Đề tài : Nghiên cứu đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính cấp tỉnh ở nước ta hiện nay

Có thể khẳng định để tạo ra sự chuyển biến trong công tác đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, việc nghiên cứu đề xuất các tiêu chí đánh giá là một câu hỏi lớn

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2011

9118

Hà Nội – 2011

LỰC LƯỢNG NGHIÊN CỨU

1 ThS Đoàn Văn Dũng Học viện Hành chính

2 ThS Phùng Thị Phong Lan Học viện Hành chính

3 CN Lê Thị Tố Nga Học viện Hành chính

4 ThS Trần Văn Ngợi Bộ Nội vụ

5 Nguyễn Thị Hồng Nhung Học viện Hành chính

6 PGS.TS Nguyễn Minh Phương Bộ Nội vụ

7 TS Trần Anh Tuấn Bộ Nội vụ

MỤC LỤC

Trang PHẦN MỞ ĐẦU 1

Chương 1 - CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC XÂY DỰNG TIÊU

CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH

CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

10

1.1 Một số vấn đề cơ bản về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các

cơ quan hành chính nhà nước

10

1.2 Sự cần thiết phải đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành

chính nhà nước

22

1.3 Cơ sở xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá cho cơ quan hành chính cấp tỉnh 27

1.4 Thực trạng công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành

chính nhà nước

30

1.5 Thực trạng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng 40

1.6 Những yêu cầu và nguyên tác xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt

động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

46

1.7 Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành

chính ở một số nước và bài học cho Việt Nam

55

Chương 3 - ĐỀ XUẤT HỆ THỐNG TIÊU CHÍ VÀ QUY TRÌNH ÁP DỤNG HỆ

THỐNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ

QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM

63

2.1 Đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ

quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh

63

2.2 Các định hướng và quy trình áp dụng các tiêu chí vào thực tiễn công tác

đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

81

KẾT LUẬN 99

TÀI LIỆU THAM KHẢO 101

PHỤ LỤC 103

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Bước sang thế kỷ XXI, loài người đã và đang chuyển sang một giai đoạn phát triển mới, với yêu cầu ngày càng cao về chất lượng và quản lý chất lượng trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Chất lượng và các phương thức quản lý chất lượng hiện đại đã thực sự trở thành nhân tố quyết định năng lực cạnh tranh và phát triển của các quốc gia nói chung và từng tổ chức nói riêng Tuy nhiên, để có thể nâng cao chất lượng hoạt động, vấn đề đánh giá chất lượng bước đi đầu tiên cần được chú ý Từ góc độ khoa học quản lý, đánh giá là một mắt khâu của quá trình quản lý Peter Drucker - cha

đẻ của quản lý học hiện đại đã khẳng định: “Thiếu công tác đánh giá hoặc công tác đánh giá không được thực hiện khoa học, hiệu quả sẽ khó tìm ra được những giải pháp hiệu quả cho việc nâng cao chất lượng hoạt động”;

“Nếu bạn không đo được kết quả, bạn sẽ không thể chỉ ra thành công từ thất bại; nếu bạn không thể nhận ra thành công, bạn không khen thưởng được thành công; nếu bạn không khen thưởng thành công thì có thể bạn lại khuyến khích thất bại; nếu bạn không nhận ra thành công, bạn không thể học hỏi từ thành công; nếu bạn chỉ ra được kết quả, bạn có được sự ủng hộ của công chúng” Kết quả của quá trình đánh giá là một bức tranh tổng thể

giúp cho các cơ quan, tổ chức có thể xác định được mức độ đạt được các yêu cầu chất lượng hoạt động và có cơ sở khoa học để tìm ra các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động Chính vì vậy, xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động đã và đang trở thành xu hướng mới của khoa học quản lý và khoa học hành chính hiện đại

Ở nước ta với mục tiêu xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, chính quy, từng bước hiện đại, việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đang trở thành một vấn đề bức thiết Kết quả của quá trình đánh giá không chỉ là cơ sở để đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng

các giải pháp cải cách hành chính đã được được triển khai trong thực tiễn Chính vì vậy, để nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, chúng ta cần xây dựng một hệ thống đánh giá với hệ thống tiêu chí đánh giá thực sự khoa học, phù hợp

Trong những năm qua, công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các

cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn không ít những hạn chế Trong đó hạn chế lớn nhất là chúng ta đang thiếu các tiêu chí đánh giá chất lượng thực sự khoa học, cụ thể có thể làm thang đo chuẩn cho việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Chính vì vậy, câu hỏi về đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn là một vấn đề cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn

Cùng với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội, người dân ngày càng quan tâm hơn đối với kết quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Người dân và cộng đồng xã hội mong đợi những kết quả đánh giá khách quan, khoa học về những mặt được và những mặt chưa được của các

cơ quan hành chính nhà nước Chính vì vậy, việc có những đánh giá khoa học về chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước chính là

sự thể hiện trách nhiệm của nhà nước đối với người dân, thể hiện tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước Vì vậy, việc xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng cụ thể sẽ giúp cho người dân

và các chủ thể khác có thể giám sát, đánh giá toàn diện về kết quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

Có thể khẳng định để tạo ra sự chuyển biến trong công tác đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, việc nghiên cứu đề xuất các tiêu chí đánh giá là một câu hỏi lớn cần tìm lời giải đáp Chính vì vậy,

việc nghiên cứu đề tài: “Nghiên cứu đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh ở nước ta hiện nay” là có ý nghĩa cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn Hệ

thống các tiêu chí đánh giá được xây dựng khoa học, cụ thể, thiết thức sẽ góp

phần tạo ra động lực nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, góp phần hiện thực hóa mục tiêu xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, chính quy, hiện đại ở nước ta

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính là một vấn đề phức tạp Chất lượng là một khái niệm động và khó lượng hóa Chất lượng hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước càng khó lượng hóa hơn bởi lẽ những tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính nhiều khi chỉ phát huy tác dụng sau một khoảng thời gian nhất định Hơn nữa, hoạt động của các cơ quan hành chính ở các cấp chính quyền, các ngành, lĩnh vực lại có những đặc thù riêng biệt, phong phú, đa dạng Với mục tiêu từng bước tiêu chuẩn hóa các hoạt động quản lý nhà nước, việc xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các

cơ quan hành chính từng bước được đặt ra

Trên thế giới, nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng của hệ thống hành chính đã được đặt ra từ khá sớm và được đặt biệt chú ý ngay từ đầu những năm sau Chiến tranh thế giới thứ hai với mục tiêu trả lời câu hỏi làm thế nào để chúng ta biết được rằng hệ thống hành chính

đang hoạt động tốt Susan C.Paddlock trong bài nghiên cứu “Evaluation”

(Đánh giá) đã khẳng định: Đánh giá là một quá trình xem xét sự thành công, trách nhiệm giải trình, hiệu quả sử dụng các nguồn lực Quá trình đánh giá cần một sự tiếp cận toàn diện, đa chiều và cần có các chương trình đánh giá hiệu quả Tính khả thi của chương trình đánh giá chỉ có ý nghĩa khi có hệ thống công cụ đánh giá dựa trên các tiêu chí Tuy nhiên, tác giả lại chưa đưa các tiêu chí đánh giá cụ thể mà cho rằng các tiêu chí cần bao hàm các khía cạnh về định hướng mục tiêu, định hướng khách hàng (công dân), mức độ đạt được các chuẩn mực, đánh giá chi phí - lợi ích… Những định hướng này

là những gợi mở cần thiết cho quá trình xây dựng các tiêu chí đánh giá

Evan M.Berman trong nghiên cứu “Measuring Productivity” (Đo

lường hiệu suất) một lần nữa khẳng định tầm quan trọng của việc đánh giá Tác giả cho rằng đánh giá không phải chỉ cần cho các tổ chức lợi nhuận mà còn cần cho cả tổ chức phi lợi nhuận và các tổ chức khu vực công Đánh giá kết quả hoạt động là công cụ để giám sát và cũng là công cụ để tổ chức tìm

ra hướng đổi mới và phát triển của mình Trong khu vực công, sự đánh giá rất đa dạng: đánh giá, kết quả, hiệu quả, hiệu năng, chất lượng Tác giả nhấn

mạnh: “các tiêu chí đánh giá khoa học sẽ hỗ trợ cho quá trình đánh giá Các tiêu chí đánh giá cần phải bảo đảm tính hợp lý, tin cậy, đơn giản và dễ áp dụng Bởi tính đa dạng của các hoạt động hành chính, chúng ta cần có những chỉ số đa diện để đánh giá toàn diện các hoạt động này” Do mục tiêu

