Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam

Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạptrong nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay.Nền kinh tế thế giới đang phải gánh chịu những món nợ khổng lồ của các chínhphủ mà có thể gây ra những tác động tiêu cực Nhiều nước có mức nợ công rấtlớn đang phải đối mặt với nhiều khó khăn trong việc cân đối tài chính và thựchiện các nghĩa vụ trả nợ Việt Nam cũng không phải ngoại lệ với những món nợcông đang ngày càng gia tăng Hiện nay, có nhiều mối lo ngại về nợ công củaViệt Nam như cơ cấu vay nợ, cơ chế quản lý, hiệu quả sử dụng và tích lũy trả

nợ Các vấn đề của nợ công và bản thân các mối lo ngại sẽ tạo ra những tác độngtiềm tàng mà nếu không được xử lý sẽ gây ra những hệ lụy tiêu cực

Ở Việt Nam những năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực phục vụ choviệc phát triển kinh tế xã hội luôn có xu hướng phát triển mạnh Hàng năm,ngoài nguồn vốn NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển thì nguồn vốn từ vay, nợcủa Chính phủ cũng không ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đầu tư ngày càngcao của xã hội nói chung và của Chính phủ nói riêng Đây là nguồn vốn quantrọng và chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng số vốn đầu tư hàng năm củanước ta Ngoài ra, một phần nguồn vay, nợ của Chính phủ được sử dụng để bùđắp thâm hụt ngân sách hàng năm

Vấn đề đặt ra là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quantrọng hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vay, nợ củaChính phủ, tạo đà cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếpthu hồi vốn để có nguồn thanh toán cho các khoản nợ này Mặt khác, việc vay,

nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chínhcủa quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản nợcông để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các cuộc khủng hoảng tài chính

Một trong những nhiệm vụ quan trọng của KTNN là thực hiện kiểm toáncác khoản nợ công trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó đề ra

các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn KTNN Việt Nam đãtrải qua 19 năm hoạt động, nhưng đến nay việc kiểm toán nợ công vẫn còn nhiềuhạn chế Trên thực tế, KTNN chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập đối vớicác khoản nợ công Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đếncác khoản nợ công nhưng mới ở những nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xéttrong tính tổng thể, toàn diện của nó Nguyên nhân cơ bản là do chưa xác địnhđầy đủ nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán nợ công.

Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thựctiễn nhằm xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán đối với

nợ công để phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN Đây là đòi hỏi cấpthiết đối cơ quan Kiểm toán Nhà nước hiện nay

Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn

đã thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam” làm luận án tiến sĩ kinh tế.

2 Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan

Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan

đến đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam”, Tác giả được

biết đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến những vấn đề lý luận và thựctiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài ở những góc độ và giai đoạnkhác nhau:

- Về nợ công và quản lý nợ công: Có khá nhiều công trình nghiên cứu về

nợ công và quản lý nợ công giúp cho tác giả kế thừa một số vấn đề lý luận về nợcông, đánh giá tình hình quản lý nợ công như: Nợ công và tính bền vững ở ViệtNam: Quá khứ, hiện tại và tương lai (2013), nghiên cứu của Ủy ban Kinh tế củaQuốc hội và UNDP tại Việt Nam; TS.Vũ Đình Ánh “Khuyến nghị giải pháphoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và tầmnhìn đến 2020” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp Viện năm 2010); IMF & WB(2001), “Hướng dẫn quản lý nợ công”

- Về tổ chức kiểm toán nợ công:

Trước năm 2008, gần như chưa có bài viết hoặc công trình nghiên cứunào liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam.

Năm 2008, Kiểm toán Nhà nước có đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về

“Tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ của Chính phủ” do TS Lê Đình Thănglàm chủ nhiệm Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đã đề cập khá cơ bản về nợChính phủ và quản lý nợ Chính phủ; những vấn đề về kiểm toán nợ Chính phủ;đồng thời đề xuất một số giải pháp tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ Tuy nhiên,

Đề tài mới tập trung nghiên cứu về kiểm toán nợ Chính phủ trong khi nợ côngbao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địaphương; Đề tài thực hiện khi Luật quản lý nợ công chưa ban hành, từ khi Luậtquản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đếnnay, công tác quản lý nợ công đã có rất nhiều thay đổi từ yêu cầu quản lý nợ, cơquan quản lý nợ, cơ cấu nợ, cơ chế quản lý nợ, ; công tác kiểm toán của Kiểmtoán Nhà nước trong đó có kiểm toán nợ công từ năm 2008 đến nay đã có nhữngthay đổi đáng chú ý là việc tăng cường kiểm toán hoạt động đối với các cuộckiểm toán chuyên đề và nâng cao một bước về kiểm toán nợ công trong cuộckiểm toán Quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm

Năm 2010, Kiểm toán Nhà nước tổ chức Hội thảo Tổ chức kiểm toán đốivới việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công Tài liệu Hội thảo là các bài viếtđơn lẻ, nghiên cứu sâu về một số khía cạnh về quản lý và kiểm toán nợ công do

đó chưa có nghiên cứu tổng thể và đầy đủ về tổ chức kiểm toán nợ công

Ngoài ra, có một số bài viết, công trình nghiên cứu đơn lẻ về một vài nộidung cụ thể của nợ công và kiểm toán nợ công được công bố trên các Báo, Tạpchí và phương tiện thông tin đại chúng

Về tình hình nghiên cứu ngoài nước: Năm 2007, ASOSAI đã đưa ra cáckhuyến nghị về kiểm toán nợ công; năm 2009, cơ quan sáng kiến phát triển củaINTOSAI đã tổ chức hội thảo quốc tế liên quan đến kiểm toán nợ công; năm

2012, INTOSAI đã đưa ra các chỉ dẫn kiểm toán về nợ công Các tài liệu trên làcác chỉ dẫn và khuyến nghị chung hoặc kinh nghiệm của một vài nước trên thếgiới về kiểm toán nợ công nhưng chưa đề cập nhiều đến tổ chức kiểm toán nợ

công Đây là các tài liệu tham khảo có giá trị trong quá trình nghiên cứu lý luân

về kiểm toán nợ công và kinh nghiệm một số nước trên thế giới về kiểm toán nợcông của Nghiên cứu sinh

Từ những vấn đề trên cho thấy các nội dung liên quan đến tổ chức kiểmtoán nợ công còn ít được nghiên cứu và thiếu tính hệ thống Tác giả chưa tìmthấy công trình nào nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về vấn đề này, vì vậy

đề tài luận án “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam” không chỉ

mang tính cấp thiết mà còn mang tính độc lập

3 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là trên cơ sở hệ thống hóa các vấn đề lýluận về nợ công và những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà nước liên quan đếnkiểm toán nợ công, luận án đi sâu đánh giá tình hình nợ công và quản lý nợcông, tập trung phân tích thực trạng về tổ chức kiểm toán nợ công ở Việt Nam,

có tham khảo kinh nghiệm một số nước trong việc tổ chức kiểm toán nợ công, từ

đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toánNhà nước Việt Nam thực hiện

4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quanđến tổ chức kiểm toán nợ công nói chung do Kiểm toán Nhà nước Việt Namthực hiện với các nội dung cơ bản là xác định căn cứ kiểm toán, mục tiêu kiểmtoán, nội dung, quy trình, phương thức tổ chức kiểm toán nợ công

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận án chỉ hệ thống hóa các vấn đề cơ bản về nợ công, vai trò của nợcông và quản lý nợ công cũng như tình hình nợ công trên thế giới nói chung vàcủa Việt Nam nói riêng; những đặc điểm cơ bản của nợ công; xác định vai tròcủa Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán nợ công, các khuyến cáo củaINTOSAI đối với kiểm toán nợ công; xác định yêu cầu đặt ra với việc tổ chứckiểm toán nợ công; không đi sâu nghiên cứu về thực trạng nợ công và quản lý

nợ công của Việt Nam, cũng như quy trình quản lý nợ, các nghiệp vụ về nợ vàcác vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý nợ công

Đề tài đi sâu nghiên cứu tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhànước Việt Nam thực hiện với thời gian từ năm 2001 đến năm 2012 đối với cácnội dung đã xác định trong đối tượng nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chứckiểm toán nợ công Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức kiểm toán nợ công của một

số nước trên thế giới để rút ra các bài học cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam.Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp và điều kiện nhằm hoàn thiện tổ chức kiểmtoán nợ công phù hợp với điều kiện cụ thể về tổ chức kiểm toán nợ công củaKiểm toán Nhà nước Việt Nam, trong đó tập trung nghiên cứu về căn cứ kiểmtoán nợ công, mục tiêu, nội dung kiểm toán nợ công, quy trình và phương thức

tổ chức kiểm toán nợ công

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu cơ bản, như: phương pháp duyvật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với lôgíc học ; Sử dụng phươngpháp nghiên cứu tài liệu, tổng hợp, phân tích, hệ thống hoá; Sử dụng phươngpháp chuyên gia (phỏng vấn hoặc hội nghị) để lấy ý kiến các chuyên gia về lĩnhvực nghiên cứu Sử dụng Hồ sơ các cuộc kiểm toán có liên quan của Cơ quanKTNN trong phạm vi nghiên cứu, để phân tích, đánh giá thực trạng tổ chứckiểm toán nợ công trong giai đoạn hiện nay

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả đã thực hiện phân tích cácnguồn tài liệu đã thu thập được về kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước,kiểm toán ngân sách địa phương, kiểm toán chuyên đề quản lý và sử dụng vốntrái phiếu Chính phủ, các cuộc kiểm toán sử dụng vốn ODA, và từ rất nhiềucác nguồn khác nhau như: Quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhànước liên quan đến phát triển kinh tế xã hội, ngân sách Nhà nước, nợ công vàquản lý nợ công; các giáo trình, sách giáo khoa chuyên ngành của một số trườngđại học ở trong nước và các bài viết trên các báo, tạp chí chuyên ngành có uy tínviết về nợ công và kiểm toán nợ công

6 Những kết luận mới của Luận án

Là một đề tài có tính tiên phong trong khoa học về tổ chức kiểm toán nợcông, luận án sẽ đóng góp hữu ích cho công tác nghiên cứu, đào tạo cũng nhưgóp phần nâng cao chất lượng kiểm toán nói chung và kiểm toán nợ công nóiriêng Những đóng góp của luận án thể hiện trên những mặt chủ yếu sau:

Một là, hệ thống hóa các khái niệm, các vấn đề lý luận cơ bản về nợ công

và kiểm toán nợ công; phân tích vai trò của nợ công và những ảnh hưởng trọngyếu của việc vay nợ trong mối tương quan với yêu cầu phát triển và nghĩa vụ trả

nợ cũng như tác động tiêu cực có thể có trong tương lai; làm sáng tỏ mục tiêu,tầm quan trọng của quản lý nợ công Qua đó, làm rõ yêu cầu giám sát quản lý nợcông và vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán nợ công

Hai là, Luận án đã phân tích làm sáng tỏ vai trò của Kiểm toán Nhà nước

đối với nợ công là xác nhận tính trung thực của thông tin trên các báo cáo vay

nợ, giúp cải thiện tính minh bạch và công khai các thông tin nợ công trong quản

lý nợ công; cảnh báo, khuyến cáo các khả năng có thể xẩy ra rủi ro tài chínhquốc gia giúp Quốc hội, Chính phủ đánh giá tính bền vững của các khoản nợ;thông báo kịp thời cho cơ quan có thẩm quyền về những trường hợp bất thường

và khả năng thâm hụt trong quản lý, sử dụng nợ công Luận án đã tổng hợp đưa

ra năm (05) khuyến cáo về kiểm toán nợ công của INTOSAI Qua đó, đưa ra cácyếu tố cần thiết trong tổ chức kiểm toán nợ công

