Nhà nước dịch vụ công cơ sở lý luận và thực tiễn ở việt nam trong giai đoạn hiện nay

Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tô chức thực hiện một số dịch vụ công với sự giám

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HO CHÍ MINH tk» oR oe kk kk

BAO CAO |

TONG HOP KET QUA NGHIEN CUU

DE TAI KHOA HOC CAP BO NAM 2008

MA SO: B 08-07

NHÀ NƯỚC DỊCH VỤ CÔNG -

CO SO LY LUAN VA THUC TIEN O VIET NAM

TRONG GIAI DOAN HIỆN NAY

Cơ quan chủ trì: VIỆN KINH ĐIỄN MÁC-LÊNIN Chủ nhiệm đề tài: PGS, TS TRẢN NGỌC LINH Thư ky khoa hoc: TRAN MAI HUNG

HÀ NỘI - 2008 'Ả——

TS Phạm Ngọc Dũng

Ths Lê Thanh Hà

Ths Trần Nhị Hà

Trần Mai Hùng

Ths Tran Quéc Hing

Ths Nguyén Thj Phong Lan

PGS,TS Tran Ngoc Linh

Tran Chi Ly

Ths Tran Van Qui

10.Ths Chu Lam Son

11.Nguyén Kim Thanh

12.Ths Đới Thị Kim Thoa

13.Ths Đinh Văn Thụy

14.PGS, TS Nguyễn Thanh Tuấn

Dịch vụ hành chính công

Dịch vụ công cộng Giáo dục và đào tạo Hàng hóa công cộng

Bang 2.1:

Bang 2.2:

Bang 2.3:

Bang 2.4:

Bang 2.5:

Bang 2.6:

Bang 2.7:

Bang 2.8:

Bang 2.9:

Bang 2.10:

Bang 2.11:

Bang 1.12:

Bang 2.13:

Bang 2.14:

Bang 2.15:

Bang 2.16:

Bảng 2.17:

Bang 3.1:

Hinh 2.1:

Hinh 3.1:

Sơ đồ 1.1:

So dé 1.2:

So dé 1.3:

So dé 1.4:

Sơ dé 2.1:

Chi y tế công theo nguồn tài chính (%) và tổng chỉ theo gid

so sánh (1994), Việt Nam 1991-2003 c.cee 100

Đầu tư ngân sách nhà nước cho y tế công theo tuyến trung vương và tuyến tỉnh .- test ti irrtrrirrrrrrrrerrrie 101

Tỷ lệ nghèo đói theo chuẩn nghèo 2000-2003 theo vùng 102

Giáo dục mẫu giáo 2000 - 2005 ở Việt Nam 105

Số giáo viên và học sinh phô thông 2000 - 2005 ở Việt Nam 106

Một số thống kê về giáo duc đại học và cao đẳng 107

Ngân sách nhà nước chỉ thường xuyên cho giáo dục 108

Chỉ số phát triển xuất bản 2000-2005 ở Việt Nam 110

Nghệ thuật sân khấu 2002-2004 ở Việt Nam 111

Số liệu ngành TDTT giai đoạn 2002-2004 ở Việt Nam 112

Sản lượng điện của Việt Nam ce.iiiiiiiiee 113 Tỷ lệ dùng nước sạch 2001-2002 keo 114 Tỷ lệ hộ gia đình sử dụng những nguồn nước khác nhau theo khu vực thành thị - nông thôn 2 115 Kết quả cấp nước sinh hoạt cho nông thôn theo vùng tính tới năm 2005 eiirrerre 116 Số lượng cán bộ, công chức, viên chức khối sự nghiệp kinh tế - xã hội ở Việt Nam giai đoạn 2003-2004 119

Xếp hạng 10 ngành, lĩnh vực được dư luận cho là tham những nhiều nhất ở Việt Nam ° 2.222.712.111 120 Lý do không đi khám bệnh khi bị ốm nặng, phân bố theo nhóm thu nhập và khu vue dia ly & Viét Nam (2001-2002) 130

Các chỉ tiêu định hướng xã hội hoá trong các lĩnh vực giáo dục- đào tạo, y tế, văn hoá, và thể dục thể thao đến năm 2010 176

Thay đổi tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam 1993-2002 129

Ưu nhược điểm của mỗi nền kinh tế đối với lĩnh vực y tế 143

Phân loại dịch vụ dựa theo tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung Ứng, -.-eeeiiiiiiiiirierirrrrrrie 33 Một số hình thức cung ứng dịch vụ công của Nhà nước 43

Nội dung của quản lý nhà nước về dịch vụ công 46

Mỗi liên hệ giữa Nhà nước, xã hội công dân, khu vực tư với người thụ hưởng dịch vụ công ở Ảnh 54

Méi quan hệ giữa các chủ thể trong cung ứng dịch vụ công 82

Chương 2: CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ VẤN ĐÈ ĐẶT RA ó9 2.1 Quá trình nhận thức về cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam 69

2.2 Một số điểm đặc thù trong cung ứng dịch vụ công của nhà nước

bà 013390 .) 72

2.3 Thực trạng cung ứng dịch vụ công của nhà nước ở Việt Nam 80

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP DOI MOI CUNG UNG DỊCH

VỤ CÔNG CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAV 134

3.1 Mục tiêu và phương hướng ceeiiiiirirre 134 3.2 Một số giải pháp đổi mới cung ứng dịch vụ công của Nhà nước 141

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO -2-22-zEeezrrrrrrcrrree 172

1 Tính cấp thiết của đề tài

- Nghiên cứu về NNDVC là chủ trương của Đảng và nhà nước, là yéu cau quan trọng góp phần đưa Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X vào thực tiễn cuộc song

Quá trình chuyển đổi từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung quan liêu bao

cấp sang vận hành theo cơ chế thị trường đòi hỏi cần phải phát triển mạnh mẽ

hơn nữa các dịch vụ công do Nhà nước cung cấp Trong bối cảnh mà nhà nước tô ra không đủ sức gánh vác tất cả các lĩnh vực địch vụ công như trước đây, đã bộc lộ sự bất cập về năng lực quản lý so với khu vực tập thể và tư nhân thì nảy sinh yêu cầu cần phải chuyển giao những lĩnh vực dịch vụ công (DVC) cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội và tư nhân thực hiện

Nhận thức được yêu cầu này, vấn đề cung ứng DVC của Nhà nước đã

được đề cập đến trong các văn kiện của Đảng và được Nhà nước thể chế hoá Tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX (2001) vần đề này được coi là chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Đại hội đã chỉ ra yêu cầu: “Xây dựng một nên hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại

hoá Định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ theo hướng bộ

quản lý đa ngành, đa lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc, cung cấp dịch vụ công”, “tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và

lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tô chức thực hiện một số

dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng”', Những chủ trương này đã

được thể chế hoá thông qua Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và Nghị định 86/2002/NĐ-CP của Chính phủ Về quản lý nhà nước các tổ chức thực biện

‘Dang Cong sản Việt Nam (2001), Făn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ JX, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà nội, trang 133, 217.

phủ đã được phê duyệt,

Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X cũng đã chỉ ra yêu cầu cần nghiên

cứn cơ chế, chính sách nhằm “tách các hoạt động công quyền với các hoạt động cung ứng dịch vụ công cộng đề các tô chức cung ứng dịch vụ công cộng thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức

bộ máy, nhân sự và tài chính”,

Xác lập mô hình, cơ chế, nội dung và phương thức cung cấp DVC của

Nhà nước trong bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết, đây là yêu cầu quan

trọng, và cũng là nhiệm vụ chính trị đã được Đảng Cộng sản Việt Nam đưa

vào văn kiện Vì vậy, chúng tôi cho rằng, việc triển khai nghiên cứu những

vấn đề này sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện cơ chế, chính sách phát triển DVC; mặt khác, nghiên cứu vấn đề này cũng chính là quá trình đưa nghị quyết của Đại hội Đảng vào thực tiễn cuộc sống

- Xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong cung cấp dịch vụ công déi với sự phát triển bền vững của xã hội

Trên thế giới cũng như ở Việt Nam hiện nay, trước những thay đổi, biến động của hội nhập kinh tế quốc tế đồi hỏi chúng ta phải nhìn nhận lại

những vấn đề căn bản về Nhà nước: Nhà nước nên đóng vai trò gì, Nhà nước

có thé lam gi va không thé làm gì và làm thế nào là tốt nhất?

Trong bối cảnh toàn cầu hoá, cùng với những biến đổi trong đời sống

kinh tế - xã hội, nhà nước cũng đang có những thay đổi quan trọng cả về tổ chức lẫn chức năng Nhà nước đang chuyển từ chức năng chủ yếu là cai trị (quan lý) sang việc tách bạch giữa quản lý với phục vụ, nhắn mạnh chức năng phục vụ, dịch vụ xã hội, thậm chí còn dẫn tới xem toàn bộ hoạt động

' Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà nội, trang 255

và chức năng phục vụ xã hội (theo quan điểm Marxist); ở mỗi một giai đoạn,

ở các chế độ chính trị khác nhau có thể người ta nhắn mạnh chức năng này hoặc chức năng khác Nhưng nhìn chung, quan niệm về chức năng của nhà nước giữa các thời đại, giai cấp vẫn không có những sự khác biệt cơ bản Trong bối cảnh hiện nay, việc đánh giá năng lực của Nhà nước không chỉ còn đo bằng hiệu quả quản lý mà chủ yếu bằng kết quả những phúc lợi vật chất, văn hoá tỉnh thần mà nhà nước đem lại cho người dân Quá trình dân chủ hoá, sự hiểu biết của người dân ngày càng mở rộng, đòi hỏi nhà nước ngày càng phải "gần dân", "thân dân" hơn thay vì việc cai trị dân Trong đó, vấn để nhà nước cung ứng DVC, phục vụ công dân giữ một vị trí hết sức

quan trọng và mới mẻ Điều này chỉ có thể thực hiện được khi nhà nước đó là

nhà nước phục vụ dân, phải là "công bộc" thực sự của nhân dân, với tư cách

là người cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho người dân, mà không phải cá

nhân hay tổ chức nào cũng làm được Chính vì vậy, người ta hết sức coi trọng vai trò của Nhà nước trong cung cấp DVC, mặc đù ở các quốc gia và trong từng thời điểm khác nhau vai trò này bị nghỉ ngờ, song nó chưa bao giờ bị

phủ nhận

Ở các nước phát triển, nhận thức về vai trò của Nhà nước đã có những thay đổi đáng kế trong mấy chục năm vừa qua Nếu như trước đây mô hình can thiệp của nhà nước, quản lý theo cầu của chủ nghĩa Keynes và lý thuyết nhà nước phúc lợi chung đã làm cho vai trò của nhà nước tăng lên một cách

