Đề tài : Quản lý công mới và việc ứng dụng vào nền hành chính Việt Nam

Quản lý cộng mới và việc ứng dụng vào nền hành chính Việt Nam / Đoàn Văn Dũng, ThS. (chủ nhiệm đề tài) , Lê Thị Vân Hạnh, PGS.TS.; Hoàng Vĩnh Giang, ThS.; Trần Thị Cẩm Hồng, ThS., và những người khác. - Hà Nội : Học viện Hành chính , 2010. - 140tr. Tổng quan một số vấn đề lý luận và thực tiễn viề quản lý công mới. Đánh giá kết quả áp dụng một số nội dung quản lý công mới ở Việt Nam. Phân tích các quan điểm, định hướng ứng dụng, giải pháp ứng dụng quản lý công mới vào nền hành chính

Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh

Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu

Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2010

Tên đề tài: Quản lý công mới và việc ứng dụng

vào nền hành chính Việt Nam

Mã số: B.10-34

Cơ quan chủ trì: Học viện Hành chính

Chủ nhiệm: ThS Đoàn Văn Dũng Th− ký: ThS Phùng Thị Phong Lan

8269

Hà Nội - 2010

4 CN Phïng Thanh Liªm Häc viÖn Hµnh chÝnh

5 ThS TrÇn V¨n Ngîi ViÖn Khoa häc Tæ chøc Nhµ n−íc, Bé Néi vô

6 ThS NguyÔn ThÞ Hång Nhung Häc viÖn Hµnh chÝnh

7 ThS Chu TuÊn Tó ViÖn Khoa häc Tæ chøc Nhµ n−íc, Bé Néi vô

8 TS TrÇn Anh TuÊn ViÖn Khoa häc Tæ chøc Nhµ n−íc, Bé Néi vô

MụC LụC

Trang

Chương 1 - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý công mới 8

1.1.3 Các nội dung cấu thành quản lý công mới 18

1.1.4 Những ưu điểm và hạn chế của quản lý công mới 27

1.2 Những thành tựu của quản lý công mới ở các quốc gia trên thế giới và

kinh nghiệm cho Việt Nam

2.1 Đánh giá kết quả áp dụng một số nội dung quản lý công mới ở Việt Nam 56

2.2 Các quan điểm về việc ứng dụng quản lý công mới vào nền hành chính

Việt Nam

72

2.3 Các định hướng ứng dụng quản lý công mới 75

2.4 Các giải pháp ứng dụng quản lý công mới vào nền hành chính Việt Nam 75

2.4.1 Nâng cao nhận thức của cán bộ lãnh đạo, quản lý và cán bộ, công chức

về vai trò của quản lý công mới trong cải cách hành chính

78

2.4.2 Hoàn thiện hệ thống pháp luật về công vụ ở nước ta 78

2.4.4 áp dụng các nguyên tắc xây dựng và cải cách thể chế của quản lý công

2.4.8 Mở rộng việc áp dụng các hình thức hoạt động của khu vực tư vào hành

chính công

119

2.4.9 Xây dựng lộ trình phân cấp quản lý phù hợp cho các cấp chính quyền 123

2.4.10 Xây dựng hệ thống thể chế tạo điều kiện cho khu vực ngoài tham gia

vào hoạt động quản lý nhà nước

124

PHầN Mở ĐầU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Thập kỷ 80 và những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX rất nhiều nước trên thế giới đặt vấn đề xem xét lại khu vực công về quy mô và khả năng điều hành sự phát triển của đất nước, đặc biệt một số nước như Anh, Mỹ Các cuộc cải cách lớn trong khu vực công đã diễn ra Tác động của các cuộc cải cách này không chỉ là những thay đổi lớn đơn thuần mà đó chính là những thay đổi trong nhận thức của xã hội về vai trò của khu vực công và cách thức điều hành Cách tiếp cận hướng đến kết quả đầu ra, hiệu quả quản lý, phân cấp, phân quyền, áp dụng các yếu tố của thị trường vào nền hành chính trở thành một xu thế lớn của các nền hành chính ở các nước phát triển Những thay đổi lớn này chính là sự dịch chuyển từ mô hình hành chính công truyền thống sang mô hình quản lý công

ở nước ta, cùng với sự phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, nền công vụ đã từng bước được đổi mới Xu hướng hội nhập, dân chủ hoá mọi mặt đời sống nhà nước và xã hội, mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân đã đặt ra yêu cầu cần nhìn nhận lại những quan điểm nhận thức về nhà nước, về bản chất của hoạt động hành chính Bộ máy hành chính phải trở thành các cơ quan xã hội, từ bỏ

"địa vị" cai quản, cai trị của mình thành các thiết chế phục vụ xã hội, phục vụ nhân dân Có như vậy mới đúng bản chất nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Điều này đòi hỏi khi đưa ra các chính sách, các quy tắc thể chế, các hành động thực tiễn các cơ quan hành chính nhà nước đều phải trả lời chính sách, thể chế đó

và các hoạt động đó là vì nhân dân hay vì chính bản thân bộ máy hành chính Bộ máy hành chính và cả đội ngũ cán bộ, công chức hành chính nhà nước không tồn tại vì những mục đích tự thân của nó, mà phải vì lợi ích nhân dân, lợi ích cộng

đồng Việc cán bộ, công chức phục vụ cho những lợi ích hợp pháp của nhân dân cũng là một lẽ đơn giản vì nhân dân là những người đóng thuế nuôi dưỡng bộ máy

đó Với cách nhìn này thì nhân dân là khách hàng của nền hành chính, họ là người

đánh giá khách quan và công tâm nhất về sự phục vụ của nhà nước, của bộ máy hành chính

Có thể nói, những đổi mới to lớn trong nền công vụ nước ta trong những năm qua đã góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các phương diện, góp phần vào sự phát triển chung của đất nước Tuy nhiên, nền hành chính của nước ta nhìn chung vẫn còn nhiều dấu ấn của hành chính công truyền thống, mô hình quản lý công mới chưa được thể hiện rõ trong các hoạt động công vụ Mặt khác, những yếu tố của mô hình quản lý công mới được áp dụng ở Việt Nam cũng cần được nghiên cứu, đánh giá hiệu quả thực sự và đưa ra các định hướng điều chỉnh Yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi nền hành chính cần có sự chuyển mình mạnh mẽ, vận động theo mô hình quản lý công mới Sự chậm trễ trong cải cách hành chính càng đặt ra yêu cầu bức thiết hơn cho việc tìm các hướng cải cách hành chính Công cuộc cải cách đang có dấu hiệu chững lại sau khoảng thời gian phát triển mạnh Làm thế nào để thúc đẩy tiến trình cải cách hành chính, nền hành chính Việt Nam cần định hướng vận động theo mô hình nào rõ ràng là một vấn đề lớn cần được nghiên cứu Mặt khác, mô hình quản lý công mới đã khẳng định được vai trò của mình song trong điều kiện thực tiễn của Việt Nam, mô hình này cần

được vận dụng như thế nào cũng là câu hỏi chưa có câu trả lời thoả đáng

áp dụng quản lý công mới đã trở thành xu thế chủ đạo trong định hướng đổi mới hoạt động chính phủ của các quốc gia trên thế giới Những thay đổi to lớn về kinh tế - xã hội ở nước ta trong năm qua, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế càng

đặt ra vấn đề đổi mới hoạt động quản lý nhà nước, đổi mới hoạt động của chính phủ

và hệ thống hành chính để tiếp tục duy trì và thúc đẩy sự phát triển Những thành tựu của việc áp dụng quản lý công mới ở nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy việc

áp dụng mô hình này có thể được xem là một định hướng cho việc đổi mới nền hành chính nước ta

Trước những yêu cầu của quá trình hội nhập, yêu cầu phát triển bền vững, việc nghiên cứu mô hình quản lý công mới một cách hệ thống, toàn diện, lựa chọn, xác

định được bước đi lộ trình áp dụng vào điều kiện thực tiễn của Việt Nam có ý nghĩa quan trọng và cấp thiết cả trên phương diện lý luận và thực tiễn

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Quản lý công đã được nghiên cứu bắt đầu từ những năm 70 của thế kỷ XX với

tác phẩm The Administrative process in Britain của Brown đã đặt ra hàng loạt vấn

đề cải cách công vụ, tổ chức chính quyền trung ương và địa phương, vấn đề tổ chức

bộ máy chính phủ và vấn đề quản lý… Brown đặt ra vấn đề chế độ công vụ cần chuyển hướng từ truyền thống do áp lực từ đời sống thực tiễn Công trình nghiên

cứu Market and Hierarchies của Williamson với quan niệm nền hành chính công

cần được áp dụng các yếu tố thị trường để tạo ra sự cạnh tranh, khắc phục căn bệnh quan liêu của sự phân tầng hành chính Nghiên cứu này đã tạo ra làn sóng tranh luận về hành chính công và dẫn đến sự hình thành học thuyết về quản lý công Đó

là một mô hình quản lý mới với nội dung cơ bản là mô hình hậu thư lại (postbureaucratic) mang tính chiến lược nhằm hướng đến kết quả thiết thực, dựa trên phong cách lãnh đạo hành pháp thiết thực và phân quyền mạnh, hướng theo

khách hàng với tinh thần kinh doanh và làm xúc tác cho khu vực công và tư cùng tự

nguyện tham gia hợp tác, giải quyết các nhu cầu của cộng đồng Quản lý công mới

gắn với quan niệm “sáng tạo lại chính phủ” để “đáp ứng tình hình kinh tế - xã hội

đầy biến động, cạnh tranh, bùng nổ thông tin và người dân trở thành khách hàng

có quyền lựa chọn và đòi hỏi dịch vụ công có chất lượng cao” (Sáng tạo lại Chính

phủ (Reinventing government) của David Osborn và Ted Gaebler, 1992)

Mô hình quản lý công từng bước được nghiên cứu và áp dụng ở các quốc gia trên thế giới Tuy nhiên, những nghiên cứu về mô hình quản lý công mới ở Việt Nam lại chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện

Các công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài về công vụ, công chức

trong thời gian gần đây như: "Civil Service Systems in Asia" của Burns, John P,

Bowornwathana, Bidthya, NXB Edward Elgar, 2001, trong đó giới thiệu, so sánh hệ thống công vụ của một số nước châu á, và thực tiễn cải cách công vụ ở các nước

châu á; "Civil Service Reform", của Constance Horner, Patricia W Ingraham,

Ronald P Sanders, NXB Brookings Inst Pr, 1996, đề cập đến các xu hướng cải cách công vụ, trong đó chủ yếu là ứng dụng những thành tựu của quản lý khu vực tư vào

quản lý khu vực công; "Decentralizing the Civil Service" của A Massey,

J.McMillian, P Carmichael, R.A.WRhodes, Nxb McGraw Hill, 2003, đề cập đến

quá trình cải cách công vụ ở Anh; "Civil Service Reform in the States" của J

Edward Kellough, Lloyd G.Nigro, Nxb…, trong đó các tác giả đề cập đến quá trình cải cách công vụ ở Mỹ những năm 1990… Nhìn chung, các công trình nghiên này

tập trung phân tích vào cơ sở lý luận và thực tiễn của quá trình cải cách công vụ, các xu hướng cải cách công vụ, trong đó nhấn mạnh việc áp dụng các quy tắc của quản lý khu vực tư vào quản lý khu vực công, chuyển từ nền hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển…

Báo cáo “Giải phóng tiềm năng con người cho hành chính công”, (Báo cáo

quốc tế về hành chính công năm 2005) của Liên hợp quốc về khu vực công) đã đưa

ra ba mô hình công vụ tương đối phổ biến trên thế giới hiện nay là “hành chính công” (public administration), “quản lý công” (public management) và “chính phủ

đáp ứng” (responsive government) Mô hình quản lý công vẫn được xem là một

định hướng đổi mới quan trọng cho các nền hành chính Với các quốc gia đang phát triển có nền hành chính còn mang những dấu ấn của hành chính công truyền thống nên áp dụng những chuẩn mực của quản lý công mới để tạo ra sự chuyển biến mới trong các hoạt động công vụ