Ba là, trên cơ sở tình hình chung về nợ công của các nước trên thế giới,

tình hình nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam trong những năm gần đây,Luận án đã đánh giá thực trạng cơ sở pháp lý và căn cứ của kiểm toán nợ công,thực trạng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán nợcông Luận án đưa ra bốn (04) kết quả đạt được và ba (03) tồn tại, trong đó qua

19 năm hoạt động, Kiểm toán Nhà nước vẫn chưa tiến hành kiểm toán nợ côngmột cách đầy đủ, chưa có ý kiến kiến nghị có tính vĩ mô, chưa có đánh giá giámsát về cơ cấu, chi phí, để hoàn thiện công tác quản lý nợ công

Bốn là, xuất phát từ định hướng phát triển đất nước với vấn đề nợ công,

định hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước Việt Nam về kiểm toán nợ công vàkinh nghiệm kiểm toán nợ công của một số nước (Đức, Ucraina, Mỹ, Mexico)cùng bài học rút ra cho Việt Nam, Luận án đã đề xuất chín (09) giải pháp đểhoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công Trong đó, trọng tâm là:

(1) Hoàn thiện nội dung kiểm toán nợ công bao gồm: Kiểm toán tínhtrung thực hợp lý các báo cáo nợ công; kiểm toán cơ cấu vay nợ; kiểm toán chiphí vay nợ; kiểm toán sử dụng các khoản vay; kiểm toán cấp bảo lãnh của Chínhphủ; kiểm toán tính tuân thủ, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nợ công; kiểm toánviệc thực hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan quản lý nợ công,

(2) Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ công, cụ thể là: Kiểmtoán các báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán theo chuyên đề, kiểm toántheo từng dự án, công trình cụ thể sử dụng nợ công Tập trung kiểm toán ở các

cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nợ công (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch vàđầu tư, Ngân hàng Nhà nước) Kiểm toán toàn diện theo chu kỳ kép kín từ quátrình vay, giải ngân thanh toán và trả nợ

Năm là, đề xuất những điều kiện nâng cao hiệu quả các nhóm giải pháp:

các cơ quan Nhà nước cần tạo điều kiện về môi trường pháp lý, cung cấp thôngtin đầy đủ, kịp thời, công khai minh bạch và hoàn thiện cơ chế quản lý nợ công.KTNN cần có đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu, ứng dụng các phương pháp, kỹthuật kiểm toán tiên tiến và tổ chức đơn vị riêng về kiểm toán hoạt động

7 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục và Danh mục tài liệu thamkhảo, nội dung chính của đề tài được chia làm 3 chương:

- Chương 1: Lý luận cơ bản về nợ công và tổ chức kiểm toán nợ công;

- Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà

nước Việt Nam thực hiện;

- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ

công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện

Chương 1

LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CÔNG VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ

CÔNG

1.1 Nợ công và quản lý nợ công

1.1.1 Một số khái niệm cơ bản về nợ công

Cho đến nay các khái niệm nợ vẫn còn rất nhiều tranh luận, vấn đề khôngphải là các nghiệp vụ vay trả như thế nào mà lại tập trung vào các tranh luận xácđịnh các khu vực vay nợ, và được tính như thế nào đối với từng loại vay nợ; cáckhoản vay nợ tác động như thế nào đến vị thế tài khoá của quốc gia Để hiểu rõhơn về nợ công chúng ta xem xét một số khái niệm:

Khái niệm nợ: Theo các tài liệu hướng dẫn về thống kê nợ của các định

chế tài chính quốc tế, “Nợ” là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định

của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cảgốc, lãi, phí và các chi phí khác có liên quan) vào một hoặc nhiều thời điểmtrong tương lai Theo từ điển kinh tế, tài chính, ngân hàng, do PGS.TS Lê Văn

Tề biên soạn, Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản năm 1996 thì “nợ” là một

số tiền do một cá nhân, xí nghiệp hoặc Chính phủ (bên mượn) nợ người cho vay.Các khoản nợ phát sinh khi một cá nhân, tổ chức, v.v tiêu xài nhiều hơn khoảnlợi tức có được hoặc khi họ cố tình đề ra phương án vay tiền để mua một sốhàng hoá, dịch vụ hoặc tích sản nào đó Nợ cá nhân có thể bao gồm: cầm cố, tíndụng trả góp, vay ngân hàng và thấu chi Nợ của Chính phủ có thể theo dạng cáctrái khoán dài hạn, trái phiếu ngắn hạn của ngân khố

Nợ Quốc gia hay chính xác hơn là nợ nước ngoài của Quốc gia được hiểu

là toàn bộ số vay nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân tại một

thời điểm có trách nhiệm hoàn trả trong một thời kỳ nhất định Nợ nước ngoài

tại một thời điểm là số dư các nghĩa vụ nợ thực tế (không kể nghĩa vụ dự phòng)

mà người vay phải thanh toán lãi và/hoặc gốc vào một hoặc nhiều thời điểm

trong tương lai, và là nợ của người cư trú đối với người không cư trú Theo định

nghĩa này, các khoản nợ được phát hành trong nước (ví dụ trái phiếu Chính

phủ), không kể là bằng ngoại tệ hay nội tệ, nếu do người không cư trú nắm giữcũng được coi là “Nợ nước ngoài”.

Căn cứ theo đối tượng là người vay, Nợ nước ngoài được phân thành:

- Nợ nước ngoài của Chính phủ,

- Nợ nước ngoài của khu vực công,

- Nợ nước ngoài của khu vực tư nhân

Nợ công là kết quả của tình trạng bội chi NSNN, vừa có thể là nguyên nhânlàm gia tăng bội chi NSNN trong tương lai Hiện có nhiều quan điểm khác nhau

về xác định nợ công Giáo sư Michael Parkin của Trường Quản Lý Nhà NướcKenedy thuộc đại học Harvard cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ, là tổng sốtiền Chính phủ đã vay mượn từ các hộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và

từ các chủ thể khác ở nước ngoài Nó phản ánh lượng tích lũy của tất cả cáckhoản bội chi ngân sách trong quá khứ trừ đi tất cả những khoản thặng dư ngânsách trong quá khứ Khái niệm này đứng trên giác độ chủ thể đi vay và mối quan

hệ giữa bội chi NSNN với nợ công để xem xét vấn đề Theo đó, NSNN càng bộichi, nợ công sẽ càng gia tăng Tuy nhiên, trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì kháiniệm này chưa bao quát được những khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng

được Chính phủ bảo lãnh thanh toán Đây là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến

quản lý nợ công, đặc biệt là đối với thực tiễn Việt Nam, các doanh nghiệp khó

có khả năng vay nước ngoài nếu không được Chính phủ bảo lãnh Khi Chính

phủ bảo lãnh thanh toán thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về Chínhphủ, nếu doanh nghiệp không thanh toán được Chính phủ sẽ phải trả nợ thay.Đây là áp lực đối với cân đối NSNN của năm phát sinh khoản thanh toán nợ.Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web (www.cia.gov;

www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org) nợ công là

số tiền mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, địa phương…)

nợ các chủ thể khác Khái niệm này lại rất khái quát, và cũng chưa làm rõ: cáckhoản nợ của các doanh nghiệp thuộc khu vực công và tư, mà được chính quyềnbảo lãnh, có được xem là nợ công hay không?

Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của chínhphủ lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặcngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách Các khoản vay này sẽ phải hoàntrả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp Vì vậy,suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngàymai, thế hệ này hay thế hệ khác Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần,được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngânsách Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trảthuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế) Nhìn nhận từ khía cạnhnày có hai quan điểm cơ bản về nợ công

Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng,việc vay nợ của chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích luỹ vốn,

vì số thuế cắt giảm được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích thế hệ hiệntại tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thểcao hơn Tuy nhiên, vay nợ để lại gánh nặng nợ cho thế hệ tương lai; các thế hệtương lai phải sống trong một quốc gia vay nợ nước ngoài lớn hơn và vốn tíchluỹ từ nội bộ nhỏ hơn

Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo quanđiểm kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng đầu làRicardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ chínhphủ không kích thích chi tiêu trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhậpthường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại sangtương lai Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay nợ sẽ không gây ranhững tác động thực sự đối với nền kinh tế Việc chấp nhận thâm hụt giảm thutrong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay nợ cũng làcách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác động tiêu cực của thuế đối vớichu trình kinh doanh

Theo định nghĩa của WB và IMF, nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực

công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của:

- Chính phủ trung ương và các bộ;

- Các cấp chính quyền địa phương;

- Ngân hàng trung ương;

- Các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyếtđịnh (trên 50% vốn thuộc sỡ hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nướcphải trả nợ thay cho thể chế đó

Theo nghĩa hẹp nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương vàcác cấp chính quyền địa phương, và nợ của các tổ chức độc lập nhưng đượcChính phủ bảo lãnh thanh toán Bảo lãnh là cam kết của Chính phủ với ngườicho vay về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong trường hợp đến hạn trả nợ màngười vay không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trả nợ

Tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, quan niệm về nợ công vàphạm vi quản lý nợ công của mỗi quốc gia cũng rất khác nhau Trong Luật quản

lý nợ công của các nước đều thể hiện phạm vi quản lý nợ chính phủ và nợ đượcchính phủ bảo lãnh Một số nước xác định nợ công còn có thêm nợ chính quyềnđịa phương như: Đài Loan, Bungari, Rumani…, nợ của doanh nghiệp nhà nướcphi tài chính như: Thái Lan, Macedonia

Trong Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công cũng đượcquan niệm theo nghĩa hẹp Nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủbảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, trong đó:

- Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nướcngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặccác khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theoquy định của pháp luật Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàngNhà nước phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ

- Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tàichính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh

- Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thànhphố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành

Như vậy, về nguyên tắc, trường hợp Chính phủ không cấp bảo lãnh chokhoản vay của doanh nghiệp nhà nước thì khoản vay đó không thuộc nợ công.Trong trường hợp này, trách nhiệm của Chính phủ với tư cách là chủ sở hữu củadoanh nghiệp nhà nước đối với các khoản nợ tự vay, tự trả của doanh nghiệpnhà nước chỉ trong phạm vi vốn điều lệ mà doanh nghiệp nhà nước được cấp,tương tự đối với các loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phầnkhác.

