

- Theo mô hình Đức (Đức, Nhật và một số nước Bắc Âu), chính quyền gồm 5 cấp (liên bang, bang, tỉnh, huyện, xã) được tổ chức căn cứ vào một đặc điểm cơ bản, đó là: trong việc cung cấp các dịch vụ cho nhân dân thì chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính quyền bang, chính quyền bang lại phụ thuộc vào CQĐP Đặc điểm này chi phối tổ chức CQĐP theo mô hình Đức được thể hiện rõ nhất ở tính phân cấp và phân quyền rất mạnh theo nguyên tắc: “cái gì địa phương làm tốt hơn thì trung ương không làm và ngược lại, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương không thể làm hoặc làm không tốt hơn” Theo đó, có sự phân công nhiệm

vụ, thẩm quyền và lợi ích rất rõ ràng, cụ thể ở từng cấp, từng cơ quan trong CQĐP mà nhờ đó, các cấp CQĐP rất chủ động trong việc thực thiện các chức năng, nhiệm vụ của mình cũng như chủ động về ngân sách cho các hoạt động của nó Đặc điểm này rất đáng tham khảo, vận dụng với Việt Nam nhằm tạo ra sự độc lập, năng động cho CQĐP trong xu thế phát triển của thời đại ngày nay Tuy nhiên, để thực hiện sự phân cấp và phân quyền mạnh cho CQĐP thì điều căn bản là phải tạo lập được những tiền đề thuận lợi về tổ chức, cơ chế, các nguồn lực và sự phân bổ chúng…giữa chính quyền trung ương với CQĐP một cách hợp lý

- Mô hình Xô viết (Liên Xô trước đây và các nước XHCN trong đó có Việt Nam) có đặc thù là cấp chính quyền nào cũng bao gồm 2 loại cơ quan: cơ quan đại diện/quyền lực (Xô viết/HĐND) và cơ quan chấp hành (Uỷ ban chấp hành/UBND) Toàn bộ hệ thống chính quyền là một thể thống nhất và CQĐP là một bộ phận cấu thành của hệ thống đó nên tính

độc lập, tự chủ không cao Theo mô hình này, vai trò của cơ quan quyền lực/đại diện về phương diện lý thuyết là rất quan trọng nhưng trên thực tế,

cơ quan này có ít thực quyền nên hoạt động rất hình thức Trong điều kiện

đó, thực quyền nằm trong tay cơ quan chấp hành của nó Nhưng bao trùm lên tất cả là sự chi phối quyền lực chính trị của Đảng cộng sản cầm quyền đối với cơ quan quyền lực cũng như với cơ quan chấp hành của CQĐP Sự lãnh đạo của Đảng trong hệ thống này đối với chính quyền nói chung cũng như với CQĐP nói riêng là toàn diện và tuyệt đối, nhất là trong thời kỳ đầu Tuy nhiên, càng về sau và đặc biệt là trong quá trình cải cách, đổi mới ở những quốc gia theo mô hình này thì sự lãnh đạo của Đảng cũng như các nguyên tắc đi liền với nó đã và đang được nhận thức lại một cách phù hợp hơn theo hướng phân định rõ ràng, hợp lý giữa sự lãnh đạo chính trị của Đảng với chức năng quản lý của nhà nước và vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội

Một đặc thù nữa của CQĐP theo mô hình Xô viết là nó được tổ chức theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc” (dual subordination) Nguyên tắc này đòi hỏi một cơ quan nào đó trong CQĐP vừa phải chịu sự chỉ đạo của

cơ quan cấp trên trực tiếp (theo chiều dọc) lại vừa lệ thuộc vào cơ quan quyền lực cùng cấp đã bầu ra mình (theo chiều ngang) Thực tế cho thấy với những đặc thù nói trên, mô hình Xô viết theo đuổi một mục tiêu lớn lao trong tổ chức CQĐP là “tập quyền dân chủ”- quyền lực nhà nước phải tập trung và phát huy quyền làm chủ của nhân dân Tuy nhiên, trong một thời gian khá dài, đã xuất hiện những sai lầm, bất cập nảy sinh từ mô hình được tạo dựng mà cơ bản nhất là: hoạt động hình thức của cơ quan đại diện/quyền lực và sự “lấn sân” của cơ quan chấp hành so với cơ quan này;

sự bao biện, làm thay của các tổ chức đảng đối với chính quyền; sự lệ

thuộc và chịu sức ép quá lớn của các cơ quan chính quyền theo nguyên tắc

“song trùng trực thuộc” đã làm mất đi tính chủ động của chúng trong thực thi nhiệm vụ…

Tóm lại, nhìn ra bên ngoài, tổ chức CQĐP rất đa dạng, phong phú về

mô hình và những biến dạng từ những mô hình cơ bản nói trên Thực tế cho thấy không có mô hình nào là lý tưởng mà trái lại, mỗi mô hình đều có những ưu thế bên cạnh những bất cập dễ nhận thấy Bởi vậy, việc tham khảo hay theo đuổi một mô hình nào đó còn tuỳ thuộc vào nhiều đặc điểm, điều kiện khách quan và chủ quan của từng quốc gia Điều đáng nói là cần tránh những cách nhìn nhận, đánh giá chủ quan, phiến diện, định kiến hoặc sao chép nguyên si đối với một mô hình cụ thể nào Với tư duy đó, hoàn toàn có cơ sở để chấp nhận một mô hình được tạo lập bằng cách chọn lọc và vận dụng hợp lý những ưu điểm của nhiều mô hình khác Trong điều kiện hiện nay của nước ta, việc tham chiếu cách tổ chức và phương thức hoạt động của CQĐP nói chung cũng như của CQCS nói riêng là rất cần thiết, nhất là của những nước trong khu vực, có nhiều đặc điểm giống Việt Nam

