chương 5 lời nguyền tài nguyên và chiến lược khai thác khoáng sản

 Không chỉ vậy, một vấn đề lớn đã nổi lên: Nhiều quốc gia rất giàu tài nguyên khoáng sản song ngành công nghiệp này sau nhiều thập kỷ được đầu tư phát triển lớn nhưng đã không mang lại

Chương 5: Lời nguyền tài nguyên" và

chiến lược khai thác khoáng sản

Lời giới thiệu

 Đối với mỗi quốc gia, TNKS có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội Tuy nhiên dựa vào

nguồn tài nguyên quý giá được xem là nguồn nội lực

và lợi thế so sánh, mỗi quốc gia lại có những chiến

lược khác nhau để khai thác và sử dụng cho mục tiêu phát triển và do vậy kết quả mang lại cũng khác nhau

 Trên thực tế, có những quốc gia vốn rất giàu nguồn

tài nguyên khoáng sản đã tiến hành công cuộc công nghiệp hóa và hiện đại hóa thành công nhờ nguồn nội lực này, thực sự đưa đất nước đi lên thành một quốc

 Nhưng cũng có những quốc gia vốn chẳng có mấy nguồn nội lực này cũng lại rất thành công trong

công cuộc phát triển của mình nhờ biết biến nguồn ngoại lực thành nội lực

 Việc khai thác tài nguyên khoáng sản trên thế giới trong một vài thập niên gần đây đã và đang trở nên nóng bỏng hơn khi mà những tác động khôn lường

về môi sinh và môi trường của quá trình khai thác khoáng sản ngày càng tăng lên và mang đến những hậu quả to lớn cho xã hội

 Không chỉ vậy, một vấn đề lớn đã nổi lên: Nhiều quốc gia rất giàu tài nguyên khoáng sản song ngành công nghiệp này sau nhiều thập kỷ được đầu tư phát triển lớn nhưng đã không mang lại sự thịnh vượng cần có cho đất nước của họ Càng khai thác tài nguyên để

xuất khẩu thì sự phân hóa và bất công xã hội ngày

 Lời nguyên tài nguyên trong con mắt của giới nghiên cứu với ẩn ý rằng: “của trời cho mà không biết làm lợi;

tư tưởng ỷ lại, ‘ngồi mát ăn bát vàng’ khi có trong tay quá nhiều của cải trời cho”, hay là “sự linh ứng của

quy luật thiên nhiên” ;

 Nhưng thực chất của câu chuyện này chính là sự yếu kém của một nền quản trị quốc gia thiếu minh bạch.

 Trước những tiêu chuẩn mới về xã hội phát triển bền vững trên toàn cầu, nhiều quốc gia đang tìm mọi

cách để thoát khỏi lời nguyên tài nguyên, tìm cách đảo ngược tình thế nhưng xem ra sự thành công thì vẫn chưa thấy đâu còn những xáo trộn xã hội thì lại nảy sinh

 Gần đây, với sự khởi xướng của một số nước phát

triển, Sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai

khoáng (EITI) đã được đưa ra và nhận được sự đồng thuận của rất nhiều các quốc gia, tập đoàn khai

khoáng đa quốc gia và các tổ chức nghiên cứu và xã hội dân sự

 EITI đang được xem như là một giải pháp tổng hợp mang tính toàn cầu để thiết lập nên một chuẩn mực mới cho vấn đề khai thác tài nguyên thiên nhiên của các quốc gia trên thế giới, ngăn chặn “sự linh ứng của quy luật thiên nhiên”

 Ở Việt Nam những năm gần đây vấn đề khai thác KS

và những tác động tiêu cực đến môi trường cũng như bài toán kinh tế tài nguyên đang được đặt ra rất cấp thiết, được sự quan tâm lớn của toàn xã hội

Lời nguyền tài nguyên là gì?