Cuốn sách “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới

cạnh tranh” của S Chiavo-Campo và P.S.A Sudaram là một công trình nghiên cứu

khá toàn diện các nội dung có liên quan đến quản lý công mới Các tác giả đã chỉ

rõ bối cảnh hành chính công thế kỷ XXI với sự tác động của toàn cầu hóa, phi tập trung hóa tạo ra sức ép cho chính quyền trung ương, quản trị tốt với bốn trụ cột: trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, tính dự đoán được và sự tham gia Nền hành chính công cần phải chuyển mình theo hướng quản lý công hướng đến hiệu quả và trách nhiệm Những quốc gia đang phát triển muốn tạo ra sự đột phá cần về kinh tế

- xã hội cần phải bắt nhịp với hành chính công phát triển, tạo ra cuộc cách mạng trong quản lý nhà nước Trong điều kiện thực tế của Việt Nam, nghiên cứu của các tác giả là những gợi ý có tính khả thi như vấn đề đẩy mạnh phân cấp, tăng quyền cho chính quyền địa phương

Những năm gần đây, ở nước ta đã có các công trình nghiên cứu trong nước có liên quan về cải cách hành chính với định hướng đổi mới nền công vụ

Hội thảo quốc tế về kinh tế và quản lý công do Trường Đại học Kinh tế Quốc dân phối hợp với Hiệp hội lý thuyết kinh tế công quốc tế tổ chức từ ngày 31 tháng 7

đến ngày 2 tháng 8 năm 2006 với sự tham gia của các nhà kinh tế nổi tiếng của Việt Nam và thế giới đã phân tích nhiều khía cạnh của vấn đề quản lý công và kinh

tế công Tuy nhiên, góc độ quản lý công trong hội thảo này được nhìn nhận tương

đối khác so với quan niệm về quản lý công mới khi hội thảo chủ yếu tập trung nhìn nhận vấn đề quản lý của chủ thể là nhà nước với các vấn đề như quản lý công sản, quản lý đất đai, tài nguyên, môi trường Quan niệm này có sự khác biệt cơ bản với vấn đề quản lý công mới mà chúng ta đề cập ở đây Bởi lẽ, quản lý công mới trong khoa học hành chính chính là một giai đoạn phát triển mới của hành chính công

Đó là sự thay đổi về chất trong cách thức nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước với các đặc trưng cơ bản: Hiệu quả hoạt động quản lý; phi quy chế hoá, phân quyền; áp dụng các yếu tố của thị trường, đội ngũ công chức gắn bó với chính trị, với Chính phủ, Nhà nước và nền hành chính nhà nước; tư nhân hoá một phần hoạt động của nhà nước trên cơ sở thực hiện các mục tiêu và pháp luật nhà nước

đặc biệt là dịch vụ công “Chính phủ mang tinh thần kinh doanh”, “sáng tạo lại chính phủ” chính là những định hướng của quản lý công mới Cách tiếp cận của

hội thảo này chỉ phần nào phản ánh khía cạnh quản lý công mới ở góc độ đưa các yếu tố của thị trường vào hoạt động quản lý của nhà nước (quản lý công)

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế: “Cải cách hành chính ở Việt Nam - Các ưu tiên giai

đoạn 2006-2010” được tổ chức trong hai ngày 24 và 25 tháng 11 năm 2007 tại Hà

Nội Các tham luận đã phân tích tác động của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế

đến nền hành chính Việt Nam, và định hướng đổi mới là cần phải nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, dân chủ hoá và đẩy mạnh quá trình phân cấp quản lý Đó cũng chính là những yếu tố quan trọng của quản lý công mới có thể áp dụng vào Việt Nam

Có thể nói, những công trình nghiên cứu về quản lý công mới ở Việt Nam cho

đến thời điểm này vẫn còn khá tản mạn, mới phản ánh được một hoặc một số khía cạnh của mô hình quản lý công mới, những yếu tố của quản lý công mới ở Việt Nam Việc đánh giá những thành tựu, những hạn chế và chỉ ra những định hướng

đổi mới nền công vụ Việt Nam theo mô hình quản lý công mới vì vậy cần được nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện hơn, để góp phần thúc đẩy tiến trình cải cách hành chính ở Việt Nam

3 Mục tiêu của đề tài

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là hệ thống hoá được quan niệm quản lý công mới, đánh giá những tiềm năng, triển vọng áp dụng vào nền hành chính của Việt Nam, đánh giá thực trạng những yếu tố quản lý công mới xuất hiện trong nền công

vụ của nước ta, xác định những định hướng, giải pháp để thúc đẩy mô hình quản lý công mới ở Việt Nam phát triển

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

+ Đối tượng nghiên cứu: Nội dung lý thuyết quản lý công mới và các mô hình

áp dụng quản lý công mới của một số quốc gia trên thế giới;

+ Phạm vi nghiên cứu:

- Các nội dung quản lý công mới từ những 80 trở lại đây;

- Đánh giá cải cách hành chính ở Việt Nam từ giai đoạn thực hiện Chương trình Tổng thể cải cách hành chính (2001 - 2010)

5 Nội dung nghiên cứu

Nội dung nghiên cứu của đề tài hướng đến việc thực hiện các mục tiêu nghiên cứu Theo đó, nội dung nghiên cứu sẽ tập trung vào các vấn đề cơ bản sau đây:

- Nghiên cứu cơ sở lý luận về quản lý công mới, chỉ ra những đặc trưng nguyên tắc của mô hình quản lý công mới;

- Nghiên cứu về những thành tựu trong áp dụng mô hình quản lý công mới ở các quốc gia trên trường hợp những quốc gia áp dụng mô hình quản lý công mới thành công trên thế giới như Hoa Kỳ, Anh, Nhật Bản… từ đó cho thấy những ưu thế của mô hình này đối với cải cách nền công vụ và triển vọng áp dụng vào nền hành chính Việt Nam;

- Đánh giá khái quát về nền công vụ Việt Nam trong những năm qua và yêu cầu đổi mới, hoàn thiện;

- Phân tích những yếu tố quản lý công mới đang được áp dụng trong nền công

vụ của Việt Nam, đánh giá những thành công và những hạn chế;

- Tìm ra những giải pháp để ứng dụng quản lý công mới vào nền hành chính Việt Nam

Nội dung nghiên cứu được thể hiện thành đề cương chi tiết dưới đây:

Chương 1 - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý công mới

Chương 2 - Các định hướng và giải pháp ứng dụng quản lý công mới vào nền hành chính Việt nam trong giai đoạn hiện nay

5 Phương pháp nghiên cứu

+ Phương pháp luận: Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, quan

điểm thực tiễn

+ Các phương pháp được tác giả sử dụng trong đề tài gồm:

- Phương pháp lịch sử: Nghiên cứu các mô hình hành chính công qua các giai

đoạn, đánh giá giá trị, vai trò của mỗi mô hình, đặc biệt là mô hình quản lý công mới; Đánh giá về hiệu quả áp dụng mô hình quản lý công mới ở Việt Nam qua các giai đoạn, trước và sau khi áp dụng;

- Phương pháp phân tích tài liệu: Tìm hiểu các nghiên cứu đã có về mô hình quản lý công mới ở Việt Nam, đánh giá các quan điểm của các tác giả, những điểm hợp lý và chưa hợp lý từ đó đưa ra các kiến giải theo cách tiếp cận của nhóm nghiên cứu;

- Phương pháp điều tra xã hội học: Thu thập các dữ liệu về kết quả áp dụng một số yếu tố mang tính chất quản lý công mới; thu thập quan điểm, đánh giá của cán bộ, công chức về hiện trạng, triển vọng áp dụng mô hình quản lý công mới ở Việt Nam

6 ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

Đề tài nghiên cứu nếu được triển khai sẽ có ý nghĩa lớn về mặt lý luận và thực tiễn

+ Về ý nghĩa lý luận:

- Đề tài sẽ góp phần vào lý luận hành chính công về quản lý công mới qua thực tiễn của Việt Nam, chỉ ra được những nhân tố tác động đến thành công hay hạn chế của việc áp dụng mô hình quản lý công mới

+ Về ý nghĩa thực tiễn:

- Đề tài đưa ra những giải pháp thúc đẩy tiến trình cải cách hành chính ở Việt Nam theo mô hình quản lý công mới

Chương 1 MộT Số VấN Đề Lý LUậN Và THựC TIễN Về QUảN Lý CÔNG MớI 1.1 Nhận thức chung về quản lý công mới

Trong hơn hai thập kỷ vừa qua, cải cách theo Quản lý công mới (New Public Management), chủ nghĩa quản lý mới (Hood, 1991; Dunleavy và Hood, 1994; Pollitt, 1993; Ferlie, 1996) đã được áp dụng ở các nước phát triển, các nước chuyển

đổi và các nước đang phát triển khi mà vai trò và đặc trưng thể chế của nhà nước và khu vực công ngày càng chịu áp lực mạnh mẽ hơn từ thị trường và tác động của khu vực tư Nhìn lại lịch sử quá trình hình thành và phát triển của quản lý công mới

có thể thấy quản lý công mới ra đời là một nỗ lực cải cách để đáp ứng tốt hơn những yêu cầu của công dân trong bối cảnh mô hình hành chính công truyền thống

đang đối mặt với không ít những thách thức về bài toán hiệu quả ở các nước phát triển như Anh, Canada, Australia, sự khủng hoảng của nhà nước phúc lợi theo lý thuyết của Keynes càng thúc đẩy nỗ lực tìm kiếm các giải pháp để tổ chức, quản lý khu vực công và định nghĩa lại vai trò của nhà nước đối với thị trường, khu vực tư nhân và xã hội Cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính vào thập niên 70, thập niên

80 đã đặt ra những câu hỏi lớn về quy mô, chức năng của nhà nước và tính hợp lý của hành chính truyền thống theo mô hình bureaucracy của Marx Webber Các cuộc cải cách lớn trong khu vực công đã diễn ra Tác động của các cuộc cải cách này không chỉ là những thay đổi đơn thuần mà quan trọng hơn là sự thay đổi trong nhận thức của xã hội về vai trò của khu vực công và cách thức điều hành Cách tiếp cận hướng đến quả đầu ra, hiệu quả quản lý, phân cấp, phân quyền, áp dụng các yếu tố thị trường vào nền hành chính trở thành xu thế lớn của các nước phát triển

Sự dịch chuyển từ mô hình hành chính công truyền thống sang quản lý công mới từng bước được định hình và đem lại những thành quả tích cực trong quản lý

Một cuộc khảo sát do tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD đã kết luận rằng áp dụng quản lý công mới thực sự đem đến những thay đổi lớn trong quản lý khu vực công, thay đổi về quản trị, môi trường kinh tế và thể chế (OECD, 2003) Quản lý công mới hướng đến những giá trị mới thích hợp trong bối cảnh thị trường hóa và toàn cầu hóa Báo cáo nghiên cứu này khẳng định: “Quản lý công mới sẽ dần trở thành lý thuyết của cải cách nhà nước trong thế kỷ XXI” [26, tr.121]