Các cuộc khủng khoảng tài chính – tiền tệ ở Mêhicô, Đông Á, Nga, Brasil

và đặc biệt là Achentina, Hy Lạp, Tây Ban Nha trong những năm gần đây lại

càng làm cho Chính phủ của các nền kinh tế nhận thấy rằng: ở mức độ nhất định

và trong bối cảnh nào đó Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm đối với sự vay

mượn của khu vực tư bởi vì sự vỡ nợ của khu vực này cũng sẽ ảnh hưởng đếnthứ tự xếp hạng tín nhiệm của quốc gia

Từ những phân tích trên và vì tầm quan trọng của việc xác định nợ công,theo tôi, khi đưa ra khái niệm nợ công cần đáp ứng các yêu cầu sau:

- Tính chính xác nhằm tránh sự mơ hồ và tranh cãi về việc đưa vào hoặc

loại trừ những khoản mục đặc biệt

- Tính rõ ràng giúp cho người sử dụng hiểu và phân tích bảng báo cáo

nợ công

- Tính thống nhất về số liệu thống kê và ghi chép kế toán từ năm này

sang năm khác và giữa các quốc gia để so sánh và đánh giá

- Tính toàn diện để đảm bảo tất cả các khoản nợ đặc thù được kiểm soát

và quản lý

- Tính thích hợp trong việc đưa vào hay loại trừ một khoản nào đó trong

nợ công cần phải dựa vào mục tiêu quản lý nợ công và mục đích sử dụng báocáo nợ công Những định nghĩa khác nhau của nợ công được sử dụng cho cácmục đích khác nhau Chẳng hạn, báo cáo nợ công phục vụ cho phân tích kinh tế

vĩ mô và xác định nghĩa vụ thanh toán cuối cùng thì nợ công là toàn bộ nợ củakhu vực công Còn nếu báo cáo nợ công được sử dụng để minh chứng tính trách

nhiệm về quản lý NSNN của Chính phủ trước Quốc hội thì định nghĩa nợ công

sẽ hẹp hơn, chỉ bao gồm các khoản nợ của các cấp chính quyền

Trong hướng dẫn chung về nợ công được phát hành bởi INTOSAI tháng

5 năm 2000 đã định nghĩa nợ công như sau: “Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là:

- Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị của từng nước;

- Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác;

- Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý;

- Các đơn vị Nhà nước khác.

Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải gánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị khác

Việc xử lý đối với các khoản phải trả của ngân hàng trung ương tuỳ thuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ Chính phủ trung ương”.

Trong hướng dẫn của Uỷ ban nợ công của INTOSAI cũng bao hàm cáckhoản nghĩa vụ trả nợ không chắc chắn là nợ công Theo hướng dẫn, một khoảnnghĩa vụ hay cam kết có thể xem là nợ công nếu nó rơi vào các khoản kể trên và

có thể đo được Hướng dẫn của INTOSAI đã bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợchưa chắc chắn là nợ công một cách đặc biệt Trong những năm gần đây, mức

độ các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn đó tăng một cách đáng kể trongmột số nước Trong nhiều nước các khoản nợ chưa chắc chắn đó đã trở thành nợthật Vì vậy, nó được khuyến cáo rằng các khoản vay được bảo lãnh bởi Chính

phủ nên là một phần của nợ công, hoặc là tổng số hoặc chỉ trích dự phòng mộtphần nào đó

Một cách thông lệ, các nước báo cáo nợ công và các thông tin tài chínhkhác bởi bổn phận của họ là thành viên của các định chế tài chính quốc tế nhưIMF và Ngân hàng Thế giới Các thông tin nợ công được báo cáo tới các tổ chứcnày nên được biên soạn theo các quy định về báo cáo của họ Đặc biệt, các nghĩa

vụ nợ của lĩnh vực công được báo cáo tới các tổ chức quốc tế nên bao hàm tất cảcác nghĩa vụ tài chính của Chính phủ hình thành từ việc vay mượn trực tiếp hayviệc bảo lãnh các khoản nợ của các Doanh nghiệp Nhà nước Các nghĩa vụ nợnày có thể phân loại thành nợ trong nước và nợ nước ngoài, dựa trên nơi cư trúcủa chủ nợ

Hệ thống báo cáo nợ của WB (tháng 1/2000) định nghĩa nợ khu vực công(nợ công) như sau: Khu vực công bao gồm các loại thể chế sau đây:

- Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó;

- Chính quyền địa phương như bang, tỉnh và thành phố;

- Ngân hàng trung ương;

- Các tổ chức tự chủ (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngânhàng thương mại, các đơn vị công ích ) khi: Ngân sách của tổ chức đó là doChính phủ báo cáo phê duyệt; Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyềnbiểu quyết hay hơn phân nửa số thành viên ban giám đốc là các đại diện củaChính phủ; Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó

Nợ tư nhân được nhà nước bảo lãnh là khoản nợ của một cá nhân haydoanh nghiệp tư nhân mà việc thanh toán trả nợ được bảo lãnh bởi một tổ chứccông theo như định nghĩa ở trên

Nợ công bao gồm các nghĩa vụ nợ ngoài nước và nợ trong nước do Chínhphủ trực tiếp vay hoặc bảo lãnh cho các đối tượng khác vay Khu vực công theođịnh nghĩa này được hiểu là bao gồm mọi đơn vị thuộc Chính phủ và mọi thểchế phi lợi nhuận, phi thị trường được các đơn vị Chính phủ kiểm soát và tài trợ

phần lớn Như vậy, nợ công ở đây được hiểu là bao gồm nợ Chính phủ trungương, chính quyền địa phương và các thể chế độc lập phi lợi nhuận được Chínhphủ tài trợ Qua đây có thể thấy nợ công bao gồm các khoản vay trong nước, vaynước ngoài của Chính phủ trung ương, Chính quyền địa phương và các thể chếphi lợi nhuận, phi thị trường thuộc Chính phủ kiểm soát và tài trợ

Nghĩa vụ nợ dự phòng (có tài liệu gọi là nghĩa vụ nợ bất thường hay nợ

tiềm ẩn) không phải là nghĩa vụ nợ hiện tại mà là nghĩa vụ tiềm tàng trong tươnglai Các nghĩa vụ nợ này chưa được coi là “nợ” cho đến khi thể hiện rõ và bị đòiphải trả (ví dụ bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp vay nước ngoài hoặchuy động vốn trong nước) Nghĩa vụ nợ dự phòng không phải là nợ trực tiếpnhưng cần phải được kiểm soát và giám sát chặt chẽ và trong khi chúng chưa trởthành nghĩa vụ nợ hiển nhiên có thể theo dõi ghi chép ở dạng “khoản mục ghinhớ” hoặc còn gọi là “hạch toán ngoại bảng” hay “dưới dòng” Hiện nay, kháiniệm “Nghĩa vụ nợ dự phòng” còn chưa được biết đến nhiều ở Việt Nam trongkhi đó ở những nước có thực tiễn quản lý tốt, các Chính phủ đều dành quan tâmrất lớn đối với việc tổ chức theo dõi, ghi chép, dự báo mức độ ảnh hưởng đếnNSNN và đưa vào khoản mục dự phòng khi xây dựng dự toán NSNN để cónguồn chi trả khi nghĩa vụ trả nợ phát sinh trong năm ngân sách Các nhà quản

lý nợ cần xem xét các tác động của nợ bất thường đối với vị thế tài chính củaChính phủ, bao gồm khả năng thanh khoản chung, khi ra những quyết định vềvay mượn Nợ dự phòng là những quyền đòi về tài chính trong tương lai đối vớiChính phủ, tuy chưa được hình thành cụ thể, nhưng có thể gây ra trách nhiệm tàichính hoặc công nợ cụ thể trong những điều kiện nhất định Đó có thể là cáccông nợ biết trước (như bảo lãnh của Chính phủ do một đơn vị nào đó trongnước cam kết đối với các khoản vay ngoại hối, chương trình bảo hiểm của Chínhphủ đối với mất mùa hoặc thiên tai và những công cụ như quyền chọn bán đốivới chứng khoán Chính phủ) hoặc không biết trước, khi Chính phủ không cónghĩa vụ hợp đồng phải cung cấp hỗ trợ, nhưng (về sau) lại quyết định thực hiệnkhi cho rằng chi phí của việc không can thiệp là không chấp nhận được (ví dụ

như khi phải cứu giúp khu vực tài chính, các Doanh nghiệp nhà nước, hoặcChính quyền địa phương) Tuy nhiên, khác với hầu hết các nghĩa vụ tài chínhkhác của Chính phủ, Nghĩa vụ nợ dự phòng có độ bất ổn – chỉ phải thực hiệnnếu có một sự kiện nào đó diễn ra, và quy mô thanh toán tài chính phụ thuộc vàocấu trúc của cam kết Kinh nghiệm cho thấy các công nợ bất thường như vậythường rất lớn, đặc biệt khi liên quan đến việc Chính phủ tái vốn hóa hệ thốngngân hàng, hoặc nghĩa vụ của Chính phủ nảy sinh từ các chương trình được thiết

kế kém cỏi nhằm tư nhân hoá các tài sản Chính phủ Nếu công nợ bất thườngđược cơ cấu mà không có kiểm soát hoặc động viên phù hợp, thì Chính phủthường bị ảnh hưởng bởi rủi ro đạo đức, vì dự phòng ban đầu có thể làm tăngkhả năng những công nợ này biến thành hiện thực Do đó, Chính phủ cần phảicân đối giữa lợi ích của việc công bố và những hậu quả do rủi ro đạo đức có thểnảy sinh đối với công nợ bất thường Chính phủ cần kiểm soát khả năng bị rủi rokhi tham gia vào các công nợ bất thường được dự báo, và phải đảm bảo có đầy

đủ thông tin về rủi ro liên quan đến những công nợ như vậy Ngoài ra, Chínhphủ cũng phải nhận thức được các điều kiện có thể gây ra các công nợ bấtthường không được báo trước, như việc bóp méo chính sách có thể dẫn đến cácbiện pháp kém cỏi về quản lý tài sản và công nợ trong khu vực ngân hàng Một

số Chính phủ thấy rằng cần phải tập trung hoá chức năng kiểm soát trên Cácnhà quản lý nợ cần biết rõ về công nợ bất thường được dự báo mà Chính phủ đãtham gia Các cơ quan tài khoá cũng nên cân nhắc khoản dự phòng ngân sáchcho các tổn thất dự kiến do công nợ bất thường được dự báo Trong trường hợpkhông thể có được những dự toán có thể tin cậy, cần tổng hợp trong phần ghichú của bảng ngân sách hoặc trong tài khoản tài chính của Chính phủ nhữngthông tin có sẵn về chi phí và rủi ro của công nợ bất thường hoặc những tiêu hao

về thanh khoản, vì công nợ bất thường có thể thể hiện một rủi ro lớn đối vớibảng cân đối của Chính phủ Chính phủ cũng có thể làm nhiều việc để giảmnhững rủi ro liên quan đến công nợ bất thường bằng cách củng cố việc quản lý

và giám sát, đưa ra những kế hoạch bảo hiểm tiền gửi phù hợp, thực hiện cải

cách điều hành trong những doanh nghiệp khu vực công, cải thiện chất lượngcác chính sách pháp lý và quản lý kinh tế vĩ mô.