đáng kể, nó trở thành hình mẫu cho các nước kém phát triển theo đuổi, nhưng

về sau nó đã bị thất bại, nhà nước phúc lợi trở nên céng kénh, su kỳ vọng của

người dân về các dịch vụ mà nhà nước cung cấp ngày càng giảm sút Mô hình này rơi vào vòng luấn quần, người dân và các doanh nghiệp phản ứng

gay gắt trước các loại DVC mà nhà nước cung cấp ngày một kém đi bằng cách tránh bị đánh thuế, và điều này làm cho chất lượng của các DVC ngày

Trước sự yếu kém của Nhà nước, người dân lại chú ý đến vai trò của các tổ chức xã hội dân sự và thị trường nhiều hơn; nó hình thành mối quan hệ giữa thị trường, nhà nước và xã hội dân sự trong cung cấp DVC Tuy nhiên, DVC là thứ hàng hoá mang tính đặc thù, thị trường thì chứa đựng nhiều hạn chế (sự độc quyền, chất lượng phục vụ ) và rủi ro còn xã hội dân sự thì không có những công cụ mang tính thé chế đủ mạnh để thoả mãn nhu cầu của

người dân Điều này dẫn người ta đến chỗ nghỉ ngờ, vậy thì thị trường và xã

hội dân sự có thé thay thé nhà nước trong cung cấp DVC được không? Thực

tế ở các nước phát triển cho thấy nếu nhà nước giữ vai trò chỉ phối trong cung ứng DVC thì hiệu quả sẽ không cao, nhưng nếu không có nhà nước cũng sẽ

thất bại Mặc dù có những hạn chế nhất định, trên một số lĩnh vực cung ứng

DVC cụ thể, song thực tế cho thấy rằng chỉ có nhà nước mới có đủ khả năng

cung ứng các dịch vụ, đặc biệt là các dịch vụ công cộng mà không thể tư nhân nào cũng có thể không vì lợi nhuận mà đảm nhận, và việc đảm nhận tốt

vai trò này của Nhà nước là điều kiện cho sự phát triển bền vững của xã hội

Ở Việt Nam, cho đến nay nhà nước vẫn là chủ thể chủ yếu trong cung cấp DVC Trong xu thế hội nhập, với mục tiêu xây dựng “nhà nước của dân,

do dân, vì dân” thì việc nhà nước cung cấp các DVC phục vụ nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo ra sự phát triển bền vững là điều tất yếu Tuy nhiên, xuất phát từ thực trạng cung ứng DVC hiện nay cho thấy, vai trò của

Nhà nước trong cung cấp DVC là hết sức quan trọng, đặc biệt trong bối cảnh

hiện nay khi mà khu vực tư nhân vẫn chưa đủ mạnh để có thể đảm nhận được

những lĩnh vực thiết yếu Vì vậy, nghiên cứu các mô hình, các lĩnh vực và

phương thức cung cấp DVC của nhà nước, nghiên cứu những nét đặc thù của

Việt Nam, nhằm xây dựng cơ sở khoa học cho việc nâng cao chất lượng cung

cấp DVC của nhà nước ở nước ta hiện nay là hết sức cân thiết

Ì Xem World Bank (1997), Nhà nước trong một thế giới äang chuyển đổi- Báo cáo tình hình phái

triển thể giới 1997, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.14

Ở Việt Nam, trong một thời gian dài nền kinh tế phát triển nền dựa trên chế độ quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp, vai trò của Nhà nước trong cung ứng DVC giữ vị trí chủ đạo Nhà nước là chủ thể chủ yếu đứng ra chăm lo các lĩnh vực sự nghiệp (văn hoá, giáo dục, y tế ), cung cấp các DVHCC như công chứng, chứng thực, thâm định, cấp phép Mô hình này trong thực tế

đã phát huy hiệu quả nhất định Nhưng cách thức cung cấp DVC vẫn dự trên phương thức tập trung, quan liêu, bao cấp nên chất lượng không cao, không phân biệt được chức năng quản lý nhà nước và phục vụ công cộng, điều này

đã dẫn tới hệ quả nền hành chính cổng kềnh, chỉ phí nhiều nhưng kết quả mang lại không tương xứng

Theo khảo sát của Viện Nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước (thuộc

Bộ Nội vụ) về thực trạng dịch vụ công ở Việt Nam trên các lĩnh vực y tế,

giáo dục, khoa học, thé thao!, cho thấy rằng mức độ hài lòng về chất lượng

dịch vụ công của nhà nước cung cấp là khá thấp, đặc biệt trong các lĩnh vực y

tế và giáo dục Qua điều tra, khảo sát chỉ có 6% số người được hỏi cho rằng chất lượng giáo dục đào tạo của các trường đại học, cao đẳng hiện nay là tốt;

có đến 65% người được hỏi cho rằng nguyên nhân của tình trạng xã hội hoá trên các lĩnh vực nêu trên chưa tốt là do các cấp, ban ngành chưa làm tốt vai

trò của mình

Từ thực trạng trên cho thấy rằng, việc nghiên cứu các mô hình, phương thức cung cấp DVC của Nhà nước trong giai đoạn hiện nay là hết sức cần thiết, nó góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm khắc phục những hạn chế trong cung cấp DVC của Nhà nước hiện nay

` H : aA ` & x re ` Kk , A £ A

Nhà nước dịch vụ công là vẫn đề mới và rât phức tạp, nhận thức một

cách đúng đắn, đầy đủ vấn đề này là hết sức khó khăn Nếu nhận thức không

Ì Xem Viện Nghiên cứu khoa học tô chức nhà nước (2003), Báo cáo tổng hợp kết quả điều tra xã

hội hóa trên lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học và thể thao, đề tài khoa học cấp Bộ

hoạt động thực tiễn Chính vì vậy, nghiên cứu vấn đề Nhà nước dịch vụ

công - Cơ sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam sẽ góp phần cung cấp luận cứ khoa học dé giải quyết những vướng mắc vừa nêu

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

2.1 Tình hình nghiÊn cứu ở nước ngoài

Nhà nước cung cấp DVC không phải là chủ đề mới mẻ xét về mặt lịch

sử Cho dù cấu trúc của các nhà nước rất khác nhau giữa các châu lục và giữa

các thời kỳ nhưng lập luận về vai trò đích thực của những lĩnh vực nhà nước

và tư nhân đảm nhận lại luôn có nét tương đồng Cho đến tận cuối thế kỷ

XI, ở một nước công nghiệp phát triển nhất như nước Anh, công dân cũng chỉ biết tới hai loại DVC cơ bản mà nhà nước cung cấp là giáo dục và y tế Chỉ đến đầu thế kỷ XX mới có các nghiên cứu sâu và rộng về sự cần thiết, tầm quan trọng và cách thức cho việc nhà nước cung cung ứng DVC

Chúng tôi chỉ khảo sát qua chủ đề này từ những nghiên cứu của hai ngành khoa học: kinh tế học và hành chính công Có một vài căn cứ cho sự lựa chọn này, Thứ nhất, hành chính công với tư cách là một khoa học nghiên cứu các hoạt động của chính phủ vì lợi ích chung, trong đó có việc cung cấp các DVC; trong khi đó kinh tế học nghiên cứu cách thức dé các chủ thê trong

xã hội phân bổ các nguồn lực khan hiếm sao cho có hiệu quả nhất, trong đó

có chính phủ Thi hai, theo quan điểm hiện nay, trong các DVC, nhóm dịch

vụ hành chính công cần được cung ứng trên nguyên tắc hiệu quả về mặt xã hội, và đó là mối quan tâm của khoa học hành chính công; trong khi đó, nhóm dịch vụ công cộng, việc cung ứng không thể bỏ qua vấn đề hiệu quả

kinh tế, và do vậy thuộc về lãnh địa của kinh tế học 7z ba, hành chính công

và kinh tế học đang ngày càng có nhiều tiếng nói chung trong cách giải quyết

van dé nay

giả điển hình nhất là Adam Smith Smith ủng hộ vai trò hạn chế của chính phủ và chỉ ra rằng cạnh tranh và động cơ lợi nhuận sẽ dẫn dắt con người cá

nhân phục vụ tốt nhất cho lợi ích công cộng, mặc dù về bản chất anh ta chỉ

theo đuôi lợi ích cá nhân mình Hay nói cách khác thị trường là phương tiện phân

bổ các nguồn lực khan hiểm một cách một cách hữu hiệu nhất

Nhiều nhà kinh tế học quan trọng khác của thế kỷ XIX cũng ủng hộ lập luận này John Stuart Mill và Nassan Senior đã đưa ra thuyết lassez faire (mặc cho tư nhân tự do kinh doanh) Mill cho rằng chức năng cần thiết của

chính phủ chỉ nên đừng lại ở quyền đánh thuế, bảo hộ và chống lại sự gian

_ lận, bảo vệ quyền sở hữu tài sản, và cung cấp một số hàng hóa và DVC như

cầu đường, kênh đào, đập nước, cảng hải đăng và hệ thống vệ sinh Tuy

nhiên, mặc dù tin chắc vào tính ưu việt của tự do kinh doanh nhưng Mill đã bắt đầu hướng cái nhìn sang các vẫn đề xã hội, và do đó ông đã đưa ra một số

lĩnh vực có tính tùy chọn cho chính phủ như bảo vệ lợi ích người tiêu dùng,

giáo dục phổ thông, y tế và bảo vệ môi trường Đây là bước chuyển tiếp quan trọng cho các nghiên cứu sau đó

Mặc dù vậy, không phải mọi nhà kinh tế đều bị lập luận của Smith thuyết phục Karl Marx, Leonard Sismondi và Robert Owen quan tâm đến cảnh nghèo đói, thất nghiệp và bất bình đẳng xung quanh và cố gắng đưa ra các học thuyết giải thích không những cho những gì họ thấy mà còn đề ra các cách thức tổ chức lại xã hội Trong số đó, Marx là kinh tế có ảnh hưởng lớn trong việc ủng hộ nhà nước kiểm soát tư liệu sản xuất Đến đây, rõ ràng rằng thị trường chỉ luôn có biệu quả trong một số giả định hạn chế, có nhiều vấn