1.1.1 Quan niệm về quản lý công mới

Lý thuyết quản lý công mới là sự tập hợp của nhiều học thuyết về hành chính

và điều quan trọng là nó không được bổ sung và phát triển theo thời gian Thực tế, quản lý công mới bao quát hầu hết các vấn đề về cơ cấu tổ chức, sự thay đổi về quản lý, quản lý nhân sự, các định hướng giá trị của nền công vụ… Chính vì vậy, các quan niệm về quản lý công mới tiếp cận thuật ngữ này từ những góc độ khác nhau Quản lý công mới được định nghĩa khái quát như “một tầm nhìn, một học thuyết, một tập hợp các kỹ thuật quản lý được chuyển hóa từ khu vực tư nhân vào khu vực công” [17, tr 3] Nói cách khác, quản lý công mới được xem như phần cốt yếu của tư tưởng quản lý hay học thuyết quản lý dựa trên những ý tưởng được hình thành từ khu vực tư nhân và được đem áp dụng vào khu vực công (Hood, 1991, 1995) Tuy nhiên, lý thuyết quản lý công mới có nội dung cụ thể và toàn diện hơn Như Hood sau này khẳng định, hai định hướng lớn của quản lý công mới là sự kết hợp của hai dòng tư tưởng định hướng thị trường, quản lý theo mô hình hiệu quả trong khu vực công và sự kế thừa của khoa học quản lý truyền thống “Quản lý công mới chính là một lý thuyết về hành chính dựa trên ý tưởng về chuyên nghiệp hóa hoạt động quản lý hành chính với sự phân quyền hợp lý hướng đến kết quả đầu

ra thông qua sự phát triển các định hướng giá trị công vụ và các tiêu chuẩn đánh giá kết quả hoạt động của tổ chức công” [18, tr 104]

Nghiên cứu về quan niệm, định nghĩa về quản lý công mới của các học giả trên thế giới về lĩnh vực này cho thấy cách tiếp cận về quản lý công mới không hoàn toàn đồng nhất Định nghĩa về quản lý công mới của Hood chưa khắc họa vấn

đề quyền của khách hàng (công dân) một cách rõ ràng Hiến chương về công dân

đã khẳng định tầm quan trọng của công dân - khách hàng trong quan hệ với nhà nước và sự chuyển biến từ công dân thành khách hàng của nền hành chính trở thành

điểm đặc trưng quan trọng của quản lý công mới Cách tiếp cận của Osborne và Gaebler có sự khác biệt quan trọng trong việc nhấn mạnh từ cách tiếp cận khái quát quản lý công, đặc biệt là từ hệ tư tưởng chính trị liên quan mật thiết đến các nội dung của quản lý công mới Tuy nhiên, bên cạnh những khác biệt này nhưng chúng ta có thể tìm ra những điểm gặp nhau quan trọng trong quan niệm của các

học giả Điều này có được thể hiện qua bảng tóm tắt các quan niệm về quản lý

công mới của các tác giả hàng đầu trong lĩnh vực này

Osborne và Gaebler 1992

Phân quyền;

phân loại tổ chức hành chính nhà nước;

các hình thức tổ chức quản trị

Mở rộng quyền tự quản của địa

phương, giảm

sự kiểm soát của các cơ

quan trung

ương

Phân quyền quản lý thúc đẩy

sự năng động trong quản lý, giảm bớt các tầng nấc trung gian

Thay đổi để giảm

ương và địa phương

Xác định vai trò quản lý chiến lược và các hoạt

động quản lý cụ thể

đẩy: định hướng chứ không phải trực tiếp thực hiện (lái thuyền chứ không chèo thuyền)

Chi tiết hóa và

áp dụng các yếu

tố của cơ chế thị trường để phân phối các nguồn lực trong khu vực công

Tiếp nhận các phương thức thúc đẩy cạnh tranh vào khu vực công

Cạnh tranh trong khu vực công, cạnh tranh trong nội bộ và cạnh tranh với các chủ thể cung ứng dịch vụ công khác

Phân biệt rõ nguồn lực công

và các quy định

về dịch vụ công

Hợp tác công tư trong thực thi các nhiệm

vụ của khu vực công

Thực hiện theo các nhiệm vụ, trách nhiệm ủy thác

(người được thụ hưởng)

Nhấn mạnh vào

kết quả đầu ra

Nhấn mạnh vào chất lượng, đáp ứng nhu cầu của công dân (khách hàng)

Nhấn mạnh vào khả năng đáp ứng của nhà cung ứng dịch

vụ công trong

đó vấn đề cơ

bản là chất lượng

Cung ứng dịch

vụ công có chất lượng;

công dân được xem là khách hàng của nhà nước

Định hướng khách hàng

Các tiêu chuẩn rõ

hiệu quả

Các tổ chức và công dân đánh giá mức độ đạt

được mục tiêu, kết quả hoạt

động của hệ thống công vụ

Chính phủ định hướng kết quả

đầu ra; ngân sách đầu tư theo kết quả đầu ra thay vì yếu tố

đầu vào Nhấn mạnh vào

Nhấn mạnh hiệu quả sử dụng nguồn lực

và các kết quả

đạt được

Bảo đảm sử dụng các nguồn nhân lực và các nguồn lực khác hướng

đến mục tiêu hiệu quả

Chính phủ mang tinh thần doanh nghiệp: tạo ra nguồn thu chứ không phải là chi phí

Thay đổi các mối quan hệ trong công vụ

Giảm quy mô

của hệ thống các cơ quan hành chính

hướng thị trường: thay đổi tác động đòn bẩy thông qua thị trường

quy định, thủ tục nặng nề

báo, phòng tránh hơn là đối phó

Để có sự hình dung cụ thể hơn về định hướng cải cách khu vực công theo

quản lý công mới, chúng ta có thể sơ đồ hóa quá trình chuyển hóa từ hành chính

công truyền thống sang quản lý công mới

+ Lý thuyết “sự lựa chọn công”:

- Là lý thuyết kinh tế mới trong chính trị và hành chính;

- Trong nền kinh tế thị trường sản xuất hàng hóa do quy luật cung cầu quyết

định Với hàng hóa công quy luật này bị phá vỡ, các quy luật chính trị chi phối Muốn cho việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công tốt hơn, đánh giá lại vai trò của nhà nước, cần đưa đến sự phát triển trở lại của thị trường trong khu vực công

- Cải cách môi trường hành chính:

Công dân = khách hàng (Nền hành chính không phải là cai trị mà là phục vụ)

• Mở rộng cạnh tranh (giữa nhà nước và tư nhân)

• Hợp tác với bên ngoài

• Tăng khả năng lựa chọn của người sử dụng dịch vụ

• Phải đưa yếu tố thị trường vào khu vực công

- Chủ nghĩa quản lý:

• Xét từ giác độ hoạt động Hành chính công (Nhà nước) và Hành chính tư nhân (Doanh nghiệp) có những tiêu chí giống nhau có thể áp dụng các biện pháp quản lý giống nhau

• Quản lý trong khu vực tư có hiệu quả hơn khu vực công

Lý thuyết: “Sự lựa chọn

công” (Public choice theory)

• Khu vực công học tập khu vực tư Vận dụng nhiều hơn nữa các công cụ quản

lý của khu vực tư vào Hành chính công

1.1.2 Các đặc trưng của quản lý công mới

1.1.2.1 Hiệu quả hoạt động quản lý

Trong mô hình mới, vai trò của khoa học quản lý và các nhà quản lý nhất là các nhà quản lý theo lối quản trị doanh nghiệp được đề cao và chính nó là yếu tố quyết định việc đạt được mục tiêu của quản lý Nếu như trong nền hành chính truyền thống, các nhà hành chính chủ yếu là làm nhiệm vụ thi hành mệnh lệnh và làm theo các quy tắc có sẵn thì ngày nay với tư cách là nhà quản lý, họ phải tính toán, dự đoán, sáng tạo, năng động để đạt được mục tiêu Vì mục tiêu phải đạt là hiệu quả của hoạt động quản lý, các nhà hành chính bên cạnh việc quan tâm đến chu trình, phương pháp mà còn quan tâm đến mục đích có đạt được hay không, cụ thể là hiệu quả được lượng hóa, đánh giá bằng các chỉ tiêu đánh giá dựa trên so sánh kết quả/chi phí

1.1.2.2 Phi quy chế hóa

Cách tiếp cận quản lý công mới không đòi hỏi những quy định chặt chẽ như một mạng lưới dày đặc trong nền hành chính công truyền thống yêu cầu công chức phải tuân thủ một cách cứng nhắc và nghiêm ngặt mà thay vào đó là cơ chế mềm dẻo, linh hoạt hơn, dễ thích nghi với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội mới Người công chức không nhất thiết phải làm công ăn lương suốt đời mà họ có thể làm hợp

đồng toàn phần hoặc nửa thời gian, miễn là họ phải đạt được mục tiêu của tổ chức

đặt ra khi làm việc Người công dân không còn là người thụ động cầu xin dịch vụ của Nhà nước mà trở thành các khách hàng sử dụng dịch vụ, có quyền được đòi hỏi phục vụ

Phi quy chế hóa được thực hiện bằng cách đơn giản hóa các thể chế, các quy

định, thủ tục của chính phủ vì chúng đã trở nên quá nặng nề, phức tạp đễn nỗi người dân không hiểu nổi và thậm chí cả các cơ quan hành chính nhà nước cũng khó áp dụng.Từ đó, đặt ra yêu cầu phải cải cách thể chế theo hướng: Đơn giản hóa các thủ tục hành chính để giải quyết các vấn đề hành chính nhanh hơn và đỡ tốn kém hơn; Một hệ thống lập quy ít phức tạp tạo ra một chế độ công vụ đa dạng hơn, tạo điều kiện cho các cấp địa phương phát huy sáng kiến và phát triển các dịch vụ theo yêu cầu cá nhân Nhưng đồng thời nó cũng có mặt trái là dẫn đến những đối

xử khác nhau giữa các công dân, tạo ra nguy cơ phân phối không đồng đều các loại hình dịch vụ trong dân chúng và giữa các vùng miền khác nhau; Một hệ thống chính sách bao gồm các quy định đơn giản hơn và với số lượng ít hơn sẽ tăng tự do cá nhân cho công dân, thúc đẩy sự phát triển kinh tế cho các công ty Nhất là với các công ty kinh doanh, việc đơn giản hóa các thủ tục rườm rà là giúp tăng tính cạnh tranh của họ

1.1.2.3 Phi tập trung hóa

Vấn đề này được thể hiện dưới những hình thức khác nhau, ở những mức độ khác nhau nhưng xu hướng chung là chính phủ trung ương phân giao quyền hạn, trách nhiệm, thẩm quyền nhiều hơn cho các đơn vị chính quyền địa phương (phân quyền lãnh thổ) hay cho các bộ và các đơn vị tổ chức bên dưới (phân quyền chức năng) trong việc chủ động quản lý các nguồn lực được phân bổ trong phạm vi thẩm quyền, đồng thời đề cao mối quan hệ giữa chính phủ với các bộ phận hoạch định chính sách, giữa cấp hoạch định chính sách với cấp thi hành Sự “độc lập” ngày càng cao giữa chính phủ và các cấp chính quyền địa phương trở thành pháp nhân công quyền đi liền với sự củng cố mạnh mẽ vai trò trung tâm của chính phủ và thủ tướng tạo ra những chính sách và phương pháp quản lý năng động, thích ứng với môi trường luôn luôn biến động

Phân quyền trong cải cách hành chính nhằm đạt được năm mục đích sau:

- Tăng cường hoạch định chính sách ở cấp hành chính trung ương bằng cách giảm bớt các hoạt động có tính chất tác nghiệp;

- Phát huy tính chủ động sáng tạo của chính quyền địa phương làm cho nền hành chính sát và phù hợp hơn với đặc điểm kinh tế - xã hội địa phương;

- Phát triển dịch vụ đa dạng hơn theo hướng người tiêu dùng là khách quan; làm cho dịch vụ công có hiệu quả cao;

- Phát triển nền dân chủ, tăng cường sự tham gia của công dân trong nền hành chính công;

- Thúc đẩy sự công bằng, trách nhiệm giải trình giúp cho công dân dễ dàng giám sát hoạt động của các nhà chức trách

