Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tiền kiểm trong hoạt động của kiểm toán nhà nước

Tiền kiểm là hoạt động kiểm tra trước đối với một bản kế hoạch tài chính có thể là dự toán ngân sách của một quốc gia hay của một cơ quan, một đơn vị doanh nghiệp hoặc bản dự toán của mộ

kiểm toán nhà nước Hội đồng khoa học

BáO CáO TổNG KếT

đề tài khoa học cấp bộ

Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng

mục tiêu, nội dung, quy trình

và phương thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Chủ nhiệm đề tài: Mai Vinh

7564

25/11/2009

Hà Nội, tháng 3 - 2009

Lời nói đầu

1 ý nghĩa của Đề tài

Trong những năm qua, Kiểm toán Nhà nước thực hiện hai hình thức kiểm toán chủ yếu là kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính Các hình thức kiểm toán này được thực hiện chủ yếu sau khi các nghiệp vụ kinh tế phát sinh và thực sự hoàn thành được phản ánh trên sổ, báo cáo kế toán và các tài liệu có liên quan (hay còn gọi là kiểm toán sau) Như vậy, việc phát hiện gian lận, sai sót sau khi các hành vi này đã được thực hiện, đồng nghĩa với việc đã làm mất đi một số lượng tiền, tài sản của Nhà nước, khó có khả năng thu hồi đầy đủ; các hình thức kiểm toán này hạn chế một phần hiệu quả trong công tác ngăn ngừa lãng phí, gian lận trong quản lý, điều hành và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước và tài sản công Để nâng cao hiệu quả hoạt động của kiểm toán nói chung và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước nói riêng, ngoài việc kiểm toán sau chúng ta phải tiến hành kiểm toán trước (hay còn gọi

là tiền kiểm) để phát hiện, ngăn chặn kịp thời không để phát sinh sai sót, gian lận sẩy trong quá trình sử dụng kinh phí, công quỹ quốc gia, vừa nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý kinh tế, tài chính bảo đảm an toàn tài sản, công quỹ quốc gia, vừa bảo vệ được cán bộ

Tiền kiểm là một biện pháp khắc phục những hạn chế của hậu kiểm nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của kiểm toán trong đấu tranh chống lãng phí, thất thoát ngân sách nhà nước, do đó cần sớm nghiên cứu đưa vào áp dụng trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Vì vậy, việc nghiên cứu những vấn

đề lý luận và thực tiễn để xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước là yêu cầu bức thiết nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn làm cơ sỏ cho xây dựng quy trình và tổ chức thực hiện quy trình thống nhất trong hoạt động của toàn ngành Do đó việc nghiên cứu đề tài này không những có ý nghĩa về thực tiễn trước mắt mà còn có ý nghĩa cả về mặt lý luận lâu dài

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

Nghiên cứu đề tài "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mục tiêu, nội

dung, quy trình và phương thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước” với các mục tiêu cơ bản sau:

- Hệ thống hoá và phân tích những vấn đề lý luận liên quan đến công tác tổ chức thực hiện tiền kiểm toán trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, làm cơ sở cho việc xây dựng quy trình tiền kiểm toán và tổ chức thực hiện quy trình tiền kiểm

- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng về công tác tiền kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước và một số kinh nghiện của nước ngoài, từ đó đưa ra những bài học kinh nghiệm trong việc xây dựng và hoàn thiện quy trình tiền kiểm toán

- Đề xuất các giải pháp chủ yếu xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình

và phương thức tổ chức thực hiện tiền kiểm trong hoạt động Kiểm toán Nhà

nước

3 Đối tượng, phạm vị nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu: Để giải quyết nội dung của đề tài, chúng tôi

đi sâu nghiên cứu các vấn đề cơ bản về cơ sở lý luận và các giải pháp xây dựng quy trình tiền kiểm toám, như: mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tổ chức thực hiện tiền kiểm trong hoạt động Kiểm toán Nhà nước

3.2 Phạm vi nghiên cứu: Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến hoạt động tiền kiểm trong lĩnh vực lập dự toán

ngân sách nhà nước

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, những nguyên lý cơ bản trong quản lý kinh tế nói chung và kiểm tra kiểm soát nói riêng Đồng thời đề tài cũng sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như :

Phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, kiểm chứng, thống kê,

hệ thống hoá Từ đó đưa ra các giải pháp kiến nghị về : Mục tiêu, nội dung,

quy trình và phương thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

phù hợp với điều kiện cụ thể và môi trường pháp lý hiện nay ở Việt Nam

- Đánh giá thực trạng về hoạt động kiểm toán trong những năm qua, từ

đó rút ra những kết quả đã đạt được và những tồn tại cần khắc phục

- Đề xuất giải pháp xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương

thức tiền kiểm trong hoạt động Kiểm toán Nhà nước

6 Nội dung của đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung của đề tài bao gồm 3 chương :

Chương 1 Cơ sở lý luận về quy trình tiền kiểm trong hoạt động kiểm

toán nhà nước đối với lĩnh vực ngân sách nhà nước

Chương 2 Thực trạng về tiền kiểm và yêu cầu tiền kiểm trong quản lý

kinh tế , tài chính hiện nay

Chương 3 Những giải pháp xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và

phương thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Chương 1 Cơ sở lý luận xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức “tiền kiểm” đối với

lĩnh vực ngân sách nhà nước

1.1 Khái niệm, sự cần thiết, vai trò và tác dụng của tiền kiểm

1.1.1 Bản chất, chức năng và phân loại kiểm toán

a Bản chất kiểm toán

Kiểm toán có từ gốc Latin “Audit”, nguyên bản là “Auditing” gắn liền với nền văn minh Ai Cập và La Mã cổ đại Từ “Audit có từ gốc Latin

“Audire” có nghĩa là “nghe” Hình ảnh ban đầu của kiểm toán cổ điển là việc kiểm tra được thực hiện bằng cách người soạn thảo báo cáo đọc to lên cho một bên độc lập nghe rồi chấp nhận

Ngày nay, trên thế giới có nhiều loại kiểm toán khác nhau Tuy vậy, có thể nêu một định nghĩa chung nhất về kiểm toán như sau:

Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể

định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng

Có thể hiểu các thuật ngữ trong định nghĩa trên như sau:

- Các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền: đó là các kiểm toán viên (KTV) – chủ thể của quá trình kiểm toán KTV phải là người có đủ khả năng

để hiểu các chuẩn mực đã sử dụng và phải đủ thẩm quyền đối với đơn vị được kiểm toán để có thể thu thập được đầy đủ các bằng chứng thích hợp làm cơ sở cho các ý kiến xác nhận và kiến nghị khi báo cáo kiểm toán; đồng thời, KTV phải là một người độc lập về quan hệ tình cảm và kinh tế với lãnh đạo đơn vị

được kiểm toán KTV phải là người vô tư và khách quan trong công việc kiểm

toán Tuy nhiên, tính độc lập của KTV không phải là tuyệt đối, nhưng nó là mục tiêu hướng tới và phải đạt được ở một mức độ nhất định nào đó

- Thu thập và đánh giá các bằng chứng: bằng chứng kiểm toán được hiểu một cách chung nhất là mọi thông tin, tài liệu KTV đã thu thập để xác

định mức độ tương quan và phù hợp giữa các thông tin có thể định hướng của một đơn vị với các chuẩn mực đã được thiết lập Quá trình kiểm toán thực chất

là quá trình sử dụng các phương pháp, các kỹ thuật kiểm toán để thu thập và xét đoán các bằng chứng kiểm toán cho mục đích nói trên

- Các thông tin đã được định lượng và các chuẩn mực đã được xây dựng: để tiến hành một cuộc kiểm toán thì cần phải có các thông tin có thể

định lượng, có thể kiểm tra được và các chuẩn mực cần thiết để theo đó, KTV

có thể đánh giá thông tin Các thông tin của một đơn vị có thể là thông tin tài chính và thông tin phi tài chính

Các chuẩn mực được xây dựng và sử dụng trong kiểm toán là cơ sở để

đánh giá các thông tin đã kiểm tra Các chuẩn mực này rất đa dạng và phong phú tuỳ thuộc từng loại kiểm toán và mục đích của từng cuộc kiểm toán Thông thường các chuẩn mực này được quy định trong các văn bản pháp quy

về các lĩnh vực khác nhau Cũng có thể là quy định nội bộ trong ngành, địa phương hay đơn vị

- Đơn vị được kiểm toán: đơn vị được kiểm toán có thể là một tổ chức kinh tế hay đơn vị hành chính, sự nghiệp… có tư cách pháp nhân Trong một

số trường hợp, đơn vị được kiểm toán có thể liên quan đến nhiều cơ quan, đơn

vị, tuỳ thuộc vào đối tượng, mục đích của cuộc kiểm toán

- Báo cáo kết quả: giai đoạn cuối cùng của quá trình kiểm toán là báo cáo kết quả kiểm toán Tuỳ thuộc vào loại kiểm toán, các báo cáo có thể khác nhau về bản chất, về nội dung nhưng trong mọi trường hợp, chúng đều phải thông tin cho người đọc về mức độ tương qua và phù hợp giữa các thông tin đã kiểm tra và các chuẩn mực đã được xây dựng Hình thức báo cáo kiểm toán cũng rất khác nhau, có thể là rất phức tạp (như kkhi kiểm toán báo cáo tài

chính) hoặc chỉ đơn giản bằng miệng (trường hợp cuộc kiểm toán được tiến hành để báo cáo cho một cá nhân nào đó)

b Chức năng kiểm toán

Chức năng cơ bản của kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến Từ định nghĩa trên ta có thể thấy, chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến chính là quá trình thu thập các bằng chứng nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này (đối tượng kiểm toán) với các chuẩn mực đã được xây dựng

Xác minh là chức năng cơ bản nhất gắn liền với sự ra đời, tồn tại và phát triển của hoạt động kiểm toán Bản thân chức năng này không ngừng phát

triển và được thể hiện khác nhau tuỳ đối tượng cụ thể của kiểm toán, có thể là

một bản dự toán hay bảng kê khai tài chính hay nghiệp vụ kinh tế cụ thể hoặc

toàn bộ tài liệu liên quan đến hoạt động tài chính

Chức năng bày tỏ ý kiến cũng có quá trình phát triển lâu dài song sản phẩm cụ thể chỉ thấy rõ ở thời kỳ phát triển của kiểm toán chủ yếu vào cuối thế kỷ XX Cách thức thực hiện chức năng bày tỏ ý kiến cũng rất khác biệt giữa các khách thể kiểm toán và giữa các nước có cơ sở kinh tế và pháp lý khác nhau Đối với khu vực công, chức năng bày tỏ ý kiến có thể như là một phán quyết của toà án (như Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp và một số nước Tây