Trong phạm vi đề tài nghiên cứu này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu vềkiểm toán nợ công, trong đó nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chínhphủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương Đối với các nghĩa vụ nợ dựphòng sẽ chỉ được đề cập với những nội dung có liên quan đến nợ công

1.1.2 Các hình thức vay nợ công

1.1.2.1 Nợ Chính phủ

a Vay trong nước của Chính phủ

Có nhiều hình thức phát hành công cụ vay nợ trong nước của Chính phủ.Tuỳ thuộc vào mục đích vay để tài trợ cho bù đắp thâm hụt ngân sách, thực hiệncác khoản vay theo mục tiêu của Chính phủ hay của Quốc hội mà phát hành cáccông cụ vay khác nhau Có các hình thức vay nợ trong nước của Chính phủ sau:

(1) Tín phiếu kho bạc và Trái phiếu kho bạc

- Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn dưới 01 năm doKho bạc Nhà nước phát hành nhằm phát triển thị trường tiền tệ và huy động vốn

để bù đắp thiếu hụt tạm thời của Ngân sách Nhà nước trong năm tài chính

- Trái phiếu Kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn từ 01 năm trởlên, do Kho bạc Nhà nước phát hành để huy động vốn bù đắp thiếu hụt củaNgân sách Nhà nước hàng năm đã được Quốc hội quyết định

Căn cứ yêu cầu của Ngân sách hàng năm, Vụ NSNN đề nghị KBNN thựchiện phát hành tín phiếu hoặc trái phiếu theo từng thời gian NHNN đóng vai tròđại lý tài chính trong các đợt đấu thầu tín phiếu kho bạc Tín phiếu kho bạc đượcphát hành với các thời hạn 31 ngày, 182 ngày, 273 ngày và 364 ngày Trái phiếukho bạc có thời hạn 1, 2 và 5 năm và được phát hành theo các hình thức: bán lẻqua hệ thống KBNN; bảo lãnh phát hành; đại lý phát hành; đấu thầu qua thịtrường chứng khoán Cho đến nay mới chỉ có một loại lãi suất (lãi suất cố định)được áp dụng cho tất cả các kỳ hạn tín phiếu và trái phiếu kho bạc Cơ sở dữ liệu

về tín phiếu và trái phiếu kho bạc được lưu giữ và xử lý tại KBNN

(2) Trái phiếu công trình trung ương: Trái phiếu công trình trung ương

được KBNN phát hành nhằm huy động vốn theo quyết định của Thủ tướngChính phủ, cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương, đãghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí ngân sách trong năm Từ năm 2003đến nay, Việt Nam đã phát hành các đợt trái phiếu công trình trung ương với lãisuất cố định, thời hạn 5 năm và 10 năm đối với trái phiếu bằng VNĐ, thời hạn 5năm đối với trái phiếu bằng Đô la Mỹ, trong đó chủ yếu là trái phiếu bằng VNĐ.Nguồn thu từ các đợt phát hành được sử dụng cho các công trình giao thông vàthuỷ lợi quan trọng nằm trong kế hoạch đầu tư của Nhà nước

(3) Trái phiếu đầu tư: Trái phiếu đầu tư có kỳ hạn từ 01 năm trở lên do

các tổ chức tài chính nhà nước, các tổ chức tài chính tín dụng được Thủ tướngChính phủ chỉ định phát hành nhằm huy động vốn để đầu tư theo chính sách củaChính phủ Phương thức phát hành tương tự như trái phiếu KBNN Hiện nay,Ngân hàng Phát triển (VDB) đang là tổ chức được chỉ định phát hành trái phiếuđầu tư Trong một số trường hợp, KBNN cũng có thể được giao phát hành tráiphiếu đầu tư thay mặt VDB Tiền thu từ trái phiếu đầu tư được theo dõi riêng vàchỉ sử dụng cho những mục tiêu kinh tế được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt

Tổ chức phát hành chịu trách nhiệm thanh toán chi phí phát hành, lãi và gốc tráiphiếu khi đến hạn Ngân sách Nhà nước thanh toán một phần hay toàn bộ lãisuất hoặc cấp bù lãi suất cho tổ chức phát hành theo quyết định của Thủ tướngChính phủ đối với từng mục tiêu kinh tế cụ thể Các giao dịch về trái phiếu đầu

tư được ghi chép theo dõi tại các tổ chức phát hành

(4) Công trái: Công trái là một loại trái phiếu Chính phủ được phát hành

cho những mục đích đặc biệt, chủ yếu là công trái xây dựng Tổ quốc và côngtrái giáo dục được phát hành thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước với lãi suất

cố định và thời hạn 5 năm

(5) Các hình thức huy động trong nước khác của Chính phủ: Là một số

hình thức vay tạm thời của NSNN như vay của Bảo hiểm Xã hội và một số Quỹtài chính khác trong quá trình cân đối và điều hành ngân sách hàng năm

b Vay nước ngoài của Chính phủ: Là hình thức Chính phủ vay của các Chính phủ, tổ chức hay cá nhân người nước ngoài thông qua việc phát hành các công cụ vay nợ Hiện hành, có các hình thức vay nợ như sau:

(1) Vay theo điều kiện Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development

Assistance - ODA) ODA là những khoản vay hội đủ 3 điều kiện: (i) Official:được thoả thuận với các chủ nợ chính thức (các Chính phủ hoặc các Tổ chức Tàichính quốc tế); (ii) Development: được tài trợ cho các mục đích phát triển; (iii)Assistance: có tính chất hỗ trợ/ ưu đãi với lãi suất thấp và thời hạn dài (theo địnhnghĩa hiện hành là những khoản vay có yếu tố cho không ít nhất là 25%) Hiệnnay, ODA là hình thức vay nợ chủ yếu của Chính phủ Việt Nam Các nhà tài trợODA lớn nhất cho Việt Nam hiện nay là: Chính phủ Nhật, Ngân hàng Thế giới(WB/IDA), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB)

(2) Vay thương mại dưới các hình thức vay trực tiếp và / hoặc phát hành

trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế Hiện nay Chính phủ cũng vay một sốkhoản vay với lãi suất thị trường của các Ngân hàng đầu tư quốc tế như Ngânhàng đầu tư Bắc Âu (NIB), Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB) Vài năm gầnđây, do sự thay đổi trong xếp hạng quốc gia thành viên của ADB, Việt Nam đãbắt đầu tiếp cận và vay một số khoản từ nguồn vốn thông thường (OCR) của tổchức này Một số tổ chức phát triển của các Chính phủ lâu nay vẫn dành ODAcho Việt Nam hiện cũng đã giới thiệu những sản phẩm tín dụng mới có lãi suấtdựa trên cơ sở LIBOR hoặc EURIBOR Năm 2005, Việt Nam cũng đã phát hànhlần đầu tiên trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế với số lượng 750 triệuĐôla Mỹ Một phần vốn vay của Chính phủ (bao gồm cả vay ODA và vaythương mại) được cho các chủ thể trong nước vay lại để đầu tư cho các chươngtrình, dự án đầu tư phát triển trọng điểm của Nhà nước hoặc nằm trong danhmục, phù hợp với quy hoạch đầu tư phát triển của Nhà nước đã được cấp thẩmquyền phê duyệt Các khoản cho vay lại không được hạch toán trực tiếp vàoNSNN như các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách nhưng được báo cáo hàngnăm cho Quốc hội cùng với quyết toán NSNN

1.1.2.2 Nợ được Chính phủ bảo lãnh

Theo quy định tại Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 về cấp

và quản lý bảo lãnh chính phủ thì bảo lãnh chính phủ là bảo lãnh có tính pháp lýcao nhất tại Việt Nam; Cam kết bảo lãnh chính phủ được thực hiện dưới hìnhthức thư bảo lãnh, hợp đồng bảo lãnh hoặc quyết định bảo lãnh (sau đây gọichung là “thư bảo lãnh”) Chính phủ chỉ cấp bảo lãnh, không cấp tái bảo lãnh

a Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay trong nước

- Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu do các ngân hàngchính sách của Nhà nước (Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng Chínhsách Xã hội) được Chính phủ bảo lãnh theo kế hoạch huy động vốn và cho vaychính sách được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; là trái phiếu do các doanhnghiệp phát hành huy động vốn cho các dự án đầu tư theo nhiệm vụ được Thủtướng Chính phủ giao được Chính phủ bảo lãnh

- Các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh

b Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay nợ nước ngoài

Ngoài các khoản vay trực tiếp của Chính phủ, để tạo điều kiện cho một số

tổ chức, doanh nghiệp mà chủ yếu là doanh nghiệp, Chính phủ phát hành nghiệp

vụ bảo lãnh vay cho các đơn vị này Mặc dù đây là nghĩa vụ của các tổ chức đivay nhưng Chính phủ vẫn phải chịu trách nhiệm khi các tổ chức này không trảđược gốc và lãi Do vậy các nghiệp vụ bảo lãnh của Chính phủ được tính là nợnước ngoài và theo quan niệm của Ngân hàng Thế giới các khoản bảo lãnh phảiđược quản lý chặt chẽ và được tổng hợp là số vay nợ nước ngoài của Chỉnh phủ

Nợ nước ngoài của Doanh nghiệp nhà nước và Doanh nghiệp tư nhânđược Chính phủ bảo lãnh sẽ được theo dõi và thống kê vào chỉ tiêu “Nợ nướcngoài của khu vực công và được khu vực công bảo lãnh” làm cơ sở đánh giáđược đầy đủ các nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ

1.1.2.3 Nợ chính quyền địa phương

a Vay trong nước của chính quyền địa phương

- Vay từ việc phát hành Trái phiếu chính quyền địa phương: Trái phiếuchính quyền địa phương là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở lên, do Ủyban nhân dân cấp tỉnh phát hành hoặc uỷ quyền phát hành nhằm huy động vốn

cho công trình, dự án đầu tư của địa phương Chính quyền cấp tỉnh được pháthành Trái phiếu Chính quyền địa phương để huy động vốn cho các dự án, côngtrình thuộc nguồn vốn ngân sách địa phương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưađược bố trí vốn trong năm Hiện nay, các cơ quan chuyên môn của Nhà nướcchưa có cơ sở dữ liệu để theo dõi việc phát hành trái phiếu chính quyền địaphương Tuy nhiên, theo quy định hiện hành các tỉnh có trách nhiệm báo cáođịnh kỳ hoặc theo yêu cầu của Bộ Tài chính về kết quả phát hành và thanh toánTrái phiếu chính quyền địa phương.

- Vay từ nguồn hợp pháp khác

b Vay nợ nước ngoài của Chính quyền địa phương

Các Chính quyền địa phương có thể vay nợ nước ngoài để tài trợ thâm hụtngân sách hoặc thực hiện các chương trình, dự án theo mục tiêu đã xác định.Tuỳ từng quốc gia khác nhau mà có quy định khác nhau về việc vay nợ củaChính quyền địa phương Chẳng hạn như Cộng hoà Liên bang Đức, Chínhquyền địa phương được phát hành công cụ vay nợ trên thị trường quốc tế vàchịu trách nhiệm đối với số nợ vay Tuy nhiên, đứng trên phạm vi quốc gia, cáckhoản vay này vẫn được tính là số vay nợ Chính phủ của quốc gia

Ở Việt Nam, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không được trực tiếp vay nước

ngoài mà chỉ được vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để đầu

tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương Điềukiện được vay lại đối với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm: Được cấp có thẩmquyền cho phép vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ; Có dự ánđầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương

đã hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư và các quyđịnh của pháp luật có liên quan; Ngân sách địa phương bảo đảm trả được nợ

1.1.3 Quản lý nợ công

1.1.3.1 Mục tiêu và tầm quan trọng của quản lý nợ công

Quản lý nợ công là một quá trình thiết lập và thực hiện chiến lược quản lý

nợ nhằm đạt được mục tiêu quản lý nợ trong từng thời kỳ Mục tiêu của quản lý

nợ công là đảm bảo đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ và các nghĩa vụ

phải thanh toán với chi phí thấp nhất trong trung và dài hạn, phù hợp với mức độrủi ro thận trọng về nợ cũng như thiết lập và duy trì một thị trường chứng khoánchính phủ hiệu quả Mục tiêu đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ với chiphí thấp thường được ưu tiên trong giai đoạn đầu phát triển của quản lý nợ công,nhưng khi mức độ tiếp cận các thị trường vốn quốc tế tăng lên thì mục tiêu quản

lý rủi ro cần rất được coi trọng Ngoài ra đối với các nước đang phát triển cũngthường đặt mục tiêu phát triển thị trường vốn trong nước là trọng tâm của côngtác quản lý nợ công

Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô rộng hơn đối với chính sách công cộng, về

cơ bản chính phủ cần tìm cách đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợcông phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau,trong khi vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí Các nhà quản lý

nợ chủ quyền chia sẻ những quan tâm của các chuyên gia về chính sách tài khoá

và tiền tệ đảm bảo sao cho nợ của khu vực công phải có hướng bền vững vàchiến lược thanh toán phải đảm bảo giảm được mức nợ vượt quá Các nhà quản

lý nợ phải đảm bảo sao cho cơ quan tài khóa nắm được tác động của các yêu cầutài chính của nhà nước và mức nợ đối với các chi phí vay mượn Một số ví dụ vềchỉ tiêu nhằm giải quyết vấn đề nợ bền vững bao gồm tỷ suất thực hiện dịch vụ

nợ khu vực công và tỷ suất nợ công trên GDP và nguồn thu từ thuế

Nợ không được cơ cấu tốt về thời hạn thanh toán, tiền tệ, kết cấu lãi suất,cùng các công nợ bất thường lớn và không có nguồn chi trả đã và đang là yếu tốquan trọng dẫn đến các cuộc khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước trong lịch sửmột cách trực tiếp và gián tiếp Chẳng hạn, dù ở cơ chế lãi suất nào, hay dù nợbằng ngoại tệ hay nội tệ, khủng hoảng thường nảy sinh khi nhà nước quá tậptrung vào khả năng tiết kiệm chi phí đối với một lượng lớn các vốn vay ngắnhạn, lãi suất thả nổi Điều này đã làm cho ngân sách nhà nước bị hở sườn mộtcách nghiêm trọng đối với các điều kiện thay đổi trên thị trường tài chính, trong

đó có cả thay đổi về uy tín tín dụng của quốc gia, khi phải chuyển hạn nợ Nợbằng ngoại tệ cũng đem lại những rủi ro cụ thể, và việc phụ thuộc quá nhiều vào

nợ bằng ngoại tệ có thể dẫn đến những áp lực về tỷ giá và/ hoặc tiền tệ nếu các

nhà đầu tư không muốn tái tài trợ vào khoản nợ bằng đồng tiền nước ngoài củachính phủ Bằng cách giảm rủi ro về sự thiếu ổn định do quản lý các khoản nợcủa chính phủ tạo nên đối với khu vực tư nhân, việc quản lý nợ chính phủ mộtcách cẩn trọng, cùng các chính sách hợp lý về quản lý công nợ bất thường có thểlàm cho các nước đỡ bị ảnh hưởng do cơ chế lan truyền và rủi ro tài chính.

Danh mục nợ của chính phủ thường là danh mục tài chính lớn nhất củamột quốc gia Đó thường là các cơ cấu tài chính phức tạp, đầy rủi ro, và có thểtạo ra rủi ro đáng kế cho bảng cân đối của chính phủ, cũng như sự ổn định về tàichính trong nước Như Nhóm Công tác thuộc Diễn đàn ổn định tài chính đã nêutrong phần Luồng vốn, “kinh nghiệm gần đây cho thấy các chính phủ cần nhấnmạnh nhu cầu giới hạn sự xuất hiện rủi ro thanh khoản và các rủi ro khác làmcho nền kinh tế dễ bị tổn thương với các cú sốc từ bên ngoài” Do đó, quản lý rủi

ro tốt tại khu vực công có ý nghĩa rất lớn đối với quản lý rủi ro tại các khu vựckhác trong nền kinh tế “vì từng đơn vị trong khu vực tư nhân thường phải đốimặt với những vấn đề lớn do việc quản lý rủi ro chủ quyền không hợp lý làm họrất dễ bị tổn thương trong các khủng hoảng về khả năng thanh toán” Cơ cấu nợtốt giúp chính phủ giảm các rủi ro về lãi suất, tiền tệ và các rủi ro khác Nhiềuchính phủ tìm cách hỗ trợ các cơ cấu này bằng cách thiết lập các điểm chuẩn vềdanh mục nợ liên quan đến kết cấu tiền tệ mong muốn, cơ cấu đáo hạn và thờihạn của khoản nợ để định hướng cho cơ cấu danh mục nợ tương lai, nếu điềukiện cho phép

Những khủng hoảng thị trường nợ làm người ta phải chú ý đến tầm quantrọng của các biện pháp quản lý nợ phù hợp và nhu cầu về một thị trường vốnhợp lý và hiệu quả Mặc dù các chính sách quản lý nợ chính phủ chưa hẳn đã lànguyên nhân duy nhất, thậm chí nguyên nhân chính dẫn đến các khủng hoảng

đó, nhưng cơ cấu đáo hạn và lãi suất cùng kết cấu tiền tệ trong danh mục nợ củachính phủ, và nghĩa vụ về các công nợ bất thường lớn đã góp phần làm chonhững khủng hoảng này thêm nghiêm trọng Thậm chí trong các tình huống khi

có môi trường chính sách kinh tế vĩ mô tốt, các biện pháp đầy rủi ro trong quản

lý nợ cũng làm tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế đối với các cú sốc kinh

tế và tài chính Đôi khi những rủi ro này có thể được giải quyết ngay bằng cácbiện pháp tương đối trực tiếp, như kéo dài thời gian đáo hạn và trả các chi phídịch vụ nợ liên quan cao hơn (giả sử đường cong suất thu nhập dốc lên), hayđiều chỉnh lượng, thời gian đáo hạn và kết cấu dự trữ ngoại hối, và đánh giá lạicác tiêu chí, cách thức quản lý liên quan đến nợ bất thường.

Hậu quả của các chính sách kinh tế không hợp lý về chính sách về tiền tệ,tài khóa và tỷ giá hối đoái thường đem lại các cơ cấu nợ đầy rủi ro, nhưngnhững tác động ngược lại thì rõ ràng ảnh hưởng đến cả hai mặt Tuy nhiên,chính sách quản lý nợ tốt cũng có những hạn chế của nó Chính sách quản lý nợkhông phải là phương thuốc trị bách bệnh và cũng không thể thay thế được việcquản lý thật tốt về tiền tệ và tài chính Nếu môi trường chính sách vĩ mô khôngtốt, việc quản lý nợ chủ quyền bản thân nó cũng không ngăn ngừa được khủnghoảng Các chính sách quản lý nợ tốt chỉ có thể giảm lây nhiễm và rủi ro tàichính bằng cách đóng vai trò xúc tác đối với việc phát triển thị trường tài chính

và nâng cao khả năng tài chính Kinh nghiệm đã chứng minh cho luận điểm này,

ví dụ các thị trường nợ trong nước phát triển có thể thay thế cho tài trợ từ ngânhàng khi nguồn này cạn đi (và ngược lại), giúp cho nền kinh tế có thể chịu đượccác cú sốc về tài chính

1.1.3.2 Các nguyên tắc quản lý nợ công

Thứ nhất: Phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các tổ chức trong quản lý

nợ công

Mặc dù về nguyên tắc Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từviệc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ, nhưng trong khuônkhổ pháp lý cần phải rõ ràng về vai trò và trách nhiệm cơ quan có thẩm quyềnvay, trả nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ Chỉ nên có một cơ quan duynhất thay mặt Chính phủ quản lý về vay nợ của Chính phủ là Bộ Tài chính vàđối với nợ của Chính quyền địa phương bản thân Chính quyền địa phương phảichịu trách nhiệm quản lý và trả nợ Khi cho phép chính quyền địa phương đivay, cần đảm bảo việc vay nợ của địa phương không ảnh hưởng đến kỷ luật tàichính tổng thể và an ninh tài chính quốc gia Hơn nữa, mặc dù cần chia sẻ các

mục tiêu về quản lý nợ và các chính sách tài chính tiền tệ trong sự giao thoa giữacác công cụ chính sách khác nhau nhưng trách nhiệm và mục tiêu về chính sách

tiền tệ (do Ngân hàng Nhà nước đảm trách), cần rõ ràng, tách bạch ra khỏi quá trình quản lý nợ công (do Bộ Tài chính đảm trách).

Thứ hai: Bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý nợ công

Có hai lý do cho việc cần bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động quản

lý nợ công đó là: Giảm thiểu vấn đề thông tin không cân xứng trên thị trường tàichính, điều này sẽ giúp cho hoạt động thị trường hoạt động hiệu quả và tăngcường trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền và cơ quan trong quản lý

cơ cấu nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảolãnh, nợ của chính quyền địa phương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàngnăm, các chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia

- Thông tin về nợ công cần được công bố qua trang điện tử của Bộ Tàichính hoặc bằng văn bản Việc công bố bản tin về nợ công bao gồm:Thông tin

về nợ công được công khai bao gồm tổng số dư nợ, cơ cấu nợ trong nước, nợnước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của chính quyền địaphương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàng năm, các chỉ tiêu giám sát nợchính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia là rất cần thiết

- Hàng năm các hoạt động quản lý nợ công cần được kiểm toán bởi các

cơ quan kiểm toán độc lập (như Kiểm toán Nhà nước hoặc doanh nghiệp kiểm toán độc lập) Kết quả kiểm toán của hoạt động quản lý nợ phải được công bố

công khai

Thứ ba: Bảo đảm an toàn nợ trong giới hạn nhất định nhằm bảo đảm an

ninh tài chính và cân đối vĩ mô nền kinh tế

Vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là chính phủ phải đảm bảoquy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanhtoán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi

ro và chi phí Đây là yêu cầu tiên quyết mà Chính phủ phải đáp ứng, vì đó làđiều kiện cơ bản để một quốc gia giữ được ổn định kinh tế vĩ mô và tiếp cậnđược các nguồn vốn trong và ngoài nước Muốn đảm bảo an toàn nợ công cầnphải thiết lập ngưỡng an toàn nợ công Khi nợ công vượt quá ngưỡng an toàn sẽ

có nguy cơ tăng nợ vượt tầm kiểm soát bởi lẽ nợ càng nhiều thì càng có nhu cầuvay thêm nợ mới để thanh toán nợ cũ với chi phí vay nợ gia tăng Điều đó làmtăng thêm rủi ro cho cả chủ nợ lẫn bên đi vay Do đó việc vay, nợ luôn phải đặttrong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính của quốc gia, cầnphải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ Chính phủ để

có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các cuộc khủng hoảng tài chính Các chỉ sốdùng để giám sát mức độ an toàn của nợ công trong kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội thường được so sánh nợ công với GDP; thu ngân sách nhà nước; nghĩa vụtrả nợ nước ngoài so với tổng kim ngạch xuất khẩu.Ngoài ra, còn có nhiều yếu

tố liên quan đến mức độ an toàn của nợ công, gồm cán cân thương mại, dự trữngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ…,

Thứ tư: Bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay

Cũng giống như khu vực tư nhân Chính phủ phải xem xét kỹ lưỡng kếhoạch vay và sử dụng vốn vay trên cơ sở tính toán chi phí và lợi ích của các dự