của nghiên cứu mang tính lý thuyết về đánh giá, tác giả đã không đi sâu xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá, tác giả chỉ đưa ra một vài ví dụ về tiêu chí đánh giá chất lượng của hệ thống hành chính: sự kịp thời của các quyết định hành chính; mức động công khai các thông tin; chất lượng dịch vụ công Báo cáo của City of Charlotte, North Carolina được giới thiệu trong cuốn nhập môn hành chính công, Peking University Press về phiếu đánh giá cho rằng để đánh giá hoạt động của các cơ quan hành chính, chính quyền thành phố sử dụng phiếu đánh giá với bốn tiêu chuẩn: (1) định hướng khách hàng: bảo đảm an ninh, tỷ lệ tội phạm giảm; (2) định hướng tài chính: khả năng thu thuế, tạo ra nguồn thu cho ngân sách, hiệu quả chi tiêu tài chính; (3) định hướng quá trình hoạt động nội bộ: đổi mới quy trình hoạt động nội bộ,

kế hoạch nâng cấp chất lượng cung ứng dịch vụ công; (4) định hướng hoàn thiện và phát triển: khả năng lấp đầy khoảng cách về kỹ năng của công chức; mức độ vận dụng các thành tựu khoa học vào quản lý Những khía cạnh mà báo cáo này nêu ra phần nào bao quát hoạt động của các cơ quan hành chính tuy nhiên thực tế việc đánh giá chỉ dựa vào khung tiêu chuẩn này rất khó vận dụng và đưa ra được các kết luận chính xác Bản thân quá trình đánh giá cần

có những tiêu chí, chỉ số cụ thể và đồng bộ hơn

Cuốn sách “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một

thế giới cạnh tranh” của S Chiavo-Campo và P.S.A Sudaram là một công

trình nghiên cứu khá toàn diện các nội dung về hành chính công Các tác giả

đã chỉ rõ bối cảnh hành chính công thế kỷ XXI với sự tác động của toàn cầu hóa, phi tập trung hóa tạo ra sức ép cho chính quyền trung ương, quản trị tốt với bốn trụ cột: trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, tính dự đoán được và

sự tham gia Nền hành chính công cần phải chuyển mình theo hướng quản lý công hướng đến hiệu quả và trách nhiệm Bốn trụ cột của quản lý tốt có thể

là những định hướng chung cho quá trình xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

Các nghiên cứu trong nước trong những năm gần đây đã ngày càng chú

ý đến khía cạnh chất lượng hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính

nhà nước Năm 2000, Học viện Hành chính đã nghiên cứu đề tài “Xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động quản lý ở cấp Bộ nước ta” Ở

chừng mực nhất định, đề tài đã đưa ra các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động quản lý nhà nước trên các góc độ về thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức, khả năng lập quy hoạch, kế hoạch Tuy nhiên còn nhiều vấn đề mà đề tài chưa làm rõ Bản thân nội hàm khái niệm chất lượng quản

lý ở cấp Bộ chưa được xác định cụ thể Chính vì vậy, các tiêu chí đánh giá vẫn mang tính định tính, vĩ mô, chưa thực sự là thước đo thích hợp cho việc

đo lường chất lượng hoạt động Mặt khác, xét cho cùng, công dân, cộng đồng xã hội mới là chủ thể cuối cùng đánh giá về chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Vì vậy, sự thiếu vắng các tiêu chí liên quan đến công dân, tổ chức chưa đảm bảo cho tính toàn diện của quá trình đánh giá

Đề tài “Nghiên cứu các tiêu chí để đưa hoạt động hoạt động của Văn phòng UBND huyện đạt tiêu chuẩn chất lượng ISO” của TS Hà Quang

Thanh, Học viện Hành chính năm 2008, mặc dù không trực tiếp đề cập đến

hành chính nhà nước tuy nhiên trong nghiên cứu này các tác giả cũng đã đề cập đến vấn đề đánh giá hiệu quả của việc áp dụng tiêu chuẩn ISO vào hoạt động của Văn phòng UBND trên các góc độ về hiệu quả công việc, tính khoa học trong tổ chức công việc, khả năng quy trách nhiệm trong quy trình công việc Kết quả khảo sát của các tác giả cho thấy việc áp dụng các tiêu chuẩn quản lý chất lượng sẽ có tác động trực tiếp đến chất lượng hoạt động của các

cơ quan quản lý nhà nước Điều này có thể cho chúng ta nhận thức trong quá trình đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nên chăng cần xem xét khía cạnh áp dụng các mô hình quản lý chất lượng là một tiêu chí đánh giá