1.2 Chính quyền địa phương và chính quyền cơ sở ở Việt Nam – quá trình hình thành, phát triển và những đặc điểm cơ bản:

Trong lịch sử, tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam theo từng thời kỳ, đều có những đặc điểm gắn với thể chế chính trị, thể chế nhà nước của thời kỳ đó

Trong các triều đại phong kiến ở nước ta nhìn chung, CQĐP đều được tổ chức theo mô hình trung ương tập quyền chuyên chế Theo đó, chính quyền trung ương mà đứng đầu là nhà vua nắm giữ tối cao quyền

lực nhà nước, chi phối và quyết định tất cả mọi lĩnh vực của quyền lực nhà nước Mặc dù trong bộ máy nhà nước phong kiến vẫn có sự tồn tại của các

cơ quan phụ trách từng loại công việc (lĩnh vực) như các ban (văn – võ),

bộ (bộ binh, bộ lại, bộ hộ, bộ hình, bộ lễ, bộ công), các khoa (cơ quan giám sát các bộ)…song người có thẩm quyền quyết định cao nhất và cuối cùng vẫn là nhà vua Trong điều kiện đó, CQĐP ở mỗi triều đại phong kiến được tổ chức không hoàn toàn giống nhau nhưng đều có điểm chung

là phải phù hợp với nguyên tắc tập quyền chuyên chế Vì thế, tuy vẫn có một số thẩm quyền riêng theo sự phân cấp, phân quyền hành chính song CQĐP vẫn là những cấp thực thi quyền lực tối cao và tập trung của chính quyền trung ương tại địa phương Riêng với CQCS trong nhiều thời kỳ lịch sử, đều thể hiện chức năng tự quản và đi liền với điều đó là tính tự chủ, tự trị khá lớn (phép vua thua lệ làng/quan có cần nhưng dân chưa vội…) vì nó gắn liền với thiết chế làng – xã cổ truyền Đây là một đặc điểm rất đáng lưu ý trong tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung và đặc biệt là với CQCS ở nước ta, kể cả trong giai đoạn hiện nay

Trong thời kỳ Pháp thuộc, bộ máy nhà nước được tổ chức theo một nguyên tắc khác hẳn để phù hợp với tính chất của một nước thuộc địa nửa phong kiến Trong thời kỳ này, do tồn tại 2 thiết chế chính quyền song song (chính quyền thuộc địa nhằm đô hộ của thực dân Pháp và chính quyền của triều đình phong kiến nhà Nguyễn) nên tổ chức của CQĐP cũng chịu sự chi phối đó Tuy nhiên, việc tổ chức các cấp hành chính mà tương ứng với nó là bộ máy cai trị ở từng cấp, từng vùng có nhiều điểm rất khác biệt với trước đó Trước hết, cả nước được chia thành 3 kỳ: Bắc, Trung, Nam (trong đó, Nam Kỳ là xứ bảo hộ, theo một quy chế không giống với 2

kỳ còn lại) mà đứng đầu là Thống sứ, Khâm sứ hoặc Thống đốc với một

bộ máy có sự can thiệp trực tiếp của Toàn quyền Đông dương Dưới kỳ là tỉnh (hoặc thành phố cấp I, cấp II) do Tổng đốc, Tuần phủ, Đốc lý với một

bộ máy giúp việc riêng Tỉnh chia thành phủ đứng đầu là Tri phủ; Phủ chia thành huyện, đứng đầu là Tri huyện; huyện chia thành xã, đứng đầu là Lý trưởng Riêng ở Nam kỳ thì không có cấp phủ, huyện như ở Bắc Kỳ và Trung Kỳ mà dưới cấp tỉnh/thành phố là cấp tổng do Chánh tổng đứng đầu

và dưới cùng là cấp xã

Theo cách tổ chức đó, có thể nhận thấy rằng: một mặt, thực dân Pháp

có cách tổ chức CQĐP ở nước ta trong thời kỳ này phù hợp với chính sách

đô hộ của chúng nhưng mặt khác, chúng có nghiên cứu rất kỹ những đặc điểm truyền thống trong tổ chức CQĐP ở nước ta để có thể kế thừa và vận dụng cho phù hợp với chính sách cai trị Việc thực hiện “phân quyền địa phương” ngoài nhu cầu khách quan của hoạt động quản lý thì còn để phù hợp với chính sách “chia để trị” của thực dân Pháp Trong mô hình tổ chức

đó, công bằng mà nhìn nhận thì việc tổ chức CQCS bằng cách duy trì mô hình của chế độ phong kiến nhà Nguyễn với những đặc điểm vốn có là xuất phát từ những lý do khách quan có cội nguồn từ những đặc điểm truyền thống của dân tộc Trong đó, nổi bật là mô hình làng – xã cổ truyền

mà đi liền với nó là tính độc lập, tương đối khép kín của làng, xã so với chính quyền nhà nước trung ương và những cấp hành chính trên nó; sự tồn tại và can thiệp rất sâu vào hoạt động quản lý nhà nước của các yếu tố họ tộc, lệ làng (hương ước), của những nhân vật có uy tín hoặc thế lực nhất định… Theo chúng tôi, đây là những đặc điểm cần được lưu ý trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước nói chung cũng như với nền hành chính nhà nói riêng hiện nay để phù hợp với đặc điểm của đối tượng quản lý