âu), cũng có thể là những ý kiến tư vấn đối với một bản báo cáo tài chính hay những ý kiến thẩm định về dự luật về ngân sách trước khi đưa ra Quốc hội xem xét (như Đức, Australia,…)

c Phân loại kiểm toán

Cũng như các hoạt động khác, hoạt động kiểm toán có thể phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau:

- Theo đối tượng cụ thể, kiểm toán có thể phân thành kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động

- Theo cách tổ chức bộ máy kiểm toán, có thể phân kiểm toán thành KTNN, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ

- Theo quan hệ giữa chủ thể và khách thể kiểm toán, có thể phân kiểm toán thành nội kiểm và ngoại kiểm

- Theo bản chất của khách thể kiểm toán, có thể phân kiểm toán thành kiểm toán doanh nghiệp, kiểm toán dự án và các công trình, kiểm toán các

đơn vị dự toán,…

- Theo quan hệ về thời điểm kiểm toán và thời điểm thực hiện nghiệp

vụ, có thể phân thành kiểm toán trước (tiền kiểm), kiểm toán trong (kiểm toán thực thi) và kiểm toán sau (hậu kiểm - kiểm toán báo cáo tài chính)

Liên quan đến nội dung, Đề tài sẽ tập trung đi sâu nghiên cứu và hoạt

động kiểm toán trước hay còn gọi là “tiền kiểm”

1.1.2 Khái niệm, sự cần thiết của tiền kiểm

a Khái niện tiền kiểm

“Tiền kiểm” theo nghĩa hán việt đó là hoạt động kiểm tra trước đối với một bản kế hoạch nào đó trước khi bản kế hoạch đó được triển khai trong thực

tế Khi kiểm tra trước đối với một bản kế hoạch, người ta thường xem xét bối cảnh bản kế hoạch sẽ được thực thi trong tương lai, xem xét những vấn đề liên quan đến bản kế hoạch đã diễn ra trước đó cũng như hiện tại để đưa ra những

ý kiến mang tính tư vấn cho nhà lập kế hoạch cân nhắc điều chỉnh, bổ sung trước khi bản kế hoạch đó được thông qua nhằm đảm bảo cho bản kế hoạch có khả năng thực thi với hiệu quả cao

Trong lĩnh vực tài chính, hoạt động tiền kiểm chính là việc kiểm tra trước đối với một bản kế hoạch tài chính Khi chủ thể tiến hành kiểm tra đối với một bản kế hoạch tài chính là một cơ quan kiểm toán độc lập từ bên ngoài thì hoạt động tiền kiểm đó chính là hoạt động kiểm toán, là kiểm toán trước

đối với một bản kế hoạch tài chính; chủ thể thực hiện công tác kiểm tra đó là Kiểm toán Nhà nước (KTNN)

Như vậy, dưới góc độ kiểm toán chúng ta có thể đưa ra khái niệm tiền kiểm như sau:

Tiền kiểm là hoạt động kiểm tra trước đối với một bản kế hoạch tài chính (có thể là dự toán ngân sách của một quốc gia hay của một cơ quan, một đơn vị doanh nghiệp hoặc bản dự toán của một dự án đầu tư) sẽ được thực hiện trong tương lai, được tiến hành bởi các KTV trên cơ sở đối chiếu việc thực hiện kế hoạch tài chính của những kỳ trước đó, kỳ hiện tại, xem xét nhu cầu thực tế và những chỉ tiêu phát triển trong tương lai để đưa ra các ý kiến cung cấp cho chủ thể có thẩm quyền làm căn cứ phê chuẩn bản kế hoạch tài chính đó nhằm đảm bảo cho bản kế hoạch tài chính có tính khả thi cao, sát với điều kiện thực tế; đồng thời cũng đưa ra các ý kiến tư vấn cho các chủ thể khi thực thi bản kế hoạch tài chính

Dưới góc độ kiểm toán, tiền kiểm là hoạt động kiểm toán, vì vậy, nó mang đầy đủ bản chất, đặc điểm của hoạt động kiểm toán và có đầy đủ chức năng của hoạt động kiểm toán, đó là chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến Chức năng xác minh ở đây chính là việc tiến hành đối chiếu việc thực hiện kế hoạch tài chính của những kỳ trước đó, kỳ hiện tại, xem xét nhu cầu thực tế và những chỉ tiêu phát triển trong tương lai; chức năng bày tỏ ý kiến đó chính là

đưa ra các ý kiến cung cấp cho chủ thể có thẩm quyền làm căn cứ xây dựng cũng như phê chuẩn bản kế hoạch tài chính và đưa ra các ý kiến tư vấn cho các chủ thể thực thi bản kế hoạch tài chính đó

b Sự cần thiết của tiền kiểm

Chúng ta đều biết rằng, các bản kế hoạch tài chính của bất kỳ một cơ quan, đơn vị, tổ chức nào đều là đối tượng quan tâm của rất nhiều người Nếu

đó là một bản dự toán của một doanh nghiệp thì sự quan tâm đó là: các chủ doanh nghiệp, người lao đông trong doanh nghiệp, các thành viên hội đồng quản trị và các cổ đông ở các công ty cổ phần, ngân hàng, các chủ đầu tư, cơ quan thuế,… nếu bản dự toán đó của một cơ quan, tổ chức nhà nước thì sự quan tâm đó lãnh đạo cơ quan, đơn vị, cán bộ, công chức trong đơn vị, cơ quan cấp trên, cơ quan tài chính,… cao hơn nữa, nếu bản dự toán đó là dự toán ngân sách của một quốc gia, thì người quan tâm đó rất rộng, đó là Quốc hội – với tư cách là chủ thể quyết định dự toán ngân sách, Chính phủ – với tư cách

là cơ quan điều hành, thực thi dự toán ngân sách, các cơ quan quản lý tài chính, cơ quan thuế, các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước và mọi tầng lớp nhân dân,… Tuy mỗi đối tượng quan tâm đến bản kế hoạch tài chính của mỗi tổ chức, mỗi cơ quan, đơn vị ở mỗi góc độ khác nhau, nhưng tất cả đều mong muốn cần có một bản dự toán có độ chính xác, có khả năng thực hiện và việc thực hiện đem lại hiệu quả cao; những người liên quan đều có thể hưởng lợi từ bản kế hoạch tài chính đó Để đạt

được điều đó, cần phải có một bên thứ ba - độc lập, khách quan, có kiến thực

về nghiệp vụ tài chính, uy tín và trách nhiệm để kiểm tra trước, đưa ra các ý kiến phản biện đối với bản kế hoạch tài chính đó là bản kế hoạch đó có phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực tài chính hay không, có sát với thực tế của mỗi cơ quan, đơn vị,… và phù hợp với quy luật phát triển hay không Hoạt

động đó chính là hoạt động tiền kiểm

Như vậy, tiền kiểm không nằm ngoài mục đích nhằm cung cấp cho chủ thể có đủ căn cứ trước khi quyết định thông qua bản kế hoạch tài chính và đưa

ra những dự báo khi thực hiện bản kế hoạch tài chính đó trong tương lai để đạt hiệu quả cao nhất khi thực thi nhiệm vụ của tổ chức

1.1.3 Vai trò, tác dụng của tiền kiểm

Với mục đích là đảm bảo cho bản kế hoạch tài chính về tính chính xác,

có khả năng thực thi và việc thực thi đem lại hiệu quả cao, tiền kiểm có những vai trò, tác dụng sau đây:

- Tiền kiểm góp phần tăng cường tiết kiệm và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính, hạn chế được những chi tiêu không cần thiết, đồng thời khai thác hợp lý các nguồn lực khác cho sự phát triển của một cơ quan,

đơn vị và cao hơn là sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia (như tiền kiểm đối với dự toán ngân sách nhà nước (NSNN) hoặc đối với dự toán của một dự án đầu tư)

- Thực hiện tiền kiểm đối với dự toán ngân sách nhà nước sẽ đảm bảo cho việc củng cố lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước Nhân dân là người chủ sở hữu thực các nguồn lực mà Nhà nước quản lý Việc tiến hành tiền kiểm

toán làm minh bạch các quan hệ tài chính và đánh giá một cách khách quan, công khai về việc xây dựng dự toán NSNN

- Thực hiện tiền kiểm sẽ giúp cho các cơ quan, đơn vị tổ chức thực hiện công việc thực hiện đúng mục tiêu, có kế hoạch cụ thể trong việc sử dụng nguồn lực tài chính, là điều kiện thúc đẩy việc kiểm soát chất lượng công việc

và sử dụng tiết kiệm các nguồn lực của đơn vị

- Thực hiện tiền kiểm sẽ phân tích những khiếm khuyết trong việc thực hiện kế hoạch tài chính của kỳ trước đó và trong kỳ hiện tại của các cơ quan,

đơn vị và để các cơ quan, đơn vị thấy rõ những mặt hạn chế, nguyên nhân và

những hậu quả của nó cũng như những giải pháp khắc phục; điều đó mang lại những lợi ích lớn cho các cơ quan, đơn vị

1.1.4 Đặc trưng cơ bản của tiền kiểm

Tiền kiểm với ý nghĩa là kiểm toán trước có những đặc trưng cơ bản sau:

- Kiểm toán đối với một bản kế hoạch tài chính trước khi phê chuẩn và thực thi;

- Dựa trên cơ sở về tình hình thực hiện kế hoạch tài chính của những kỳ trước, kỳ hiện tại và các chỉ tiêu phát triển, môi trường kinh tế – xã hôi, …;

- Thực hiện tiền kiểm phải bám sát quá trình lập kế hoạch tài chính ở các cơ quan, đơn vị; bám sát và nắm chắc quy trình lập kế hoạch tài chính, nội dung của bản kế hoạch tài chính để kịp thời đưa ra các ý kiến tư vấn, phản biện trước khi trình cấp có thẩm quyền phê chuẩn;

- Các ý kiến về bản kế hoạch tài chính mang tính chất tư vấn, kiến nghị

và phản biện một cách độc lập

1.2 Tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN

Để xác định rõ nội dung, phạm vi, quy trình tiền kiểm đối với lĩnh vực NSNN, trước hết ta đi sâu vào nghiên cứu về đặc điểm, nội dung thu – chi NSNN, phân cấp quản lý NSNN và quy trình lập dự toán NSNN

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm của NSNN

Trong tiến trình lịch sử, khái niệm NSNN đã xuất hiện tồn tại cùng với phạm trù Nhà nước Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện Nhà nước và của kinh tế hàng hoá tiền tệ Nói cách khác, sự ra đời của Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá tiền tệ là những tiền đề phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN

Xét về hình thức, NSNN là một bản dự toán thu – chi do Chính phủ lập

ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện

Xét về thực thể, NSNN bao gồm những nguồn thu và khoản chi cụ thể

được định lượng Các nguồn thu đều được động viên và nộp vào một quỹ tiền

tệ tập trung Các nguồn chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ đó Giữa nguồn thu

và các khoản chi có quan hệ ràng buộc với nhau gọi là cân đối Cân đối thu – chi là một cân đối lớn trong nền kinh tế và được Nhà nước quan tâm đặc biệt Trên cơ sở đó có thể khẳng định NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước

Xét về các quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN, các khoản thu (nguồn hình thành quỹ NSNN); các khoản chi (xuất quỹ NSNN) đều phản ánh mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với người nộp thuế, giữa Nhà nước với cơ quan, đơn vị thụ hưởng NSNN Hoạt động thu – chi NSNN là hoạt

động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN làm cho nguồn lực tài chính vận động giữa một bên là Nhà nước và một bên là chủ thể phân phối và ngược lại trong quá trình phân phối các nguồn lực tài chính Nhà nước sử dụng các quan hệ thu nộp và cấp phát NSNN để điều chỉnh các quan hệ kinh tế vĩ mô

Từ sự phân tích đó chúng ta có thể xác định, NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia theo nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp chủ yếu

NSNN có những đặc điểm sau:

- Hoạt động của NSNN luôn gắn với quyền lực nhà nước Để thực hiện chức năng của mình, Nhà nước luôn cần phải có một nguồn lực nhất định Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tạo nguồn lực thông qua việc tạo lập quỹ NSNN Các hoạt động tạo lập và sử dụng NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước Nhà nước đặt ra các khoản thuế và mắc thu để tạô lập quỹ; đồng thời đặt ra các định mức, chế độ, tiêu chuẩn cho để sử dụng nguồn lực tập trung vào thực hiện những nhiệm vụ nhất định và đảm bảo nuôi dưỡng bộ máy thực hiện các chức năng của mình

- Các hoạt động của NSNN đều được tiến hành trên cơ sở luật định Nhà nước đặt ra các khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản phải nộp khác thông qua các luật, pháp lệnh,… Các khoản chi cũng được quy định rõ cho từng cấp, từng đơn vị và từng khoản chi theo chế độ, tiêu chuẩn chi NSNN Việc đặt ra các luật về thu – chi là một yêu cầu thực tế khách quan bắt nguồn từ quyền lực nhà nước, phạm vi hoạt động của NSNN

- ẩn sau các hoạt động thu – chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia Các doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nước góp phần hình thành nguồn thu của NSNN; đồng thời, doanh nghiệp được Nhà nước trợ cấp, trợ giá, đầu tư, tài trợ vốn (nếu có), được hưởng các lợi ích gián tiếp khác (cơ sở hạ tầng, giáo dục, đào tạo nguồn nhân lực, …) do Nhà nước chủ trì mang lại Các hộ gia đình, dân cư xã hội và các đoàn thể, tổ chức phi lợi nhuận có nghĩa vụ đống thuế cho Nhà nước và được Nhà nước tài trợ hoặc cấp kinh phí (trợ cấp gia đình, trợ cấp thất nghiệp, kinh phí hoạt động, …),

được Nhà nước bảo đảm về quốc phòng, an ninh, cơ sở hạ tầng, bảo đảm xã hội, giáo dục, chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, phúc lợi công cộng khác, … Thông qua việc tạo lập và sử dụng NSNN, thể hiện mối quan hệ kinh tế giữa một bên là Nhà nước và một bên là các tác nhân của nền kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế

- NSNN trước khi được chi dùng cho những mục đích nhất định, được chia thành những quỹ nhỏ có tác dụng riêng Nói cách khác, NSNN trước khi phân phối sử dụng được phân chia thành các quỹ nhỏ theo những mục đích

nhất định, không trực tiếp sử dụng từ quỹ NSNN NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, trước khi phân phối quỹ này cho những mục

đích nhất định được chia nhỏ (cấp phát) cho những quỹ riêng với mục đích khác nhau, chủ thể sử dụng các quỹ này là các đơn vị sử dụng NSNN; các đơn

vị này được toàn quyền sử dụng quỹ được phân phối theo những thể chế ngân sách được được Nhà nước quy định Thông qua việc phân phối quỹ tiền tệ tập trung thành ácc quỹ nhỏ với mục đích khác nhau chính là quá trình sử dụng quỹ NSNN nhằm thực hiện chức năng của mình, không trực tiếp chi dùng từ quỹ tiền tệ tập trung Đây là một đặc trưng mà chúng ta có thể dễ ràng phân biệt với các quỹ khác của Nhà nước

- Nhà nước sử dụng NSNN như một công cụ để quản lý vĩ mô nền kinh

tế Thông qua các công cụ động viên nguồn thu và chi tiêu NSNN, Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế Trong từng thời kỳ có thể miễn giảm thuế hoặc tăng chi tiêu hoặc kết hợp cả hai công cụ trên để điều tiết vĩ mô nền kinh tế, đảm bảo nền kinh tế phát triển bền vững Thông qua công cụ NSNN, Nhà nước thực hiện điều tiết các chính sách khác cũng như các chiến lược phát triển dài hạn của đất nước

1.2.2 Nội dung thu – chi NSNN

NSNN gồm hai nội dung cơ bản đó là:

- Thu NSNN:

Thu NSNN là quá trình tập trung một phần nguồn lực tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN Để có nguồn thu, Nhà nước có thể huy động từ các tổ chức kinh tế, tập thể và cá thể thông qua các hình thức thuế, phí, lệ phí Trong trường hợp không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu, Nhà nước có thể phát hành công trái để vay nợ trong và ngoài nước Trong một số trường hợp, Nhà nước

có thể phát hành tiền để bù đắp thâm hụt của NSNN

- Chi NSNN:

Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm nuôi dưỡng bộ máy của Nhà nước và thực hiện chức năng của mình theo những nguyên tắc nhất định Quy mô, cơ cấu của chi NSNN như thế nào là tuỳ thuộc vào từng Nhà nước và mựuc tiêu phát triển của quốc gia trong từng thời kỳ

1.2.3 Phân cấp quản lý NSNN

Có thể hiểu về phân cấp quản lý NSNN như sau:

Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền Nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Phân cấp NSNN thực chất là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương trong hoạt động của NSNN, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực

về quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền Về cơ bản, phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở những nội dung sau đây:

- Nội dung phân cấp thể hiện ở việc thiết kế mô hình tổ chức hệ thống NSNN bao gồm một số cấp nhất định Hệ thống NSNN được xây dựng dựa trên những nguyên tắc nhất định, đảm bảo được mối quan hệ trên – dưới, ngang – dọc giữa các cấp, nhưng điều quan trọng nhất là đảm bảo tính độc lập

và tự chủ tương đối của từng cấp trong toàn hệ thống

Hệ thống các cấp ngân sách luôn gắn liền với hệ thống chính quyền nhà nước, nối cách khác, mỗi cấp chính quyền có một ngân sách riêng đảm bảo cho hoạt động của bộ máy và cung cấp các dịch vụ công trong phạm vi quyền hạn của bộ máy Quyền và nghĩa vụ của mỗi cấp ngân sách được thực hiện thông qua cơ chế phân cấp quản lý ngân sách Mỗi cấp ngân sách được phân

định một số nguồn thu và nhiệm vụ chi nhất định

- Nội dung phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở những cơ sở pháp lý nhằm quy định thẩm quyền của các cơ quan Nhà nước, các bộ phận từ trung

ương đến địa phương Cơ sở pháp lý này có thể được xây dựng dựa trên luật cơ bản (Hiến pháp) hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp đó

- Phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở các nội dung về quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền nhà nước Thực chất của nội dung này là phân giao

(phân chia) nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN cho từng cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương

- Phân cấp quản lý NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước trong một chu trình ngân sách nhà nước bao gồm tất cả các khâu: lập ngân sách, chấp hành, quyết toán

1.2.4 Lập dự toán NSNN

a Khái niệm về lập dự toán NSNN

Mỗi quốc gia luôn phải đối mặt với nhu cầu chi tiêu ngày càng lớn trong khi khả năng nguồn lực luôn bị hạn chế Điều đó đặt ra cho mỗi quốc gia luôn phải có những phương thức, biện pháp nhằm giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu chi tiêu ngày càng cao với nguồn lực hạn chế Để quản lý một cách có hiệu quả, tiết kiệm nguồn lực khan hiếm của mình, mỗi quốc gia đều phải sử dụng những cách thức nhất định để soạn lập và phân bổ NSNN vào những mục tiêu, ngành, lĩnh vực nhất định Đây là công việc có ý nghĩa hết sức quan trọng trong quy trình ngân sách của mỗi quốc gia Lập dự toán ngân sách sát với thực tế không những là tiền đề của chấp hành và quyết toán ngân sách, mà còn là tiêu chuẩn, thước đo để đánh giá chính xác mức độ tăng thu – chi NSNN, phục vụ điều hành vĩ mô nền kinh tế Lập dự toán ngân sách đảm bảo việc phân bổ kinh phí NSNN vốn eo hẹp vào những mục tiêu nhất định đã

được định trước theo thứ tự ưu tiên, phát huy được hiệu quả tối đa sử dụng nguồn lực công Lập dự toán ngân sách còn thể hiện mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia thông qua việc phân bổ nguồn lực vào các ngành, vùng phục vụ phát triển kinh tế – xã hội theo mục tiêu đã được xác

định

Như vậy, lập dự toán NSNN thực chất là dự toán các khoản thu – chi của NSNN trong một năm tài chính Việc dự toán đầy đủ các khoản thu – chi, các khoản chi đảm bảo thứ tự ưu tiên của Nhà nước trong phát triển kinh tế xã hội sẽ có tác dụng quan trọng đến phát triển kinh tế - xã hội nói chung và thực hiện ngân sách nói riêng Lập NSNN chỉ được coi là hoàn thành khi dự toán

đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định Thời gian lập dự toán NSNN cho một chu trình ngân sách của năm kế tiếp phải được tiến hành ngay

trong thời gian diễn ra chấp hành ngân sách của năm hiện tại Thông qua dự toán NSNN, các cấp ngân sách, các đơn vị thụ hưởng ngân sách tính toán một mức nhất định lượng ngân sách trong năm nhằm hoàn thành những nhiệm vụ

được giao

Khi lập dự toán NSNN người ta phải dựa vào những cơ sở nhất định, lựa chọn phương pháp nhất định và quy trình lập cụ thể đảm bảo cho NSNN được soạn lập một cách khoa học, khả thi sát với điều kiện thực tế

có trọng tâm, trọng điểm, theo những mục tiêu mà quốc gia đang theo đuổi

- Dựa vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của Nhà nước Đây là căn cứ hết sức quan trọng, giúp cho việc lập dự toán NSNN xác