1.1.2.4 áp dụng một số yếu tố của cơ chế thị trường

áp dụng các yếu tố của cơ chế thị trường như cạnh tranh, đấu thầu, tính hiệu quả, lượng hóa, so sánh kết quả/chi phí, công dân là “khách hàng” của nền hành chính, làm cho nền hành chính trở nên năng động, đa dạng, phong phú, thoát khỏi

vỏ ốc quan liêu truyền thống của một bộ máy thư lại cũ

1.1.2.5 Gắn bó với chính trị, với chính phủ, nhà nước và nền hành chính nhà nước

Đội ngũ cán bộ công chức hành chính, đặc biệt là các cán bộ quản lý cao cấp, không phải là những người trung lập về chính trị, không còn hoàn toàn là “chính trị

ra đi, hành chính ở lại” Họ tham dự vào quá trình xác lập đường lối, chính sách Bản thân họ là những người được rèn luyện chính trị, tham gia công tác chính trị và làm công tác chính trị và hành chính trong bộ máy hành pháp vào nền hành chính nhà nước và do đó có thể xem họ là chiếc cầu nối giữa quyền lực chính trị với nền hành chính quốc gia

1.1.2.6 Tư nhân hóa một phần các hoạt động của nhà nước trên cơ sở thực hiện được các mục tiêu và pháp luật nhà nước, đặc biệt là các dịch vụ công

Xu hướng này bắt đầu tại Vương quốc Anh từ khi bà Margaret Thatcher lên nắm quyền vào năm 1979 và sau đó lan rộng ra nhiều quốc gia trên thế giới Tư nhân hóa không chỉ là con đường nâng cao hiệu quả mà còn vì bản thân chính phủ

đã có quá nhiều chức năng, nếu không tư nhân hóa thì không thể đáp ứng nhanh chóng được các yêu cầu ngày càng tăng của công dân Theo quan niệm của các nhà

nghiên cứu, tư nhân hóa không chỉ đơn thuần là bán đi các tài sản của nhà nước, chuyển sở hữu công thành sở hữu tư mà bao hàm rất nhiều hình thức, trong đó kể cả các hình thức như đấu thầu, làm hợp đồng phu, cho thuê hay cổ phần hóa các doanh nghiệp và tập đoàn hóa các công ty để nâng cao tính cạnh tranh Ngoài ra, một ý nghĩa quan trọng khác của tư nhân hóa là thu hút được đông đảo các thành phần xã hội, nhất là khu vực tư nhân, các công dân và các tổ chức phi chính phủ, tham gia vào hoạt động của nền hành chính công Trong một chừng mực nào đó tư nhân hóa có thể coi là một phần của xã hội hóa Mức độ, phạm vi tư nhân hóa và xã hội hóa ở các nước khác nhau, tùy thuộc vào hoàn cảnh của mỗi nước và xu hướng chính trị của đảng cầm quyền và chính phủ đương thời

1.1.2.7 Hành chính công không tách khỏi hành chính tư và vận dụng nhiều phương pháp quản lý doanh nghiệp vào thực tiễn hoạt động của mình

Tuy phân biệt rõ và không biến hành chính công thành tổ chức quản lý tư nhân theo cơ chế thị trường, song trong xã hội hiện đại và nền kinh tế thị trường, nền hành chính công có thể và đã vận dụng nhiều phương pháp quản lý của các doanh nghiệp tư nhân (thuộc chức năng hành chính của quản lý mà Henry Fayol đã nói), nhất là phương pháp quản lý hiện đại Đó cũng là đòi hỏi khách quan của hiệu quả, chất lượng và sự linh hoạt trong đáp ứng các dịch vụ cho yêu cầu ngày càng tăng của công dân cả về số lượng và chất lượng

1.1.2.8 Xu hướng quốc tế hóa

Sự quốc tế hóa đời sống kinh tế - xã hội cũng ảnh hưởng đến nền hành chính công Các nước phải điều chỉnh nhiều quy định pháp luật theo pháp luật và thông lệ quốc tế đối với các vấn đề mang tính toàn cầu, đặc biệt là những vấn đề xã hội Nền hành chính phát triển là nền hành chính hướng đến gánh vác những nghĩa vụ chung của nhân loại Nói cách khác, nền hành chính công trong quản lý công mới là nền hành chính công mở, không chỉ quản lý tốt trong nước mà còn hướng đến thực hiện các trách nhiệm của quốc gia

1.1.2.9 Hiện đại hóa nền hành chính

Quản lý công mới hướng đến việc áp dụng các công nghệ hiện đại vào quản

lý, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động, kịp thời đáp ứng các yêu cầu của công dân và tổ chức Các công nghệ áp dụng vào nền hành chính công không chỉ là các

phương tiện khoa học kỹ thuật mà quan trọng hơn là các phương pháp quản lý hiện

đại

Để thấy rõ hơn những đặc trưng của quản lý công mới so với hành chính công truyền thống, chúng ta có thể so sánh hai mô hình lý thuyết này trên một số tiêu chí

Hành chính công truyền thống Quản lý công mới Mục tiêu - Bảo đảm đúng chu trình, đúng

quy tắc, thủ tục hành chính (yếu tố

- Những quy định, điều kiện để công chức thực thi công vụ theo một hệ thống thứ bậc rất chặt chẽ, cứng nhắc theo quy định;

- Thời gian làm việc của công chức được quy định chặt chẽ, có thời gian công và thời gian tư;

- Công chức mang tính trung lập, không tham gia chính trị, thực hiện một cách trung lập các chính sách do các nhà chính trị đề ra

- Trách nhiệm của người công chức, nhà quản lý chủ yếu là bảo đảm thực hiện mục đích,

đạt kết quả tốt, hiệu quả cao;

- Những quy định, điều kiện để công chức thực thi nhiệm vụ có hình thức linh hoạt, mềm dẻo hơn;

- Thời gian làm việc sẽ linh hoạt, có thể suốt đời họ làm việc, trong một thời gian nhất

định, có thể làm chính thức hoặc hợp đồng;

- Công chức cam kết về mặt chính trị cao hơn trong các hoạt

động của mình, trong các hoạt

động hành chính mang tính chính trị nhiều hơn

Đối với Chính

phủ

- Công vụ được chính phủ thực hiện, giải quyết theo quy định của

- Công vụ mang tính chất chính trị nhiều hơn, ảnh hưởng của

pháp luật;

- Chức năng của chính phủ nặng

về hành chính xã hội, trực tiếp cung ứng các công việc công ích xã hội;

- Chức năng của chính phủ thuần túy mang tính chất hành chính không trực tiếp liên hệ đến thị trường

chính trị ngày càng lớn trong hành chính;

- Chức năng tham gia cung ứng dịch vụ công ngày càng giảm

và thông qua việc xã hội hóa các dịch vụ đó để quản lý xã hội, nhưng vẫn cần có sự quản

lý của chính quyền;

- Chức năng của Chính phủ đối mặt với những thách thức của thị trường

1.1.3 Các nội dung cấu thành quản lý công mới

Quản lý công mới với ý nghĩa là lý thuyết về mô hình hành chính công theo các tiêu chí hiện đại, chủ động, năng động, nhạy bén, thích nghi cao nhằm đáp ứng các yêu cầu quản lý và dịch vụ tối đa trong các điều kiện kinh tế thị truờng phát triển mạnh mẽ và những quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ lẫn nhau Quản lý công mới gắn liền với yếu tố quản lý (managerialism) và những yếu tố liên quan đến thị trường, sự cạnh tranh và kỹ thuật quản lý của khu vực tư Việc phân

định các yêu tố cấu thành quản lý công mới thực tế không đơn giản và các nhà nghiên cứu có những hướng tiếp cận riêng và các yếu tố cấu thành quản lý công mới được bổ sung theo tiến trình phát triển của lý thuyết này Trên cơ sở khái quát các nghiên cứu về quản lý công mới, chúng ta có thể chỉ ra những yếu tố cơ bản nhất của quản lý công mới

1.1.3.1 Tính chuyên nghiệp của các nhà quản lý và của nền hành chính

Yêu cầu về tính chuyên nghiệp của các nhà quản lý và rộng hơn của nền hành chính là yếu tố quan trọng quan lý thuyết quản lý công mới Thực ra tính chuyên nghiệp của công chức đã được đề cập đến trong mô hình hành chính truyền thống Tuy nhiên, trong quản lý công mới, tính chuyên nghiệp này được thể hiện một cách toàn diện hơn Tính chuyên nghiệp của các nhà quản lý thể hiện ở năng lực xây dựng, hoạch định chính sách, năng lực ra quyết định, năng lực tổ chức công việc khoa học Một hành chính chuyên nghiệp chính là một nền hành chính có những

quyết sách, hành động đúng với yêu cầu thực tiễn Nền hành chính chuyên nghiệp

là nền hành chính định hướng phục vụ, phục vụ cho lợi ích công và cho quá trình phát triển Mặt khác, nền hành chính chuyên nghiệp sẽ tập trung hoàn thành những nhiệm vụ đúng với vai trò của mình, người lái thuyền chứ không phải người chèo thuyền

1.1.3.2 Quan niệm về các giá trị cần hướng tới của một nền hành chính hiện

đại

Định hướng giá trị chung của nền công vụ có thể xem là một yếu tố quan trọng trong tổ chức quản lý Mô hình hành chính truyền thống, hành chính quan liêu của Marx Webber dựa trên những giá trị cụ thể về hiệu lực, sự tuân thủ về thủ tục thì quản lý công mới hướng tới những giá trị mới Các giá trị mà quản lý công mới hướng tới được khái quát ở các giá trị cơ bản: Tính hiệu quả, sự chuyên nghiệp trong quản lý, kết quả đầu ra, chất lượng, định hướng phục vụ công dân - khách hàng, quan hệ thị trường, các cam kết về chất lương dịch vụ… Có thể nói hệ thống những giá trị chung mà một nền hành chính hiện đại cần hướng tới là cơ sở để tư duy lại, nhận thức lại về tổ chức và hoạt động của các nền hành chính công trên thế giới Nỗ lực cải cách hành chính ở các quốc gia trên thế giới hiện nay thực tế cũng

đang hướng tới hiện thực hóa các giá trị mà quản lý công mới đã xác định, để hướng tới một nền hành chính phục vụ, đáp ứng yêu cầu ngày càng đa dạng của công dân và quan trọng là thúc đẩy sự phát triển của quốc gia trong bối cảnh toàn cầu hóa

1.1.3.3 Mô hình tổ chức quản lý phẳng hơn

Mô hình hành chính quan liêu với quá nhiều thứ bậc đã trở thành gánh nặng cho quá trình hoạt động của nền hành chính Bản thân các chính sách khi được xây dựng và ban hành đã có những độ trễ nhất định về nhận thức, về thời gian triển khai

và sự vận động không ngừng của các yếu tố kinh tế - xã hội Chính vì vậy, tháp phân tầng quá cao của mô hình hành chính công truyền thống cần được thay đổi Với mục tiêu xây dựng một mô hình quản lý năng động, thích ứng với sự thay đổi của nền kinh tế thị trường và xu hướng quốc tế hóa, khu vực hóa, quản lý công mới

định hướng đến việc xây dựng tổ chức bộ máy hành chính công giảm bớt những tầng nấc trung gian bằng việc cần phân công lại quyền lực giữa cấp trên và cấp

dưới, giữa trung ương và địa phương Việc giảm bớt các tầng nấc trung gian được thực hiện bằng quá trình tổ chức lại thẩm quyền quản lý hành chính, xác định rõ những thẩm quyền nào cần được trao cho cơ quan ở trung ương và thẩm quyền nào cần trao cho cơ quan ở địa phương Tư duy quản lý công mới chỉ rõ trung ương chỉ làm những vấn đề mang tính vĩ mô, chiến lược liên quan đến những biến số lớn của quốc gia còn chính quyền địa phương cần thể hiện rõ năng lực thực hành, đưa chính sách vào thực tiễn

1.1.3.4 Đánh giá hiệu quả thực thi và tiêu chuẩn thực thi công vụ

Từ góc độ khoa học quản lý, đánh giá là một mắt khâu của quá trình quản lý

Peter Drucker - cha đẻ của quản lý học hiện đại đã khẳng định: “Thiếu công tác

đánh giá hoặc công tác đánh giá không được thực hiện khoa học, hiệu quả sẽ khó tìm ra được những giải pháp hiệu quả cho việc nâng cao chất lượng hoạt động”;