Tác giả Võ Công Khôi trong bài viết “Tiêu chí đánh giá hiệu quả của UBND xã”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 7, năm 2008 cho rằng việc đánh

giá hiệu quả hoạt động của UBND xã gồm các tiêu chí về: Những chuyển biến trên lĩnh vực an ninh, trật tự an toàn xã hội; những chuyển biến trên lĩnh vực kinh tế; những chuyển biến trong lĩnh vực văn hóa - xã hội; hiệu quả thực thi các quyết định hành chính; tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động quản lý nhà nước của UBND cấp xã Nhìn chung, các tiêu chí này chú ý nhiều nhiều đến sự tác động của hoạt động quản lý đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội Song cũng như các nghiên cứu về đánh giá chất lượng, hiệu quả, các tiêu chí này chưa bảo đảm tính cụ thể, chưa có những chỉ số mang tính lượng hóa để có thể vận dụng thống nhất vào hoạt động thực tiễn

Có thể nhận thấy, chúng ta chưa có nhiều nghiên cứu liên quan đến việc xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta Những nghiên cứu đã có mới chỉ đề cập đến một loại hình cơ quan quản lý nhất định Mặt khác, bản thân các tiêu chí được xây dựng chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Các tiêu chí còn mang tính chung, định tính và thiếu sự lượng hóa cần thiết Để công tác đánh giá chất lượng bảo đảm tính tin cậy, góp phần nâng cao trách nhiệm của hệ thống các cơ

quan hành chính nhà nước chúng ta cần có những tiêu chí toàn diện hơn, cụ thể hơn và dễ dàng áp dụng hơn

3 Mục tiêu của đề tài

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh

ở nước ta hiện nay

4 Nội dung nghiên cứu

Để thực hiện các mục tiêu nghiên cứu, đề tài tập trung nghiên cứu các nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, nghiên cứu các vấn đề lý luận về chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính và các tiêu chí đánh giá chất lượng, sự cần thiết phải xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng và các yêu cầu đối với việc xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước làm cơ sở lý luận cho việc đề xuất các tiêu chí đánh giá chất lượng bao quát được các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước Thứ hai, trên cơ sở lý luận về đánh giá chất lượng và các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, đề tài sẽ phân tích, đánh giá thực trạng công tác xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hiện nay, chỉ ra những hạn chế của hệ thống công cụ đánh giá chất lượng các

cơ quan hành chính nhà nước nói chung hiện nay Đề tài xác định những yêu cầu cần đảm bảo trong việc xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan quản lý hành chín nhà nước

Thứ ba, đề tài nghiên cứu đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở cấp tỉnh của Việt Nam hiện nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp được tác giả sử dụng trong đề tài gồm:

- Phương pháp phân tích tài liệu thứ cấp: Tìm hiểu các nghiên cứu đã có

về đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động;

- Phương pháp so sánh: Nghiên cứu so sánh đánh giá chất lượng với quản lý, đánh giá, kiểm định, giám sát chất lượng hoạt động;

- Phương pháp xã hội học: Thu thập các dữ liệu về công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước; thu thập quan điểm, đánh giá của cán bộ, công chức về công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính hiện nay; quan điểm của các chuyên gia, các nhà nghiên cứu, cán bộ, công chức về các tiêu chí cần thiết để đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Dữ liệu định lượng và dữ liệu định tính được xử lý bằng phần mềm SPSS và Nvivo

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

Đề tài nghiên cứu nếu được triển khai sẽ có ý nghĩa lớn về mặt lý luận

và thực tiễn

+ Về ý nghĩa lý luận:

Đề tài góp phần đóng góp bổ sung vào lý luận khoa học hành chính về đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính, góp phần hoàn thiện lý luận về đánh giá trong hành chính Hành chính học hiện đại đang hướng tới xây dựng các tiêu chuẩn, các công cụ đo lường chất lượng, nghiên cứu xây dựng các tiêu chí sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển của khoa học hành chính Việt Nam, giúp các nghiên cứu trong lĩnh vực này tiếp cận với sự phát triển của khoa học hành chính hiện đại trên thế giới

+ Về ý nghĩa thực tiễn:

Đề tài đưa ra hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước bảo đảm các yêu cầu toàn diện, cụ thể, khoa học Hệ thống tiêu chí này được lượng hóa bằng hệ thống chỉ số thích hợp Các tiêu chí này có thể là cơ sở khoa học cho việc xây dựng các văn bản

quy phạm pháp luật về đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước;

- Đưa ra quy trình, thủ tục để các tiêu chí này áp dụng vào thực tiễn công tác đánh giá;

- Hệ thống tiêu chí không chỉ là thang đo cho việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước mà còn là định hướng cho các cơ quan hành chính nâng cao chất lượng hoạt động của mình