định được khả năng và mức độ, lĩnh vực cần động viên, khai thác nguồn thu;

đồng thời xác định nhu cầu phân phối và sử dụng NSNN

- Căn cứ vào chế độ tiêu chuẩn, định mức thu, chi NSNN Việc động viên nguồn lực vào NSNN phải căn cứ vào hệ thống pháp luật cũng như chế

độ, chính sách về thu NSNN hiện hành; đồng thời, các khoản chi trong dự toán được xác định phải căn cứ vào kết quả hoạt động, định mức tiêu chuẩn và chính sách chi NSNN, phù hợp với quy mô và tốc độ tăng trưởng kinh tế cũng như chính sách chi tiêu của Chính phủ trong từng thời kỳ

- Ngoài ra, lập dự toán NSNN còn phải căn cứ vào kết quả thực hiện NSNN trong thời gian qua Đây không những là căn cứ quan trọng bổ sung kinh nghiệm cần thiết cho việc lập dự toán mà còn có cơ sở để bố trí nguồn kinh phí cho những dự án, chương trình hoạt động, tránh bị gián đoạn do thiếu kinh phí

c Quy trình lập dự toán NSNN

+ Khái niệm:

Quy trình lập dự toán NSNN có thể hiểu là trình tự các bước công việc

đẻ thực hiện việc lập dự toán NSNN Quy trình phải bao quát được các bước công việc từ việc chuẩn bị soạn lập đến khi thảo luận, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và phân bổ nhiệm vụ thu – chi cho các đơn vị có nhiệm vụ thu – chi ngân sách, các cấp ngân sách Đặc trưng của quy trình gồm những nội dung sau đây:

- Quy trình lập dự toán sẽ chỉ rõ rằng những cơ quan nào tham gia quá trình lập dự toán, từ cơ quan hoạch định chiến lược đến cơ quan thụ hưởng ngân sách Quy trình chỉ rõ nhiệm vụ của từng cơ quan trong từng khâu của quá trình lập ngân sách Thông qua quy trình, mỗi cơ quan nhà nước, đơn vị

có liên quan sẽ biết được yêu cầu cũng như khối lượng công việc của quá trình hình thành ngân sách mà mình phải thực hiện

- Quy trình lập dự toán chỉ rõ về mặt thời gian và cáh thức tiến hành của các cơ quan nhà nước trong quá trình lập dự toán Quy trình phải quy didnhj trình tự thời gian cho từng bước công việc một cách khoa học, tránh việc trùng lắp hoặc không đủ thời gian sẽ ảnh hưởng đến chất lượng dự toán Quy trình

sẽ chỉ rõ thời gian lập dự toán của các đơn vị, cơ quan thụ hưởng ngân sách; thời gian tổng hợp dự toán của Bộ Tài chính; thời gian đàm phán ngân sách, thảo luận ở Chính phủ, thảo luận và phê chuẩn của Quốc hội Quy định này tuỳ thuộc và từng quốc gia riêng biệt

- Các tài liệu chủan bị trong quá trình lập dự toán: quy trình lập dự toán phải quy định đầy đủ nguyên tắc, cách thức lập và các tài liệu để lập, các tài liệu mà cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách phải chuẩn bị, cơ quan tổng hợp

dự toán (Bộ Tài chính), Chính phủ phải chuẩn bị trình Quốc hội để Quốc hội thảo luận và quyết định

- Các quy định mang tính kỷ thuật lập dự toán: đây là một vấn đề quan trọng của khâu lập dự toán bao gồm từ việc ban hành các căn cứ lập dự toán, ban hành số kiểm tra, hệ thống biểu mẫu, tài liệu về dự toán NSNN; quy didnhj về trình tự gửi báo cáo, tổng hợp dự toán, trình dự toán, thảo luận và

quyết định, quy trình giao dự toán Các quy định về kỹ thuật chặt chẽ đảm bảo cho việc lập dự toán một cách đúng đắn, hợp lý và có tính khả thi

+ Nội dung của quy trình lập dự toán NSNN:

Hoạt động lập ngân sách phải bao gồm toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước từ khâu chuẩn bị lập dự toán đến việc Quốc hội phê chuẩn ngân sách và các cơ quan dự toán phân bổ cho các đơn vị sử dụng ngân sách

để làm cơ sở cho việc thực hiện ngân sách Theo đó, quy trình lập dự toán ngân sách gồm các bước sau:

- Chuẩn bị lập dự toán:

Hàng năm, trên cơ sở dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, cơ quan hành pháp chỉ đạo các cơ quan liên quan trong việc lập kế hoạch (dự toán) ngân sách Công việc chuẩn bị lập dự toán đảm bảo cung cấp cho các cơ quan, các

bộ, ngành và địa phương những thông tin dự báo vĩ mô và các chiến lược ưu tiên của Chính phủ trong năm kế hoạch để định hướng cho lập dự toán một cách sát thực theo chỉ đạo của Chính phủ

Căn cứ vào chỉ đạo của Chính phủ, những dự báo về kinh tế vĩ mô, Bộ Tài chính ban hành số kiểm tra cho các cơ quan trung ương và các địa phương

để làm căn cứ lập dự toán

- Lập dự toán NSNN:

Các cơ quan trung ương và địa phương căn cứ vào chỉ đạo của Chính phủ, hướng dẫ của Bộ Tài chính và số kiểm tra tiến hành lập dự toán cho năm tiếp theo Dự toán bao gồm nguồn thu mà đơn vị được hưởng là các khoản thu phát sinh theo luật, các khoản được hưởng khác; các khoản chi để thực hiện nhiệm vụ trong năm và nguồn bù đắp các khoản chi nếu nguồn thu không đảm bảo

hoạch sẽ phải chuyển cho Văn phòng Tài chính quản trị (OMB) của Tổng thống OMB sẽ làm việc với từng đơn vị để thảo luận về ngân sách để thống nhất kế hoạch chi tiêu Trong trường hợp có ý kiến bất đồng thì các đơn vị

được quyền báo cáo trực tiếp cho Tổng thống (Chính sách công của Hoa Kỳ giai đoạn 1935 – 2001, NXB Thống kê, tr 557) ở Việt Nam, việc đàm phán quy định, cơ quan tài chính tiến hành làm việc về dự toán ngân sách với các cơ quan, đơn vị cùng cấp và Uỷ ban nhân dân cấp dưới Trong trường hợp có bất

đồng ý kiến thì cơ quan tài chính báo cáo Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, Bộ Tài chính báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định

- Tổng hợp dự toán NSNN:

Sau khi đàm phán ngân sách kết thúc, Bộ Tài chính tổng hợp dự toán trên cơ sở các dự toán của các đơn vị để lập dự toán NSNN Dự toán ngân sách phải bao gồm đầy đủ các khoản thu phát sinh theo luật trong năm kế hoạch, các khoản kết dự dự kiến và các khoản bù đắp bội chi, phương án bù đắp nếu

có Dự toán ngân sách sẽ đệ trình Chính phủ thảo luận

- Thẩm định độc lập:

Để dự toán ngân sách đảm bảo khả thi, các nguồn lực quốc gia được

động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi Mặt khác cũng tránh được những sai sót và gian lận trong quá trình lập dự toán Dự toán các bộ, các ngành và dự toán ngân sách của Chính phủ lập thảo luanạ trước khi trình Quốc hội phê chuẩn cần được thẩm định, đánh giá bởi một cơ quan

độc lập Cơ quan thẩm định đánh giá độc lập có trách nhiệm xem xét lại toàn

bộ dự toán, phương án phân bổ dự toán từ cơ sở lập, xem xét các dự báo về tăng trưởng kinh tế và các thông tin dự báo khác trong năm kế hoạch Bằng

kinh nghiệm của mình, cơ quan này phải đưa ra ý kiến của mình một cách độc lập Trên thế giới, đa số các nước sử dụng cơ quan kiểm toán tối cao để thẩm

định độc lập Một số nước như ấn độ sử dụng Văn phòng Quốc hội để thẩm

định độc lập Dự toán sau khi được thẩm định sẽ trình Quốc hội kèm theo ý kiến đánh giá của cơ quan thẩm định làm cơ sở để Quốc hội thảo luận và quyết định

- Thảo luận và quyết định của Quốc hội:

Căn cứ vào dự toán NSNN, Quốc hội sẽ thảo luận và quyết định ngân sách cho năm ngân sách tiếp theo Trên cơ sở ý kiến đánh giá của cơ quan thẩm định đọc lập, dự toán ngân sách do Chính phủ trình sẽ được ác cơ quan chuyên môn của Quốc hội thảo luận và tham luận trước Quốc hội về ý kiến của mình Trên cơ sở đó, Quốc hội thảo luận và quyết định Tuỳ thuộc vào quy định của từng nước mà quyết định của Quốc hội về ngân sách cũng khác nhau Nhìn chung, Quốc hội đều quyết didnhj tổng số thu (nguồn lực) cần huy

động trong năm, các phương án bù đắp bội chi (nếu có); quyết định tổng số chi và mức phân bổ ngân sách cho từng bộ, cơ quan trung ương, …

1.2.5 Nhận dạng đối tượng tiền kiểm và phạm vi tiền kiểm trong lĩnh vực ngân sách nhà nước

a Nhận dạng đối tượng tiền kiểm trong lĩnh vực ngân sách nhà nước (NSNN)

Việc xác định đối tượng của tiền kiểm toán có ý nghĩa hết sức quan trọng, nó là cơ sở trực tiếp cho xác định các phương pháp và trình tự thực hiện kiểm toán

Đối tượng chung của tiền kiểm là quá trình lập kế hoạch tài chính của một chủ thể để phục vụ hoạt động cho một cơ quan, đơn vị, địa phương và cao hơn nữa là của một quốc gia trước khi bản kế hoạch tài chính đó trình cấp có thẩm quyền phê duyệt

Đối với lĩnh vực NSNN, đối tượng tiền kiểm là quá trình lập dự toán

NSNN từ các đơn vị dự toán cho đến cấp có thẩm quyền quyết định dự toán NSNN cuối cùng (Quốc hội) Đối tượng bao gồm: quy trình lập dự toán

NSNN, nội dung của bản dự toán NSNN trước khi trình Quốc hội xem xét phê chuẩn

b Phạm vi tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN

Phạm vi tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN đó là việc xác định giới hạn mà chủ thể thực hiện tiền kiểm – Kiểm toán Nhà nước - cần thực hiện các hoạt

động để đạt được mục tiêu của cuộc kiểm toán Việc xác định đúng phạm vi kiểm toán nhằm đảm bảo cho việc đạt được mục tiêu kiểm toán với chi phí hợp lý Phạm vi tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN thể hiện ở những nội dung cơ bản sau:

- Về không gian thực hiện tiền kiểm:

+ Các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I;

+ Cơ quan tổng hợp, lập dự toán và thay mặt Chính phủ quản lý nhà nước về ngân sách (Bộ Tài chính);

+ Các phiên họp bàn về dự toán NSNN ở Chính phủ;

+ Các cơ quan chuyên môn ở Quốc hội khi họp bàn về dự toán NSNN; + Phiên họp Quốc hội quyết định dự toán NSNN

- Về thời gian:

Thời gian thực hiện tiền kiểm được gắn với quá trình lập dự toán NSNN

ở các cơ quan thuộc phạm vi về không gian nêu trên, song phải hoàn thành trước khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN

1.3 Sự tham gia của các chủ thể và vai trò của KTNN trong quá trình lập NSNN

1.3.1 Sự tham của các chủ thể trong quá trình lập dự toán NSNN

- Các cơ quan có nhịêm vụ thu - chi NSNN:

Trên cơ sở định hướng của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương chỉ

đạo các đơn vị sử dụng ngân sách, các đơn vị có nhiệm vụ thu – chi ngân sách lập kế hoạch thu – chi trong năm kế hoạch Dự toán thu – chi phải được lập trên cơ sở nhiệm vụ và chỉ đạo của cơ quan cấp trên, của Chính phủ và định hướng phát triển kinh tế – xã hội và chỉ tiêu dự báo phát triển kinh tế – xã hội

Đến lượt mình, các bộ, ngành phải lập dự toán thu – chi ngân sách cho bộ, ngành mình Dự toán phải thể hiện được chiến lược phát triển và thứ tự ưu tiên của bộ, ngành mình

- Các cơ quan của Chính phủ có nhiệm vụ quản lý kinh tế tài chính: Trên cơ sở dự toán của các đơn vị sử dụng và đơn vị có nhiệm vụ thu – chi ngân sách, cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý NSNN (thường là Bộ Tài chính hoặc văn phòng Tổng thống như ở Mỹ) có trách nhiệm thẩm định, đánh giá dự toán của các đơn vị và tổng hợp dự toán NSNN trình nội các thảo luận

và trình Quốc hội

- Chính phủ tham gia lập dự toán NSNN:

Chính phủ tham gia lập dự toán với tư cách là cơ quan chấp hành, cơ quan chịu trách nhiệm trước Quốc hội về lập dự toán NSNN và tổ chức thực thi dự toán do Quốc hội quyết định Nói cách khác, Chính phủ là cơ quan, tổ chức lập dự toán NSNN trình Quốc hội phê chuẩn Sự tham gia của Chính phủ trước hết với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, chỉ đạo các cơ quan của mình từ khâu chuẩn bị lập đến việc hoàn chỉnh dự án ngân sách; tiếp theo Chính phủ phải thảo luận dự toán NSNN do cơ quan soạn thảo đệ trình để hoàn chỉnh dự toán Việc thảo luận ở Chính phủ đảm bảo cho dự toán NSNN

được đảm bảo theo thứ tự ưu tiên của Chính sách quốc gia mà Chính phủ là cơ quan soạn lập, tổ chức thực thi

Trước Quốc hội, Chính phủ phải bảo vệ được dự án NSNN mà mình đệ trình trong đó những căn cứ, cơ sở lập cũng như những dự báo, mức độ khả thi

và những ưu tiên trong chính sách tài khoá phải được giải trình một cách co căn cứ để Quốc hội có thể quyết định phê chuẩn dự án NSNN và phương án phân bổ NSNN

- Cơ quan KTNN tham gia lập dự toán NSNN:

Sự tham gia của KTNN trong quá trình lập dự toán NSNN được xem như là chủ thể thực hiện tiền kiểm đối với lĩnh vực NSNN KTNN tham gia vào quá trình lập dự toán NSNN với hai tư cách:

+ Thứ nhất, thực hiện nhiệm vụ tư vấn cho các bộ, cơ quan trung ương

và địa phương trong việc lập dự toán NSNN Thực hiện nhiệm vụ này, KTNN tham gia cùng các cơ quan trong lập dự toán, tham gia với Bộ Tài chính trong việc tổng hợp và lập dự toán NSNN Tuỳ thuộc vào mỗi quốc gia, việc tham tư vấn cũng khác nhau Một số nước như: Đức, Austraylia, Niudzilan, Malaixia,… việc tham gia tư vấn của KTNN thực hiện cả với Bộ Tài chính và các bộ, cơ quan trung ương

+ Thứ hai, KTNN thực hiện đánh giá một cách độc lập về dự toán NSNN do Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn Thực hiện quyền này chính là KTNN thực hiện tiền kiểm đối với quá trình ngân sách nhằm đảm bảo cho dự toán NSNN có tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả và minh bạch ngay từ khâu dự toán

Để làm rõ vai trò của KTNN trong quá trình này, chúng ta sẽ nghiên cứu kỹ ở Mục 1.3.2

- Quốc hội lập dự toán NSNN:

Quốc hội là cơ quan quyết định dự án NSNN do Quốc hội đệ trình Sự tham gia của Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia

Để dự toán NSNN được quyết định chính xác, trước khi quyết định, các cơ quan chuyên môn của Quốc hội có nhiemẹ vụ xem xét toàn bộ tài liệu liên

quan đến quá trình lập dự toán NSNN, trong đó ý kiến phản biện của KTNN

có vai trò quan trọng ở quá trình này Quốc hội sẽ tham gia thông qua việc thảo luận công khai Trên cơ sở thảo luận, ý kiến giải trình của Chính phủ, ý kiến thẩm định của KTNN cũng như là của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội, Quốc hội sẽ biểu quyết thông qua dự toán NSNN và phương án phân bổ NSNN

1.3.2 Vai trò của KTNN trong quá trình lập dự toán NSNN

KTNN là một công cụ đắc lực trong quản lý tài chính nhà nước và tài sản công Hoạt động KTNN có tác dụng hướng tới sự lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia KTNN góp phần bảo đảm, duy trì tính kinh tế, tiết kiệm, hiệu quả trong sử dụng nguồn lực nhà nước; KTNN cung cấp thông tin tin cậy cho Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước trong việc quyết định, điều hành NSNN một cách hiệu quả

Trong lập và phân bổ dự toán NSNN, cơ quan KTNN tham gia trước hết với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập, thực hiện đánh giá tính kinh

tế, tính khoa học khả thi của dự án ngân sách hàng năm trước khi trình Quốc hội xem xét phê chuẩn Đây là hình thức kiểm tra trước (hay nói cách khác là tiền kiểm), đảm bảo các nguồn lực quốc gia được động viên và phân bổ vào mục tiêu mà quốc gia theo đuổi cũng như tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của các khoản chi NSNN, tránh được những sai sót và gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình, KTNN tư vấn cho Chính phủ, Quốc hội trong quyết định và phân bổ dự toán NSNN Đối với các công trình, dự án quốc gia phải đầu tư một khối lượng tiền lớn, KTNN thẩm tra sự cần thiết, tính khả thi, tính kinh tế và tính tiết kiệm của công trình dự án trước khi các bộ trình Chính phủ hoặc Chính phủ trình Quốc hội xem xét quyết định

Vậy sự tham gia của KTNN trong khâu lập dự toán NSNN như thế nào? Chúng ta có thể xem xét vấn đề này thông qua nghiên cứu mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tiền kiểm trong lĩnh vực lập dự toán NSNN

1.4 Mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN

1.4.1 Mục tiêu tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN

Với tư cách là cơ quan tư vấn, phản biện và thẩm định độc lập, KTNN tham gia vào quá trình lập NSNN từ các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I ở các

bộ, ngành địa phương cho đến cấp thẩm định cuối cùng (các nước thường là

Uỷ ban phụ trách về vấn đề ngân sách, tài chính của Quốc hội) trước khi trình

ra Quốc hội xem xét quyết định dự toán ý kiến tư vấn, phản biện và thẩm

định độc lập ở đây không mang tính bắt buộc các cơ quan lập dự toán phải tuân theo, mà chỉ nhằm mục tiêu xây dựng bản dự toán ngân sách cho từng cơ quan đơn vị đảm bảo chất lượng, chính xác ngay từ đầu và mục tiêu cuối cùng

là bản dự toán khi được Quốc hội phê duyệt đảm bảo khả năng thực thi một cách hiệu quả, tiết kiệm, chính xác

1.4.2 Nội dung tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN

a KTNN tham gia với các bộ, ngành và địa phương trong lập dự toán của bộ, ngành, địa phương

Khi các bộ, ngành và địa phương lập dự toán NSNN hàng năm, cơ quan KTNN tham gia cùng các đơn vị này lập dự toán, bao gồm một số nội dung sau:

- KTNN sẽ tư vấn cho các bộ, ngành, địa phương về dự báo khả năng thu Trên cơ sở các thông tin đã nắm bắt được từ hoạt động kiểm toán của các năm trước và tình hình thực hiện ngân sách của năm hiện tại, KTNN nắm bắt

đợc các nguồn thu có thể khai thác, các nguồn thu đã và sẽ phát sinh, qua đó tính toán đưa vào dự toán cân đối ngân sách cho năm và kế hoạch trung hạn, dài hạn ở từng bộ, ngành, địa phương

- KTNN tư vấn cho bộ, ngành, địa phương trong việc xác định các thứ

tự ưu các tiên nội dung chi tiêu, các chương trình mang tính chiến lược Việc xác định chiến lược ưu tiên trong việc bố trí các khoản chi là hết sức cần thiết,

đảm bảo cho việc thực hiện chiến lược phát triển của ngành, địa phương trong

điều kiện nguồn thu ngân sách hạn hẹp và không thể tăng thêm trong dài hạn, trong khi đó nhu cầu chi tiêu lại rất lớn và luôn có xu hướng phải tăng thêm

- KTNN tham gia với các bộ, ngành, địa phương trong việc đàm phán ngân sách với các cơ quan chức năng Việc đàm phán ngân sách diễn ra giữa cơ quan soạn lập ngân sách và các bộ có nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực với từng bộ, ngành, địa phương Quá trình đàm phán thường dẫ tới sự mâu thuẫn giữa một bên là các cơ quan có nhiệm vụ quản lý (vĩ mô), một bên là các bộ, ngành, địa phương riêng biệt (vi mô) KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập sẽ có ý kiến mang tính phản biện và trung lập, có thể dung hoà được sự xung đột này