“Nếu bạn không đo được kết quả, bạn sẽ không thể chỉ ra thành công từ thất bại; nếu bạn không thể nhận ra thành công, bạn không khen thưởng được thành công; nếu bạn không khen thưởng thành công thì có thể bạn lại khuyến khích thất bại; nếu bạn không nhận ra thành công, bạn không thể học hỏi từ thành công; nếu bạn chỉ ra được kết quả, bạn có được sự ủng hộ của công chúng” Kết quả của quá trình

đánh giá là một bức tranh tổng thể giúp cho các cơ quan, tổ chức có thể xác định

được mức độ đạt được các yêu cầu chất lượng hoạt động và có cơ sở khoa học để tìm ra các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động Đánh giá hiệu quả thực thi và tiêu chuẩn thực thi trong các nghiên cứu quản lý công mới được xây dựng vào những năm 80 của thế kỷ XX

Đánh giá hiệu quả thực thi và tiêu chuẩn thực thi công vụ là sự thể hiện tập trung quan điểm về đánh giá kết quả đầu ra của nền công hành chính Nếu hành chính công truyền thống tập trung vào yếu tố đầu vào và quá trình thủ tục thì quản

lý công mới hướng tới đánh giá kết quả đầu ra Việc đánh giá hiệu quả thực tế không đơn giản như quan niệm lượng hóa chi phí/kết quả bởi tính đa dạng của hoạt

động hành chính và mức độ ảnh hưởng của các quyết định hành chính, hành vi hành chính không thể dễ dàng tính toán bởi có thể những điều này có thể ảnh hưởng lâu dài Chính vì vậy, quản lý công mới cho rằng cần phải đánh giá theo các tiêu chí tĩnh và các tiêu chí động nghĩa là nhìn vấn đề dưới góc độ phát triển Các

tiêu chuẩn thực thi của nền công vụ được các nhà nghiên cứu xem xét một cách toàn diện từ nhiều góc độ trong đó đặc biệt chú ý đến khía cạnh hiệu quả, sự hài lòng của khách hàng (công dân, tổ chức) và tính không ngừng đổi mới, nâng cao chất lượng của nền công vụ

Đánh giá hiệu quả thực thi và tiêu chuẩn thực thi công vụ có nhiều ý nghĩa và thực sự là bước đột phá trong tổ chức nền hành chính công Những quan niệm định tính về chất lượng hoạt động của nền hành chính là chưa đủ và không thể là công

cụ để kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành chính Thực tế sự khủng hoảng của mô hình hành chính công truyền thống chính là ở chỗ do không đánh giá hiệu quả thực thi và tiêu chuẩn thực thi công vụ nên để kiểm soát người ta có xu hướng lập ra nhiều cơ quan giám sát, kiểm soát dẫn đến sự cồng kềnh và kém hiệu quả Việc xây dựng các tiêu chuẩn thực thi công vụ và đánh giá hiệu quả công vụ tạo ra hiệu ứng tích cực đối với hoạt động của nền hành chính Các tiêu chuẩn bản thân

nó là một cái đích để các cơ quan hành chính nhà nước hướng tới ít nhất là đáp ứng chuẩn hoặc cao hơn Mặt khác, điều này có ý nghĩa quan trọng đó chính là cơ sở để cơ quan cấp trên và các chủ thể giám sát, đánh giá về hoạt động của cơ quan hành chính và nền hành chính Những tiêu chuẩn này góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình của nền hành chính Nền hành chính phải thể hiện những chi phí của mình là hợp lý và được thể hiện bằng những kết quả tích cực Người dân từ các tiêu chuẩn công vụ có thể yêu cầu các cơ quan hành chính nhà nước bảo đảm thực hiện

đúng chức trách, cam kết về chất lượng của mình

1.1.3.5 Tiêu chuẩn hóa chất lượng dịch vụ công

Tính ưu việt của một xã hội được phản chiếu một cách rõ ràng qua chất lượng cung ứng dịch vụ công, bởi vì dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các lợi ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững và có kỷ cương, trật tự Mọi xã hội đều có những vấn đề chung, liên quan đến cuộc sống của tất cả mọi người Đó là các vấn đề như trật tự trị an, phân hóa giàu nghèo, giáo dục, y tế, dân số, môi trường, tài nguyên,… Để giải quyết thành công các vấn đề này, cần có

sự góp sức của cả nhà nước, cộng đồng và các tổ chức xã hội thông qua việc cung ứng các dịch vụ công Nếu các dịch vụ công bị ngừng cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chất lượng thấp thì sẽ dẫn đến những rối loạn trong xã hội, ảnh

hưởng nghiêm trọng đến đời sống của mỗi người dân, đồng thời tác động tiêu cực

đến sự phát triển của mỗi quốc gia

Nhìn chung, dịch vụ công trong quan niệm của quản lý công mới đáp ứng những nhu cầu chung của xã hội về các lĩnh vực sau đây:

- Duy trì trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại giao;

- Bảo vệ trật tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường thông qua việc xây dựng và thực thi thể chế kinh tế thị trường;

- Cung cấp các tiện ích công cộng cho toàn thể thành viên trong xã hội như bảo vệ sức khỏe, giáo dục đào tạo, giao thông công cộng, thông tin, thư viện công cộng ;

- Quản lý tài nguyên và tài sản công cộng như: Quản lý tài sản nhà nước, bảo

vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên

- Bảo vệ quyền công dân, quyền con người

Đề cập sâu hơn tới tác dụng của việc cung ứng dịch vụ công, chúng ta có thể lấy thí dụ trong lĩnh vực hành chính công Hành chính công có liên quan đến mức

độ thoả mãn các nhu cầu công cộng của xã hội, liên quan đến tiến bộ kinh tế, xã hội của một quốc gia Tác dụng của hành chính công chủ yếu là tác dụng dẫn

đường, tác dụng quản chế, tác dụng phục vụ và tác dụng giúp đỡ Nói về tác dụng quản chế, tức là nhà nước phát huy năng lực quản lý công cộng mang tính quyền

uy, cưỡng chế để xử lý, điều hòa các quan hệ xã hội và lợi ích xã hội, đảm bảo cho xã hội vận hành tốt; còn về tác dụng giúp đỡ, đó chính là sự giúp đỡ của nhà nước

đối với các địa phương nghèo, những người có hoàn cảnh khó khăn, như giúp đỡ người nghèo, cứu tế xã hội, phúc lợi xã hội, bảo hiểm xã hội, y tế,… Việc cung ứng dịch vụ hành chính công còn có tác dụng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Khi cung cấp các dịch vụ này, nhà nước sử dụng quyền lực công để tạo ra dịch vụ như cấp các loại giấy phép, đăng ký, chứng thực, thị thực Tuy xét

về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này có thể chỉ là các loại văn bản giấy

tờ, nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến các hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước Chẳng hạn, giấy đăng ký kinh doanh của doanh nghiệp thể hiện việc nhà nước công nhận doanh nghiệp đó ra đời và đi vào hoạt động, điều này dẫn

đến những tác động và kết quả đáng kể về mặt kinh tế - xã hội Ngoài ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ công, nhà nước sử dụng quyền lực của mình để đảm bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp khác của công dân

Nguyên tắc nhà nước phải chịu trách nhiệm cao nhất và cũng là trách nhiệm cuối cùng đối với việc cung ứng đầy đủ về số lượng, chất lượng, có hiệu quả dịch

vụ công cho dù là nhà nước tiến hành thực hiện trực tiếp hay thông qua các tổ chức

và cá nhân khác là một lá chắn bảo vệ an toàn cho cuộc sống của mỗi người dân Với việc nhà nước bảo đảm sự công bằng, bình đẳng cho công dân, nhất là nhóm dân cư dễ bị tổn thương, trong việc tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu liên quan trực tiếp tới đời sống như y tế, giáo dục, an sinh xã hội…, người dân được hưởng các quyền sống cơ bản của mình, trên cơ sở đó học tập, làm việc nâng cao mức sống của bản thân và đóng góp nhiều hơn cho xã hội Như vậy, dịch vụ công

có tác dụng cực kỳ to lớn đối với sự phát triển của đất nước và từng người dân, và là yếu tố quan trọng góp phần ổn định xã hội

Tuy nhiên, vấn đề dịch vụ công được cung ứng như thế nào mới thực sự là một vấn đề lớn Có thể khẳng định, hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công là sự thể hiện trực tiếp nhất hình ảnh về Nhà nước trước công dân Hoạt động này cũng phản ảnh năng lực hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, vì đây là những sản phẩm cụ thể nhất của bộ máy này đối với các tổ chức và công dân Vì vậy, cải cách cung ứng dịch vụ hành chính công là nội dung cơ bản trong đổi mới hoạt động của Nhà nước Việc đổi mới này có mục tiêu quan trọng nhất chính là nâng cao chất lượng dịch vụ công, thỏa mãn tốt hơn nhu cầu của người dân đối với loại hình dịch

vụ này Để có những bước đi phù hợp trong cải cách dịch vụ hành chính công đỏi hỏi phải có sự đánh giá về chất lượng trong hiện tại Việc đánh giá này không chỉ cung cấp bức tranh về chất lượng trong hiện tại mà từ những mặt được và những mặt chưa được sẽ là những định hướng cho quá trình cải cách dịch vụ hành chính công

Đánh giá chất lượng dịch vụ hành chính công là quy trình xác định xem các kết quả/đầu ra mong muốn đối với việc tạo ra sự hài lòng của công dân, tổ chức có

đạt được hay không hay các dịch vụ công có liên tục được cải tiến, hoàn thiện, nâng cao chất lượng không Quy trình đánh giá được thực hiện thông qua việc thiết

lập các tiêu chí đánh giá cho các cơ quan/đơn vị và đo lường xem các tiêu chí đó có

đạt được không

Chất lượng dịch vụ hành chính công là một vấn đề lớn đã và đang được đặt ra trong định hướng nâng cao hiệu quả của lĩnh vực này Khái niệm chất lượng là một khái niệm khó xác định và đặt vào đối tượng dịch vụ hành chính công càng là một vấn đề phức tạp hơn Chính vì vậy, việc đánh giá về chất lượng dịch vục hành chính công thường có những ý kiến trái chiều nhau Thực tế tồn tại những quan niệm trái chiều trong đánh giá về dịch vụ hành chính công bắt nguồn từ nguyên nhân quan trọng chính là chúng ta đang thiếu những tiêu chuẩn, tiêu chí đánh giá chất lượng dịch vụ hành chính công Vì vậy, việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng dịch

vụ hành chính công cần được sớm được giải quyết Việc hình thành các tiêu chí

đánh giá dịch vụ công không chỉ cho phép chúng ta có cái nhìn khách quan, chính xác về chất lượng dịch vụ hành chính công và còn chỉ ra những định hướng để nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công

Để đánh giá về dịch vụ hành chính công cấp huyện từ góc độ quản lý công mới, các tiêu chí, tiêu chuẩn cần phải bao quát toàn diện quá trình cung ứng dịch

vụ Khác với các hàng hóa thông thường, dịch vụ hành chính công thường không rõ ràng và khó xác định chính xác chất lượng của nó Chất lượng dịch vụ công không thể hiện ở hình thái sản phẩm cuối cùng (các loại giấy tờ do cơ quan hành chính nhà nước cấp cho công dân) mà quan trọng hơn là nó được thể hiện ở cách thức cung ứng như thế nào Chẳng hạn như người dân đến xin cấp giấy phép kinh doanh thì chất lượng dịch vụ chủ yếu không phụ thuộc vào chất lượng vật chất của chính tấm giấy phép được cấp mà phụ thuộc vào quy trình, cách thức cấp giấy phép đó: các thủ tục được cấp phép đơn giản hay phức tạp, thời gian chờ đợi để được cấp giấy phép từ khi nộp hồ sơ vào là bao lâu, thái độ của người công chức trong giao tiếp với công dân… Những điều này hàm ý chất lượng dịch vụ hành chính công không được đo bằng những tiêu chí có tính vật chất cụ thể mà đo bằng tiêu chí quan trọng nhất là sự hài lòng của khách hàng Tuy nhiên, bản thân tiêu chí lòng của khách hàng cũng mang tính chủ quan rất lớn và thường khó xác định rõ ràng