để thị trường không có khả năng giải quyết một cách thích đáng

Xuất phát từ những thất bại của thị trường như các ngoại ứng, hàng

hóa công cộng, thông tin bất đối xứng hay độc quyền, đầu thế kỷ XX, Arthur

10

Mô hình trên được duy trì trong một khoảng thời gian dài và ăn sâu bén rễ vào các tổ chức công Thậm chí nhiều người thấy không cần thiết phải

có sự thay đỗi vì nó được xem là mô hình hiệu quả nhất đối với các tổ chức

lớn Tuy vậy vào cuối những năm 1950, trào lưu phê phán hành chính công truyền thống bắt đầu xuất hiện Trường phái La chọn công cộng phê phán cả

về mặt phương pháp luận, sự cứng nhắc, tối đa hóa ngân sách chứ không phải lợi ích; tính khó kiểm soát của tổ chức Trong khi đó, trường phái Chủ nghĩa quản lý lại phê phán hành chính công truyền thống ở ba điểm: (1) quá coi trọng cơ cấu tổ chức và xem nhẹ yếu tố quyết định của con người, đặc biệt là người quản lý; (2) chỉ chú trọng đầu vào mà không coi trọng đầu ra, cái thực

sự phản ánh năng suất; (3) đặt yếu tố quy tắc, quy định lên quá cao mà bỏ qua

vai trò của yếu tố biểu tượng, yếu tố lễ nghi hay nói cách khác là văn hóa trong tổ chức

Hai luồng tư tưởng nêu trên kết hợp lại dẫn đến sự hình thành mô hình

Quản lý công mới (New public management) Mặc đù bị phê phán trên nhiều khía cạnh như vậy nhưng những nghiên cứu gần đây chỉ ra rằng Quản Ip công mới đang trở thành mô hình có tính toàn câu trong việc cải cách khu vực công và xây dựng nhà nước DVC Chúng hướng vào không những cải thiện kết quả của khu vực công mà còn xem xét lại vai trò của nó trong nền kinh tế Động lực chủ yếu của cải cách là: chú trọng hơn vào kết quả, chuyển giao quyền lực và thúc đây tính linh hoạt, tăng cường trách nhiệm giải trình

và sự kiểm soát, định hướng khách hàng và thị trường, và thay đổi mối

quan hệ giữa các cấp chính quyền"

Sự hội tụ đáng ngạc nhiên của kinh tế học và hành chính công trong vấn để nhà nước cung ứng dịch vụ công không phải là không có nguyên do:

Thứ nhất, quá trình toàn cầu hóa ngày càng diễn ra một cách sâu rộng đòi hỏi các chính phú phải thu hẹp phạm vi ứng xử tùy tiện Chính phủ phải thực hiện sự chuyển biến từ quan điểm quan liêu sang quan điểm trách

nhiệm; từ quan điểm quản chế sang quan điểm phục vụ; từ quan điểm chú trọng đầu vào sang chú trọng đầu ra - kết quả thực sự; từ quan điểm khép kín sang quan điểm phối hợp thực hiện các nhiệm vụ chung

Thứ hai, sự thay đổi công nghệ đã mở ra những cơ hội mới cho việc phân tách các dịch vụ và cho phép thị trường có vai trò lớn hơn Chính quyền không còn là nhà cung ứng DVC một cách đơn độc và chuyên dần sang là người tạo điều kiện thuận lợi và điều phối

Thứ ba, các chính phủ phình ra quá mức với mức chỉ tiêu lên tới gần 50% ở các nước OECD và gần 30% ở các nước đang phát triển nhưng chất lượng dịch vụ thì lại rất kém Trong khi đó những tiến triển trong công nghệ

và viễn thông, giáo dục, sự tích lũy của cải nhiều hơn làn cho công đân có thể tiếp cận thông tin nhanh chóng và đòi hỏi dịch vụ tốt hơn, công dân có

trình độ học vẫn hơn, có khả năng cảm nhận chính xác hơn chất lượng dịch

vụ mà họ đáng được hưởng Công dân muốn có tiếng nói đánh giá của mình

và trông mong dịch vụ tốt nhất với giá rẻ nhất Điều này tạo ra sức ép mạnh

mẽ cách thức cung cấp DVC của chính phủ

Có thể kể đến các công trình nghiên cứu ở nước ngoài như:

- ADB (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong

một thể giới cạnh tranh (sách dịch); NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

- Anttonen, A (1996), Dịch vụ công ở Châu Âu: Liệu có thể xác định

các mô hinh?; Journal of European Social Policy (6), Longman;

- Atkinson, A.B (1996), Thu nhập và nhà nước phúc lợi, Cambridge University Press, Cambridge;

- Boston, Jonathan và cộng sự (1996), Quản lý công cộng: Mô hình

New Zealand, New York, N.Y: Oxford University Press;

- Boyle, R (1995), Hướng tới một dịch vụ công mới, Dublin, Institution of Public Administration;

- Buchanan, James (1977), Vì sao chính phú mở rộng?; Durham, N.C:

Duke University Press;

- Flora, Peter (1987), Tang truéng dén gới hạn: Các nhà nước phúc lợi

ở Phương Tây từ sau Thế chiến II, Volume 4, New;

- Hood, C (1995), Quản lý công đương đại: Một hình mẫu toàn cầu

moi?; Public Policy and Administration (10), tr.104-117;

- Horvatt, Tamas (1997), Phí tập trung hóa trong hành chính công và việc cung cấp các dịch vụ: Một cái nhìn của Trung Đông Âu; Environment and Planning: Government and Policy (15), tr.161-175;

- Humphreys, P (1998), Cai tién viée cung ứng dịch vụ công;

Discussion Paper 7, Dublin, Institution of Public Administration;

- Huque, Ahmed S (2004), Cạnh tranh, các hợp đồng và tư nhân hóa: Toàn cẩu hóa và hành chỉnh công ở các nước đang phát triển, WP, McMaster University;

- Kessler, Tim (2003), Đánh giá rủi ro của việc tư nhân cung ứng các

dịch vụ co ban, Discussion Paper for G-24 Technical Group; Geneva,

Switzeland;

- Keynes, John, M (1936), Ly thuyét tổng quát về việc lam, lãi suất và

tiền té,; London: Macmillan;

- Martin, B (1998), Các dịch vụ công và việc hiện đại hóa chúng trong bối cảnh hội nhập ở Châu Au; Luxembourg; Office for Official Publications

of the European Communities;

- Masse, Marcel (1993), Cde bén trong quản lý ở Canada: Vai trò thay

đổi của chính phủ và địch vụ công; Canadian Centre for Management Development;

- O'Dwyer, Conor (2002), Dán sự hóa nhà nước thư lại: Lời hứa

không được thực hiện của cải cách hành chính công ở Ba Lan, Slovakia va Công hòa Séc; WP, University of California, Berkely;

- Pollit, C (1993), Chu nghia quan ly va dich vu céng; Second edition,

Oxford: Blackwell;

~ Pollit, C va Bouchaert, G (1995), Cai thién chat lượng dịch vụ công

ở Châu Âu; London, Sage Publications;

- Pigou, A.C (1920), Kinh tế học phúc lợi; Macmillan;

- Pilinger, Jane (2001), Chất lượng trong dịch vụ xã hội công cộng; European Foundation for the Improvement of Living and Working

Conditions; Dublin, Ireland.;

- Stigliz, Joseph (1986), Kinh tế học về các dịch vụ công cộng; New York, N.Y & London: W.W.Norton;

- Tanzi, Vito va Ludger, Schuknecht (1995), Sw lon lên của chính quyền và cải cách nhà nước trong những nước công nghiệp; IMF,

WP/95/130; Washington, D.C

2.2 Tinh hinh nghién citu 6 trong nwéc

- Các đề tài nghiên cứu khoa học

- Tại Việt Nam, khái niệm DVC lần đầu tiên được đặt ra và ghi nhận với thái độ hết sức thận trọng tại Hội nghị Trung ương 7, khoá VIII (năm 1999), và nó trở thành một nội dung quan trọng trong Văn kiện Đại hội Dang

toàn quốc lần thứ IX Thực hiện chủ trương “khuyến khích và hỗ trợ, tạo điều

kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công dưới sự giám

sát của cộng đồng” và yêu cầu “xây dựng quan niệm đúng đắn về dịch vụ công” trong- Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010 của Chính phủ Năm 2004, Bộ Khoa học và Công nghệ đã giao cho Viện Khoa học Tổ chức và Nhà nước (Bộ Nội vụ) thực hiện đề tài nghiên

cửu khoa học độc lập cấp Nhà nước Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công

trong công cuộc cải cách nên hành chính Nhà nước ở Việt Nam, mang mã số ĐTĐL-2004/13

- Vào những năm cuối thập niên 1990, Học viện Hành chính Quốc gia

đã triển khai nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ mang tên Quản ]ý khu vực

công và vai trò của Nhà nước do Vũ Huy Từ làm chủ nhiệm.

- Năm 2001, Học viện Hành chính quốc gia đã triển khai nghiên cứu

dé tài cấp bộ mang tên Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài Nhà

nước - Vấn đề và giải pháp do Lê Chỉ Mai làm chủ nhiệm

- Năm 2003, Viện Khoa học Tổ chức - Nhà nước (Bộ Nội vụ) đã thực hiện dé tài nghiên cứu khoa học cấp bộ Điều ra, đề xuất giải pháp đẩy mạnh

xã hội hoá các lĩnh vực giáo dục, y té, van hod

- Năm 2003, nhằm nghiên cứu các mô hình, lý thuyết hành chính

(trong đó có vấn đề nhà nước cung cấp dịch vụ công), Viện Nghiên cứu khoa

học hành chính (thuộc Học viện Hành chính quốc gia) đã thực hiện nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ Lịch sử phát triển khoa học hành chính, do Lê Thị Vân Hạnh làm chủ nhiệm và đã nghiệm thu năm 2004

- Về các công trình nghiên cứu chuyên khảo

Liên quan đến vấn đề này, có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu

của các tác giả sau đây:

- Vũ Huy Từ (chủ biên), Lê Chỉ Mai, Võ Kim Sơn (1998): Quản lý khu

vực công, Nxb Khoa học và kỹ thuật

- Nguyễn Ngọc Hiến (2002): Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dich vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb Chính trị Quốc gia

- Lê Chỉ Mai (2002): Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài

Nhà nước - Vấn đề và giải pháp, Nxb Chính trị Quốc gia

- Chu Văn Thành (2004): Dịch vụ công và xã hội hoá dich vụ công - Một số vấn dé 1ý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị Quốc gia