Từ khi thể chế nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được thành lập (9/1945) cho đến nay, hệ thống chính quyền các cấp từ trung ương xuống cơ sở đã có những thay đổi theo từng giai đoạn lịch sử Theo Hiến pháp năm 1946, chính quyền ở Việt Nam trong giai đoạn đầu gồm có 5 cấp: trung ương, bộ, tỉnh/thành phố (gọi tắt là cấp tỉnh), huyện, xã/thị xã (gọi tắt là cấp xã) Trong đó, chính quyền cấp bộ chỉ có ở 3 kỳ (miền): Bắc, Trung, Nam; ở cấp bộ và huyện, chính quyền chỉ có Uỷ ban hành chính (UBHC) mà không có Hội đồng nhân dân (HĐND) như ở cấp tỉnh

và xã Theo quy định, chính quyền cấp xã là cấp cơ sở gồm có “HĐND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra” và “HĐND xã cử ra UBHC” (điều 58) Với chức năng của mình, HĐND “quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương mình Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên” Còn UBHC chịu trách nhiệm “i/ thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, ii/ thi hành các nghị quyết của HĐND địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y, iii/ chỉ huy các công việc hành chính trong địa phương” (điều 59) Với sự tồn tại trong gần 15 năm, hệ thống chính quyền các cấp ở nươc ta lúc đó đã thực hiện vẻ vang sứ mệnh lịch sử của mình trong công cuộc xây dựng và bảo vệ nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà còn non trẻ

Hiến pháp năm 1959 ra đời trên cơ sở sửa đổi Hiến pháp năm 1946 cho phù hợp với tình hình mới, quy định hệ thống chính quyền các cấp ở nươc ta trong giai đoạn đó bao gồm: cấp trung ương; cấp tỉnh, khu tự trị (ở Tây Bắc và Việt Bắc), thành phố trực thuộc trung ương; cấp huyện, thành phố, thị xã; cấp xã, thị trấn Riêng với các thành phố không trực thuộc trung ương có thể được chia thành khu phố, có HĐND và UBHC do Hội đồng Chính phủ Quyết định Khác với quy định của Hiến pháp năm 1946,

các đơn vị hành chính trong thời kỳ này đều có HĐND và UBHC Ngoại trừ việc, HĐND các cấp lần đầu tiên được xác định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” thì về căn bản, chức năng của 2 cơ quan này không khác nhiều so với trước nhưng được quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, nhiệm vụ và đương nhiên, có thêm nhiều thẩm quyền, nhiệm vụ mới Riêng chính quyền ở các khu tự trị mặc dù có những đặc thù nhưng vẫn “phải căn cứ vào những nguyên tắc cơ bản về tổ chức HĐND và UBHC các cấp quy định ở trên” (điều 92) Theo đó, chính quyền ở các khu

tự trị được sử dụng quyền tự trị của mình theo điều lệ tự trị do chính họ soạn thảo nhưng phải được “Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn” (điều

95, 96) Tồn tại trong thời gian hơn 20 năm, CQĐP các cấp được tổ chức theo Hiến pháp năm 1959 ở nước ta đã hoạt động có hiệu quả, đóng góp đắc lực vào thắng lợi của sự nghiệp cải tạo và xây dựng chủ nghĩa xã hội (CNXH) ở miền Bắc, thật sự trở thành hậu phương vững chắc cho cuộc kháng chiến giành độc lập, thống nhất nước nhà ở miền Nam

Sau chiến thắng lịch sử mùa xuân năm 1975, nước nhà thống nhất, cả nước thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược là đi lên CNXH và bảo vệ Tổ quốc XHCN, Hiến pháp năm 1959 được sửa đổi thành Hiến pháp năm

1980 cho phù hợp với yêu cầu của giai đoạn cách mạng mới Trên cơ sở

đó, bộ máy nhà nước nói chung và hệ thống chính quyền các cấp nói riêng

ở nước ta đã được tổ chức lại với nhiều thay đổi căn bản so với các giai đoạn trước do chịu ảnh hưởng của Hiến pháp Liên bang Cộng hoà XHCN

Xô -viết (Hiến pháp năm 1977) lúc bấy giờ trong bối cảnh tư duy nói chung và tư duy pháp lý nói riêng của chúng ta còn nặng yếu tố chủ quan, duy ý chí Theo đó, hệ thống chính quyền trong cả nước tuy vẫn bao gồm

4 cấp nhưng có những thay đổi đáng lưu ý như: Hội đồng Chính phủ được

thay bằng Hội đồng bộ trưởng và Thủ tướng được thay bằng Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng với những quyền hạn, nhiệm vụ không giống như của Thủ tướng trước đây Không còn đơn vị hành chính và chính quyền khu tự trị; chính quyền địa phương các cấp bao gồm: HĐND và UBND (được đổi tên thay cho UBHC) Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan này không có sự thay đổi căn bản ngoại trừ một số bổ sung mà chúng tôi sẽ phân tích kỹ hơn ở phần sau Thực tế cho thấy mô hình này đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập trong điều kiện của Việt Nam và càng chứng minh rằng những sản phẩm rập khuôn, nhập khẩu không phải bao giờ cũng phù hợp với từng điều kiện cụ thể