Do đó, xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng dịch vụ hành chính công không chỉ gắn liền với bản thân loại hình dịch vụ mà còn liên quan đến những chủ thể

cung ứng dịch vụ, phương thức cung ứng và các cam kết về chất lượng Chính vì vậy, đánh giá về chất lượng dịch vụ hành chính công cần đánh giá theo một quá trình đồng thời nhấn mạnh đến kết quả đầu ra

1.1.3.6 Cạnh tranh và áp dụng các kỹ thuật quản lý của khu vực tư

áp dụng các kỹ thuật quản lý của khu vực tư vào khu vực công là một nội dung quan trọng của quản lý công mới Cơ sở khoa học của vấn đề này chính là quan niệm những biện pháp quản lý tốt của khu vực tư cũng sẽ phát huy hiệu quả trong khu vực công Điều này đã được chứng minh trong thực tiễn các nền hành chính công đã áp dụng quản lý công mới Hệ thống các trường đào tạo công vụ của các nước trên thế giới thực tế cũng đã đưa quản lý công mới vào giảng dạy cho các quan chức chính phủ và cả những sinh viên theo học về hành chính công Những kiến thức được đào tạo tại các trường công vụ này không chỉ phục vụ cho khu vực công mà cả khu vực tư

Quản lý theo kiểu truyền thống thường chỉ tập trung vào các hoạt động đầu ra,

và các quyết định thường chỉ được thông báo rất sơ sài thông qua hệ thống dữ liệu

kết quả thực thi công vụ Trái lại, quản lý theo kết quả đòi hỏi những chuẩn tắc chặt

chẽ hơn hẳn: hệ thống giám sát và đánh giá được coi như công cụ để thu nhập dữ liệu về kết quả thực thi công vụ, giúp các nhà lãnh đạo có thể quản lý hiệu quả hơn

để đạt kết quả dự kiến và mục đích của tổ chức mà họ đứng đầu

Việc xây dựng mô hình quản lý theo kết quả phải trải qua bốn bước mang tính liên hoàn:

- Phân tích thực trạng, từ đó xác định rõ xuất phát điểm hiện có, trả lời rõ câu

hỏi: ta đang ở đâu?

- Kết hợp dự báo xu hướng để xác định cái đích phát triển phải đi tới

- Lập chiến lược, kế hoạch hành động và sử dụng các công cụ giám sát bảo

đảm đi tới cái đích đã xác định

- Kiểm tra thường xuyên các kết quả trung gian và kết quả cuối cùng để biết

rõ đã đến đích chưa

Phương thức quản lý theo kết quả cho khu vực công đã được các nước Anh,

Mỹ, Canada, Ôxtrâylia… áp dụng khá phổ biến từ những năm 80 thế kỷ XX Tùy theo đặc điểm của mỗi nền hành chính công, các nước này đã xây dựng các hệ

thống quản lý phù hợp, kèm theo là các công cụ để đo lường kết quả thực thi công

vụ của các cơ quan nhà nước; chú trọng sử dụng những dữ liệu về kết quả thực thi công vụ để hỗ trợ cho việc xây dựng chính sách, đưa ra những quyết định về quản

lý và phân bổ ngân sách… Gần đây, một số nước châu á cũng đã áp dụng phương thức quản lý theo kết quả: chẳng hạn, Hàn Quốc thường xuyên thực hiện điều tra xã hội học về mức độ hài lòng của người dân đối với cơ quan công quyền các cấp; Philippines áp dụng Hệ thống quản lý thực thi công vụ của nhà nước địa phương;

ấn Độ áp dụng Thẻ báo cáo của người dân… Nhìn chung, để xây dựng được Hệ thống quản lý theo kết quả, đòi hỏi phải có tầm nhìn đúng vài dài hạn; phải phân tích đúng tình huống; có chiến lược và kế hoạch hợp lý; xây dựng được các chỉ số cho kết quả mục tiêu, làm cơ sở cho hệ thống giám sát, đánh giá; lựa chọn công cụ giám sát, đánh giá phù hợp; quản lý tổ chức để đạt được mục tiêu, không chỉ dừng lại ở việc thực hiện các hoạt động; liên tục bám sát diễn biến và kết quả thực thi công vụ ở từng đơn vị thông qua hệ thống mạng công nghệ thông tin

1.1.3.7 Lý thuyết phi tập trung hóa

Phi tập trung hóa là một nội dung rất quan trọng của quản lý công mới Phi tập trung hóa đã chuyển đổi cơ cấu quản lý nhà nước ở rất nhiều quốc gia trong những thập kỷ gần đây Điều này diễn ra vì các lý do khách nhau và chủ yếu là nhằm cải thiện hiệu quả của việc cung ứng dịch vụ công; nâng cao chất lượng quản lý nhà nước bằng việc trao quyền cho chính quyền cấp dưới, các cộng đồng địa phương Phi tập trung hóa bao gồm nhiều nội dung: phi tập trung hóa về chính trị, phi tập trung hóa chức năng, phi tập trung hóa hành chính, phi tập trung hóa lãnh thổ

1.1.3.8 Phi quy chế hóa

Quá trình áp dụng triệt để hệ thống hành chính quan liêu đã dẫn đến việc hình thành hệ thống các quy chế, thủ tục hành chính phức tạp Sự phức tạp của hệ thống thủ tục này dẫn đến việc chậm trễ trong giải quyết công việc của người dân Chính vì vậy, lý thuyết quản lý công mới khẳng định cần phải đơn giản hóa hệ thống thủ tục trong giải quyết công việc của công dân và tổ chức

Quản lý công mới đưa ra một nguyên tắc đặc biệt quan trọng trong đơn giản hóa thủ tục hành chính đó là cần tập trung đơn giản những thủ tục được công dân,

tổ chức sử dụng thường xuyên Chỉ có trên nguyên tắc này, việc cắt giảm thủ tục

hành chính, đơn giản hóa thủ tục hành chính mới thực sự đem lại hiệu quả trong giải quyết công việc của tổ chức và công dân

1.1.4 Những ưu điểm và hạn chế của quản lý công mới

1.1.4.1 Những ưu điểm của quản lý công mới

Quản lý công mới là đỉnh cao của trào lưu quản lý công ra đời xuất phát từ yêu cầu của quá trình đổi mới quản lý khu vực công, sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường, quá trình toàn cầu hóa và sự phát triển của ý thức dân chủ Chính vì vậy, quản lý công mới đã đem lại những luồng gió mới cho quá trình cải cách khu vực công, tạo ra những định hướng mới cho quá trình cải khu vực công Các giá trị về hiệu quả, trách nhiệm, kết quả đầu ra và các giá trị định hướng khác giúp cho các nền công vụ nhận thức lại mình Một thời kỳ dài nền hành chính

được vận hành theo cơ chế quan liêu mà sau này Marx Webber đã khái quát thành mô hình hành chính quan liêu được áp dụng và người ta không nghi ngờ về tính hiệu quả của mô hình này Mô hình hành chính quan liêu đã được áp dụng triệt để theo những nội dung của Marx Webber đã khái quát và người ta nhận thức rằng mô hình hành chính quan liêu là mô hình lý tưởng cho hoạt động của bộ máy hành chính Những hạn chế của khu vực công, tầng nấc kiểm soát quá nhiều, các văn bản, giấy tờ thủ tục trở thành gánh nặng, chi phí khu vực công tăng cao và người dân không hài lòng với chất lượng dịch vụ làm cho các nhà quản lý khu vực công phải nhận ra rằng cần có sự cải cách, đổi mới hoạt động của mình Nhưng cải cách theo hướng nào, những giá trị nào mà nền hành chính công trong giai đoạn mới cần hướng tới Quản lý công mới ra đời là một sự nỗ lực để tìm ra câu trả lời ấy, cải cách để phát triển

Thật vậy, quản lý công mới chỉ ra định hướng cải cách khu vực công từ một nền hành chính công truyền thống sang một nền quản lý công mới, khi mà khu vực công ở các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng tỏ ra còn quá nhiều trì trệ và yếu kém Lý thuyết quản lý công mới cho thấy rằng cần phải thay

đổi nhận thức về vai trò của nhà nước và cách thức sử dụng nguồn lực của quốc gia Nhà nước luôn là người chịu trách nhiệm cao nhất về sự tồn vong và phát triển của quốc gia, dân tộc nhưng nhà nước không cần làm tất cả mọi việc mà có thể chuyển giao một phần công việc cho khu vực tư nhân đảm nhiệm (xã hội hóa cung cấp dịch

vụ công là một ví dụ điển hình cho sự chuyển giao này) Từ việc nhận thức lại vai trò của nhà nước, cách thức sử dụng nguồn lực cũng sẽ thay đổi Những hiện tượng tiêu cực trong nền hành chính công truyền thống như lãng phí, vô trách nhiệm trong sử dụng tài sản công, lạm quyền, tham nhũng cũng sẽ được hạn chế do bởi giờ đây đã có sự tham gia tích cực của xã hội dân sự trong một nền hành chính công mới Tính hiệu quả và dân chủ được đề cao Định hướng cải cách khu vực công sẽ từ chỗ thay đổi nhận thức về vai trò của nhà nước và cách thức sử dụng nguồn lực đến việc tiến hành cải cách song song môi trường hành chính bên ngoài

và cải cách nội bộ bên trong của nền hành chính Như vậy, định hướng cải cách khu vực công trong giai đoạn mới là một trong những giá trị mà quản lý công mới có thể đem lại

Không những vậy, lý thuyết quản lý công mới còn giúp các nhà quản lý nhận thức được đầy đủ hơn về sự cần thiết phải không ngừng đổi mới trong quản lý Cải cách khu vực công không phải là làm một lần rồi xong, không bao giờ phải làm lại nữa Cải cách khu vực công là một quá trình mà như nhiều học giả đã so sánh với công việc của người làm vườn Họ không chờ cỏ mọc đầy vườn mới tiến hành công việc Cải cách cần nỗ lực bền bỉ và không ngừng Điều này có ý nghĩa quan trọng hơn là nhà quản lý luôn luôn hướng tới những giá trị cao hơn, những kết quả cao hơn chứ không chỉ bằng lòng với những kết quả đạt được Tạo lập một tư duy mới

về quản lý, về kết quả quản lý trong khu vực công thực sự là một đóng góp lớn cho quản lý hiện đại của lý thuyết quản lý công mới

Cải cách khu vực công là một quá trình bền bỉ Quá trình đó được định hướng

rõ ràng như trên đã trình bày, và đồng thời luôn được cân đo đong đếm một cách

cẩn thận và rõ ràng do bởi trong quản lý công mới, hiệu quả của hoạt động quản lý

luôn luôn được coi trọng Đó cũng là một trong những ưu điểm nổi bật của quản lý công mới so với nền hành chính truyền thống Khi áp dụng những yếu tố của quản

lý công mới, mục tiêu phải đạt là hiệu quả của hoạt động quản lý nên các nhà hành chính bên cạnh việc quan tâm đến chu trình, phương pháp mà còn quan tâm đến mục đích có đạt được hay không, cụ thể là hiệu quả phải được lượng hóa, đánh giá bằng các chỉ tiêu dựa trên sự so sánh kết quả/ chi phí Điều này thực sự tạo ra sự khác biệt khi trong nền hành chính truyền thống, các nhà hành chính chủ yếu là

làm nhiệm vụ thi hành mệnh lệnh, làm theo những quy tắc có sẵn, đảm bảo đúng chu trình, đúng quy tắc thủ tục hành chính mà thôi Đánh giá hiệu quả thực thi sẽ giúp nền hành chính hoạt động có hiệu quả hơn, giảm thiểu sự tùy tiện, lãng phí trong sử dụng nguồn lực cũng như tâm lý không quan tâm đến kết quả đầu ra của cán bộ, công chức nhà nước Khi ban hành một chính sách, họ sẽ phải áp dụng một cách khoa học và cẩn trọng những phương pháp phân tích để lượng hóa tính khả thi

và hiệu quả của chính sách ấy Những nguồn lực nào cần được huy động để thực thi chính sách, kết quả đầu ra là gì, làm sao để đạt được kết quả với một chi phí thấp nhất, mức độ hài lòng của người dân với chính sách - những yếu tố ấy đều được tính toán và kiểm soát Tất nhiên, do bởi tính đa dạng của hoạt động hành chính và mức độ ảnh hưởng của các quyết định hành chính, nên việc đánh giá hiệu quả thực

tế không đơn giản chỉ là lượng hóa kết quả/ chi phí Nhưng để đánh giá, kiểm soát hiệu quả hoạt động công vụ, việc có được những tiêu chí cụ thể để đánh giá luôn luôn là điều cần thiết và quản lý công mới bắt buộc nền hành chính phải thiết lập