án đầu tư nhằm bảo đảm trả được vốn và lãi cho người cho vay

Về nguyên tắc, các nghĩa vụ nợ Chính phủ sẽ được đối xử như nhau,không phân biệt nguồn vay, người cho vay, kể cả nợ trực tiếp hoặc phát sinh dobảo lãnh Trong khung pháp lý về nợ công phải xác định rõ mục đích vay, cáctrường hợp được phép đi vay nhằm bảo đảm hiệu quả trong việc sử dụng vốnvay Thông thường các nước cho phép vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, tái

cơ cấu nợ và cho vay lại hoặc vay để tài trợ cho các chương trình, dự án đầu tư

quan trọng, hiệu quả đầu tư rõ ràng của Chính phủ (chưa được bố trí vốn trong

dự toán NSNN) Ngoài ra, Chính phủ cũng có thể vay cho các mục đích khác nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia (như vay hỗ trợ cán cân thanh toán trong trường hợp có khủng hoảng, vay hoán đổi ngoại tệ) Để bảo đảm hiệu quả

trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay không nên vay ngắn hạn để đầu tư dàihạn Vốn vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án

có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ Trong Luật quản

lý nợ công cũng quy định các định hướng cơ bản về các đối tượng được sử dụngvốn vay theo hình thức cấp phát hoặc vay lại và các điều kiện để được vay lạitheo từng đối tượng nhằm sử dụng vốn vay đúng mục đích, có hiệu quả Xácđịnh nguồn và phương thức trả nợ, đảm bảo các cam kết trả nợ đầy đủ và đúnghạn Tương tự như vậy trong các trường hợp vay có bảo lãnh của Chính phủcũng cần hết sức thận trọng, chỉ nên ưu tiên bảo lãnh cho các chương trình, dự

án trọng điểm của Nhà nước hoặc thuộc các lĩnh vực ưu tiên cao của quốc gia

1.1.3.3 Các công cụ quản lý nợ công

- Chiến lược dài hạn về nợ công

Chiến lược dài hạn về nợ công là văn kiện đưa ra mục tiêu, định hướng, cácgiải pháp, chính sách đối với quản lý nợ công được xây dựng trong khuôn khổchiến lược tài chính quốc gia, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm của đất nước

Chiến lược dài hạn về nợ công bao gồm các nội dung sau: Đánh giá thựctrạng nợ công và công tác quản lý nợ công trong giai đoạn thực hiện Chiến lượctrước đó; Mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công;Các giải pháp, chính sách quản lý đảm bảo huy động vốn, sử dụng vốn có hiệuquả và an ninh tài chính; Tổ chức thực hiện chiến lược

Căn cứ để xây dựng chiến lược dài hạn về nợ công: Chiến lược phát triểnkinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; Các nghị quyết, quyết định về chủ trươnghuy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ của Đảng, Quốc hội và Chính phủ; Kếhoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và 10 năm, các kế hoạch phát triển

ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ; Đề án định hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗtrợ phát triển chính thức (ODA) trong từng thời kỳ; Hệ thống số liệu thống kê,các kết quả điều tra, khảo sát và tài liệu tham khảo có liên quan.

Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàngNhà nước Việt Nam và các Bộ, ngành liên quan xây dựng trình Chính phủ chiếnlược dài hạn về nợ công trong khuôn khổ chiến lược tài chính quốc gia và tổchức thực hiện sau khi được Chính phủ phê duyệt

- Chương trình quản lý nợ trung hạn

Chương trình quản lý nợ trung hạn là văn kiện cụ thể hóa nội dung chiếnlược dài hạn về nợ công cho giai đoạn 3 năm liền kề phù hợp với khuôn khổchính sách kinh tế, tài chính và kế hoạch ngân sách trung hạn của Chính phủ

Chương trình quản lý nợ trung hạn bao gồm các mục tiêu, nhiệm vụ vàgiải pháp về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chứcquản lý nợ trong giai đoạn 3 năm liền kề để thực hiện các chỉ tiêu an toàn về nợ

đã được Quốc hội xác định trong mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốnvay và quản lý nợ công

Căn cứ chủ yếu để xây dựng chương trình quản lý nợ trung hạn: Chiếnlược dài hạn về nợ công; Các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, tiền tệ;Thực trạng nợ hiện tại và các chỉ tiêu an toàn về nợ trong thời kỳ

Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàngNhà nước Việt Nam và các cơ quan liên quan xây dựng chương trình quản lý nợtrung hạn trình Thủ tướng Chính phủ quyết định và tổ chức thực hiện chươngtrình sau khi được phê duyệt

- Kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ

Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ là văn kiện đượcxây dựng hàng năm bao gồm kế hoạch rút vốn vay và trả nợ chi tiết của Chính phủ

Nội dung kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ, baogồm: Kế hoạch vay trong nước: bao gồm kế hoạch huy động vốn cho ngân sáchnhà nước và kế hoạch huy động vốn cho đầu tư phát triển; Kế hoạch vay nước

ngoài: được thực hiện thông qua các hình thức huy động, gồm vay ODA, vay ưuđãi, vay thương mại và được chi tiết theo chủ nợ nước ngoài; Kế hoạch trả nợ:được chi tiết theo chủ nợ, có phân định trả nợ gốc và trả nợ lãi; trả nợ trongnước và trả nợ nước ngoài.

Căn cứ xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ:Mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ Chính phủ đãđược Quốc hội quyết định; Chiến lược nợ dài hạn về nợ công và chương trìnhquản lý nợ trung hạn; Yêu cầu nhiệm vụ huy động vốn để bù đắp bội chi ngânsách nhà nước và cho đầu tư phát triển năm kế hoạch; Dự kiến rút vốn theo cácthỏa thuận vay và phát hành mới trái phiếu chính phủ trong năm kế hoạch;Nghĩa vụ trả nợ đến hạn trong năm kế hoạch của Chính phủ (bao gồm cả dự báonghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh do bảo lãnh chính phủ phải thực hiện); Dự kiếnlãi suất, tỷ giá bình quân trong năm kế hoạch và nhu cầu thực hiện các nghiệp vụ

cơ cấu lại các khoản nợ Chính phủ

Quy trình lập và phê duyệt kế hoạch vay được quy định như sau: Hàngnăm, phù hợp với thời gian lập dự toán NSNN, Cơ quan chủ quản chỉ đạo cácchủ dự án trực thuộc báo cáo tình hình thực hiện và lập kế hoạch vay theo cácchương trình, dự án phù hợp với tiến độ thực hiện gửi cơ quan chủ quản để tổnghợp; Cơ quan chủ quản tổng hợp kế hoạch sử dụng vốn vay của Chính phủ gửi

Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư để tổng hợp chung; Bộ Tài chính chủ trì,phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước tổng hợp kế hoạchvay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ vào dự toán ngân sách nhà nướcbáo cáo Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn; Căn cứ vào tổng mức vay, trả nợcủa Chính phủ đã được Quốc hội phê chuẩn cùng với dự toán ngân sách nhànước, Bộ Tài chính tiến hành xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết của Chínhphủ đồng thời với việc xây dựng hạn mức vay thương mại nước ngoài và bảolãnh vay nước ngoài của Chính phủ trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt

Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan tổ chức thựchiện kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ đã được phê duyệt

- Hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia

Cơ sở dữ liệu về nợ công là tập hợp các số liệu, báo cáo về tình hình thựchiện, đánh giá, phân tích về nợ công của quốc gia được lưu trữ một cách có hệthống, có tổ chức dưới dạng dữ liệu điện tử hoặc văn bản báo cáo

Các chỉ tiêu giám sát về nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia bao gồm:

Nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP); Nợ nước ngoài của quốc gia sovới GDP; Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuấtnhập khẩu; Nợ chính phủ so với GDP; Nợ chính phủ so với thu ngân sách nhànước; Nghĩa vụ nợ chính phủ so với thu ngân sách nhà nước; Nghĩa vụ nợ dựphòng so với thu ngân sách nhà nước; Hạn mức vay thương mại nước ngoài vàbảo lãnh vay nước ngoài của Chính phủ

Các căn cứ chủ yếu để xây dựng hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công,

nợ nước ngoài của quốc gia: Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm và kếhoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm; Tình hình thực hiện các chỉ tiêu giám sát

và an toàn về nợ giai đoạn 5 năm trước; Tốc độ tăng trưởng và tỷ lệ tiết kiệm nội

bộ của nền kinh tế; Các cân đối giữa vay và khả năng trả nợ; cân đối ngoại tệ;nhu cầu và cơ cấu vốn đầu tư cho toàn xã hội, khả năng huy động vốn vay trongnước và nước ngoài cho đầu tư phát triển; cân đối ngân sách nhà nước và cáccân đối vĩ mô khác của nền kinh tế; Tình hình và khả năng tăng trưởng xuấtkhẩu, cán cân thanh toán quốc tế, chính sách quản lý ngoại hối và tỷ giá trongtừng giai đoạn; Kinh nghiệm và thông lệ quốc tế về ngưỡng an toàn đối với cácchỉ tiêu về nợ

Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàngNhà nước Việt Nam xác định phương pháp tính toán và xây dựng các chỉ tiêugiám sát nợ Bộ Tài chính trình Chính phủ phê duyệt các chỉ tiêu an toàn về nợ

Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp các chỉ tiêu an toàn về nợ được Chính phủ phêduyệt này trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm trình Chính phủ phêduyệt, báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định Đối với các chỉ tiêu giám sát nợcòn lại, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ quyết định cùng với kế hoạchvay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ

1.1.3.4 Cơ chế quản lý nợ công

Có nhiều kiểu cơ cấu tổ chức về mặt thể chế khác nhau cho việc quản lý

nợ công, miễn là chức năng và nhiệm vụ là rõ ràng và có sự phối hợp và chia sẻthông tin tốt Thực tế là, trừ trường hợp bất khả kháng có những lý do thuyếtphục liên quan tới tính hiệu quả ra, thì không nên phân bổ cùng một chức năng,nhiệm vụ cho hai cơ quan khác nhau

Quản lý nợ Chính phủ nhìn chung sẽ hiệu quả hơn nếu nhiệm vụ ra quyếtđịnh và thực thi quyết định không trải rộng ra nhiều cơ quan quản lý khác nhau(như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công thương…) hoặc trải khắpcác Vụ trong Bộ Tài chính Trong nhiều nước, nhìn chung là cơ cấu theo kiểumột bộ phận nhưng có chức năng nhiệm vụ đa dạng trong việc quản lý các loại

nợ khác nhau (ví dụ quản lý nợ trong nước, bảo lãnh, viện trợ, nợ nước ngoài,vay từ các ngân hàng phát triển đa phương…) Việc trao đổi thông tin giữa các

bộ phận khác nhau trong cùng một Bộ có thể mất nhiều tháng để trả lời, và việc

đó có thể còn mất nhiều thời gian hơn khi giữa các Bộ Nhìn chung thì các thểchế sau đây thường đóng vai trò hiệu quả trong việc quản lý nợ:

• Bộ Tài chính

• Ngân hàng Nhà nước

• Bộ Kế hoạch và Đầu tư

• Văn phòng quản lý nợ

• Cơ quan kiểm toán tối cao

Hệ thống quản lý nợ, cụ thể là cơ cấu thể chế bao gồm các đơn vị có chứcnăng liên quan tới quản lý nợ là khác nhau giữa các nước và có hình mẫu khácnhau do lịch sử để lại, do việc phân chia trách nhiệm về mặt lập pháp giữa cáccấp bậc quản lý khác nhau, tổ chức nội các, tầm quan trọng của nợ nước ngoàitrong quản lý kinh tế nói chung, tầm quan trọng của các loại tín dụng cụ thểtrong cơ cấu nợ và cũng do chức năng quản lý nợ nước ngoài quy định