Bước vào thời kỳ đổi mới được khởi xướng từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) trong bối cảnh có nhiều thay đổi căn bản trong đời sống kinh tế, chính trị văn hoá, xã hội đòi hỏi chúng ta phải sửa đổi Hiến pháp năm 1980 thành Hiến pháp năm 1992 Theo đó, có sự thay đổi khá căn bản về cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước mà trước tiên là sửa đổi những sai lầm do rập khuôn mô hình của Liên Xô trước đó, nhất là đối với các cơ quan: Chủ tịch nước, Hội đồng nhà nước, Hội đồng bộ trưởng…Hơn thế nữa, bước sang một giai đoạn mới với nhiều yêu cầu lớn được đặt ra về phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị, tăng cường quan hệ đối ngoại thì bộ máy nhà nước hiện tại đã chứng tỏ nhiều bất cập trong tổ chức quản lý, điều hành xã hội Tuy nhiên, trong bối cảnh đó thì chính quyền địa phương dường như không có sự thay đổi đáng kể ngoại trừ HĐND cấp xã từ chỗ không có cơ quan thường trực trong một thời kỳ rồi vẫn trở lại có cơ quan thường trực…Cho đến nay, có thể nói trong tiến trình cải cách bộ máy nhà nước vốn dĩ đã rất chậm và kém hiệu quả thì công cuộc đổi mới chính quyền địa phương nói chung, đặc biệt là ở cấp cơ

sở càng chậm chạp và bất cập với yêu cầu quản lý, điều hành ngày càng cao Các Đại hội của Đảng lần thứ VIII, IX và những Hội nghị Trung ương của 2 nhiệm kỳ đó liên tiếp đặt vấn đề cải cách CQĐP trong tổng thể cải cách bộ máy nhà nước, nhất là nhu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhưng vẫn chưa có được những giải pháp cụ thể nhằm cải biến thực trạng Đến Đại hội lần thứ X, Đảng ta lại tiếp tục khẳng định quan điểm trên với những phương hướng cụ thể hơn như: tổ chức lại CQĐP cho phù hợp với từng loại địa bàn (nông thôn, đô thị, hải đảo); giảm HĐND cấp quận ở đô thị; đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong phạm vi đã được phân cấp; tăng cường chức năng giám sát của HĐND các cấp5…Đến Hội nghị Trung ưong 5 khoá X, một số vấn đề về CQĐP đã được cụ thể hoá thêm một bước rất đáng kể Cụ thể, sẽ không tổ chức HĐND ở cấp huyện ở các địa bàn nông thôn; không có HĐND cấp quận

và phường ở các đô thị Thay vào đó UBND ở những cấp chính quyền này

sẽ thay mặt cho chính quyền cấp mình, sẽ do cấp trên bổ nhiệm sau khi đã trao đổi, thoả thuận với cấp uỷ địa phương và cơ quan quản lý công tác cán bộ Riêng với CQCS, ngoài việc không có HĐND ở đô thị còn sẽ thực hiện thí điểm mô hình nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch UBND ở tất cả các địa bàn Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng những thay đổi rất cơ bản nói trên cũng sẽ làm nảy sinh nhiều vấn đề đối với tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp trong một thời gian nhất định, nhất là ở thời kỳ chuyển đổi giữa mô hình cũ và mới Chính vì thế, chủ trương tiến hành những cải cách đó phải được xác định là một quá trình mà khởi đầu là những mô hình thí điểm để vừa làm vừa rút kinh nghiệm rồi nhân rộng trong cả nước Mặc dù vậy, có thể hy vọng trên nền tảng của những phương hướng

đó, lộ trình đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung và cấp cơ

sở nói riêng có thể có được bước ngoặt cơ bản

Riêng với Tây Nguyên, tổ chức và hoạt động của CQĐP trong lịch sử

có những đặc điểm khác với các địa bàn khác Có thể khái lược một số đặc điểm về tổ chức hành chính nói chung và CQĐP nói riêng của vùng đất này qua các thời kỳ lịch sử như sau:

Vào thế kỷ XII, vùng đất Tây Nguyên bị Chiêm Thành xâm chiếm Sau khi vua Lê Thánh Tông đánh bại vua Trà Toàn và Chiêm Thành tan vỡ (1470), Tây Nguyên trở thành vùng đất thuộc lãnh thổ Đại Việt Từ đó, nhà Lê và các triều đại phong kiến về sau đã thiết lập ở vùng đất này một

hệ thống hành chính với một chính sách cai trị đặc biệt Theo đó, một mặt, triều đình phong kiến ban hành những chính sách đảm bảo mối liên hệ giữa triều đình trung ương với Tây Nguyên và các bộ tộc được duy trì khá chặt chẽ trong một thể thống nhất song mặt khác, vẫn thừa nhận ở đây một quy chế tự trị tương đối phù hợp với đặc điểm trên nhiều mặt của vùng đất này Chẳng hạn, vào triều Lê, ở mỗi vùng dân tộc thiểu số, triều đình đặt

ra chức Giao dịch do người bản địa đứng đầu trông nom việc cai quản dân

cư Mỗi vùng chia thành 4 Nguyên và đứng đầu mỗi Nguyên là chức Cai quản Người này có quyền lựa chọn và cho phép một số thương nhân người Kinh đi lại, buôn bán, trao đổi sản vật trong phạm vi mình cai quản

và thu thuế của họ để nộp cho triều đình

Đến năm 1540, chức quan được triều đình cử cai quản vùng Nam Ngãi

là Bùi Tá Hán (từ Đà Nẵng đến Phú yên ngày nay) thì đặc trách luôn vùng Thượng Nam Ngãi (Tây Nguyên) Ông cho phép một bộ phận người Kinh

di dân được lập làng ở vùng giáp ranh Tây Nguyên và mở mang giao lưu

buôn bán với người Thượng; đồng thời tiến cử một số tù trưởng, tộc trưởng để triều đình tấn phong chức sắc cho họ Qua nhiều đời của Chúa Nguyễn có một thông lệ: cứ 5 năm một lần, Chúa Nguyễn cho người đem