 Cụm từ "lời nguyên tài nguyên" lần đầu được Richard Auty dùng trong cuốn sách có tựa đề “Duy trì phát

triển trong các nền kinh tế khoáng sản”

 Giả thuyết lời nguyền tài nguyên vào năm 1993 Ông

 Các nghiên cứu cũng cho thấy việc khai thác tài

nguyên thiên nhiên, và thậm chí hơn thế, là hiện

tượng bùng nổ khai thác tài nguyên có thể gây ra các hậu quả tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế và phát triển con người trong giai đoạn dài

 Như vậy, không nên coi tài nguyên thiên nhiên như là vận may vô tận, mà đòi hỏi cách quản lý kinh tế vĩ mô phù hợp và quản trị hiệu quả, cụ thể là dưới dạng thể chế minh bạch và có trách nhiệm giải trình

 Nhưng để làm được điều đó, điều đầu tiên cần là

hiểu rõ hơn lời nguyền tài nguyên xảy ra như thế nào

và tại sao

 Hai thành phần cơ bản của lời nguyền tài nguyên

không nằm ngoài cái gọi là:

1) Căn bệnh Hà Lan và

2) Nền quản trị yếu kém

Căn bệnh Hà Lan

 Vào những năm 1960, sau khi phát hiện mỏ khí gas lớn ở vùng Groningen, biển bắc, Hà Lan đã tập trung khai thác và xuất khẩu một lượng khí đốt lớn

 Điều này đã mang lại cho nước này nguồn ngoại tệ khổng lồ và nền kinh tế Hà Lan giàu lên nhanh chóng



 Tuy nhiên cũng chính nguồn ngoại tệ ấy đã đẩy giá đồng nột tệ của Hà Lan lên cao làm giảm xuất khẩu

và sức cạnh tranh của các ngành sản xuất khác trong nước

 Để chỉ tình trạng kinh tế đó ở Hà Lan, năm 1977, tạp chí The Economist lần đầu tiên đưa ra thuật ngữ “căn bệnh Hà Lan”

Định nghĩa thuật ngữ “Căn bệnh Hà Lan”

 “Căn bệnh Hà lan” chỉ nguy cơ (tình trạng) suy

giảm mạnh của khu vực sản xuất (manufacturing factor) khi một quốc gia tập trung khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên để xuất khẩu

 Mở rộng ra, thuật ngữ này cũng dùng để chỉ tình trạng giảm sút của nền kinh tế do có sự gia tăng dòng ngoại tệ nói chung như sự tăng nhanh giá tài nguyên thiên nhiên xuất khẩu hay nguồn viện trợ

từ nước ngoài, nguồn vốn FDI

2 nguyên lý của mô hình Căn bệnh Hà Lan

Trong nguyên lý chính yếu của mô hình căn bệnh Hà Lan, một ngành phát triển bùng nổ sẽ làm lu mờ các ngành khác trên hai phương diện:

- Hiệu ứng chuyển dịch nguồn lực: là việc chuyển

nguồn lực qua ngành đang bùng nổ

- Hiệu ứng tiêu dùng: làm tăng chi tiêu ở các ngành phi thương mại

Hiệu ứng chuyển dịch nguồn lực

 Khi ngành khai thác tài nguyên phát triển mạnh nó đòi hỏi vốn và lao động, do đó mà tiền lương tăng lên Điều này dẫn tới hàng loạt lao động chuyển dịch sang từ các ngành yếu thế hơn cho ngành khai thác tài nguyên

 Đồng nội tệ sẽ tăng giá so với ngoại tệ và làm khó

khăn cho các ngành sản xuất và chế tạo vì khả năng cạnh tranh quốc tế về giá giảm xuống do ngành này lệ thuộc vào xuất khẩu

 Căn bệnh Hà Lan trở nên nghiêm trọng khi việc khai thác tài nguyên đột ngột giảm do giá tài nguyên giảm hay nguồn tài nguyên bị cạn kiệt

 Sự biến động này có thể tạo ra một sự mất ổn định

cho nền kinh tế và có thể lan ra và ảnh hưởng tới các ngành khác, và dĩ nhiên là gây thiệt hại cho ngành sản xuất và chế tạo nhiều hơn

Quản trị yếu kém là nguyên nhân

 Một điểm chung giữa các nhà nghiên cứu về lời

nguyền tài nguyên là một nền quản trị nhà nước kém

là nhân tố quan trọng để giải thích lời nguyền tài

nguyên

 Auty (2006) lập luận rằng việc khai thác tài nguyên

thiên nhiên tạo ra khuynh hướng một đường cung địa

tô cao được đo đếm bằng tỷ lệ của nguồn thu trên

 Nó cũng sẽ có khuynh hướng kéo dài sự ỷ lại của

chính phủ vào xuất khẩu các mặt hàng, trong khi thất bại trong việc hấp thụ nguồn lực lao động nông thôn

dư thừa, do đó tạo ra tình trạng tăng thu nhập một cách thiếu công bằng (Auty, 2006; Sachs & Warner, 1995)