được điều đó

Quản lý công mới chỉ ra một xu hướng cải cách mới cho nền hành chính nhà nước: phi tập trung hóa, tư nhân hóa một phần các hoạt động của nhà nước nhưng vẫn phải đảm bảo vai trò trung tâm của chính phủ và tính trách nhiệm cao nhất của nhà nước Thực tế hiện nay cho thấy, quá trình phi tập trung hóa nền hành chính nhà nước đang được thực hiện Hành chính trung ương chia bớt thẩm quyền cho hành chính địa phương để địa phương chủ động quản lý các nguồn lực trong phạm

vi thẩm quyền của mình, để những quyết sách gần dân phù hợp với thực tiễn của

địa phương hơn Các cơ quan nhà nước trung ương vì vậy mà cũng được hưởng lợi

do bởi có thể tập trung hơn vào việc hoạch định chính sách ở tầm vĩ mô Không những chỉ có lợi từ việc chuyển giao bớt thẩm quyền cho hành chính địa phương, nền hành chính nhà nước nói chung còn được hưởng lợi từ quá trình tư nhân hóa một phần các hoạt động của mình Quá trình tư nhân hóa ở đây không chỉ đơn thuần là bán đi các tài sản của nhà nước, chuyển sở hữu công thành sở hữu tư mà còn bao hàm rất nhiều hình thức như đấu thầu, làm hợp đồng phu, cho thuê hay cổ phần hóa các doanh nghiệp và tập đoàn hóa các công ty để nâng cao tính cạnh tranh Thực chất của quá trình tư nhân hóa là nhà nước chuyển giao những phần

việc mà các tổ chức, cá nhân ngoài nhà nước có thể đảm nhiệm được, qua đó, thu hút được đông đảo các thành phần xã hội tham gia vào hoạt động của nền hành chính công Điều này đưa đến quá trình thu nhỏ bộ máy, từ đó giảm bao cấp, giảm gánh nặng tài chính cho ngân sách nhà nước khi không phải trả lương cho một bộ máy nhà nước quá cồng kềnh như trước đây nữa Như vậy, một trong những giá trị

mà quản lý công mới đem lại cho nền hành chính trong giai đoạn tới đó là chỉ ra rõ cần phải tiếp tục đẩy mạnh quá trình phi tập trung hóa và tư nhân hóa trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước

Một ưu điểm tiếp theo của quản lý công mới đó là lý thuyết này đã chỉ ra rằng cần phải đơn giản hóa hệ thống thủ tục trong giải quyết công việc của công dân và

tổ chức Như chúng ta đã biết, quá trình áp dụng triệt để hệ thống hành chính quan liêu đã dẫn đến việc hình thành hệ thống các quy chế, thủ tục hành chính phức tạp Thủ tục phức tạp sẽ dẫn đến rất nhiều hậu quả, mà một trong số đó là sự trì trệ trong giải quyết công việc cho công dân Thủ tục phức tạp làm phát sinh nhiều tiêu cực, sự nhũng nhiễu, lạm quyền của cán bộ công chức nhà nước Chính vì vậy, cải cách thủ tục hành chính luôn là trọng tâm trong nội dung cải cách hành chính ở nước ta nói riêng và ở các nước đang phát triển nói chung Phi quy chế hóa, giảm thiểu thủ tục, giấy tờ trong giải quyết công việc cho công dân tổ chức sẽ đưa nền hành chính đến gần dân hơn và như vậy sẽ góp phần khắc phục tính quan liêu của hành chính công truyền thống

Quản lý công mới còn đem đến một tư duy mới về xây dựng thể chế Điều này thường ít được đề cập đến trong các nghiên cứu về quản lý công mới Đó chính là vấn đề khái quát hóa các thể chế từ những thành công của địa phương, của khu vực tư để nâng lên tầm thể chế quốc gia Đây chính là một vấn đề lớn của các quốc gia

đang phát triển nơi mà sự phát triển của mỗi địa phương có thể gợi mở ra nhiều

điều về xây dựng thể chế chung cho quá trình phát triển

Nói tóm lại, lý thuyết quản lý công mới có rất nhiều ưu điểm khi nó đã chỉ ra

được định hướng và những nội dung cốt tử mà khu vực công của nền hành chính truyền thống cần có sự đổi mới Lý thuyết này đã hướng đến giải quyết những hạn chế của mô hình hành chính quan liêu: Cơ cấu cồng kềnh, quá nhiều cấp trung gian; chuyên môn hóa quá sâu dẫn đến khó thích nghi; lạm dụng về mặt hành

chính, tranh cấp giấy tờ, thủ tục hành chính; máy móc, cứng nhắc, không linh hoạt… Các nhà nghiên cứu về quản lý công mới đã nhìn ra được những hạn chế lớn của mô hình Marx Webber đồng thời không phủ nhận những giá trị mà mô hình này có thể đem lại Chính vì vậy, quản lý công đã chỉ ra những hướng cải cách quan trọng về cơ cấu bộ máy, quản lý nhân sự, cải cách thủ tục, giấy tờ hành chính, chi tiêu, mua sắm công, quản lý chất lượng, tiêu chuẩn thực thi công vụ Giai đoạn

đầu của quản lý công mới nhấn mạnh đến vấn đề kế hoạch, chi tiêu công khi quản

lý nhân sự mà chi phí cho hành chính công quá lớn nhưng kết quả đem lại những kết quả tích cực, không đáp ứng được sự kỳ vọng của công dân và tổ chức Giai

đoạn tiếp theo quản lý công nhấn mạnh đến vấn đề canh tranh trong khu vực công, tạo ra động lực làm việc mạnh mẽ hơn cho nền công vụ, cải cách quản lý thực thi, tiêu chuẩn thực thi công vụ, quản lý chất lượng Các nhà quản lý, các cơ quan hành chính gắn chặt trách nhiệm của mình hơn với kết quả cuối cùng của quá trình quản

lý, cam kết về chất lượng quản lý, chất lượng phục vụ Cơ cấu tổ chức cần được đổi mới theo hướng xác định rõ trách nhiệm và tạo ra một bộ máy năng động hơn và có trách nhiệm hơn với kết quả hoạt động của chính quyền

1.1.4.2 Những hạn chế của quản lý công mới

Lý thuyết quản lý công mới có những ưu điểm quan trọng trong định hướng

đổi mới khu vực công nhưng cùng với tiến trình phát triển của quản lý hiện đại, các nhà nghiên cứu đã chỉ ra những hạn chế của quản lý công mới Sự phê phán quản lý công mới tập trung nhiều nhất vào vấn đề áp dụng các kỹ thuật quản lý của khu vực tư vào khu vực công Quan điểm này cho rằng các nhà nghiên cứu quản lý công mới đã không chú ý đúng mức đến sự khác biệt giữa khu vực công và khu vực tư, quá nhấn mạnh vào trách nhiệm cá nhân mà quên đi trách nhiệm tập của cơ quan quản lý Metcalfe trong nghiên cứu “Accountable Public Management: UK concepts and Experience” đã cho rằng quản lý công không phải là một nhiệm vụ của một tổ chức mà cần sự nỗ lực hợp tác của nhiều cấp chính quyền Điều này hoàn toàn khác biệt với doanh nghiệp khi cạnh tranh là chìa khóa để thành công Sự nhấn mạnh thái quá vào việc áp dụng các kỹ thuật quản lý của khu vực tư vào khu vực công có thể dẫn đến những xung đột trong khu vực công Khách quan để đánh giá, Metcalfe có lý khi đưa ra nhận định này nhưng thực tế không hoàn toàn như

vậy và có vẻ ông đã quá lo lắng về vấn đề này Các nhà quản lý công mới khởi đầu

đề cập đến vấn đề lựa chọn kỹ thuật quản lý của khu vực tư để áp dụng vào khu vực công và hoàn toàn không quên bản chất quản lý khu vực công và khu vực tư Tuy nhiên, ở giai đoạn sau khi sự lên ngôi của quản lý công mới được khẳng định, nhiều nhà quản lý công mới đã đánh giá quá cao các kỹ thuật quản lý của khu vực tư và cho rằng những gì hiệu quả của khu vực tư đều có thể áp dụng cho khu vực công Một số học giả như Schik cho rằng những giá trị mà quản lý công mới hướng tới như hiệu quả, kết quả đầu ra, trách nhiệm cá nhân có thể làm xói mòn các giá trị

về tính công bằng, tính vô nhân xưng trong nền công vụ, sự gắn bó với nền công vụ khi cho rằng công chức có thể làm việc suốt đời hoặc làm việc một thời gian nhất

định Sự nhấn mạnh vào kết quả đầu ra thực tế không ảnh hưởng tiêu cực đến các giá trị truyền thống của hành chính công truyền thống đến thế Bản thân các tiêu chí đánh giá thực thi công vụ đã bao hàm những giá trị về đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp mà công chức cần tuân thủ Tuy nhiên, bản thân các tiêu chí này tự

đem lại sự thay đổi trong hành vi của công chức nếu không có sự đánh giá và giám sát Hơn nữa, sự đánh giá trong khu vực công còn chịu nhiều ràng buộc, những quan hệ phức tạp về tổ chức, quyền lực Chính vì vậy, các nhà nghiên cứu quản lý công mới không thể xem công cụ quản lý thực thi và tiêu chí thực thi công vụ như một cây gậy vạn năng có thể dễ dàng tạo ra hiệu ứng tích cực ngay trong hoạt động nghề nghiệp của công chức Rõ ràng, đây là vấn đề mà khi áp dụng quản lý công mới mỗi quốc gia cần có sự quan tâm đúng mức

Một hạn chế nữa của quản lý công mới được chỉ ra là xem công dân là khách hàng của nền công vụ mà chưa chú ý đúng mức đến vai trò công dân của họ, vai trò của một công dân trong một nhà nước dân chủ Thực tế quan hệ giữa chính phủ và người dân không hoàn toàn đồng nhất với quan hệ người cung cấp dịch vụ và khách hàng Mối quan hệ giữa chính phủ và công dân phức tạp hơn và vai trò của công dân thực tế thể hiện ở 4 phạm trù: công dân, khách hàng, người sử dụng dịch vụ và dân chúng Vì vậy, việc chỉ nhấn mạnh vào quan hệ khách hàng thì chưa thể hiện hết vai trò của công dân Công dân không chỉ là khách hàng có quyền đòi hỏi về chất lượng dịch vụ mà với vai trò công dân, công dân thực hiện những quyền và nghĩa vụ khác đối với nền công vụ