- Bên cạnh đó, thông qua việc tham gia lập dự toán, KTNN có thể biết

được sự tuân thủ của các bộ, ngành, điịa phương theo quy định của pháp luật

về lập dự toán NSNN; việc phân bổ dự toán chi đã đáp ứng nhu cầu và thứ tự

ưu tiên của Chính phủ cũng như đảm bảo thực hiện Nghị quyết của Quốc hội

về chiến lược phát triển Các thông tin này làm căn cứ để cơ quan KTNN có nhận định đánh giá khi tham gia với các cơ quan chức năng, Chính phủ, Quốc hội sau này

b KTNN tham gia với Bộ Tài chính trong lập dự toán NSNN

Nhiệm vụ của cơ quan giúp Chính phủ quản lý về tài chính (Bộ Tài chính) là lập dự toán NSNN trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội xem xét trước khi Quốc hội KTNN tham gia vào quá trình lập dự toán với Bộ Tài chính gồm:

- Tham gia xem xét việc tính toán các khoản thu phù hợp với dự báo tốc

độ tăng trưởng kinh tế, khoản thu nào tính không sát thực tế hoặc không khia thác hết nguồn thu; dự báo nguồn thu đảm bảo vững chắc, cân đối với chính sách kinh tế vĩ mô

- Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình tại các bộ, ngành, địa phương, KTNN tham gia ý kiến với Bộ Tài chính trong việc bố trí các khoản chi theo các thứ tự ưu tiên và mục tiêu ưu tiên của Chính phủ, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia mà Quốc hội đã phê chuẩn

- Tham gia trong việc lập phương án huy động nguồn bù đắp bộ chi ngân sách Việc lập phương án vay bù đắp bội chi ngân sách cần được tính

toán một cách chặt chẽ trên cơ sở huy động tối đa nội lực, tính phương án vay nước ngoài; tính cân đối giữa thời hạn vay, trở nợ và tổng thể vay nợ chính phủ để đảm bảo an toàn cho nền kinh tế, an ninh tài chính quốc gia

KTNN sẽ đưa ra ý kiến mang tính phản biện về dự toán NSNN do Bộ Tài chính lập từ huy động nguồn thu đến bố trí cơ cấu chi Việc tham gia này cũng là hình thức để KTNN có đầy đủ thông tin về quá trình lập NSNN để có cơ sở tham gia với Chính phủ và Quốc hội sau này

c Tham gia với cơ quan chuyên môn về tài chính và ngân sách của Quốc hội trong việc lập dự toán NSNN dưới góc độ đánh giá dự toán Chính phủ trình Quốc hội để cung cấp thông tin cho việc thảo luận tại Quốc hội

Thông thường, ở các quốc gia, KTNN tham gia với cơ quan chuyên môn về tài chính và ngân sách của Quốc hội dưới góc độ báo cáo thẩm định và

ý kiến phản biện bản dự toán ngân sách do Chính phủ trình sang Sau khi dự toán NSNN hoàn chỉnh trước khi trình Quốc hội, bản dự toán này sẽ được gửi tới KTNN Bằng kinh nghiệm kiểm toán cũng như thông tin thu thập được trong quá trình tham gia với các bộ, ngành, địa phương, tham gia với Bộ Tài chính, KTNN thực hiện thẩm định, đánh giá tổng thể về dự toán NSNN trình Quốc hội ở khâu này, KTNN có trách nhiệm phải bảy tỏ ý kiến một cách độc lập về dự toán NSNN mà Chính phủ trình Quốc hội Bản đánh giá, bày tỏ ý kiến này phải khẳng định được một số vấn đề:

- Thứ nhất, khẳng định dự toán đã được lập theo đúng trình tự của quy trình lập dự toán NSNN Các khoản thu – chi đảm bảo được tính khả thi và phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế; đảm bảo huy động sức dân một cách hợp lý Chi ngân sách đảm bảo phân bổ theo tiêu chuẩn, định mức, đảm bảo tiết kiệm và theo thứ tự ưu tiên mà Quốc hội, Chính phủ đề ra

- Thứ hai, đối với những khoản chi cho các chương trình, dự án quốc gia, KTNN có ý kiến về sự cần thiết tiến hành xây dựng một công trình hoặc

dự án cụ thể trong khả năng của nền kinh tế quốc gia và chiến lược phát triển trong tương lai Phương án mà cơ quan của Chính phủ trình Quốc hội có đảm bảo được các ưu tiên trước mắt cũng như đáp ứng được sự phát triển và tiến độ

kỹ thuật trong tương lai Chi phí để thực hiện chương trình, dự án đã phù hợp,

đảm bảo tính kinh tế, tiết kiệm hay không? đòi hỏi KTNN phải có số liệu tính toán và đưa ra nhận định một cách độc lập

- Thứ ba, KTNN đưa ra ý kiến độc lập của mình về phân bổ dự toán thu, chi, cơ cấu thu, chi và mức bội chi; mức huy động từ nội lực nền kinh tế trong

dự toán; việc phân bổ vốn đầu tư, cơ cấu chi đầu tư và chi thường xuyên, chi trả nợ, … KTNN cũng đưa ra những vấn đề mà ý kiến của KTNN khác với các bộ, ngành và Bộ Tài chính làm căn cứ cho Quốc hội thảo luận và phê chuẩn

- Thứ tư, đưa ra ý kiến độc lập về chính sách và giải pháp của Chính phủ trong việc tổ chức thực hiện dự toán NSNN Đây là ý kiến quan trọng để Quốc hội thảo luận và quyết định các giải pháp phát triển kinh tế – xã hội và

dự toán ngân sách năm kế hoạch

1.4.3 Quy trình và phương thức tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN

Như trên đã đề cập, KTNN tham gia vào quá trình lập dự toán NSNN từ khi các bộ, ngành, điạ phương bắt tay vào lập dự toán NSNN hàng năm cho

đến cấp thẩm định cuối cùng trước khi trình ra Quốc hội xem xét quyết định

dự toán Căn cứ vào quá trình đó, có thể xác định quy trình và phương thức tiền kiểm gồm các bước sau:

Thứ nhất, bước chuẩn bị cho việc tham gia với các bộ, ngành, địa

phương vào quá trình lập dự toán NSNN:

ở bước này, KTNN phải cập nhật được thông tin về tình hình thực hiện

dự toán của các năm trước đó và năm hiện tại, cập nhật được kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán ở các bộ, ngành, địa phương; đồng thời, phải nắm

được kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô của Quốc hội, Chính phủ cũng như kế hoạch, chiến lược phát triển của từng bộ, ngành

địa phương Trên cơ sở đó, đưa ra những vấn đề cần lưu ý trước khi tham gia vào vào quá trình tiền kiểm trong việc lập dự toán ngân sách ngay từ các đơn

vị dự toán cấp I

Thứ hai, thực hiện tiền kiểm ngay từ khâu lập dự toán ở các đơn vị dự

toán cấp I cho đến trước khi trình bản báo cáo ra Quốc hội để Quốc hội có căn

cứ xem xét phê chuẩn dự toán NSNN hàng năm:

ở bước này, thông thường các quốc gia, sự tham gia của KTNN được chia thành 3 cấp, cụ thể như sau:

- Sự tham gia của cấp chuyên viên (KTV) vào quá trình lập dự toán ngân sách của các bộ, ngành, địa phương Các chuyên viên (KTV) ở đây là những người theo dõi, nắm bắt thường xuyên tình hình ngân sách, tài chính của mỗi bộ, ngành, địa phương Sự tham gia của cấp chuyên viên được thực hiện dưới hình thức tư vấn cho các đơn vị bộ, ngành, địa phương trong việc xây dựng dự toán ngân sách trên cơ sở các thông tin thông tin về tình hình thực hiện dự toán của các năm trước đó và năm hiện tại; kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán ở các bộ, ngành, địa phương; kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô của Quốc hội, Chính phủ cũng như kế hoạch, chiến lược phát triển của từng bộ, ngành địa phương

- Sự tham gia của cấp vụ vào quá trình lập dự toán ngân sách của các

bộ, ngành, địa phương Cấp vụ ở đây là lãnh đạo các đơn vị có trách nhiệm theo dõi các bộ, ngành, địa phương về tài chính, ngân sách Sự tham gia của cấp vụ được thực hiện dưới hình thức vừa tư vấn, vừa phản biện bản dự toán ngân sách do các bộ, ngành, địa phương lập trên cơ sở ý kiến của cấp chuyên viên theo dõi các bộ, ngành, địa phương Có những nước (như Đức, áo, …),

sự tham gia của cấp vụ còn được thực hiện ở ngay Uỷ ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội dưới hình thức cung cấp thông tin và tư vấn cho Uỷ ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội các vấn đề còn chưa thống nhất với các đơn

vị dự toán và với Chính phủ trong quá trình lập dự toán ngân sách

- Sự tham gia của cấp lãnh đạo KTNN được thực hiện khi KTNN đưa ra một báo cáo phản biện và thẩm định về bản dự toán do Bộ Tài chính lập trình Chính phủ trên kết quả của quá trình tham gia lập dự toán ngân sách của cấp chuyên viên (KTV) và cấp vụ đối với các bộ, ngành, địa phương Trên cơ sở ý kiến phản biện và thẩm định, Bộ Tài chính có thể xem xét, tiếp thu và điều chỉnh hoặc có những vấn đề không thể thống nhất được thì trình Chính phủ xin ý kiến Báo cáo phản biện và thẩm định này được gửi cho Uỷ ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội và được trình ra Quốc hội khi Quốc hội xem xét phê chuẩn dự toán NSNN hàng năm

1.5 Các nhân tố tác động đến tổ chức thực hiện tiền kiểm trong hoạt động Kiểm toán Nhà nước

1.5.1 Nhóm yếu tố về môi trường pháp lý

- Thứ nhất, Luật NSNN cần phải có quy định rõ quy trình lập dự toán

NSNN hàng năm, trong đó nêu rõ vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN khi tham gia của KTNN vào quy trình đó; đồng thời, cũng phải có quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan trực tiếp lập dự toán và các cơ quan tham gia vào quá trình lập dự toán

Cùng với đó, trong Luật NSNN cũng cần phải có quy định rõ cơ chế phân cấp quản lý ngân sách Nếu phân cấp đơn giản, giản tiện các khâu thì quy trình lập đơn giản hơn; tiết kiệm thời gian; chất lượng dự toán sẽ cao hơn