 Trái lại, một cung đường địa tô thấp như trong ngành sản xuất, chế tạo:

- Sẽ khiến chính phủ thúc đẩy việc tạo ra sự thịnh

vượng bằng cách cung cấp khuyến khích đầu tư hiệu quả, phát triển sản xuất (để có thể có các nguồn thu

 Do vậy sẽ duy trì được sự bình đẳng về thu nhập và thu được một lượng tiết kiệm thực cao hơn.

 Quỹ Tiền tệ thế giới (IMF) cũng liên hệ “hiệu ứng

tham lam” của việc khai thác tài nguyên tới chất lượng công quyền

Họ lập luận rằng địa tô cao cho khai thác tài nguyên thiên nhiên cổ vũ cho thói quan liêu và tìm kiếm địa tô tham lam, những thứ có thể là sự bảo hộ về thuế tới

sự quen biết hoặc tham nhũng

 Một số nhà lý thuyết cho rằng khai thác tài nguyên

thiên nhiên sẽ có xu hướng cổ vũ cho một “nhà nước bóc lột” hơn là một nhà nước phát triển

Nhà nghiên cứu Michael Lewin Ross cho rằng:

- Khi mà các chính phủ chủ yếu dựa vào nguồn thu từ việc khai thác tài nguyên thiên nhiên hơn là thuế thu nhập, các chính phủ này sẽ có khuynh hướng kém giải trình về các nhu cầu từ các công dân của họ

- Sự giàu có về dầu mỏ và khoáng sản đã thúc giục

các chính phủ đầu tư nhiều hơn vào an ninh nội địa

- Địa tô cao có thể dẫn tới tình trạng chính phủ chi

tiêu lãng phí và dễ dàng, bao gồm việc mở rộng bộ

máy chính phủ và vung tay chi tiêu cho xây dựng cơ

sở hạ tầng, từ đó là mầm mống gia tăng tình trạng

Nhà nghiên cứu Graham Davis cho rằng:

“Bóng ma căn bệnh Hà Lan có thể châm ngòi cho

Nigeria: Ví dụ điển hình về lời nguyền tài nguyên

 Nigeria không chỉ là một nước giàu tài nguyên thiên nhiên, mà còn là một quốc gia có nền kinh tế đơn ngành

 Trong rất nhiều khía cạnh, Nigeria thể hiện như là một ví dụ điển hình về lời nguyền tài nguyên

 Khởi đầu những năm cuối của thập kỷ 60, Nigeria đã nếm phải căn bệnh Hà Lan qua việc bùng nổ xuất

khẩu dầu mỏ

 Lực lượng lao động di chuyển từ các vùng nông thôn

ra thành thị đã dẫn tới sự sụt giảm về sản lượng thực phẩm và kéo theo giá cả thực thẩm tăng cao

 Tỷ lệ đóng góp của nông nghiệp trên GDP giảm từ

68% vào năm 1965 tới 35% vào năm 1981 Sự sụt giảm này đặc biệt ở các cây công nghiệp như ca cao, dầu cọ và cao su với sự sụt giảm lên tới 75% trong giai đoạn từ năm 1970 đến 1981

 Trong khi đó, ngành dịch vụ đã tăng nhanh chóng,

đặc biệt là dịch vụ công quyền tăng tới 16%; và

ngành sản xuất, chế tạo (ngành mà chính phủ đã đầu

tư lớn và được bảo hộ) tăng 8% trong cùng giai đoạn

 Nguồn thu từ dầu mỏ đã được một lượng lớn để xây dựng khu liên hiệp thép Ajakouta nổi tiếng, nơi mà

chưa bao giờ sản xuất nổi một tấn thép nào

 Tuy nhiên, năng lực khai thác hiệu quả vốn trong

ngành sản xuất, chế tạo bị giảm liên tiếp từ 77% vào năm 1975 tới 50% vào năm 1983 và sau đó là 35%,