Thường có 2 mô hình điển hình, đó là:

(1) Hệ thống phi tập trung

Nhìn chung theo mô hình này thì các chức năng quản lý nợ khác nhaukhông được phân giao cho cùng một cơ quan quản lý Hay nói cách khác, có rấtnhiều vai trong hệ thống Chúng ta có thể thấy có rất nhiều đơn vị hay bộ phậnquản lý, chủ yếu là trong Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước thực hiện mộtvài chức năng được đề cập trên đây và đôi khi thậm chí chồng chéo nhau haythực hiện cùng một chức năng ở các Bộ khác nhau Hệ thống như vậy là phi tậptrung, như là mô hình của Việt Nam hiện nay (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tàichính, Ngân hàng Nhà nước, Kho bạc Nhà nước…)

(2) Hệ thống tập trung

Khi tất cả các chức năng quản lý nợ được thực hiện bởi hoặc là Ngân hàngNhà nước, hoặc là Bộ Tài chính, hoặc bởi cơ quan riêng biệt (hoặc nửa riêngbiệt) không thuộc Ngân hàng Nhà nước cũng không thuộc Bộ Tài chính – Cơquan quản lý nợ công thống nhất (DMO – Debt Managerment Office) Theo môhình này thì việc quản lý nợ công thường tập trung vào một đầu mối, có thể làmột Bộ hay cơ quan trực thuộc Chính phủ hoặc thậm chí chỉ là một Vụ chuyênquản lý nợ quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính… hệ thống như vậy gọi là tập trung

Liệu hệ thống là tập trung hay phi tập trung, khi mà có chiến lược, cơ cấu,nhân sự và phương tiện, thông tin, phân tích, kiểm soát và hoạt động - các điềukiện cần thiết với một hệ thống quản lý nợ hiệu quả đang tồn tại Tuy nhiên, nó

là yêu cầu bắt buộc rằng hệ thống quản lý thông tin nợ, phân tích và ra quyếtđịnh là được hợp nhất trong một môi trường thể chế được xác định một cách rõràng Rõ ràng là nếu các bộ phận khác nhau được đặt trong một cơ quan hợpnhất thì mục tiêu có thể đạt được dễ dàng hơn so với một hệ thống phi tập trung

1.1.3.5 Chu kỳ quản lý nợ công

Chu kỳ của một khoản nợ hay có tài liệu gọi là vòng đời của một khoản

nợ bao gồm 4 giai đoạn:

(1) Hoạch định nợ: Đòi hỏi khuôn khổ pháp lý và quản trị đối với việc vay

và trả nợ phù hợp với chính sách vĩ mô và chiến lược vay nợ của Chính phủ

(2) Giao ước nợ: Việc thương lượng và ký kết nên thực hiện trong thẩmquyền, giới hạn và phù hợp với chiến lược nợ

(3) Trả nợ: Cần có hệ thống và quy trình để ghi, giám sát, thanh toán và giải trình tất cả giao dịch nợ và liên quan đến nợ trong một môi trường an toàn

và có kiểm soát

(4) Công bố nợ: Cần báo cáo để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệmgiải trình đối với chính sách và hoạt động quản lý nợ Hàng năm cần công bố sốliệu nợ công đối với cơ quan lập pháp và trong phạm vi cho phép có thể công bốcho dân chúng Việc công bố nợ công phải đầy đủ gồm nghĩa vụ nợ trực tiếp củaChính quyền trung ương, chính quyền địa phương, nghĩa vụ nợ dự phòng cũngnhư các rui ro tác động đối với nền tài chính quốc gia do việc quản lý nợ côngmang lại Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về quản lý nợcông bao gồm công bố thông tin, chính sách đầy đủ; hạch toán, ghi chep đầy đủcác nghĩa vụ nợ phát sinh; công bố công khai số liệu nợ công; thực hiện kiểmtoán và công khai kết quả kiểm toán nợ công Cơ quan kiểm toán tối cao củaquốc gia cần được giao trách nhiệm kiểm toán nợ công và báo cáo cơ quan lậppháp về kết quả kiểm toán việc quản lý nợ công Trong chừng mực có thể công

bố công khai kết quả kiểm toán về tình hình quản lý nợ công để tác động đếnquản lý nợ một cách tốt hơn

1.1.4 Những đặc điểm cơ bản của nợ công

- Trong quan hệ với kiểm toán có thể khái quát những đặc điểm chính của

nợ công như sau:

Thứ nhất: Nợ công được hình thành từ nhiều nguồn với nhiều hình thức

biểu hiện khác nhau song có thể xác định hai nguồn chính là từ phát hành tráiphiếu chính phủ và từ các khoản nợ vay của chính phủ

Thứ hai: Nợ công không phải là tài sản nhà nước (thuộc quyền sở hữu

hay sử dụng lâu dài) mà ngược lại là khoản nợ (thuộc nghĩa vụ)

Thứ ba: Nợ công thường là hậu quả của những hoạt động phát hành trái

phiếu hoặc vay vốn nước ngoài Sự tồn tại và hiệu quả của những hoạt động nàyđược quyết định trước hết lại không phải từ giá trị về tiền bạc mà là uy tín củachủ thể hoạt động - một chính phủ cụ thể Mặt khác, nợ công lại là hậu quả từnhững năm trước nên giới hạn đánh giá ảnh hưởng của nợ công về mặt thời giankhông đồng nhất với thời gian đánh giá thường sử dụng là kỳ NSNN;

Thứ tư: Nợ công có tính đa dạng cả về kết cấu, về hình thái vật chất cũng

như về quá trình lưu chuyển hay hoạt động Ví dụ, trái phiếu chính phủ cũnggồm rất nhiều loại (trái phiếu kho bạc ghi sổ gồm trái phiếu lãi suất cố định vàtrái phiếu lãi suất thả nổi hàng năm; trái phiếu có thể đồng nhất của kho bạcv.v), được thể hiện trên nhiều hình thức vật chất khác nhau (chứng khoán nợ vàchứng khoán vốn, kỳ phiếu, văn tự, hợp đồng, văn bản uỷ thác, giấy làm tin…)

và biến chuyển theo nhiều đường với nhiều loại dịch vụ (ghi nợ, tài trợ nợ, bùđắp nợ, đổi nợ lấy trái phiếu, đổi nợ thành vốn góp v.v );

Thứ năm: Nợ công có quá trình quản lý và kiểm soát rất chặt chẽ (từ

những quyết sách của cơ quan lập pháp qua quyết định triển khai của chính phủđến tổ chức thực thi của kho bạc nhà nước)

- Trên cơ sở các đặc điểm của nợ công sẽ có nhưng ảnh hưởng tới việc tổchức kiểm toán nợ công:

Một là, tổ chức xác định đối tượng cụ thể của kiểm toán nợ công trong kế

hoạch kiểm toán hàng năm: Nợ công được hình thành từ nhiều nguồn với nhiềuhình thức biểu hiện khác nhau và có kết cấu phức tạp song lại có những nguồnchính yếu là phát hành trái phiếu và vay nợ nước ngoài của chính phủ Vì vậy,hai nguồn này cũng đồng thời là đối tượng cụ thể chính yếu cho hoạt động kiểmtoán nói chung và cho lập kế hoạch kiểm toán năm nói riêng

Hai là, loại hình kiểm toán phù hợp là liên kết giữa kiểm toán bảng khai

tài chính (quyết toán nợ) với kiểm toán hoạt động Tất nhiên trong trường hợpnày, cần có sự kết hợp giữa kiểm toán nợ công với xác minh và khai thác thêmthông tin từ phía chủ nợ Đây là công việc khó khăn nên chỉ có thể thực hiện có

trọng điểm Mặt khác, để nợ công không phản tác dụng đến tình hình tài chínhcông, tốt nhất nên thực hiện kiểm toán từ nguồn tức là kiểm toán trước (tiềnkiểm) từng dự án phát hành trái phiếu hoặc dự án vay vốn Trường hợp nàythường phải tổ chức những cuộc kiểm toán hoạt động với đầy đủ ba mục tiêu:Hiệu lực quản trị nội bộ dự án (phát hành hoặc vay vốn); Hiệu quả hoạt động vàhiệu năng quản lý có xem xét cả yếu tố tín chấp trong vay nợ hoặc phát hành.

Ba là, do tính phức tạp, đa dạng của nợ công và do nợ công không thuộc

ngân sách nhà nước hàng năm cùng sự tốn kém về nhiều mặt trong mỗi cuộckiểm toán hoạt động nên các cuộc kiểm toán này thường áp dụng loại kiểm toánđiển hình hoặc trọng điểm và thường không tổ chức thường kỳ hàng năm Việcnày chủ yếu xuất phát từ giới hạn về nguồn lực, và từ đó, về công việc cần triểnkhai (nhất là về kiểm toán hoạt động) của KTNN

Bốn là, nợ công được quản lý và kiểm soát bởi nhiều cấp và nhiều cơ quan

khác nhau từ Quốc hội, Chính phủ, các Bộ (Tài chính, Kế hoạch Đầu tư, các bộchuyên ngành), các địa phương, các đơn vị sử dụng,… điều đó sẽ tác động đếnviệc xác định nội dung và phương pháp kiểm toán phù hợp với từng đối tượngkiểm toán với từng cuộc kiểm toán cụ thể

1.2 Những vấn đề cơ bản về tổ chức kiểm toán nợ công

1.2.1 Khái quát về Kiểm toán Nhà nước

Bản chất và vai trò của Kiểm toán Nhà nước

Kiểm toán Nhà nước trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm nămnay ở các nước phát triển; quá trình hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhànước gắn liền với sự hình thành, ra đời và phát triển của tài chính nhà nước màchủ yếu là ngân sách nhà nước; xuất phát từ yêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra,kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công quỹ quốc gia từ phía nhà nước Hoạtđộng của cơ quan Kiểm toán Nhà nước đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết lập

và giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, chấp hành luật Ngân sách Nhà nước,phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng, lạm dụng, tiêu sài phung phítiền của Nhà nước, của nhân dân Kiểm toán Nhà nước thực sự đã trở thành bộ

phận hợp thành không thể thiếu được trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát củaNhà nước Vị trí, tác dụng của nó đã được xã hội công nhận và không một cơquan chức năng nào khác thay thế được trong việc tăng cường kiểm soát, thựchiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài chính của các cơquan công quyền, các tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước Kiểmtoán Nhà nước được khẳng định như một chức năng, một công cụ quan trọngkhông thể thiếu được của hệ thống quyền lực Nhà nước hiện đại.