- Dinh Văn Mậu (2002): Bàn luận về thẩm quyền hành chính và dịch

vụ công, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội;

- Võ Kim Sơn (2002): Dịch vụ công và một vài cách tiếp cận, Nxb

Chính trị Quốc gia, Hà Nội;

nhà nước dịch vụ công; đánh giá thực trạng cung cấp DVC của Nhà nước, đề tai đề xuất các phương hướng tiếp tục đổi mới, hoàn thiện cung cấp DVC của

Nhà nước

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài dựa trên cơ sở quan điểm duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vai trò của Nhà nước trong việc tổ chức và cung cấp DVC

Đề tài sử đụng các phương pháp nghiên cứu cụ thé sau:

- Phương pháp phân tích, so sánh;

- Phương pháp tông hợp;

- Phương pháp lô-gíc và lịch sử;

- Phương pháp xã hội học

5 Nội dung nghiên cứu

Với mục tiêu nghiên cứu trên, Báo cáo kết quả nghiên cứu tổng hợp của đề tài được kết cầu gôm 3 chương, đi vào nghiên cứu các vân đề sau:

Chương 1:

DỊCH VỤ CÔNG VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC

TRONG CUNG UNG DICH VY CONG

1.1 CO SO LY LUAN VE DICH VU CONG

1.1.1 Quan niệm về dịch vụ công

Dịch vụ công (DVC) trong tiếng Anh có nghĩa là “public service”, đây

là khái niệm có xuất xứ từ kinh tế học công cộng, nó được sử dụng tương đối phô biến ở châu Âu từ sau chiến tranh thế giới lần thứ II Theo quan niệm của nhiêu nước, DVC luôn găn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng

Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về DVC, Từ điển Petit

Larousse của Pháp xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: "dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm",

Theo Tờ điển Ox@rd: "Dịch vụ công: 1 Các dịch vụ như giao thông

hoặc chăm sóc sức khỏe do nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho

nhân dân nói chung, đặc biệt là xã hội; 2 Việc làm gì đó được thực hiện nhằm

giúp đỡ mọi người hơn là kiếm lợi nhuận; 3 Chính phủ và cơ quan chính phủ"?

Còn cuốn Tử điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ cho rằng dịch vụ công được hiểu theo các nghĩa: "1 Sự tham gia vào đời sống xã hội; hành

động tự nguyện vì cộng đồng của một người nào đó; 2 Việc làm cho chính

phủ, toàn bộ người làm của một cơ quan quyền lực, toàn bộ công nhân viên chức trong khu vực công cộng của quốc gia; 3 Việc mà chính quyền làm cho cộng đồng của mình; sự bảo vệ của cảnh sát, thu dọn rác ; 4 Một cơ sở

^ # + ˆ ~ + a rns ahs os x +

công ích của địa phương; 5 Nghĩa vụ của một người đối với nhà nước"”

Ì Xem; Từ điển Petit Larousse, Librairie Larousse, 1995, tr 934

? Xem: Từ điển Oxford (2000), tr 1024

* Xem: Jay M Shafrizt (2002), Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ 2002, Nxb, Chính trị quốc

gia, Hà Nội, tr 772.

Từ quan niệm và cách tiếp cận của nước ngoài chúng ta thấy DVC có các đặc trưng cơ bản như: (1) Là những hoạt động gắn với chính phủ, hoặc là những hoạt động của tư nhân nhưng được chính phủ ủy quyền, quản lý; (2) Các hoạt đồng này hướng tới lợi ích của cộng đồng; (3) Là các hoạt động không lấy lợi nhuận làm mục tiêu chủ yếu (hoặc phi lợi nhuận), mang tính tự nguyện, có tính chất hỗ trợ

Ở trong nước, hiện nay có nhiều quan niệm không giống nhau về DVC, tùy theo cách tiếp cận, hiện nay có một số quan điểm tiêu biểu sau:

- Tiếp cận dưới góc độ chức năng, vai trò của Nhà nước

Các nhà nghiên cứu cho rằng, Nhà nước có hai chức năng cơ bản: quản

lý (cai trị) và phục vụ xã hội Chức năng cai trị được thực hiện thông qua các hoạt động như ban hành pháp luật, qui hoạch, kế hoạch, kiểm tra, giảm sát,

cưỡng chế Để thực hiện chức năng xã hội, Nhà nước sẽ cung ứng DVC cho

xã hội Tuy nhiên, trong bối cảnh dân chủ hóa mọi mặt đời sống xã hội, Nhà

nước đã có những thay đổi cơ bản về chức năng, Nhà nước không chỉ thuần

túy cai trị mà còn có trách nhiệm phục vụ nhân dân thông qua các hoạt động cung ứng DVC

Theo đó, Nhà nước sẽ cung cấp hai loại hình DVC cơ bản: (1) Loại dịch vụ có tính chất công cộng phục vụ nhu cầu chung, tối cần thiết của cả cộng đồng và mỗi công dân; (2) Các hoạt động đáp ứng các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân liên quan đến chức năng quản lý

hành chính nhà nước

Ở loại hình dịch vụ thứ nhất Đây là những dịch vụ tối quan trọng, rất cần thiết cho cộng đồng nhưng vì không có khả năng, hoặc không đảm bảo lợi nhuận nên tư nhân không cung ứng mà Nhà nước phải đảm nhận, ví dụ như: tiêm chủng; phòng cháy, chữa cháy Hoặc có những dịch vụ mà tư

nhân có thể cung ứng được nhưng lại tạo ra các ngoại ứng như gây bất bình

đắng, độc quyền làm ảnh hưởng đến lợi ích chung của xã hội Vì vậy, Nhà

nước van phải có trách nhiệm đứng ra cung ứng, nhằm bảo đảm sự điều tiết, kiểm soát; và đáp ứng các nhu cầu về DVC của xã hội và công dân

Ở loại hình địch vụ thứ hai Trong quá trình thực hiện chức năng quản

lý nhà nước, sẽ xuất hiện các quan hệ mang tính chất hành chính giữa công dân, tổ chức với Nhà nước Đây là những DVC mà cơ quan quản lý nhà nước

có trách nhiệm phải cung ứng cho công dân Theo đó, Nhà nước sử dụng quyền lực công thông qua các hoạt động như: cấp phép, chứng thực, hộ tịch, theo yêu cầu của người dân, và các hoạt động này được xem như một dịch vụ mà Nhà nước cung ứng cho công dân Đây là hoạt động mang tính chất đặc thù, nó gắn với quyền lực nhà nước, với chức năng quản lý hành chính của nhà nước, nó thường được gọi là DVHCC

DVHCC là dịch vụ đặc thù gắn với chủ thể cung ứng đặc thù là nhà

nước, thông qua hoạt động cung ứng DVHCC Nhà nước thực hiện chức năng

quản lý của mình và phục vụ tổ chức, công dân Tổ chức và công dân có thể phải trả một mức phí nhất định để được thụ hưởng dịch vụ này, song khác với các loại phí dịch vụ khác, đây là loại phí không hướng tới mục tiêu vì lợi nhuận'

- Tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước

Từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng DVC là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội (như cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục, điện, nước, giao thông công cộng ) Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng

(người ta thường gắn DVC, thậm chí đồng nhất với công việc của chính phủ)

! Xem: Nguyễn Ngọc Hiến 2002 Dịch vụ công và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công trong cuôn Vai trò của Nhà nước trong cung ứng địch vụ công- Nhận thúc, thực trạng và giải

pháp, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr 9-20.

- Tiếp cận đưới góc độ đối tượng thụ hưởng

Có quan điểm cho rằng đây là loại hình dịch vụ đặc biệt cung ứng cho

một loại "khách hàng đặc biệt" Cách tiếp cận này xuất phát từ đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của DVC là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến

hành hoạt động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm Xã hội có

nhiều nhu cầu, theo lý thuyết tiêu đùng có thể chia ra làm các nhóm: nhu cầu

xã hội, nhu cầu tập thể, nhu cầu cá nhân

Các hàng hóa và dịch vụ được tiêu dùng mang tính phổ biến chung cho

nhiều người và đem lại lợi ích cung cho số đông được gọi là những hàng hóa

DVC Theo đó, DVC là loại hình dịch vụ đặc biệt cung ứng cho cộng đồng dân cư, nó là hàng hóa công cộng, đáp ứng lợi ích công cộng mà ai cũng cần, không loại trừ ai, không ai từ chối sử dụng, không cạnh tranh trong tiêu dùng Người sử dụng là "khách hàng đặc biệt" với tư cách là đối tượng phục vụ bắt

buộc của Nhà nước theo "thỏa thuận xã hội" và nguyên tắc, họ đã "trả tiền

trước" qua đóng thuế và góp bảo hiểm bắt buộc (BHXH, BHYT), và cơ quan

cung ứng phải trả tiền sau Mặt khác, tính đặc biệt còn thể hiện ở chỗ mặc dù

có những mặt hàng không có nhu cầu nhưng nhà nước vẫn bắt buộc họ phải mua (ví dụ: giáo dục tiểu học bắt buộc, tiêm chủng )"

- Tiếp cận dưới góc độ chủ thể cung ứng

Tiếp cận dưới góc độ này, các nhà nghiên cứu cho rằng có ba nhóm dịch vụ được phân chia nhằm làm rõ vai trò của nhà nước, cũng như việc sử dụng các nguồn lực của nhà nước, cụ thể:

e© Nhóm 1: Nhóm các dịch vụ quan trọng, cốt lõi, phục vụ chung cho xã hội và thiếu nó, mọi hoạt động của xã hội sẽ bị ảnh hưởng Đây

Ì Xem: Phạm Quang Lê (2002), Quan niệm về dịch vụ công và vai trò của Nhà nước trong cung

ứng dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay, trong Nguyễn Ngọc Hiến 2002 Nhà nước trong cung ứng

dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr 30-3 1.

là những dịch vụ do nhà nước đảm nhận từ việc tô chức cung cấp va

chỉ trả Chỉ phí cung cấp các địch vụ này được trả qua thuế

e© Nhóm 2: Nhóm dịch vụ do nhà nước, thị trường và tư nhân cùng

đảm nhận Những dịch vụ này về cơ bản nhà nước vẫn phải đảm bảo việc cung cấp cho xã hội, song Nhà nước cũng có thể ủy quyền cho các thành phần ngoài nhà nước cung ứng dưới nhiều hình thức Trong nhóm này có sự đan xen giữa công và tư; chỉ phí cho việc cung cấp này được trả theo nhiều cách (một phần hoặc toàn phần), trong đó có