1.2 Những thành tựu của quản lý công mới ở các quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam

1.2.1 Những thành tựu trong mô hình quản lý công mới ở một số quốc gia 1.2.1.1 Những thành công trong quản lý công mới ở Vương quốc Anh

a Cải cách khu vực công, cải cách hành chính ở Anh là một quá trình liên tục

có kế thừa và phát triển

Đây là nhận thức quan trọng được thực tiễn khẳng định Cho dù là một hệ thống hành chính phát triển, trật tự và quy củ, nhưng liên tục mấy chục năm qua, hệ thống này vẫn phải thay đổi và trong thực tế đã trải qua những cải cách, thay đổi quan trọng Chính phủ của Đảng Bảo thủ do Bà Margaret Thatcher lãnh đạo từ năm 1979-1997 đã thực hiện một loạt cải cách, đáng chú ý là thu hẹp chức năng của nhà nước, giảm chi tiêu công, sử dụng tiền đóng thuế của dân tốt hơn, chính sách tư nhân hoá, đưa kinh nghiệp khu vực tư vào khu vực công Những thay đổi quan trọng trong giai đoạn này là:

- Giảm 37% công chức ở cấp Trung ương xuống còn 470.000

- Thành lập 138 cơ quan thực thi thuộc các Bộ với nhiệm vụ trọng tâm là cung cấp dịch vụ

- Phân cấp, phân quyền cho các Bộ, cơ quan về quản lý tài chính, nhân sự, ngạch bậc và tiền lương

- Tiết kiệm hàng năm 720 triệu bảng nhờ thử nghiệm các cách thức quản lý của thị trường trong hệ thống hành chính

Bên cạnh những kết quả tích cực tiếp tục được duy trì, hệ thống hành chính vẫn bộc lộ những bất cập mà Chính phủ Công Đảng do Thủ tướng Tony Blair phải giải quyết từ 1998 cho đến nay Chỉ một năm sau khi nắm quyền, Chính phủ Công

Đảng đã thông qua chương trình hiện đại hoá Chính phủ, tập trung vào 3 vấn đề là:

- Thứ nhất, Khắc phục các chính sách ban hành chưa mang tính chiến lược,

chưa được những tiếp cận theo góc độ đa ngành; chưa đặt trọng tâm vào người sử dụng các dịch vụ là người dân (y tế, giáo dục…) và dịch vụ phải có chất lượng cao, hiệu quả

- Thứ hai: mặc dù qua cải cách nhưng chưa xây dựng được một nền công vụ

công khai, chuyên nghiệp, thể hiện rõ tính chất đổi mới, năng động, học hỏi và sử dụng công nghệ mới

- Thứ ba, Tập trung vào cải cách các lĩnh vực cung cấp dịch vụ công còn có

nhiều khuyết điểm đó là y tế, giáo dục, tội phạm và giao thông

Quá trình cải cách này vẫn đang tiếp diễn và dưới đây là những biện pháp chủ yếu trong thực hiện

b Đưa tinh thần doanh nghiệp vào khu vực công

Khu vực hành chính nhà nước với những thể chế, thủ tục hành chính, cơ chế quản lý và con người công chức qua thời gian đã dần trở nên sơ cứng, không năng

động, nhanh nhậy phản ứng với những thay đổi của cơ chế kinh tế, của tình hình xã hội Để thay đổi hệ thống này theo hướng năng động và linh hoạt hơn, cần phải tham khảo và đưa ra những kinh nghiệm, cách quản lý và cơ chế quản lý của khu vực kinh tế tư nhân vào Điều này được thể hiện ở những điểm chủ yếu sau:

- Đánh giá hoạt động của từng công chức, từng tổ chức theo kết quả đầu ra, theo tác động của kết quả đó Đây là sự thay đổi hết sức cơ bản trong quản lý nhân

sự và tổ chức Nếu như trước đây việc phân bổ nguồn lực do các cơ quan, việc đánh giá hoạt động thường căn cứ đầu vào, thì nay đã chuyển sang chú trọng vào kết quả

đầu ra

- Ký kết thoả thuận công vụ giữa các Bộ với Bộ Tài chính Đây là một loạt thoả thuận, hợp đồng được các Bộ đàm phán và đi đến thống nhất ký với Bộ Tài chính cho 3 năm, trong đó quy định rõ:

+ Mục tiêu, nhiệm vụ của Bộ

+ Các chỉ số, mục tiêu phải phấn đấu, cụ thể là giảm sai sót trong hoạt động, cải tiến, nâng cao chất lượng dịch vụ phục vụ dân, Chính phủ điện tử

+ Nguồn lực phân bổ cho các Bộ trong 3 năm, được cụ thể hoá trong các chương trình, mục tiêu

ý nghĩa của thoả thuận công vụ là tạo ra một khuôn khổ ổn định cho Bộ hoạt

động, không cho phép tăng ngân sách chi tiêu của Bộ nếu không chứng minh được kết quả sẽ có, buộc các Bộ tập trung vào các nhiệm vụ chủ yếu của mình theo trọng

tâm do Chính phủ đã định, tạo điều kiện để các Bộ phân bổ kinh phí và giám sát hoạt động của các tổ chứ thuộc Bộ

- Hợp đồng ra bên ngoài một số loại công việc không nhất thiết phải bố trí công chức làm như vệ sinh, căng tin, bảo vệ…

- Cho phép các Viện nghiên cứu, Trường Đại học công được ký hợp đồng nhận làm các loại công việc để có thêm kinh phí hoạt động

- Đưa người giỏi từ khu vực tư nhân, tổ chức xã hội, tổ chức phi Chính phủ vào tham gia các hoạt động hoạch định chính sách, lập kế hoạch ở cơ quan nhà nước,

đặc biệt là ở Văn phòng Nội các Hiện tại, Văn phòng Nội các đang sử dụng khoảng 200 chuyên gia từ khu vực bên ngoài vào làm việc nhằm mục đích đưa ra các quyết sách, kế hoạch, chương trình của Chính phủ đúng tầm chiến lược và sát với thực tiễn hơn

- Tạo sự canh tranh giữa khu vực công với khu vưc tư và giữa các cơ quan trong khu vực công với nhau

c Bốn nguyên tắc cải cách cung ứng dịch vụ công

Một trong những ưu tiên hàng đầu của Chính phủ là cải tiến cung cấp dịch vụ công thuộc trách nhiệm của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp Các loại dịch vụ công đáng kể là về giáo dục và y tế Do đặc điểm và truyền thống, khu vực giáo dục và y tế ở toàn Vương quốc Anh về cơ bản là công lập Khu vực tư nhân tham gia không đáng kể, ví dụ khoảng 7% trẻ em học ở trường tư Chi từ ngân sách nhà nước cho ngành y tế khoảng 7-8% và giáo dục là 6% GDP

Vấn đề cải tiến, nâng cao chất lượng phục vụ dân thông qua các dịch vụ công

do Chính phủ và chính quyền địa phương thực hiện càng trở nên cấp bách vì 5 lĩnh vực Chính phủ bị phê phán nhiều nhất liên quan trực tiếp đến vấn đề này, đó là y tế, giáo dục, cảnh sát, giao thông, xin tị nạn

Bốn nguyên tắc mà Chính phủ Anh đưa ra để cải cách dịch vụ công là:

- Thứ nhất, có các chuẩn quốc gia và xác định rõ trách nhiệm giải trình đê bảo

đảm người dân dù là, ở đâu đều có quyền nhận được dịch vụ có chất lượng

- Thứ hai, thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền và uỷ quyền để nâng

cao tính chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của các bộ phận trực tiếp tiếp xúc với dân và cho cơ quan chính quyền địa phương trong cung cấp dịch vụ công

- Thứ ba, Thực hiện nguyên tắc năng động và khuyến khích Sơ bộ vài ví dụ về thực tiễn áp dụng nguyên tắc này: từ năm 1998 gần một nửa giáo viên phổ thông

được trả tăng 25% lương do gắn với kết quả giảng dậy, lương cho y tá mới nâng cao trình độ tăng 1/3, các bệnh viện công quốc đang thử nghiệm trả lương gắn với kết quả hoạt động Theo dự kiến 1 bệnh viện sẽ trả thêm khoảng 6000 bảng/năm cho mỗi nhân viên nếu hoàn thành nhiệm vụ

- Thứ tư, thực hiện nguyên tắc mở rộng khả năng lựa chọn cho khách hàng, ví

dụ chất lượng dịch vụ kém, khách hàng có thể lựa chọn người cung cấp dịch vụ khác, như chọn trường học cho con em mình, bệnh viện Hoặc từ tháng 7/2002, bệnh nhân đợi mổ tim đã quá 6 tháng sẽ được giới thiệu đến mổ ở một bệnh viện khác tránh tình trạng đợi quá lâu

d Về cơ quan thực thi các bước tiếp theo

Cùng với việc thực hiện 4 nguyên tắc vừa nêu trên, Chính phủ Anh tiếp tục cho triển khai cái gọi là "Cơ quan thực thi các bước tiếp theo" Trở lại năm 1998, Thủ tướng Margaret Thatcher đã cho thành lập loại cơ quan này với tên gọi là cơ quan thực thi Trong các bước cải cách tiếp theo, loại hình cơ quan này vẫn được triển khai và do đó có tên gọi là cơ quan thực thi các bước tiếp theo (Sau đây gọi tắt

là cơ quan thực thi) Hiện tại có 127 cơ quan thực thi

Cơ quan thực thi không phải là lập mới hoàn toàn, mà vốn là các cơ quan đã

có, về cơ bản giống như các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công ở Việt Nam Các dịch

vụ công do các cơ quan này thực hiện theo quan niệm của nhà nước Anh bao gồm:

- Dịch vụ cung cấp cho các cơ quan thuộc hệ thống hành chính, cho các đơn vị trong một bộ và do đó phạm vi hoạt động của loại cơ quan thực thi này là nội bộ

- Dịch vụ cung cấp cho dân, tổ chức ngoài xã hội và do đó phạm vi hoạt động của cơ quan là bên ngoài

các cơ quan thực thi trong hoạt động Thực chất với việc lập ra mô hình cơ quan thực thi là sự chuyển đổi cơ chế tổ chức và hoạt động của loại hình cơ quan sự nghiệp, dịch vụ công Với cơ chế mới, các cơ quan thực thi có quyền tự chủ về tài chính, tổ chức và nhân sự Giữa cơ quan thực thi và Bộ có ký kết một thoả thuận, trong đó xác định những mục tiêu, nhiệm vụ mà cơ quan phải thực hiện, tương ứng

là nguồn kinh phí được cấp Giám đốc cơ quan thực thi được tuyển ở cả hai khu vực công và tư Trong khuôn khổ bản thoả thuận này, Giám đốc điều hành hoạt động của cơ quan, bộ kiểm tra, giám sát việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ, nhất là các dịch vụ công mà các cơ quan này cung cấp cho dân và tổ chức

Đáng chú ý là 3 cơ chế tài chính được áp dụng cho loại hình cơ quan này:

- Cấp phát tài chính toàn phần: theo cơ chế này thì toàn bộ phần thu và chi của cơ quan thực thi phải chịu sự kiểm tra

- Cấp phát tài chính phần cứng: theo cơ chế này chỉ có phần chi chịu sự kiểm tra, điều đó có nghĩa là có thể mở rộng khả năng chi chừng nào vẫn có thu

- Quỹ thương mại: Đây là cơ chế tài chính năng động nhất so với hai cơ chế trên, cho phép sử dụng phần thu thêm được qua hoạt động rất linh hoạt

- Thực tiễn cho thấy việc triển khai mô hình cơ quan thực thi là tốt, bên cạnh

- Các cơ chế, chính sách áp dụng cho cơ quan thực thi vẫn bị xem là chưa đủ

độ linh hoạt, tự chủ cao, nhất là cơ chế tài chính

- Thoả thuận ký với Bộ cho thời gian 1 năm là không hợp lý, quá ngắn, nên là

3 năm giống như Bộ đã ký thoả thuận với Bộ Tài chính

e Quản lý đội ngũ công chức, viên chức

Tổng số đội ngũ công chức, viên chức của Vương quốc Anh là 4,5 triệu, chia ra:

- Công chức Trung ương 450.000, trong đó 3/4 làm việc trong các cơ quan thực thi (ở Anh chỉ những người làm việc ở cấp Trung ương mới gọi là công chức)