áo gấm, mũ, nồi đồng, chảo sắt, đồ sứ lên tặng 2 vị vua trong vùng là Thủy

Xá và Hỏa Xá và đáp lại, 2 vị này cũng theo định kỳ, sai người mang sản vật quý như kỳ nam, nhung hươu, mật gấu, ngà voi… biếu Chúa Nguyễn Trong thời kỳ khởi nghĩa Tây Sơn, Tây Nguyên trở thành căn cứ địa quan trọng của 3 anh em họ Nguyễn Trong số nghĩa quân của Tây Sơn có nhiều nghĩa quân thiện chiến là người dân tộc thiểu số

Từ năm 1802, khi Nguyễn Ánh (Gia Long) lên ngôi đã thực hiện chính sách quản lý Tây Nguyên trong một chính thể nhà nước phong kiến thống nhất Theo đó, vùng Thượng Nam Ngãi (Tây Nguyên) được đổi tên thành Trấn Man với 4 Nguyên và 5 Đạo Về kinh tế, nhà nguyễn duy trì 2 thứ thuế tượng trưng cho sự quản lý của triều đình là: thuế công – nạp cho triều đình và thuế tư – nạp cho quan địa phương Về quân sự, nhà Nguyễn cho xây một số đồn lính, xác lập đường biên giới để canh phòng, ngăn chặn sự xâm lăng của quân Xiêm Như vậy, triều đình Huế đã chính thức xác lập chủ quyền của mình bằng sự quản lý hoàn toàn đối với Tây Nguyên trên các phương diện quan trọng nhất

Trong thời kỳ đô hộ nước ta, thực dân Pháp đã xâm chiếm Tây Nguyên (1884) và ngay từ đầu âm mưu chia cắt Tây Nguyên khỏi lãnh thổ của Việt Nam với mục đích chia để trị và toan tính những chiến lược lâu dài khác Sau khi không ép được nhà Nguyễn cắt cao nguyên Trung phần sang lãnh thổ Lào, chúng đã thiết lập một “chế độ bảo hộ đặc biệt” với vùng đất này Trên thực tế, từ tháng 10/1893 thực dân Pháp đã nắm toàn bộ những

vấn đề quan trọng về kinh tế và an ninh của Tây Nguyên Đồng thời, thực dân Pháp đã thay đổi một loạt chính sách trước đó của nhà Nguyễn để thực hiện sự cai trị của chúng Về kinh tế, chúng thay thuế hiện vật bằng tiền; áp dụng thuế thân và nhiều thứ thuế mới Về quan sự, chúng bỏ chế độ “sơn phòng” của nhà Nguyễn và xây thêm đòn trại lính, xây dựng quân đội riêng (lính khố xanh, khố đỏ) cho Tây Nguyên Về chính trị - xã hội, chúng chủ trương dùng người Thượng trị người Thượng, tạo ra sự ngăn cách giữa các

bộ tộc; tuyên truyền người Thượng không thuộc nòi giống Việt Nam và nước Pháp mới là “mẫu quốc” của họ; ngăn cấm người Kinh lên Tây Nguyên với

lý do “đất Tây Nguyên là của người Tây Nguyên”, thực hiện chính sách ngu dân, khoét sâu các tập quán, luật tục lạc hậu của họ…

Sau khi Cách mạng Tháng Tám thành công, thực dân Pháp trở lại xâm chiếm Tây Nguyên lại càng tích cực thực hiện mưu đồ tách vùng đất này

ra khỏi Việt Nam Vào tháng 6/1946, chúng hợp nhất 5 tỉnh Tây Nguyên trong cái gọi là “Ủy phủ liên bang các dân tộc Thượng miền Nam Đông dương” trực thuộc Cao ủy Pháp, đặt thủ phủ tại Buôn Ma Thuột Tới tháng 3/1949, lấy danh nghĩa tạo lực lượng để đối phó với cuộc kháng chiến của nhân dân ta, thực dân Pháp ký với Bảo Đại một thỏa ước trả Tây Nguyên cho chính phủ Bảo Đại nhưng bên trong vẫn nuôi mộng chia cắt Tây Nguyên ra khỏi Việt Nam Trên cơ sở đó, Bảo Đại đã ban hành Dụ số 6 ngày 15/4/1950 quy định Tây Nguyên là “Hoàng triều cương thổ” tức là phần đất riêng biệt với Việt Nam, do Bảo Đại cai quản dưới sự bảo hộ trực tiếp của Chính phủ Pháp Quy chế này tồn tại đến năm 1955 thì bị Chính quyền Ngô Đình Diệm bãi bỏ

Thời kỳ Pháp thuộc, các đơn vị hành chính của Tây Nguyên không ổn định, có lúc gồm2 tỉnh, 3 tỉnh và có lúc là 5 tỉnh gồm: KonTum (1913),

Pleiku (1932), Đắc Lắc (1904), Lâm Viên và Đồng Nai Thượng Toàn vùng có 29 huyện, 273 tổng và 2.680 làng Để thuận tiện cho việc quản lý, đối với những huyện có địa bàn rộng, thực dân Pháp còn lập ra đơn vị hành chính trung gian là vùng (serteur) có vị trí trên tổng nhưng dưới huyện do một người Pháp đứng đầu (Chef serteur)

Trong 9 năm kháng chiến chống Pháp, Tây Nguyên thuộc Khu XV (từ năm 1947 – 1949) và thuộc Liên khu V (từ tháng 3/1949 – 1954) Để thuận tiện cho việc chỉ đạo, ta sáp nhập Lâm Viên và Đồng Nai Thượng thành tỉnh Lâm Đồng (1948), nhập Gia Lai và Kon Tum thành tỉnh Gia Lai – Kon Tum (1950)