ˆ on + z ^ “ 2 £ H `

cả việc chỉ trả theo các nguyên tặc của cơ chế thị trường

e Nhóm 3: Những dịch vụ mang tính chất cá nhân, cho một nhóm người hoặc từng thành viên riêng lẻ trong xã hội Dịch vụ này do thị trường cung cấp, giá cả các được qui định theo qui luật cung - cầu

Từ cách phân chia trên, các tác giả đi đến định nghĩa: "Dịch vụ công là

hoạt động cung cấp những loại hàng hóa, dịch vụ cơ bản cho công chúng, bao gồm cả những loại dịch vụ phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, trong đó nhà nước đóng vai trò không chỉ là nhà quản lý mà còn là một trong những nhà cung cấp bên cạnh nhiều nhà cung cấp khác"

- Tiếp cận từ lý luận về "hàng hóa công cộng và lựa chọn công cộng"

DVC được xác định dựa trên những phân tích về:

+ Hàng hóa công cộng? Xuất phát từ những tính chất đặc thù của hàng

hóa công cộng như: tính phi lợi nhuận, không thể chia cắt, nên thị trường

không thể cung cấp, hoặc cung cấp không đủ; do đó, buộc chính phủ phải đứng ra thực hiện vai trò là người cung ứng hàng hóa này

Ì Xem: Võ Kim Sơn (2002), Dịch vụ công - một vài cách tiếp cận, trong Nguyễn Ngọc Hiến

(2002), Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr 51-53

? Hàng hóa công cộng là những hàng hóa, sản phẩm có đặc tính không loại trừ và không cạnh tranh trong tiêu dùng (non- excludable, non rival).

+ Xuất phát từ tính vị kỷ của con người Những hoạt động, quyết định

của con người đều đựa trên sự tính toán có lợi cho riêng mình Do đó, các

vấn đề liên quan đến lợi ích chung, lợi ích gián tiếp đối với cá nhân sẽ ít được quan tâm, chia sẻ với tư cách cá nhân riêng lẻ

+ Xuất phát từ sự "thất bại của thị trường" Là một thuật ngữ kinh tế học miêu tả tình trạng thị trường không phân bổ thật hiệu quả các nguồn lực

Các nhà kinh tế chính thức sử dụng thuật ngữ này từ năm 1958

Những "thất bại của thị trường" thường thấy là việc người ta tập trung

vào cung ứng những hàng hóa có lợi cho bản thân, mang lại lợi nhuận cao; còn những hàng hóa khác thì không, thị trường không thể tự điều tiết được Nguyên nhân của "thất bại thị trường" là: độc quyền, ảnh hưởng ngoại lai, tài nguyên thuộc sở hữu chung, thông tin phi đối xứng, chi phí giao dịch Thất bại của thị trường thể hiện dưới các dạng như: lựa chọn ngược, thất nghiệp,

hiện tượng kẻ đi xe không trả tiền, rủi ro đạo đức,

Có sự tồn tại của "thất bại thị trường" là động lực của việc đề xuất nhà nước phải can thiệp vào thị trường Tuy nhiên, có rất nhiều nhà kinh tế không tin rằng có sự tồn tại của thất bại thị trường và rằng sự can thiệp của nhà

nước vào thị trường tự do chỉ dẫn tới cái gọi là thất bại của chính phủ

+ Tình trạng "kẻ đi xe không trả tiền" (hay "kẻ ăn không") Có ba nhân

tố kết hợp với nhau làm nảy sinh tình trạng có "kẻ di xe không trả tiền" 7z

nhất, hàng hóa công cộng có tính chất không thể loại trừ, nghĩa là không thể ngăn ai đó không sử dụng hàng hóa này một khi nó được cung cấp 7hứ hai, với giả định rằng một người tiêu dùng là con người kinh tế điển hình, người

ta sẽ luôn có ý thức tối thiểu hóa chỉ tiêu cho một mức độ thỏa dụng xác định

trước Điều đó có nghĩa là nếu có thể không trả tiền, thì không nên trả Va thit

ba, người ta có thể có ý nghĩ rằng khi mọi người khác gánh vác chỉ phí, mình không gánh thì vẫn có hàng hóa công cộng mà tiêu đùng Hàng hóa công cộng nào có tính chất không thể bài trừ càng rõ, nhất là những hàng hóa công

cộng thuần túy, thì tình trạng này càng nghiêm trọng

Tình trạng "kẻ đi xe không trả tiền" dẫn tới hậu quả lượng cung hàng hóa công cộng sẽ trở nên thấp hơn mức cần thiết, thậm chí bằng không (không cung cấp), kết quả là mọi người đều bị thiệt (trong kinh tế học gọi là thiếu hiệu suất Pareto) Ví dụ, một làng có kế hoạch xây dựng một con đường

và kêu gọi đân cư góp tiền để thực hiện Khi đường được làm rồi thì khó mà ngăn ai đó không được sử dụng Và nếu không có biện pháp nào để buộc mọi người đóng góp đủ mức, tất sẽ có người đóng góp ít, thậm chí có người không chịu đóng góp- đây chính là những "kẻ đi xe không trả tiền"

+ Không tính được những "ảnh hưởng ngoại biên" của tiêu dùng và sản xuất hàng hóa Nhà sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ thường chỉ hướng

tới mục tiêu đạt lợi nhuận cao, họ không quan tâm đến những ảnh hưởng của

việc tiêu dùng hàng hóa Khi có các ảnh hưởng tích cực trong quá trình tiêu thụ sản phẩm nhưng do không được tính toán từ trước nên người sản xuất, cung ứng hàng hóa không thu được lợi ích từ những tác động của việc tiêu

thụ hàng hóa mang lại; vì vậy, họ không tìm cách thúc đây mở rộng việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ này Ngược lại, đối với việc tiêu dùng hàng hóa,

dịch vụ có những ảnh hưởng tiêu cực thì nhà cung ứng thường không có khả năng khắc phục, vì việc khắc phục sẽ gây tác động đến lợi nhuận, điều kiện

kinh doanh, và vì vậy họ thường tìm cách lần tránh đề trục lợi

Để khắc phục những vấn đề trên, những người ủng hộ trường phái "lựa chọn công cộng” cho rằng công dân cần phải có những hành động mang tính tập thể, cùng nhau lựa chọn cho mình người đại diện dé thúc đây những hành động vì lợi ích chung Nhà nước chính là người đại diện đó, Nhà nước sinh ra

để khắc phục những thất bại của thị trường, hay nói cách khác, nó phải khắc

phục những ảnh hưởng tiêu cực từ sự tính toán mang tính vị kỷ của cá nhân Việc đảm bảo hoạt động cung ứng hàng hóa công cộng của Nhà nước cho các

Ì Xem thêm: http://vi.wikipedia.org/wiki/H%C3%A0ng_h%C39%4B3a_c%C3%Báng

công đân gọi là DVC, cung cấp các dịch vụ, hàng hóa này là chức năng của Nhà nước'

Quan niệm về DVC có sự thay đổi tùy thuộc vào hoàn cảnh của mỗi

quốc gia Ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là DVC, từ quốc phòng,

an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế- xã hội (tạo việc làm, quy hoạch,

bảo vệ môi trường, và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, bảo hiểm xã

hội, ) Ở Pháp và Italia quan niệm DVC là những hoạt động phục vụ nhu cầu

thiết yếu của người dân do các co quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ

chức tư nhân thực hiện theo những tiêu chuẩn, quy định của nhà nước

Tuy nhiên, sự nhận thức về phạm vi của DVC cũng có những sự khác nhau nhất định Ở Pháp, phạm vi của DVC rất rộng, bao gồm không chỉ các hoạt động phục vụ nhu cầu về tỉnh thần và sức khoẻ của người dân (như giáo dục, văn hoá, y tế, thể thao , thường được gọi là hoạt động sự nghiệp), các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường, thường được gọi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành chính công, bao gồm hoạt động của cơ quan hành

chính về cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch, mà cả hoạt động thuế vụ, trật tự, an

ninh, quốc phòng Ở Italia DVC được giới hạn chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y tế, giáo dục ) và hoạt động kinh tế công ích (cung cấp điện, nước

sạch, vệ sinh môi trường ) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do

cơ quan hành chính thực hiện?

oO Việt Nam, mặc dù có nhiều cách quan niệm khác nhau về DVC, nhưng theo chung tôi, DVC là những loại dịch vụ mà nhà nước cung ứng dựa

trên chức năng phục vụ xã hội của nhà nước, mà không bao gỗm các chức

! Xem thêm: Chu Văn Thành (2006), Dich vụ và xã hội hóa địch vụ công trong công cuộc cải cách nên hành chính nhà nước ở Việt Nam, Báo cáo tổng hợp để tài khoa học độc lập cấp Nhà nước, mã

số: ĐTĐL- 2004/13, tr 25-26

? Xem: Đinh Văn Ân, Hoàng Thu Hòa (2006), Đổi mới cung ứng dich vụ công ở Việt Nam, Nxb

Thống kê, Hà Nội, tr 10

năng công quyền, như lập pháp, hành pháp, tư pháp, ngoại giao, Tứ nhất,

đó là những dịch vụ tối cần thiết cho cộng đồng nhưng không phải tư nhân

nảo cũng có thể đảm nhận, vì nó đòi hỏi nguồn lực lớn và thường mang lại

lợi nhuận thấp (như tiêm chủng, phòng cháy ) Mặt khác, những dịch vụ này nếu để cho tư nhân cung ứng thì có thể xảy ra các vấn đề như độc quyền, bất bình đẳng xã hội (như y tế, giáo duc, cung cấp nước sạch ) Tứ hai, đó là

những dịch vụ do Nhà nước cung ứng gắn với chức năng và thâm quyền quản

lý nhà nước mà Nhà nước cần phải đáp ứng vì nó liên quan trực tiếp đến lợi

ích của công dân (như công chứng, chứng thực, cấp phép, đăng ký )

Những dịch vụ thuộc nhóm thứ nhất gọi là dịch vụ công cộng, ở nhóm thứ hai gọi là dịch vụ hành chính công