Chức năng của Kiểm toán Nhà nước

Trên thế giới, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính công caonhất của Nhà nước (cơ quan kiểm toán tối cao - SAI), thực hiện nhiệm vụ kiểmtra các hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước và công quỹ quốc gia Vì vậy,Kiểm toán Nhà nước là một cơ quan trong bộ máy quyền lực của Nhà nước Tuỳthuộc vào thể chế chính trị và sự phân chia quyền lực của mỗi nước mà Kiểmtoán Nhà nước có thể trực thuộc cơ quan lập pháp (Quốc hội), hành pháp (Chínhphủ) hoặc đứng độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ, nhưng hoạt động của nónhằm phục vụ cho cả ngành lập pháp và hành pháp Tính đa dạng đó được thểhiện qua địa vị pháp lý và mô hình tổ chức các cơ quan Kiểm toán Nhà nước cácnước trên thế giới

Từ khái niệm “Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng''

cho thấy, kiểm toán có các chức năng cơ bản sau:

Một là, chức năng xác nhận: Nhằm khẳng định mức độ trung thực của số

liệu, tài liệu và tính hợp pháp của các thông tin được kiểm toán Xác nhận làchức năng cơ bản gắn liền với sự ra đời, tồn tại và phát triển của hoạt động kiểmtoán Ngày nay chức năng này được phát triển nhằm phục vụ cho công tác quản

lý, điều hành các hoạt động kinh tế, tài chính và quản trị doanh nghiệp, do đóđòi hỏi thông tin phải chính xác và hợp pháp Để khẳng định tính trung thựctrong việc ghi chép, hạch toán kế toán đến việc tính toán, phân bổ, tổng hợp các

nghiệp vụ kinh tế, tài chính phát sinh… phản ánh trên báo cáo tài chính đượcchính xác và hợp pháp thì cần có một tổ chức, cá nhân độc lập có thẩm quyềnxác nhận lại các thông tin đó Đây chính là chức năng xác nhận của kiểm toán.Theo chuẩn mực kiểm toán quốc tế thì chức năng xác nhận không dừng lại ởphạm vi "Xác nhận hoặc chứng thực" mà nó được phát triển lên thành "Báo cáokiểm toán" với đầy đủ các chuẩn mực, qui trình trợ giúp cho kiểm toán viêntrong việc lập báo cáo kiểm toán nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán nói chung

và chất lượng báo cáo kiểm toán nói riêng

Hai là, chức năng tư vấn: Mục đích của kiểm toán không dừng lại ở chức

năng "xác nhận", do yêu cầu phát triển kinh tế ngày càng đa dạng, các loại hình

sở hữu tư liệu sản xuất ngày càng phong phú, các hình thức kinh doanh cũngnhư việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí ngân sách nhà nước của chínhphủ và các tổ chức đòi hỏi phải có hiệu quả hơn Do đó chức năng tư vấn vềpháp luật kinh tế, tài chính để tổ chức thực hiện luật và các cơ chế chính sách vềquản lý kinh tế, tài chính cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có quản lý và

sử dụng ngân sách nhà nước và sản xuất kinh doanh là một nhu cầu không thểthiếu được nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế, đồng thời đưa hoạt động kinh tế vàokhuôn khổ pháp luật

Ngoài hai chức năng căn bản trên đây, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị, tổchức nhà nước và lịch sử, ở một số nước, KTNN còn có những chức năng đặcthù như ở Cộng hoà Pháp và một số nước Châu Âu, Kiểm toán Nhà nước (ToàThẩm kế) còn có chức năng xét xử như một quan toà đối với các vi phạm của tổchức và cá nhân trong việc quản lý và sử dụng công quỹ, hay như ở Mỹ Kiểmtoán Nhà nước còn có chức năng của cơ quan điều tra tội phạm kinh tế

Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Ở 180 quốc gia là thành viên của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toánTối cao (INTOSAI) mô hình tổ chức KTNN rất đa dạng và có thể phân chiathành 3 mô hình cơ bản sau: mô hình KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp, môhình KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp và mô hình Kiểm toán Nhà nướcđứng độc lập với cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp Hệ thống tổ chức có

thể là một cấp (đơn tuyến) tập trung thống nhất bao gồm Kiểm toán Nhà nước ởtrung ương và Kiểm toán Nhà nước khu vực trực thuộc Kiểm toán Nhà nướctrung ương, không lập Kiểm toán Nhà nước ở chính quyền địa phương, hoặc cóthể là tổ chức đa cấp, ở mỗi cấp chính quyền đều lập cơ quan Kiểm toán Nhànước của cấp mình, cơ quan kiểm toán các cấp hoàn toàn độc lập với nhau.

Cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước các nước trên thế giới cũngchia ra làm 2 dạng: cơ chế thủ trưởng và cơ chế hội đồng (đồng sự) Với cơ chếthủ trưởng mọi hoạt động Kiểm toán Nhà nước đều do người đứng đầu (thủtrưởng) cơ quan Kiểm toán Nhà nước quyết định và chịu trách nhiệm trước phápluật Với cơ chế hội đồng, mọi hoạt động của kiểm toán đều do các uỷ viên hộiđồng quyết định tập thể theo đa số Các uỷ viên hội đồng là người có vị trí pháp

lý độc lập như một thẩm phán Mỗi cơ chế hoạt động đều có những ưu điểmnhất định và do từng nước lựa chọn áp dụng Để đảm bảo chất lượng kiểm toán,trung thực và khách quan của mọi kết luận kiểm toán, mỗi cơ chế hoạt động đều

có những quy tắc ứng xử cần thiết và thích hợp trong lãnh đạo và điều hành hoạtđộng của cơ quan Kiểm toán Nhà nước

Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ở các quốcgia trên thế giới dù được thiết kế khác nhau như thế nào nhưng đều phải tuân thủnguyên tắc hoạt động là độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật

1.2.2.Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công

Tổ chức kiểm toán tối cao (SAI) đóng vai trò giải trình trong các báo cáo

và quản lý nợ công Kiểm toán tài chính thường xuyên về nợ công giúp cho cácnhà quản lý nợ công có trách nhiệm đối với hành động nợ công của mình Ngoài

ra, báo cáo kiểm toán tài chính có thể tăng cường tính minh bạch của các vấn đề

nợ công, tùy thuộc vào khả năng thông tin rõ ràng cho các nhà lập pháp vàngười dân về các khoản nợ chính Kiểm toán hoạt động góp phần tăng cườnghiệu quả, hiệu suất kinh năng lực quản lý nợ và tăng cường kiểm soát nội bộ đểngăn chặn gian lận trong hoạt động nợ công

Theo Tiêu chuẩn và Hướng dẫn kiểm toán hoạt động của ISSAI (ISSAI3000), các SAI có thể xem xét kiểm toán các vấn đề nợ công nếu có khả năngcung cấp kiến thức, quan điểm cũng như cách nhìn mới Các báo cáo kiểm toáncủa SAI cần có khả năng tác động tới các nhà hoạch định chính sách và, vì thế,cần góp phần cải thiện đáng kể chất lượng quản lý nợ công Ví dụ, các SAI cóthể (1) tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về nợ công bằngcách kiểm tra các thông lệ báo cáo hiện hành; (2) củng cố biện pháp kiểm soátnội bộ trong các chương trình quản lý nợ công để giảm thiểu rủi ro gian lận vàtham nhũng; và (3) hiện đại hóa khung pháp luật nợ công bằng cách kiểm tra cácthông lệ phổ biến nhất đã được nêu trong các tài liệu hướng dẫn kiểm toán nợcông của ISSAI Liệu các chủ đề này và chủ đề khác có được các SAI lựa chọn

để tiến hành kiểm toán hay không phụ thuộc rất nhiều vào chức năng nhiệm vụcủa các cơ quan này

Nhìn chung, vai trò của KTNN đối với nợ công được thể hiện như sau:

- Vai trò cơ bản của KTNN trong kiểm toán nợ công là thực hiện xác nhậntính trung thực của thông tin trên báo cáo vay nợ do các cơ quan quản lý nợ lậptheo định kỳ và đột xuất Thực hiện vai trò này giúp cải thiện tính minh bạch vàcông khai thông tin về nợ công và công tác quản lý công Hàng năm, theo thông

lệ, Chính phủ có trách nhiệm báo cáo tình hình nợ công với cơ quan lập pháp vàgiám sát Để đảm bảo độ tin cậy của thông tin trên báo cáo, báo cáo cần đượckiểm toán để xác nhận thông tin được phản ánh trung thực và đầy đủ Đồng thờikhi có những dư luận trái chiều về thông tin nợ công, hoặc thông tin về nợ côngkhông đầy đủ (xét về cơ cấu, tính hiệu quả) qua công bố của cơ quan có thẩmquyền, cơ quan kiểm toán với vai trò độc lập sẽ làm rõ về tính đúng đắn củathông tin và tạo sức ép để việc công khai phản ánh đúng theo thực tế phát sinh

Kiểm toán nợ công đảm bảo tính minh bạch, công khai thông tin về nợ vàcác chính sách quản lý nợ, các vấn đề quan trọng trong hoạt động quản lý nợ.Các mục tiêu về quản lý nợ cần phải được xác định rõ ràng và công bố côngkhai và việc áp dụng các biện pháp về chi phí, rủi ro cần được giải thích Chínhphủ cần thường xuyên công bố các thông tin về mức nợ, kết cấu nợ, tỷ lệ nợ trên

GDP bao gồm cả các thông tin về tiền tệ, thời gian đáo hạn, cơ cấu lãi suất và

cả hiệu quả sử dụng nguồn vốn Mặc dù các SAI có thể không có thẩm quyềnkiểm tra các chính sách vay trong từng trường hợp cụ thể, tuy vậy các SAI vẫnđóng một vai trò chủ yếu trong việc đảm bảo rằng các quyết định vay mượn phảidựa trên cơ sở công khai hoá các thông tin đầy đủ và đáng tin cậy tới tất cả cácđối tượng quan tâm Vì vậy, SAI phải đảm bảo xác nhận các thông tin đầy đủ,tin cậy về các hoạt động của Chính phủ trong việc quản lý nợ công đã công bố

Việc công khai hoá một cách thường xuyên về nợ công của một quốc giacho phép các nhà lập pháp, các chủ nợ và các đối tượng quan tâm khác có cácthông tin kịp thời để đánh giá liệu mức độ nợ có thể kiểm soát được và có thể dựbáo các vấn đề rủi ro KTNN có thể xác nhận tổng mức vay nợ cũng như từngkhoản nợ trong tổng số vay để cung cấp thông tin xác thực, tin cậy về nợ côngcho cơ quan lập pháp, cho công chúng để có thể kiểm soát tình hình vay nợ mộtcách tốt nhất Sự công khai hoá cũng có thể tạo ra kênh thông tin giúp cácchuyên gia phân tích, dự báo các vấn đề tiềm ẩn trong mối liên hệ với các chínhsách tiền tệ, tài khoá và tình hình thực tế của môi trường kinh tế vĩ mô trước khixảy ra khủng hoảng Một trong các vấn đề khó khăn trong công khai hoá nợcông là làm thế nào các thông tin về nợ công dễ hiểu, có thể hiểu được một cáchhợp lý Khi xem xét đến sự phù hợp của công khai thông tin nợ công, các cơquan kiểm toán tối cao có thể sử dụng một số chỉ tiêu đánh giá tình trạng nợcông nói chung của một Chính phủ như: tỷ lệ nợ/GDP, nợ/xuất khẩu, nợ/tổngthu ngân sách, cơ cấu nợ trong nước, ngoài nước, nợ Chính phủ bảo lãnh Cácbáo cáo công khai thông tin về nợ công là rất khác nhau giữa các nước, có thể làbáo cáo các khoản vay cho các cơ quan lập pháp sau khi được kiểm toán chínhthức hoặc là các báo cáo thống kê được lập chỉ với mục đích quản lý, phân tíchnội bộ phục vụ mục tiêu cụ thể Ngoài ra, các cơ quan có trách nhiệm trong việcquản lý nợ công cũng cung cấp thông tin rất hữu ích cho các nhà đầu tư cho việc

ra quyết định đầu tư của họ cũng như cho các tổ chức quốc tế như IMF, WB vàcác chủ nợ khác KTNN có thể đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra một hệthống báo cáo tốt về nợ công Các thông tin nợ công có thể được cung cấp trong