 Các số liệu này còn cho thấy rằng trong khi nông

nghiệp bị tác động giảm mạnh thì bộ máy nhà nước lại phình to thêm bởi các chương trình mở rộng đầu tư

sản xuất công nghiệp và xây dựng cơ sở và dịch vụ

công quyền

 Nhìn một cách riêng biệt, chính phủ đã đầu tư quá

mức cho cơ sở hạ tầng Chi tiêu của khối công trong tổng vốn đã tăng từ 20% tới 55% từ những năm 1960 cho tới thời điểm cơn sốc dầu mỏ lần thứ hai vào năm

1980

 Từ năm 1965 đến 2000, nguồn thu thực tế sau chi phí của chính phủ từ dầu mỏ từ các công ty là khoảng 350 triệu USD (tại thời điểm giá năm 1995) hay 10 tỉ USD trong suốt 35 năm dòng

 Tuy nhiên, thu nhập bình quân đầu người (theo sức

mua tương đương) thậm chí giảm từ 1.113 USD vào các năm 1970 tới 1.084 USD vào năm 2000

Điều này dẫn tới việc Nigeria trở thành một trong 15

 Nguồn thu từ dầu mỏ trên bình quân đầu người là 33 USD, trên GDP đầu người là 245 USD vào năm 1965; vào năm 2000 nguồn thu này tăng lên 350 USD trên đầu người và trên GDP gần như giống vào năm 1965 Hơn nữa, tỷ lệ nghèo đói (phần trăm dân số sống dưới

1 USD/ngày) đã tăng từ 36% tới gần 70% từ năm

1970 tới 2000 (từ 19 tới 90 triệu người)

Chênh lệch giàu nghèo cũng tăng đáng kể

 Trong năm 1970, phần thu nhập của giới thượng lưu (chiếm 2% dân số) bằng với giới cùng khổ (chiếm

Indonesia đã tránh được “Lời nguyền tài nguyên”

 Không giống như Nigieria, Indonesia là quốc gia đã

tránh được “Lời nguyền tài nguyên” bằng những quy định, chính sách rõ ràng

 Là một nền kinh tế dồi dào tài nguyên, Indonesia đã quản lý để duy trì chặt chẽ và phù hợp cho tăng

trưởng kinh tế từ những năm 1970, trong đó quan

trọng nhất là nguồn tài nguyên dầu mỏ

Đây cũng bài học hữu ích cho các quốc gia khác trong việc tránh hoặc giảm nhẹ hậu quả của “Lời nguyền tài nguyên” Những bài học này làm nổi bật vai trò của chính sách tài chính bảo thủ và tái đầu tư nguồn thu

từ dầu mỏ vào các ngành thương mại khác

 Indonesia xử lý các nguồn thu từ dầu mỏ thông qua một cam kết “Nguyên tắc ngân sách cân bằng”

 Kết quả là quốc gia này đã đạt được tỷ lệ ngân sách thâm hụt vào GDP rất nhỏ trong những năm 1970 và

1980

 Chính phủ thậm chí đã thực hiện một số “thủ tục tinh tế” là chuyển ngân quỹ tích lũy dư thừa sang tiền gửi chính phủ

Các phản ứng tài chính có vị trí quan trọng

 Chính phủ Indonesia cũng theo đuổi việc cân đối thu chi giữa các ngành, đầu tư khá bình đẳng cho cơ sở

hạ tầng, dịch vụ xã hội, nông nghiệp và công nghiệp

 Đặc biệt là nguồn thu từ dầu mỏ được đầu tư phần lớn vào nông nghiệp và công nghiệp với ưu tiên nhiều hơn cho phát triển nông nghiệp (ví dụ: sản xuất gạo, nghiên cứu và khuyến nông, đầu tư thủy lợi, và trợ

cấp phân bón)

 Kết quả là Indonesia đầu tư một phần lớn các khoản thu từ dầu mỏ cho nguồn vốn chi tiêu hơn là chi tiêu hiện hành, thông thường là từ 50-60% từ năm 1972-

1983

Bài học kinh nghiệm nào cho Việt Nam

 Ngành khoáng sản ở Việt Nam hiện đang đóng góp vào tổng sản phẩm quốc nội dưới 10% (tổng cục

Thống kê, 2009)

 Câu chuyện về khai thác tài nguyên thiên nhiên phục

vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước hiện nay và trong thời gian tới của Việt Nam