Thông thường những dịch vụ này do Nhà nước trực tiếp cung ứng,

nhưng trong bối cảnh chuyển đổi nền kinh tế, thực hiện "xã hội hóa" việc

cung ứng DVC, Nhà nước cũng có thể ủy quyền cho khu vực tư nhân cung

ứng một phần, hoặc liên kết với tư nhân để cung ứng Đối với những DVC đặc biệt như an ninh, quốc phòng Nhà nước vẫn là chủ thể duy nhất cung ứng: với những dịch vụ đòi hỏi vốn lớn, thu hồi chậm, lợi nhuận ít nhưng vì

đảm bảo lợi ích cung cho toàn xã hội Nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm

chính trong cung ứng Còn đối với những loại DVC khác, Nhà nước có thể

ủy quyền, phối hợp với tư nhân cung ứng; tuy nhiên, Nhà nước vẫn giữ một

vi trí quan trọng trong cung ứng DVC thông qua các hoạt động như kiểm tra,

giám sat, điều tiết nhằm tạo môi trường cho hoạt động nảy diễn ra một cách

hiệu quả nhất, hạn chế tối đa những bất cập khi để cho thị trường và tư nhân

đảm nhận việc cung ứng

Từ những phân tích trên đây cho thấy rằng ở mỗi cách tiếp cận sẽ có những ưu điểm và hạn chế riêng, trong nghiên cứu này xuất phát từ bản chất,

chức năng, vài trò của Nhà nước; từ việc lựa chọn những phương án tối ưu

trong cung ứng DVC, nhóm tác giả tiếp cận DVC dưới góc độ hành chính

công và kinh tế học, theo cách tiếp cận này, DVC có thể được hiểu là những dịch vụ nhằm đáp ứng các nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của

cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận, không vì mục tiêu lợi nhuận, hoặc Nhà nước ủy quyên và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện dưới sự kiểm soái, điều tiết của Nhà nước

1.1.2 Đặc điểm cửa dịch vụ công

Với quan niệm DVC là những dịch vụ nhằm đáp ứng các nhu cầu thiết

yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực

tiếp đảm nhận, không vì mục tiêu lợi nhuận, hoặc Nhà nước ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện dưới sự kiểm soát, điều tiết của Nhà

nước, thì DVC có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, đây là những hoạt động nhằm đáp ứng các nhu cầu, lợi ích

chung mang tính thiết yếu đề thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân

Để đảm bảo cho đời sống xã hội diễn ra một cách bình thường, Nhà

nước ngoài việc thực hiện chức năng quản lý của mình còn phải đảm nhận việc cung ứng DVC cho công dân và xã hội Các DVC mà Nhà nước cung

ứng có tác động, ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích kinh tế - xã hội, quyền làm

làm chủ của người dân; đây là những lợi ích, nhu cầu không thể loại trừ của công dân và xã hội, đòi hỏi Nhà nước phải có nghĩa vụ cung ứng Đó là các DVHCC như cấp, công chứng, chứng thực các loại giấy tờ liên quan đến

nhân thân (như giấy khai sinh, giấy chứng mỉnh nhân dân, hộ khẩu, hộ

chiếu ), đến tài sản (như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu công nghiệp, sở hữu trí tuệ; các hợp đồng mua bán, trao đổi, tặng cho tài sản ) và các dịch vụ thiết yếu khác trong cuộc sống như y tế, giáo dục, vận

tải, cung ứng điện, nước Đây là những hàng hóa dịch vụ thiết yêu của công

dân; một mặt, nó cần phải được Nhà nước cung ứng để thỏa mãn nhu cầu của công dân; mặt khác, thông qua hoạt động cung ứng dịch vụ công này (mà cụ thể là DVHCC) Nhà nước sẽ thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình

đối với xã hội và cũng thông qua đó nó tạo ra cơ sở đề công dân thực hiện quyên làm chủ của mình cũng như thực hiện các nghĩa vụ đôi với Nhà nước

Thứ hai, việc cùng ứng DVC gắn liên với vai trò của Nhà nước

DVC là một loại hàng hóa đặc biệt, việc cung ứng nó luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước Với tư cách là người tổ chức cung cấp DVC Nhà nước giữa một vai trò đặc biệt quan trọng Việc thực hiện chức năng cung cấp

DVC của Nhà nước cũng dựa trên cùng những nguyên tắc cho phối vai trò

quản lý: DVC phải do một cơ quan công quyền thực hiện (đặc biệt đối với DVHCC) mới có đủ khả năng và nguồn lực, đảm bảo nguyên tắc bình đẳng

và đạt được các mục tiêu chung trong cung ứng DVC

Trong bối cảnh chuyển đổi của nền kinh tế, DVC được cung ứng bởi các chủ thể khác nhau, có thể là Nhà nước, tư nhân, hoặc Nhà nước và tư nhân cùng phối hợp cung ứng, nhưng trong mọi trường hợp Nhà nước đều giữ một vị trí quan trong trong việc cung ứng này Để đảm bảo hiệu quả của việc cung ứng DVC, nhà nước có thể thu hút sự tham gia của các thành phần kinh tế khác; nhưng với vai trò là người đảm bảo công bằng xã hội, Nhà nước

vẫn phải có trách nhiệm quan trọng trong việc đạt các mục tiêu hoạt động của

DVC, điều đó có nghĩa là không thể để cho qui luật thị trường, qui luật

thương mại chỉ phối hoàn toàn lĩnh vực này

Việc cung ứng DVC có thể do Nhà nước đứng ra cung cấp trực tiếp

thông qua các cơ quan hành chính, các đơn vị sự nghiệp, hay DNNN Việc

ung ứng này cũng có thể được Nhà nước chuyển giao cho tư nhân thức hiện tất cả hoặc một phần thông qua các hình thức như giao hắn cho tư nhân, liên kết với tư nhân, mua lại DVC từ tư nhân nhưng dù có sự khác nhau về hình thức cung ứng song Nhà nước bao giờ cũng giữ vị trí là chủ thể quan trọng,

quyết định đến việc cung ứng DVC

Trong trường hợp Nhà nước trực tiếp cung ứng DVC thì rõ ràng vai trò của Nhà nước ở đây không cần phải nhiều bàn cãi; trong trường hợp Nhà

nước giao hẳn cho tư nhân hoặc phối hợp cùng tư nhân thì Nhà nước vẫn thé hiện vai trò là người tổ chức, thông qua các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước như ban hành tiêu chuẩn chất lượng, qui định điều kiện kinh doanh DVC; giá cả dịch vụ; kiểm tra, giám sát mà Nhà nước không hoàn toàn buông lỏng vai trò quản lý của mình Suy cho cùng, trong mọi trường hợp, Nhà nước vẫn là người cuối cùng chịu trách nhiệm về giá cả, chất lượng của các DVC mà Nhà nước đã chuyền giao, phối hợp với khu vực tư cung ứng:

thậm chí trong một số trường hợp, Nhà nước còn phải bồi thường, nếu như

các chủ thể được ủy quyền này gây thiệt hại

Thứ ba, việc cung ứng DVC không xuất phát từ mục tiêu lợi nhuận Như đã trình bày ở trên, DVC là những dịch vụ tối cần thiết do Nhà

nước cung cấp nhằm đáp ứng nhu cầu của công dân và xã hội; mặt khác, việc cung ứng DVC xuất phát từ việc đảm bảo các lợi ích chung; do đó, vấn đề lợi nhuận được đặt xuống hàng thứ yếu

Khác với các dịch vụ thông thường khác trên thị trường, người cung ứng thường lấy mục tiêu đạt lợi nhuận cao để cung ứng thì DVC do Nhà nước cung ứng không hướng tới mục tiêu thu lợi nhuận DVC do Nhà nước cung ứng có tính xã hội thông qua việc sử đụng các nguồn lực công, với mục

tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng đáp ứng nhu cầu của tất cả công dân;

do đó, có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều kiện tiên quyết

chỉ phối hoạt động dịch vụ công

Tuy nhiên, phi lợi nhuận khác với việc miễn phí trong cung ứng DVC

Một số DVC do Nhà nước cung cấp khi thụ hưởng người dân vẫn phải đóng một khoản phí nhất định, trực tiếp tiếp hoặc gián tiếp Nhưng những đóng

góp này được sử dụng phần lớn vào bù đắp các chị phí đã bỏ ra, phần lợi

nhuận (nếu có) thường được sử dụng cho việc mở rộng, nâng cao chất lượng

dịch vụ; đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức để họ phục vụ tốt hơn

Đối với khu vực tư nhân Các tổ chức tư nhân ngoài việc được quyền

thu các khoản phí nhất định để đảm bảo hoạt động, hoạt động của họ còn hướng tới mục tiêu có lợi nhuận Nhưng những khoản lợi nhuận mà họ có

được không thuần túy tuân thủ theo qui luật thị trường, mà nó phải chịu sự

điều tiết, quản lý của Nhà nước đảm báo mục tiêu phục vụ, đáp ứng các nhu câu chung của xã hội

Thứ tư, sự bình đẳng trong thụ hưởng DVC Sự bình đẳng trong thụ

hưởng DVC bắt nguồn từ nguyên nhân: (1) DVC là những dịch vụ tối cần

thiết do Nhà nước cung cấp để đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng: (2) Cho phí cho việc cung cấp DVC được lấy từ các nguồn lực công, và do đó mọi người đều có sự bình đẳng trong việc tiếp cận và sử dụng

Nhà nước là cơ quan quyền lực công do nhân dân lập ra để thực hiện chức năng quản lý đời sống xã hội và cung ứng những DVC mà không phải

tô chức tư nhân nào cũng có thể đảm nhận Nhà nước có vai trò giữ vững và duy trì sự én định, công bằng xã hội; quyền lực nhà nước là quyền lực công, nhà nước sử dụng các nguồn lực công, phân bổ, sử dụng các nguồn lực công vào cung ứng DVC; đo đó, Nhà nước phải đối xử một cách bình đẳng với các công dân trong cung ứng DVC

Mặt khác, các DVC (đặc biệt là DVHCC) do Nhà nước cung cấp mang

tính chất bắt buộc đối với mọi người, nếu Nhà nước có sự phân biệt đối xử

thì sẽ dẫn tới sự trốn tránh, không muốn sự dụng các DVC do Nhà nước cung

cấp, điều này gây nên những khó khăn trong công tác quản lý của nhà nước

và thực hiện quyển làm chủ của công dân (ví dụ, nếu việc công chứng không

thuận lợi, có sự phân biệt đối xử thì người đân sẽ không công chứng các loại

giấy tờ khi mua bán tài sản, điều này sẽ làm cho Nhà nước thất thu thuế,

không quản lý được việc dịch chuyến tài sản; người dân không xác lập được quyển sở hữu hợp pháp của mình đối với tài sản Hoặc nếu việc khai sinh, cấp hộ khẩu có sự phân biệt thì người dân cung sẽ không thực hiện, điều này làm cho Nhà nước gặp khó khăn trong quản lý nhân khẩu, và quyền lợi của

người dân cũng sẽ không được đảm bảo)