Trong thời kỳ đấu tranh để thống nhất nước nhà, các đơn vị hành chính của Tây Nguyên được phân chia khác nhau giữa ta và chính quyền Sài Gòn Dưới chính quyền Sài Gòn, Tây Nguyên được phân chia lại và thành lập thêm đơn vị hành chính, bao gồm các tỉnh Kon Tum, Gia Lai, Phú Bổn, Đắc Lăk, Quảng Đức, Lâm Đồng, Tuyên Đức; cắt phần phía đông của Gia Lai về tỉnh Bình Định và thành lập thêm quận An Túc; cắt phần phía đông tỉnh Đắc Lắc về Khánh Hòa và thành lập quận Khánh Dương

Về phía ta, do yêu cầu chỉ đạo chiến trường nên các đơn vị hành chính có nhiều lần thay đổi nhưng đại thể là: tỉnh Lâm Đồng, phía bắc tỉnh Đắc Nông

và phần phía nam đường 21 của tỉnh Đắc Lăk thuộc chỉ đạo của Khu VI; phía nam tỉnh Đắc Nông thuộc Khu X (sau gọi là phân khu Bình Phước); phần phía bắc đường 21 tỉnh Đắc Lắc và các tỉnh Gia Lai, Kon Tum thuộc Khu V Trong thời kỳ này do kế hoạch bình định, dồn dân liên tục của địch nên chỉ còn khoảng 19.300 buôn, làng của đồng bào dân tộc thiểu số

Sau khi nước nhà thống nhất, tổ chức hành chính của các tỉnh Tây Nguyên được tổ chức lại theo Nghị quyết 245-NQ/TW ngày 20/9/1975 của Bộ Chính trị Theo Nghị quyết này, Tây Nguyên lúc bấy giờ gồm 3 tỉnh: Đắc Lắc (gồm huyện Đức Xuyên và Đức Lập của tỉnh Quảng Đức cũ), Gia Lai – Kon Tum (gồm huyện Phú Nhơn của tỉnh Quảng Đúc cũ) và Lâm Đồng (gồm Lâm Đồng và Tuyên Đức cũ) Từ đó đến nay đã trải qua vài lần thay đổi như: tháng 10/1991 tách tỉnh Gia Lai- Kon Tum thành 2 tỉnh Gia Lai và Kon Tum; tháng 1/2004 tách tỉnh Đắc Lắc thành Đắc Lắc

và Đắc Nông nhưng tổ chức hành chính không có những thay đổi cơ bản

so với ban đầu

Quá trình hình thành và phát triển của hệ thống CQĐP ở Việt Nam cho phép rút ra một số kết luận sau đây:

a/ Sự hình thành và phát triển của CQĐP các cấp ở Việt Nam gắn liền với vai trò cầm quyền của Đảng cộng sản, với sự hình thành và phát triển của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước Trong điều kiện đó, CQĐP là bộ phận quan trọng cấu thành của hệ thống thực thi quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước ở các cấp địa phương Do vậy, những đặc điểm của cả hệ thống chính trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng đều in đậm dấu ấn vào tổ chức và hoạt động của CQĐP Từ khi ra đời cho đến nay, CQĐP ở nước ta luôn đặt dưới sự lãnh đạo của một chính đảng duy nhất – Đảng cộng sản Việt Nam Sự lãnh đạo của Đảng đối với CQCS bằng phương thức đặc thù thông qua đường lối chính trị, công tác tổ chức cán bộ, công tác kiểm tra và bằng sự nêu gương…Trong suốt quá trình tồn tại và phát triển của mình CQCS ở nước ta luôn là một hệ thống đặc biệt quan trọng để thông qua đó, Đảng thực hiện sự lãnh đạo của mình đối với toàn xã hội Tuy nhiên, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước

nói chung cũng như CQCS nói riêng trong thời kỳ trước đây rất chậm được nhận thức để có những thay đổi cho phù hợp Điều đó có ảnh hưởng không nhỏ tới tổ chức và hoạt động của chính quyền các cấp trong một thời gian dài Cho đến nay, vẫn còn nhiều vấn đề rất quan trọng và cấp bách cần được nhận thức nghiêm túc, thấu đáo và kiên quyết trong hành động để có được những thay đổi mang tính đột phá trước những yêu cầu ngày càng cao của công cuộc đổi mới toàn diện của đất nước

b/ Từ khi ra đời cho đến nay, tổ chức và hoạt động của CQĐP về

cơ bản theo 2 mô hình: mô hình 1 (theo Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959) và mô hình 2 (từ Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp 1992) Theo đó, tuy giữa 2 mô hình có những điểm khác nhau cơ bản nhưng giữa các thời kỳ trong từng mô hình lại không có sự khác nhau đáng kể Mô hình tổ chức CQĐP trong giai đoạn từ năm 1945 đến 1980 nhìn chung là gọn nhẹ, theo hướng tập trung quyền lực vào cơ quan hành pháp lúc đó gọi

là Uỷ ban hành chính (UBHC); ở giai đoạn đầu (theo Hiến pháp năm 1946) HĐND không được tổ chức ở tất cả các cấp mà chỉ ở cấp tỉnh, xã Trong khi đó, từ sau Hiến pháp năm 1980 đến nay, HĐND tuy có xu hướng phình ra về tổ chức, thẩm quyền nhưng trên thực tế, lại hoạt động rất hình thức Mặt khác, từ chỗ có tên gọi là UBHC cơ quan hành pháp ở địa phương được đổi tên thành UBND, có thêm một chức năng là “cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp” nhưng quyền lực hành pháp thiếu tập trung hơn so với trước; chức năng quản lý hành chính cũng kém hiệu quả so với yêu cầu