đang là vấn đề rất thời sự

 Bài học từ kinh nghiệm quốc tế với “Lời nguyền tài nguyên” vẫn rất hữu ích cho Việt Nam do vài nguyên

 Thứ nhất, Việt Nam đối mặt với áp lực đang tăng về việc tăng cường khai thác nguồn tài nguyên thiên

nhiên trong tương lai gần vì nhu cầu đang tăng lên từ nền kinh tế toàn cầu, đặc biệt là nền kinh tế Trung

Quốc

- Sự nổi lên của nền kinh tế Trung Quốc có thể khiến Việt Nam và các nước Đông Nam Á đánh mất lợi thế cạnh tranh trong sản xuất có thể đạt được trong việc khai thác tài nguyên thiên nhiên

- Nền kinh tế thiếu đa dạng của Việt Nam sẽ dễ bị ảnh hưởng

Việt Nam cũng nên chú ý tới những kinh nghiệm và

bài học được rút ra từ các quốc gia châu Phi, những nước là đối tượng theo đuổi của Trung Quốc về vấn

đề nhiên liệu và các khoáng sản

Trong bối cảnh Việt Nam khác về văn hóa, lịch sử và địa lý so với các nước châu Phi, nhưng các vấn đề

chung về sự quản lý yếu kém, tham nhũng và minh

bạch ở khu vực đó chắc chắn cũng là bài học kinh

nghiệm cho Việt Nam

Lưu ý, Việt Nam xếp thứ 120 trong số 180 quốc gia về

 Thứ hai, “Lời nguyền tài nguyên” cũng có thể ảnh

hưởng đến các tỉnh của Việt Nam

Quy mô dưới quốc gia cũng là một vấn đề mà đã nhận được sự chú ý trong các tài liệu về “Lời nguyền tài

nguyên” và đây cũng biểu thị là một lĩnh vực cần

nghiên cứu thêm

Ở Việt Nam, khai thác khoáng sản có thể đóng góp

phần quan trọng cho hoạt động kinh tế và doanh thu của Chính phủ cho một số tỉnh

Vậy thì “Lời nguyền tài nguyên” có thể ảnh hưởng thế nào đến tăng trưởng kinh tế và phát triển nhân lực ở các

tỉnh này? Sau đây là một số kiến nghị có thể xem xét

cho ngành khai thác khoáng sản tại Việt Nam:

 1) Duy trì các chính sách tài khóa chặt chẽ trong các thời kỳ bùng nổ tài nguyên, đặc biệt khi các tài

nguyên thiên nhiên này chiếm một phần chủ yếu của nền kinh tế địa phương hoặc quốc gia

Một giải pháp nên lựa chọn là gửi nguồn thu từ hoạt động khai thác khoáng sản vào một quỹ tài chính

 Tuy nhiên, theo nghiên cứu của một số nhà nghiên

cứu nếu thực hiện đúng, có thể không có lựa chọn tốt nhất cho một quốc gia mà tính minh bạch còn yếu

kém hoặc còn thiếu minh bạch

Ở những trường hợp này, việc giảm tỷ lệ khai thác có thể là một lựa chọn tốt hơn bởi “Chưa khai thác dầu khí và khoáng sản dưới lòng đất là một hình thức tiết kiệm”

 2) Sử dụng hiệu quả và minh bạch các nguồn thu từ khai thác tài nguyên là một lựa chọn để kiểm soát chi tiêu trong giai đoạn bùng nổ khai thác tài nguyên

- IMF khuyên rằng các nguồn thu này cần được tính toán để phân phối một cách hợp lý trong đó ưu tiên dành cho người trưởng thành và phụ nữ

- Chính phủ cần công khai các nguồn thu chi từ khai khoáng qua các loại thuế, phí Điều này sẽ giúp minh bạch hóa chính sách về tài nguyên khoáng sản, nhất

là các nguồn thu từ các căn cứ tính thuế được công

 3) Tái đầu tư nguồn thu từ dầu mỏ để tăng cường

cho các ngành phi thương mại Như trường hợp của Indonesia, điều này sẽ giảm thiểu các hiệu ứng trì

trệ trong sản xuất, chế tạo và nông nghiệp, trong khi cũng có khả năng giúp đỡ để tránh chi tiêu lãng phí