Nhà nước đảm bảo cho mọi người dân đều có thể tiếp cận và sử dụng các DVC một cách bình đẳng, cho dù họ có sự khác nhau về điều kiện kinh

tế; không có sự phân biệt giai cấp, địa vị xã hội và bảo đảm công bằng và én

định xã hội Mọi người đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các

DVC với tư cách là đối tượng phục vụ của Nhà nước

Trong thực tế xuất phát từ nhu cầu đa đạng, có sự phân hóa về điều

kiện kinh tế của một bộ phận tầng lớp dân cư; với xu hướng xã hội hóa việc

cung ứng DVC, sẽ xuất hiện những DVC có chất lượng cao (chủ yếu là các dịch vụ sự nghiệp công như giáo dục, y tế ), nhưng khách hàng vẫn phải trả mức giá cho việc cung ứng cao hơn (như giáo đục chất lượng cao, khám bệnh chất lượng cao của tu nhân)

Những người có điều kiện kinh tế họ sẽ tiếp cận các DVC chất lượng cao nay, số còn lại sẽ sử dụng các DVC ở mức trung bình do Nhà nước cung

cấp Sự chênh lệch trong hưởng thụ một số DVC là điều không thể tránh khỏi

trong nền kinh tế thị trường mà nhiều quốc gia đang phải đối mặt Nhưng nhìn chung, với vai trò của nhà nước việc tạo ra sự bình đẳng trong hưởng

thụ DVC là hết sức cân thiết; và trong thực tế, Nhà nước cũng đã có những

biện pháp quan trọng dé dam bảo sự bình đẳng này thông qua việc miễn phí, trợ giá, ưu đãi cho người nghèo, cho những vùng gặp khó khăn

1.1.3 Phân loại địch vụ công

Một trong những chức năng quan trọng, và cũng là lý do tồn tại của

Nhà nước đó là Nhà nước phục vụ cộng đồng thông qua việc cung ứng các

DVC cho xã hội Nhằm cung cấp DVC một cách bình đẳng, kịp thời, ôn định và hiệu quả; cần phải phân loại các DVC để hình thành cơ chế quản lý phù hợp DVC có thể phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, xét theo tính chất của

dịch vụ, hoặc theo các hình thức dịch vụ cụ thể Theo đó, chúng ta có thể

phân chia DVC theo các tiêu chí sau:

- Phân loại theo chủ thỄ cung ứng

Lấy chủ thể cung ứng làm tiêu chí để phân loại, DVC được chia thành

ba loại, gồm: (1) DVC do cơ quan nhà nước trực tiếp cung ứng; (2) DVC do

tư nhân và các tổ chức phi chính phủ cung ứng; (3) DVC do Nhà nước phối

hợp với tư nhân và các tổ chức phi chính phủ cung ứng

7 DVC do co quan nhà nước trực tiếp cung ứng Chủ thể cung cấp các dịch vụ này là cơ quan nhà nước; các địch vụ được cung cấp ở đây là những dịch vụ về an ninh, công chứng, hộ tịch, giáo dục phổ thông, chăm

sóc y tế công cộng, bảo trợ xã hội,

Dịch vụ công do các tổ chức phi chính phủ và khu vực tư nhân cung cấp Đây là những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng xuất phát từ nhiều lý do (như sự không hiệu quả trong việc cung

cấp của Nhà nước, khu vực tư nhân và phi chính phủ có nhiều lợi thế) nên Nhà nước không trực tiếp thực hiện mà uỷ nhiệm cho tổ chức phi chính phủ và tư nhân thực hiện, Nhà nước chỉ ban hành thể chế, kiểm tra, giám

sát việc cung ứng này

Dịch vụ công do tổ chức nhà nước, tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân phối hợp thực hiện Có những loại DVC đòi hỏi huy động nhiều nguồn lực từ khu vực tư nhân và các tổ chức phi chính phủ; do đó, Nhà nước phải phối hợp để cung ứng DVC

- Dựa vào tính chất của dịch vụ công

Theo cách phân chia này, DVC được chia ra thành: (1) DVC thuần túy; (2) DVC không thuần túy; (3) DVC có tính cá nhân

» DVC thuần túy, là những dịch vụ không thể phân bổ theo theo khẩu phần sử dụng và khó có thể loại trừ người khác trong việc tiêu đùng

nó DVC thuần túy khác với hàng hóa, dịch vụ cá nhân khi đã tiêu dùng

` ` £ ^ Â Q,*A ` ~ ` roo > + £

thì người khác không thê tiêu dùng được nữa, và nó còn ảnh hưởng đên

khả năng tiêu dùng của người khác Mặt khác, người ta có thể định lượng được sự tiêu dùng của mỗi cá nhân, trong khi đó rất khó để có thể định suất sử dụng đối với dịch vụ công cộng thuần túy

" DVC không thuần túy, là những loại dịch vụ có một trong hai đặc tính trên đây nhưng ở mức độ khác nhau

” DVC có tính cá nhân nhưng được cung ứng dưới hình thức

công Đây là những dịch vụ có thể phân chia theo khẩu phần thông qua

giá cả mà các cá nhân muốn sử dụng thì phải bỏ tiền ra mua (tương ứng

với số lượng, chất lượng, chủng loại, phương thức đã sử dụng hàng hóa) nhưng người bán không chỉ phục vụ cho một cá nhân riêng lẻ mà phải

cho hàng loạt cá nhân khác như y tế; giáo dục; cấp điện, nước sạch;

giao thông công cộng

- Phân loại dựa theo tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể chia DVC thành các loại như: (¡) DVHCC; (1) Dịch vụ sự nghiệp công; (H1) Dịch vụ công cộng

" DVHCC, là loại địch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà

nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân Đó là các hoạt động của bộ máy hành pháp nhà nước cung ứng trực tiếp cho các tô chức và công

dân các DVC theo luật định nhằm đuy trì và đảm bảo sự vận hành bình thường của xã hội

Các DVHCC gồm có: cấp phép (đăng ký kinh doanh, lưu hành

hàng hóa, biểu diễn nghệ thuật ); cấp giấy xác nhận (khai sinh; hộ khẩu; đăng ký kết hôn; lý lịch tư pháp; chứng nhận quyền sử dụng nhà, đất, phương tiện giao thông, chứng nhận đăng ký kinh doanh, chứng

nhận đầu tư ); chứng thực, công chứng giấy tờ Người dân được nhà nước cung ứng những dịch vụ dựa trên nguyên tắc bình đẳng: các DVC

này được cung ứng không theo qui luật cung cầu, ngang giá trên thị

trường, mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc phi nhất định; phần phí, lệ phí này chỉ mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước, không vì mục tiêu lợi nhuận

Ở Việt Nam hiện nay DVHCC bao gồm các hoạt động như: (1)

Hoạt động cấp phép; (2) Cấp các loại giấy xác nhận, chứng thực trong tĩnh vực hộ tịch, tư pháp; (3) Thu các khoản góp vào ngân sách nhà nước; (4) Giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và xử lý các vi phạm hành chính; (5) Cấp giấy chứng nhận quyển sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở

Dịch vụ sự nghiệp công, là loại DVC được cung ứng cho dân cư

như: giáo dục, y tế, văn hóa, khoa học, thể dục thể thao, nghỉ ngơi giải trí, bảo hiểm, an sinh xã hội Đây là những DVC Nhà nước có trách nhiệm cung ứng theo nguyên tắc có thu phí Nhà nước cũng có thể từng bước xã hội hóa lĩnh vực này bằng cách ủy quyền cho các cơ sở ngoài nhà nước thực hiện

Tại nhiều quốc gia trên thé giới, nhà nước chỉ cung ứng những DVC nào mà xã hội không có đủ nguồn lực thực hiện, hoặc không muốn làm; đối với những DVC khác, Nhà nước sẽ chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức phi chính phủ Các loại dịch vụ sự

nghiệp công ở Việt Nam bao gồm: (1) Dịch vụ chăm sóc sức khỏe;

(2) Dịch vụ giáo dục; (3) Dịch vụ văn hóa, thông tin

7 Dich vụ công cộng, là các dịch vụ có thu phí nhằm đáp ứng các nhu cầu bức thiết của công đân mang tính phi lợi nhuận do các cơ sở thực hiện theo yêu cầu của Nhà nước như: cấp thoát nước; thu gom rác thải; chiếu sáng; phục vụ tang lễ; vận tải hành khách công cộng

Tùy theo các tiêu chí , sẽ có nhiều cách phân loại DVC khác nhau,

trong nghiên cứu này, nhóm tác giả phân loại dựa theo tính chất và tác dụng

của địch vụ được cung đề tiếp cận vân đề.