c/ CQCS là một bộ phận quan trọng cấu thành hệ thống CQĐP nói riêng và của cả bộ máy nhà nước nói chung, là sản phẩm trực tiếp đồng thời, là công cụ đắc lực và đầy hiệu quả phục vụ cho cuộc cách mạng dân

tộc dân chủ nhân dân và cách mạng XHCN ở nước ta từ tháng 9/1945 đến nay Trải qua những giai đoạn lịch sử khác nhau, CQCS là sản phẩm của

tư duy, đường lối chính trị và pháp luật của Đảng và nhà nước ta trong từng thời kỳ đó Vì thế, thực tế cho thấy, sự đúng đắn, nhất quán của đường lối chính trị và pháp luật luôn là tiền đề thuận lợi quyết định hiệu quả tổ chức và hoạt động của CQCS, và ngược lại

d/ Tổ chức và hoạt động của CQCS bị chi phối bởi những nguyên tắc chung của bộ máy nhà nước ta như: nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc

về nhân dân; nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; nguyên tắc tập trung dân chủ; nguyên tắc pháp chế XHCN…Đó là những tư tưởng chủ đạo, những yêu cầu khách quan cần tuân thủ để CQĐP được tổ chức và hoạt động một cách khoa học, hiệu quả, thực hiện thành công những chức năng, nhiệm vụ của

nó trong tổng thể bộ máy nhà nước Tuy nhiên, việc nhận thức và thực hiện các nguyên tắc đó trong thời kỳ trước đây và hiện nay có nhiều nội dung và yêu cầu khác nhau rất cơ bản Do vậy, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQCS không thể tách rời yêu cầu nhận thức đúng đắn, khách quan và toàn diện hơn những nguyên tắc đó với một tư duy mới để chúng phát huy hiệu quả của mình trong điều kiện mới

e/ Thực tế chứng minh rằng CQCS luôn đóng một vai trò hết sức quan trọng trong hệ thống chính quyền các cấp nói riêng và cả hệ thống chính trị nói chung Đó là cấp chính quyền cuối cùng; là nơi trực tiếp triển khai mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước tới dân cư

và cũng là nơi đầu tiên chứng kiến hiệu quả của việc tổ chức thực hiện chúng CQCS còn là đầu mối trực tiếp thu nhận những phản ứng (tích cực

và tiêu cực) của dân cư về các chủ trương, chính sách, pháp luật được tổ chức thực hiện và có nghĩa vụ phản ánh chúng lên các cấp có thẩm quyền

Vì thế, sự vững mạnh hay suy yếu của CQCS không đơn giản chỉ là vấn đề nội bộ của bộ máy nhà nước mà hơn thế, nó là vấn đề hệ trọng của cả hệ thống chính trị, của chế độ ta Và như thế, củng cố, hoàn thiện CQCS là yêu cầu cấp bách, sống còn của công cuộc xây dựng và hoàn thiện nhà nước ta theo hướng nhà nước pháp quyền XHCN, của sự nghiệp đổi mới nói chung

g/ Củng cố, hoàn thiện CQCS ở nước ta hiện nay tuy là yêu cầu quan trọng, cấp bách song không thể là một vấn đề thời sự, có thể giải quyết trong một thời gian ngắn Trái lại, để thực hiện chủ trương đó cần có lộ trình được xác định đúng đắn với những nội dung, yêu cầu cải cách, đổi mới thích hợp, trong đó, có những vấn đề được coi là trọng tâm, là khâu đột phá Về nguyên tắc, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQCS phải được đặt trong tổng thể của một loạt vấn đề quan trọng có liên quan trong đó, đặc biệt là những vấn

đề như: đổi mới hệ thống chính trị cơ sở nói chung, gắn với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta mà trọng tâm là cải cách nền hành chính nhà nước; với tốc độ và hiệu quả thực tế của việc phân định các cấp chính quyền địa phương phù hợp với từng loại địa bàn (đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo); với yêu cầu về phân cấp, phân quyền cụ thể và hợp

lý cho chính quyền địa phương các cấp…

1.3 Vai trò, chức năng và thẩm quyền của CQCS ở Việt Nam: Theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và những văn bản

pháp luật khác có liên quan thì chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của

CQCS được quy định như sau:

1.3.1 Hội đồng nhân dân:

HĐND cấp cơ sở được tổ chức ở mọi địa bàn (đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo) Về chức năng, HĐND là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân,

do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên

HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế -

xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước

HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND, giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương” (điều 1, Luật tổ chức HĐND và UBND ) Như vậy, HĐND cấp cơ sở là cơ quan có chức năng đại diện, quyết định và giám sát Tuy nhiên, cũng phải khẳng định rằng không thể căn cứ vào những chức năng đó và nhất là cụm từ “cơ quan quyền lực” để khẳng định HĐND là “hình ảnh thu nhỏ”, là “cánh tay nối dài của Quốc hội tại địa phương Bởi vì về nguyên tắc, bất cứ cơ quan nhà nước nước nào cũng đều là cơ quan quyền lực do nó được tổ chức và hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để thực thi các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình Do đó, HĐND là một trong những cơ quan cấu thành CQCS thực hiện chức năng đại diện (đi liền với

điều đó là giám sát) và cùng với UBND cùng cấp nó tham gia thực hiện chức năng hành pháp ở địa phương Chỉ có điều là phương thức thực hiện chức năng hành pháp của HĐND và UBND không giống nhau, tuỳ thuộc vào cách thức tổ chức và hoạt động của chúng