Đối với những nước có cấu trúc nhà nước theo kiểu liêng bang thì cơ chế phân cấp quản lý ngân sách cũng đơn giản hơn Giữa các bang và liên bang có ngân sách riêng biệt, không có sự lồng ghép Các cơ quan liên bang cũng như Chính phủ, Quốc hội chỉ lập, thảo luận và quyết định ngân sách liên bang Ngân sách của các bang do các bang lập một cách độc lập với ngân sách liên bang, từ đó quy trình lập ngân sách cũgn đơn giản hơn, các cơ quan liên bang có thể tập trung nhiều thời gian cho việc lập và thảo luận ngân sách Đối với những nước

có cấu trúc nhà nước theo kiểu nhà nước đơn nhất, tính tập trung quyền lực cao vào cấp chính quyền trung ương Nhà nước theo kiểu đơn nhất thường tổ chức bộ máy thành 2 cấp lớn là cấp trung ương và cấp địa phương Tương ứng với nó, việc tổ chức hệ thống NSNN cũng thường được chia thành 2 cấp ngân sách, đó là ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Theo đó, quy trình lập ngân sách cũng được thực hiện ở cả các cấp chính quyền, nếu cơ chế phân cấp càng nhiều cấp chính quyền thì quy trình lập ngân sách càng phức tạp; dự toán NSNN có khả năng chứa đựng nhiều sai sót hơn Vì vậy, việc thực hiện tiền kiểm cũng sẽ phức tạp hơn, đòi hỏi tính chính xác cao hơn Hệ thống NSNN Việt Nam là một ví dụ cho kiểu nhà nước đơn nhất Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách được thực hiện theo 4 cấp: trung ương, tỉnh, huyện, xã Theo đó, quy trình lập dự toán cũng theo 4 cấp và tổng hợp thành dự toán

NSNN Một quy trình rất phức tạp và luôn có khả năng chứa đựng những sai sót trong quá trình lập dự toán NSNN

- Thứ hai, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN khi thực hiện

tiền kiểm trong lĩnh vực ngân sách cần được quy định rõ trong Luật KTNN

- Thứ ba, hệ thống văn bản pháp luật quy định về thu – chi ngân sách

phải đảm bảo đồng bộ, đầy đủ vì điều này liên quan chặt chẽ và mật thiết với việc lập dự toán NSNN hàng năm

1.5.2 Yếu tố về thông tin:

Hệ thống thông tin đóng vai trò hết sức quan trọng chi phối đến chất lượng của việc lập dự toán NSNN Nếu hệ thống thông tin đầy đủ, tin cậy cung cấp kịp thời cho các cơ quan chức năng của Nhà nước thì có thể nâng cao chất lượng của lập dự dự toán, tiết kiệm thời gian lập dự toán Ngược lại, nếu thông tin không đảm bảo độ tin cậy, không kịp thời và đầy đủ thì chất lượng của dự toán sẽ hạn chế

Hệ thống thông tin phục vụ cho lập dự toán chủ yếu là dự báo Việc dự báo bao gồm dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô như tốc độ tăng trưởng, sự phát triển của các ngành, tiểu ngành, quy mô dân số theo ngành, vùng Các thông tin cung cấp cho lập dự toán còn bao gồm số liệu dự báo về tình hình thực hiện các chỉ tiêu kinh tế - xã hội và ngân sách của năm hiện tại Đây là cơ sở quan trọng để xây dựng dự toán của năm tiếp theo Ngoài việc cung cấp các thông tin về kinh tế vĩ mô còn phải chú ý đến các thông tin về phát triển, dự báo nhu cầu cung cấp hàng hoá công cộng mang tính dài hạn của ngành, lĩnh vực, vùng, tiểu vùng làm cơ sở cho việc xác định thứ tự ưu tiên cho việc phân

bổ ngân sách Các thông tin về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội mang tính dài hạn cũng cần được cập nhật và cung cấp kịp thời Đây sẽ là cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch chi tiêu trung hạn và dài hạn gắn với chi tiêu hàng năm

1.5.3 Yếu tố về sự phối hợp của các cơ quan nhà nước trong quá trình lập dự toán

Sự phối hợp của các cơ quan nhà nước bao gồm sự phối kết hợp giữa các cơ quan quản lý tổng hợp như các cơ quan có trách nhiệm lập kế hoạch chiến lược với các cơ quan có trách nhiệm soạn lập ngân sách hàng năm; sự

phối hợp giữa các bộ, cơ quan nhà nước ương trong việc soạn lập ngân sách với Bộ Tài chính trong việc lập ngân sách tổng thể Một khi sự phối hợp nhịp nhàng, giảm bớt các khâu trung gian trong quá trình lập dự toán thì quy trình

sẽ đơn giản hơn, chất lượng dự toán sẽ cao hơn Ngược lại, nếu quy trình lập

dự toán NSNN phải qua nhiều vòng đàm phán, thảo luận, qua nhiều khâu trung gian và đôi khi có sự trùng lắp, sự phối hợp giữa các khâu không nhịp nhàng sẽ làm quy trình trở nên phức tạp do có sự đối đầu nhau về quyền lợi, không thống nhất trong cách giải quyết

1.5.4 Nhóm yếu tố thuộc các đơn vị dự toán và thu – chi ngân sách

- Sự phân công, phân cấp trong quản lý

- Hệ thống kiểm soát nội bộ của các đơn vị

1.5.5 Nhóm yếu tố thuộc về tổ chức hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

- Chức năng của KTNN trong hoạt động tiền kiểm đối với lĩnh vực ngân sách và cách thức tổ chức hoạt động tiền kiểm trong lĩnh vực ngân sách

- Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ KTV

1.6 Tiêu chuẩn đánh giá áp dụng trong tiền kiểm

Tiêu chuẩn trong hoạt động tiền kiểm xét cho cùng là thước đo để đánh giá việc xây dựng dự toán của các cơ quan, đơn vị và là cơ sở để KTNN có thể

đưa ra những ý kiến tư vấn, phản biện, kiến nghị đối với bản dự toán NSNN

1.6.1 Những yêu cầu của tiêu chuẩn

- Phải đảm bảo tính khách quan Đây là cơ sở cho việc đánh giá của KTV và của KTNN, phù hợp với nguyên tắc hoạt động kiểm toán

- Phải đảm bảo tính hoàn chỉnh Đây là cơ sở cho việc đánh giá toàn diện của bản dự toán NSNN

- Phải đảm bảo tính hữu ích và tin cậy Điều này có nghĩa, các ý kiến của KTV cũng như là của KTNN về dự toán phải co cơ sở khoa học và thực tiễn, phục vụ cho các cơ quan trong quá trình xây dựng dự toán, cũng như là cơ quan cuối cùng quyết định phê duyệt bản dự toán (Quốc hội)

- Phải đảm bảo tính cụ thể và định lượng, thể hiện ở việc xây dựng những tiêu chí đánh giá một cách rõ ràng về nội dung kiểm toán; đồng thời phải định lượng được để đưa ra những ý kiến tư vấn, phản biện và kiến nghị

- Phải đảm bảo tính có thể so sánh nhằm đáp ứng được việc kiểm toán ở các đơn vị khác tương tự; đồng thời cũng là cơ sở cho đơn vị chấp nhận những

ý kíên tư vấn, phản biện và kiến nghị

1.6.2 Cơ sở xây dựng tiêu chuẩn

- Căn cứ vào nhiệm vụ kinh tế – xã hội của mỗi bộ, ngành, địa phương, gắn với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia và của mỗi bộ, ngành, địa phương trong từ thời kỳ và căn cứ kế hoạch, nhiệm vụ trong kỳ của mỗi bộ, ngành, địa phương

- So sánh với dự toán các kỳ trước của đơn vị được kiểm toán

- Căn cứ vào kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán của những kỳ trước

- Các định mức thu – chi, định mức kinh tế kỹ thuật Đây là nguồn thông tin có tính pháp lý và khách quan, là cơ sở rất tốt cho việc xây dựng các tiêu chuẩn tiền kiểm

Chương 2 Thực trạng về tiền kiểm và yêu cầu tiền kiểm trong

quản lý kinh tế, tài chính hiện nay

2.1 Yêu cầu tiền kiểm trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh

tế, tài chính của nước ta hiện nay theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Trong nền kinh tế thị trường, công khai, minh bạch tài chính ngân sách

là một biện pháp không thể thiếu được trong hoạt động quản lý tài chính công,

là yêu cầu đòi hỏi bắt buộc đối với hoạt động của cơ quan điều hành thông qua đó tăng cường sự giám sát của xã hội và công chúng Công khai, minh bạch tài chính ngân sách được coi như một biện pháp hữu hiệu trong việc giám sát các hoạt động kinh tế, tài chính của mỗi quốc gia Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, vấn đề minh bạch tài chính ngân sách được coi là yếu tố quan trọng mà các nước cần phải chú ý thực hiện Đây là điều kiện quan trọng để thu hút các nhà đầu tư, công chúng… tiếp cận với các thông tin tài chính ngân sách

Quỹ tiền tệ thế giới (IMF) đã xây dựng và ban hành bộ quy tắc về minh bạch tài chính quốc gia Trong việc công khai, minh bạch tài chính ngân sách, ngoài việc công khai các chính sách tài chính, số liệu về dự toán, quyết toán, thì một trong những nguyên tắc về minh bạch tài chính là đảm bảo độc lập,

trung thực và toàn diện, trong đó "Cơ quan KTNN hoặc tổ chức tương đương,

độc lập với cơ quan hành pháp, phải cung cấp báo cáo một cách kịp thời cho cơ quan lập pháp và công chúng về tính đúng đắn của các số liệu kế toán của chính phủ" Theo đó, mỗi quốc gia cần phải thành lập một cơ quan kiểm toán

quốc gia hoặc một tổ chức tương đương để kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của số liệu và chính sách tài chính trước khi công bố Như vậy cơ quan KTNN được thành lập, hoạt động độc lập để thực hiện chức năng đánh giá một cách khách quan về các hoạt động quản lý cũng như các thông tin công bố, là một trong những nội dung của quy tắc minh bạch ngân sách Hoạt

động của KTNN sẽ góp phần quan trọng vào việc tăng cường tính minh bạch ngân sách

Theo thông lệ quốc tế hoạt động của KTNN được tiến hành cả trước, trong và sau đối với các hoạt động kinh tế và ngân sách Hình thức kiểm toán

trước của KTNN cũng đã được khẳng định trong tuyên bố Lima: "Kiểm toán

trước một cách có hiệu quả là điều không thể thiếu đối với một nền kinh tế công cộng lành mạnh với tư cách là một nền kinh tế thác quản - phân cấp và

uỷ quyền" Qua hoạt động kiểm toán, KTNN góp phần quan trọng trong việc

lập, quyết định dự toán NSNN hàng năm Tài liệu về dự toán NSNN không chỉ chứa đựng những vấn đề chính trị, kinh tế chủ yếu của một quốc gia mà còn là những tài liệu mang tính nghiệp vụ cao đòi hỏi phải được kiểm tra, xem xét kỹ lưỡng trớc khi quyết định Nguồn lực NSNN đòi hỏi phải được phân bổ để đáp ứng những mục tiêu đã đề ra, hạn chế tình trạng lạm dụng trong việc phân bổ ngân sách Vì vậy cần phải có một cơ quan độc lập, có nghiệp vụ chuyên môn cần thiết đánh giá toàn bộ diễn biến của quá trình lập dự toán Cơ quan KTNN có thể chỉ ra những sai lệch của dự toán NSNN so với các nguyên tắc

của tính tuân thủ, tính hợp lý, khả thi và tiết kiệm Đây là hình thức tiền kiểm

của KTNN, đảm bảo các nguồn lực được động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi cũng như tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của các khoản chi NSNN; tránh được những sai phạm ngay từ khi lập và phân bổ

dự toán

Ngoài việc thẩm định dự toán, KTNN còn trợ giúp Chính phủ, Quốc hội trong việc xem xét quyết định các phương án đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm của quốc gia Việc đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm quốc gia không chỉ tiêu tốn một lượng lớn tiền của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển quốc gia Điều đó đòi hỏi không chỉ được xem xét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội Trong điều kiện