So dé 1.1: Phân loại dịch vụ công dựa theo tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng

1.2 NHÀ NƯỚC TRONG CUNG UNG DICH VỤ CÔNG

1.2.1 Nhận thức về vai trò của Nhà nước cung ứng dịch vụ công Chính phủ có nên cung ứng DVC hay không, cung ứng như thế nào và cung ứng những loại DVC nào cho xã hội là câu hỏi đã được khoa học kinh

tế và hành chính đặt ra từ lâu Ngay từ thế kỷ XVII-XIX, các nhà kinh tế học -_ đã bàn đến vấn đề nhà nước can thiệp vào thị trường và xã hội đến mức độ nào và can thiệp như thế nào đề thị trường và xã hội vận hành một cách hiệu

quả và thông suốt

Những nhà tự do kinh tế tư bản chủ nghĩa cho rằng nhà nước chỉ nên

đóng một vai trò hạn chế trong phạm vi tòa án, cảnh sát, quốc phòng Ngược lại, các nhà tự do xã hội (như Lujo Brentano, Thomas HIII Green, lonh

Maynard Keynes, Bertil và John Dewey ) cho rằng nhà nước cần giữ vai trò

lớn trong việc nâng cao phúc lợi chung, cung cấp một số hoặc tất cả các dịch

vụ như: nhà ở cho người nghèo, chăm sóc y tế, giáo đục, bảo hiểm xã hội, chăm sóc trẻ em và người tàn tật và người già không thể tự lao động, hỗ trợ các nạn nhân thiên tai, phòng ngừa tội phạm, hỗ trợ khoa học và nghệ thuật , với yêu cầu vừa bảo vệ được chủ nghĩa tự do trong khi đó vẫn tránh được

CNXH Cả hai hình thức trên của chủ nghĩa tự do đều hướng đến cùng một

đích chung: tự do; nhưng lại bất đồng sâu sắc về phương cách nảo là tốt nhất

dé đạt được ty do Trong tất cả các hình thức của chủ nghĩa tự đo kế trên đều

có một niềm tin chung là cần có sự cân bằng giữa trách nhiệm của nhà nước

và tư nhân, và nhà nước cần được hạn chế chỉ trong phạm vi những nhiệm vụ

mà tư nhân không thể làm tốt Tuy nhiên, trong thực tế thị trường lại không vận hành một cách hoàn hảo như những nhà kinh tế tự đo mong đợi, các hạn

chế của thị trường bộc lộ; nhà nước nỗi lên như một nhân tế quan trọng để

khắc phục những thất bại của thị trường

Có nhiêu quan niệm khác nhau về việc cung cập DVC của Nhà nước, trong béi, qua tiếp cận chúng tôi thấy nổi lên một số vấn đề sau:

A x ^ Z, ,

- Về vai trò của Nhà nước trong cung ứng DỨC

Nhà nước giữ một vai trò hết sức quan trọng trong cung ứng DVC, từ trước đến nay không ai phủ nhận vai trò này của Nhà nước, so ở mỗi một giai đoạn vai trò này lại có những sự nhận thức khác nhau Mặc dù có những quan

điểm, tranh cãi khác nhau về vai trò của Nhà nước trong cung ứng DVC,

song không thê phủ nhận vai trò này của Nhà nước

Trước đây Nhà nước luôn giữ một vị trí trung tâm, thậm chí là độc tôn trong cung ứng DVC, ngay cả những nước tư bản phát triển như Anh thì đến

cuối thế kỷ XIX công dân cũng chỉ biết đến các DVC cơ bản mà Nhà nước

cung ứng là y tế và giáo dục Trước những năm 1930, các nhà chính trị và

kinh tế đều cho rằng ở đâu cũng thế thôi, Nhà nước chỉ có vai trò thu thuế và

cung ứng dịch vụ

Vào những năm 1970, 1980, người ta nhận ra rằng nền kinh tế có thể

bị tác động tiêu cực nếu như không có những cải cách cơ bản trong cung ứng DVC, sức ép cải cách cung ứng DVC đối với Nhà nước ngày càng tăng Theo

đó, các cơ quan nhà nước cần có sự mềm đẻo để đáp ứng những hoàn cảnh

ngày càng phức tạp và thay đổi nhanh chóng

Các nhà chính trị, các nhà kinh tế cho rằng Nhà nước không cần thiết

phải nắm độc quyền trong cung ứng DVC Nhà nước không nên trực tiếp tiến

hành quá nhiều hoạt động cung ứng DVC mà cần phải chuyển giao nó ở một mức độ để cho xã hội và thị trường đảm nhiệm Các nhà hoạch định và thực thi chính sách cho rằng cần phải có sự thay đổi vai trò của nhà nước, mục tiêu đặt ra là làm cho nhà nước hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn; Nhà nước vẫn giữ một vai trò quan trong trong cung ứng DVC nhưng không nhất thiết phải

là người trực tiếp cung ứng các DVC đó

Mặt khác, Nhà nước cũng đây mạnh việc xã hội cung ứng DVC, những DVC ma tư nhân có khả năng làm tốt sẽ được Nhà nước chuyển giao Nhà nước lúc này giữ vai trò là người cầm lái, và thực hiện chức năng cầm lái là chủ yếu chứ không còn là người bơi chèo nữa Với quan niệm cho rằng, chính phủ là người "cầm lái chứ không phải bơi chèo" đòi hỏi những người

"cầm lái" phải có cách nhìn vấn đề một cách tổng thể, và có thể cân đối được những yêu cầu trái ngược nhau về nguồn lực, nhu cầu Việc bơi chèo đòi hỏi phải chú ý tập trung vào một nhiệm vụ và thực hiện tốt nhiệm vụ đó Người

ta cho rằng cần giải thoát cho những người quản lý chính sách để họ có điều

kiện tìm kiếm những người cung ứng dịch vụ có hiệu quả và năng suất cao’

Nhà nước cần thể hiện vai trò của mình trong cung ứng DVC thông qua quản lý DVC bằng việc ban hành chiến lược, chính sách, thực hiện sự

kiểm tra, giám sát đối với các chủ thể khác trong cung ứng, Điều này dẫn tới

sự ra đời chính phủ theo kiểu doanh nghiệp, người đân đóng vai trò là khách

hàng khi mua các dịch vụ từ chính phủ, đây là các địch vụ tối cần thiết mà không phải tư nhân nào cũng có thể làm được

Mặt khác, xuất phát từ yêu cầu cung ứng DVC nhằm góp phần đảm bảo tính thống nhất, ổn định và công bằng xã hội Hoạt động cung ứng DVC của Nhà nước là cần thiết, nếu để cho tư nhân cung ứng thì sẽ dẫn đến sự độc quyén, bất bình đẳng trong xã hội Lấy lĩnh vực y tế làm ví dụ, nếu Nhà nước

' Xem: Osbore và Gaebler (1992), Đồi mới hoại động của chính phú, Nxb Chính trị quốc gia, Hà

Nội, 1997, tr 60-61.

bỏ mặc cho tư nhân toàn quyền cung ứng thì từng bước sẽ dẫn tới tinh trang người giàu sẽ được chăm sóc sức khỏe tốt, còn người nghèo thì không được

quan tâm chu đáo, thậm chí bị bỏ mặc Trong lĩnh vực giáo dục cũng vậy,

nếu để cho các cá nhân, gia đình tự lo thì sẽ dẫn đến tình trạng những người

có năng lực nhưng không có cơ hội được đến trường, đây là sự lãng phí

nguồn lực của xã hội

Nhà nước là người sở hữu và có khả năng huy động một nguồn lực lớn vào cung ứng DVC mà không phải tư nhân nào cũng làm được Một trong những khoản thu quan trọng nhất của Nhà nước là thuế, đây là khoản thu không được hoàn trả trực tiếp mà nó được sử dụng để phục vụ cộng đồng một cách gián tiếp thông qua các hoạt động của Nhà nước, trong đó có việc cung ứng các DVC Với một ý nghĩa nào đó, thuế còn là công cụ đễ Nhà nước thực

hiện việc đảm bảo công bằng xã hội, giảm bớt sự bất bình đẳng giữa các

thành viên trong xã hội

Tóm lại, trong mọi tình huỗng, Nhà nước vẫn giữ một vị trí quan trọng trong việc cung ứng DVC Mặc dù một số DVC Nhà nước không đứng ra cung ứng một cách trực tiếp, nhưng vai trò của Nhà nước không vì thế mà bị

lu mờ, nó vẫn được thể hiện dưới dạng là người hoạch định chính sách, thực

hiện việc kiểm tra, giám sát, ban hành tiêu chuẩn chất lượng

- Quá trình toàn cầu hóa với yêu cầu phải đổi mới cung ung DVC của Nhà nước

Toàn cầu hóa là một khái niệm phức hợp, chủ yếu nhấn mạnh khía

cạnh kinh tế nhưng cũng bao gồm cả những lĩnh vực chính trị, xã hội, văn hóa và môi trường Đây là một quá trình khách quan, nói lên sự phụ thuộc ngày càng tăng giữa các quốc gia và đân tộc, đồng thời dẫn đến sự chuyển

biến mạnh mẽ trong cấu trúc kinh tế - xã hội của mỗi nước Chính vì vậy,

toàn cầu hóa vừa mang lại cho công tác quản lý của nhà nước một động lực

tích cực - đôi mới cho phù hợp với hoàn cảnh mới, vừa đặt ra những thách

thức không nhỏ - thay đổi như thé nào?

" Toàn cầu hóa đã dẫn đến những thay đổi về quan điểm cung ứng

DVC của Nhà nước

Thứ nhất, Nhà nước phải thực hiện sự chuyển biến từ quan điểm quan

liêu sang quan điểm trách nhiệm Toàn cầu hóa là quá trình cạnh tranh quyết

liệt trên thị trường, đòi hỏi công việc quản lý của Nhà nước phải linh hoạt,

hiệu quả và tiết kiệm Những bộ máy quan liêu truyền thống công kểnh tỏ ra

không phủ hợp với yêu cầu này Nhà nước thay vì việc chỉ nhắn mạnh chấp hành chính sách bằng việc ý thức về trách nhiệm về thực thi chính sách sao

cho hiệu quả vì nguồn lực để thực thi thực chất là đóng góp của công dân

Thứ hai, Nhà nước phải chuyển đổi từ quan điểm quản chế sang quan điểm phục vụ Lý luận quản lý truyền thống coi quản lý của Nhà nước là sự khống chế đối với công dân, nhấn mạnh đến bộ máy quản lý, các quy tắc, luật

lệ, nguyên tắc, kế hoạch chặt chẽ Nhưng trong thời đại toàn cầu hóa, nhịp độ thay đổi của xã hội ngày càng tăng, chu kỳ thay đổi rút ngắn, dung lượng thông tin ngày càng lớn và phức tạp thì xã hội đòi hỏi việc cung cấp DVC phải nhanh gọn hơn, công bằng hơn, chất lượng cao hơn

Thứ ba, Nhà nước phải chuyển đổi từ quan điểm chú trọng đầu vào

sang chú trọng đầu ra - kết quả thực sự Quan điểm c coi trọng việc đầu tư lớn, bộ máy to, biên chế đông thì quan điểm mới đòi hỏi chất lượng và hiệu quả phải được cải thiện

Toàn cầu hóa dẫn đến sự thay đổi hệ thống chức năng công cộng

của Nhà nước

Thứ nhất, trong điều kiện khoa học kỹ thuật phát triển mạnh chưa từng

có, lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất được quốc tế hóa, nảy sinh nhiều vấn đề về môi trường, về bệnh tật, về xung đột sắc tộc tôn giáo có tính toàn cầu, Nhà nước không thể đảm đương được hết các nhiệm vụ đặt ra mà cần

có sự phối hợp liên quốc gia Điều này đòi hỏi Nhà nước phải thay đổi để có