Một điểm đáng lưu ý nữa thuộc về tính chất của HĐND theo quy định của Luật năm 2003 là “HĐND chịu sự sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của Chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.” (điều 7) Và mặt khác,

“…HĐND ra nghị quyết và giám sát thực hiện các nghị quyết đó; những nghị quyết về các vấn đề mà pháp luật quy định thuộc quyền phê chuẩn của cấp trên thì trước khi thi hành, phải được cấp trên phê chuẩn” (điều 10) Đồng thời, Chủ tịch UBND có thẩm quyền “đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp dưới trực tiếp và đề nghị HDND cấp mình bãi bỏ” (khoản 5, điều 127) Như vậy, HĐND cũng phải chịu sự

“giám hộ hành chính” (administrative tutor) của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền Điều đó có một ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo tính thống nhất của một nền hành chính

Vì lẽ đó, HĐND ngoài chức năng đại diện cho tâm tư, lợi ích của nhân dân địa phương, còn có chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước đồng thời, giám sát việc tuân theo pháp luật cũng như thực hiện nghị quyết của HĐND của của các cơ quan, tổ chức và nhân dân ở địa phương mình Luật năm 2003 quy định cho HĐND cấp cơ sở những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể trong từng lĩnh vực: kinh tế; giáo dục, y tế,

xã hội và đời sống; quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; chính sách

dân tộc và tôn giáo; thi hành pháp luật; xây dựng chính quyền địa phương (từ điều 29 – 34) Theo đó, cơ quan này có nhiều thẩm quyền rất quan trọng như: quyết định biện pháp thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm; quyết định dự toán thu – chi ngân sách địa phương; quyết định những vân đề quan trọng của hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội, môi trường; quyết định các biện pháp thực hiện chế độ nghĩa vụ quân

sự, xây dựng lực lượng dân quan, tự vệ và quốc phòng toàn dân; an ninh, trật tự công cộng trên địa bàn; trong việc thực hện chính sách dân tộc, tôn giáo; quyết định nhữngc biện pháp bảo đảm thực hiện Hiến pháp và pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của mình; giải quyết những vấn đề có liên quan tới quyền và nghĩa vụ của công dân…Đặc biệt, trong lĩnh vực xây dựng CQĐP, HDND cấp cơ sở có quyền rất quan trọng như bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND; Chủ tịch, Phó chủ tịch và các thành viên khác của UBND cùng cấp; bãi nhiệm đại biểu HĐND hoặc chấp nhận yêu cầu của đại biểu HĐND xin thôi nhiệm vụ; bỏ phiếu tín nhiệm đối với những chức vụ do HĐND bầu; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp luật của UBND cùng cấp Ngoài ra, do đặc thù của địa bàn, Luật còn có điều 35 quy định riêng về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND phường Theo đó, ngoài những nhiệm

vụ, quyền hạn chung, HĐND phường còn có thêm những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến quản lý hành chính nhà nước ở đô thị như: quy hoạch đô thị; đảm bảo trật tự giao thông; xây dựng nếp sống văn minh đô thị; quản

lý dân cư và tổ chức đời sống cho dân cư trên địa bàn…

Với chức năng giám sát, HĐND cấp cơ sở thực hiện những nhiệm vụ

và quyền hạn của mình thông qua các kỳ họp; qua giám sát của Thường trực HĐND và qua giám sát của đại biểu HĐND Các lĩnh vực và vấn đề

được giám sát là rất rộng, bao gồm tất cả những lĩnh vực thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND được quy định tại chương III của Luật Đây là chức năng rất quan trọng và đặc thù của HĐND Tuy nhiên, cũng như với Quốc hội, chức năng này của HĐND các cấp hiện nay được thực hiện rất kém hiệu quả và cũng là khâu yếu nhất trong hoạt động của HĐND Lý do thì rất nhiều nhưng tựu trung là thiếu hẳn một khuôn khổ pháp lý, cơ chế tổ chức cũng như các điều kiện thiết yếu khác để chức năng này được thực thi có hiệu quả Và đây cũng là lãnh địa thể hiện rõ nhất tính hình thức, thụ động và thậm chí, bất lực của HĐND các cấp, nhất

là cấp cơ sở

Như vậy, so với các Luật trước đây, những quy định của Luật hiện hành về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND phường đã được cụ thể hoá hơn rất nhiều theo hướng phân định nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan này phù hợp với tính chất địa bàn; phân cấp, phân quyền thêm cho cơ quan này, nhất là trong thẩm quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, trong vai trò đại diện cho nhân dân ở địa phương

Về tổ chức, HĐND cấp cơ sở gồm có: Chủ tịch (thường là Bí thư hoặc Phó bí thư đảng uỷ kiêm); Phó chủ tịch; Thường trực HĐND (gồm Chủ tịch và Phó chủ tịch) Ở cấp này HĐND không có các Ban chuyên môn như ở cấp tỉnh và huyện mà chức năng đó trên thực tế được trao cho Thường trực HĐND và UBND cùng cấp Về hình thức, đây là một quy định nhằm làm tinh gọn tổ chức của HĐND cấp cơ sở cho phù hợp với đặc điểm của địa bàn, đồng thời, gắn hoạt động của HĐND với hoạt động của UBND cùng cấp Nhưng trên thực tế, đây lại là một khó khăn cho HĐND trong hoạt động vì thiếu sự tham mưu của cơ quan chuyên môn Đồng thời, dồn gánh