đó nếu không có một cơ quan độc lập với cơ quan soạn thảo, có đủ năng lực

về chuyên môn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem xét, đánh giá trước khi Chính phủ, Quốc hội, Hội đồng Nhân dân thảo luận và quyết định, có thể

sẽ gây những rủi ro cho các quyết định đầu tư Kinh nghiệm của nhiều nước,

nhất là những nước có lịnh sử phát triển KTNN lâu đời đều giao cho cơ quan KTNN thực hiện nhiệm vụ này

KTNN tham gia với Quốc hội trong việc quyết định các chính sách về tài chính ngân sách, trong việc ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến tài chính, ngân sách Đây chính là hoạt động tư vấn của cơ quan KTNN với Quốc hội Bằng thực tiễn kiểm toán, KTNN có thể phát hiện kịp thời những hạn chế, bất cập trong bản thân các văn bản pháp luật, nhất là những trường hợp luật pháp và chính sách đã lạc hậu, xa rời thực tiễn Trên cơ sở đó, KTNN kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành và địa phương hoàn thiện hệ thống pháp luật, các chính sách và chế độ quản lý Các ý kiến tham gia của KTNN sẽ tạo nên luồng thông tin đa chiều, làm cơ sở cho việc thảo luận và quyết định

Việc cung cấp thông tin cho Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng Nhân dân, các cơ quan nhà nước khác cũng như các hoạt động tư vấn của KTNN sẽ thông qua nghĩa vụ báo cáo của cơ quan KTNN về các vấn đề liên quan đến công tác quản lý tài chính ngân sách và tài sản công Các báo cáo của KTNN

có thể dưới dạng báo cáo thường niên hoặc báo cáo đặc biệt theo sáng kiến của cơ quan KTNN, cũng có thể là báo cáo theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Nhân dân

Vai trò tiền kiểm của KTNN Việt Nam đã được quy định tại Điều 15 Luật KTNN, KTNN có nhiệm vụ tham gia với Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung

ương, phương án điều chỉnh dự toán NSNN, phương án bố trí ngân sách cho

dự án, công trình quan trọng do Quốc hội quyết định và quyết toán NSNN; KTNN trình ý kiến của mình để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia

2.2 Thực trạng về hoạt động tiền kiểm của KTNN

2.2.1 Một số nét tổng quan về hoạt động kiểm toán của KTNN

KTNN ra đời trên cơ sở Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính

phủ, nhằm thực hiện kiểm tra, kiểm soát các hoạt động tài chính công trong

điều kiện nền kinh tế chuyển đổi Sự ra đời của KTNN đánh dấu một bước phát triển mới của hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát ở Việt Nam trong

điều kiện mới Nó khẳng định quyết tâm của Đảng, Nhà nước ta trong việc lập lại trật tự, kỷ cương quản lý nguồn lực tài chính quốc gia; tăng cường tính minh bạch và công khai về nền tài chính đất nước; góp phần thực thi dân chủ xã hội và chống tiêu cực, tham nhũng

Sau hơn gần 15 năm hoạt động và phát triển, cơ sở pháp lý cho hoạt

động, kiểm tra, kiểm soát về tài chính và tài sản nhà nước của KTNN được dần hoàn thiện phù hợp với sự phát triển của KTNN và yêu cầu quản lý tài chính công Luật KTNN đã được Quốc hội khoá XI thông qua tại kỳ họp thứ

7, địa vị pháp lý của KTNN được xác định: KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập

và chỉ tuân theo pháp luật Điều đó chứng tỏ sự hình thành và phát triển cơ quan KTNN để thực hiện chức năng kiểm tra tài chính nhà nước và tài sản công là phù hợp với quy luật khách quan, phù hợp với tiến trình hội nhập và phát triển kinh tế đất nước với khu vực và thế giới

Từ khi được thành lập, KTNN vừa xây dựng tổ chức vừa triển khai hoạt

động kiểm toán; thời gian hoạt động kiểm toán chưa phải là dài nhưng đã dành được những kết quả đáng khích lệ và khẳng định được vị trí của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN, góp phần đổi mới cơ chế quản lý nền kinh tế thị trường định hớng XHCN, những kết quả đó là:

- Củng cố và phát triển bộ máy tổ chức Kiểm toán Nhà nước: KTNN

được hình thành, củng cố và hoàn thiện qua từng năm, theo nguyên tắc thống nhất phù hợp với chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Chính phủ; đến nay, KTNN đã có 25 đơn vị thuộc và trực thuộc bao gồm: 06 đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, 07 KTNN chuyên ngành, 09 KTNN khu vực và 03

đơn vị sự nghiệp

Mô hình tổ chức của KTNN là tập trung thống nhất, bảo đảm tính độc lập khách quan Các đơn vị trực thuộc KTNN được tổ chức gọn nhẹ, phát huy

được chức năng, nhiệm vụ và hoàn thành công tác được giao, góp phần hoàn thành nhiệm vụ chung của toàn ngành

- Thực hiện nhiệm vụ kiểm toán: KTNN đã kiểm toán định kỳ và tiến tới kiểm toán thường xuyên báo cáo quyết toán ngân sách đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; báo cáo quyết toán ngân sách của các bộ, cơ quan trung ương và báo cáo quyết toán NSNN hàng năm do Bộ Tài chính lập (tổng hợp); kiểm toán báo cáo tài chính các quỹ tiền tệ của Nhà nước; báo cáo tài chính của các doanh nghiệp nhà nước; báo cáo quyết toán các công trình trọng điểm của Nhà nước; kiểm toán báo cáo quyết toán các cơ quan của các

tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp

Kết quả kiểm toán từ năm 1995 đến năm 20051 đã tăng thu, tiết kiệm chi cho Ngân sách Nhà nớc hơn 17.695,7 tỷ đồng, trong đó tăng thu về thuế và thu khác 6.027,9 tỷ đồng, giảm chi NSNN 2.526,9 tỷ đồng, quản lý qua NSNN 6.226,1 tỷ đồng và xử lý các khoản tạm thu, tạm giữ đã đủ điều kiện nộp ngân sách nhà nước 2.260,2 tỷ đồng, các khoản nợ đọng, bổ sung Quỹ hoạt động sự nghiệp và điều chỉnh khác 654,6 tỷ đồng Kết quả kiểm toán được ghi nhận trong những năm qua không chỉ là con số tăng thu, tiết kiệm chi hàng ngàn tỷ

đồng cho NSNN, mà quan trọng và ý nghĩa hơn là thông qua hoạt động kiểm toán của KTNN đã giúp cho các đơn vị đợc kiểm toán ngăn ngừa những tiêu cực, lãng phí, thất thoát tiền của, tài sản; hoàn thiện hơn công tác quản lý của mình, đảm bảo sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia một cách tiết kiệm và hiệu quả hơn; đồng thời cũng thông qua kết quả hoạt động kiểm toán của mình, KTNN đã cung cấp thông tin toàn diện, xác thực về tình hình quản lý tài chính và điều hành ngân sách của các cấp, các bộ ngành, các doanh nghiệp, cùng nhiều kiến nghị với Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan thẩm quyền; góp phần sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý tài chính; tăng cường hiệu lực quản lý

- Công tác tuyển chọn, đào tạo bồi dưỡng cán bộ, kiểm toán viên: Từ khi thành lập đến nay KTNN đã tuyển chọn được đội ngũ cán bộ, công chức là

1238 người, trong đó có trình độ đại học trở lên 88%; 100% KTV có trình độ

1

đại học trở lên Số cán bộ, công chức được tuyển chọn chủ yếu tốt nghiệp đại học và có thời gian công tác thực tế ở cơ sở trên 5 năm; một số mới tốt nghiệp

đại học hoặc có thời gian công tác dưới 5 năm thông qua thi tuyển Đội ngũ cán bộ, KTV được tuyển chọn từ nhiều lĩnh vực hoạt động đa dạng nên đội ngũ cán bộ, kiểm toán viên có trình độ kiến thức và kinh nghiệm trên nhiều lĩnh vực khác nhau đã tạo được thế mạnh tổng hợp cần thiết cho hoạt động kiểm toán

- Công tác xây dựng các quy chế quản lý, tổ chức hoạt động của ngành:

Cùng với việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, KTNN cũng rất chú trọng đến việc xây dựng các văn bản nội bộ làm cơ sở cho việc quản lý điều hành hoạt động kiểm toán KTNN đã tổ chức nghiên cứu hệ thống các chuẩn mực, quy trình KTNN và quy trình kiểm toán cho từng lĩnh vực cụ thể Năm

1999 KTNN đã ban hành 7 văn bản quy phạm có tính chất nội bộ ngành: Hệ thống chuẩn mực KTNN, Quy trình KTNN, Quy trình kiểm toán Ngân sách Nhà nước, Quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán dự án đầu tư xây dựng của Nhà nước, Quy trình kiểm toán DNNN, Quy định trình tự lập và xét duyệt báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán hàng năm và năm 2000 ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Đoàn KTNN, đến nay, ngoài các văn bản nêu trên, KTNN đã nghiên cứu và ban hành hệ thống hồ sơ, mẫu biểu kiểm toán áp dụng cho từng lĩnh vực kiểm toán cụ thể làm cơ sở cho việc quản lý và soát xét chất lượng kiểm toán Xây dựng và đưa vào vận hành quy trình kiểm tra soát xét chất lượng kiểm toán, lập, thẩm định, xét duyệt và thông qua báo cáo kiểm toán, quy trình lập, thẩm định, xét duyệt và phát hành báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán hàng năm của KTNN, quy chế thi tuyển xếp ngạch, nâng ngạch KTV và quy chế quản lý nội bộ Những văn bản quy phạm đó đã đặt nền móng cho tổ chức và hoạt động của KTNN từng bước đi vào chính quy, hiện đại

2.2.2 Thực trạng hoạt động tiền kiểm của KTNN

2.2.2.1 Tình hình hoạt động thẩm định dự toán NSNN của các cơ quan nhà nước thời gian vừa qua