7 Bố cục báo cáo kết quả nghiên cứu của đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, kết quả nghiên cứu của đề tài được thể hiện gồm ba chương:

Chương 1 - Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam

Chương 2 - Đề xuất hệ thống tiêu chí và quy trình áp dụng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC XÂY DỰNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1 Một số vấn đề cơ bản về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

1.1.1 Một số khái niệm cơ bản

1.1.1.1 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước

Theo tiếng Pháp thì cơ quan hành chính (organe administratif) được định nghĩa là một thể chế chịu trách nhiệm một số dịch vụ công của nhà nước, của một cơ quan hành chính, một đơn vị hành chính địa phương [Từ điển Larousse năm 1986, Nxb Larousse, 1986] Khái niệm cơ quan hành chính trong quan niệm của khoa học hành chính phương Tây thực tế chính là

cơ quan hành chính nhà nước

Ở nước ta, trong thực tiễn và trong khoa học đã xuất hiện nhiều cách hiểu và sử dụng khác nhau về thuật ngữ “Cơ quan hành chính nhà nước”

Trong các từ điển tiếng Việt quan niệm: "Cơ quan hành chính là cơ quan quản lý chung, hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành luật pháp và chỉ đạo thực hiện các chủ trương, kế hoạch của nhà nước Các bộ, cục, sở là những cơ quan hành chính" [Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 1997, tr 208]

Từ điển giải thích luật học quan niệm về cơ quan hành chính một cách

cụ thể hơn: "Cơ quan hành chính nhà nước là tổ chức cấu thành hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành của nhà nước Cơ quan hành chính nhà nước giữ vị trí nhất định trong bộ máy nhà nước, có mối liên hệ chặt chẽ với các cơ quan nhà nước khác đồng thời là hệ thống thống nhất, trong đó, các cấp, các bộ phận có liên hệ hữu cơ với nhau và chịu sự lãnh đạo thống nhất

của Chính phủ" [Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, NXB Công an nhân

Giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật, NXB CAND năm 1997

đưa ra lý giải cụ thể hơn về cơ quan hành chính khi cho rằng: "Các cơ quan quản lý nhà nước còn được gọi là hệ thống các cơ quan chấp hành, điều hành hoặc cơ quan hành chính nhà nước Những tên gọi đó đều có nội dung

cụ thể, phản ánh vị trí, chức năng, tính chất của các cơ quan quản lý nhà nước khi chúng được xem xét từ những góc độ khác nhau Chẳng hạn, khi tiếp cận từ góc độ địa vị pháp lý và đặt trong mối quan hệ với cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan quản lý nhà nước được gọi là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước Khi xem xét tính chất của cơ quan quản lý nhà nước, chúng được gọi là cơ quan hành chính nhà nước và nếu xét từ góc

độ chức năng, chúng là cơ quan quản lý, điều hành” [Giáo trình lý luận về

Nhà nước và Pháp luật, Nxb CAND, Hà Nội, 1997, tr 262]

Xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện đời sống kinh tế-xã hội, các tác giả trong Giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật, Đại học Luật Hà Nội định nghĩa "Cơ quan hành chính nhà nước là những cơ quan quản lý mọi mặt hoạt động của đất nước ở nước ta, chúng được gọi là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước và hành chính nhà nước Ở một số nước xã hội chủ nghĩa khác, chúng còn được gọi là cơ quan chấp hành và điều hành,

nội, 1993, tr 165] Cách tiếp cận này cũng được thể hiện trong Sổ tay thuật

ngữ pháp lý thông dụng: "Cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan đảm nhiệm chức năng quản lý, điều hành xã hội mang tính chất chuyên nghiệp… được tổ chức thành một hệ thống hành chính thống nhất từ trung ương xuống đến cơ sở, do cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp) lập ra và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước các cơ quan đại diện đó ở nước ta, hệ thống các cơ quan hành chính gồm Chính phủ, các

bộ, ủy ban nhân dân tỉnh, ủy ban nhân dân huyện, ủy ban nhân dân xã và các sở, ban, ngành trực thuộc” [Sổ tay thuật ngữ pháp lý thông dụng, Nxb

Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định: "Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật…" (Điều 109) "Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân" (Điều 123)

Từ các định nghĩa và giải thích có thể nhận thấy, về bản chất, các cách hiểu này cơ bản không mâu thuẫn nhau vì chúng đều nêu được các đặc điểm

cơ bản như sau:

- Cơ quan hành chính nhà nước là một cơ quan trong hệ thống các cơ quan nhà nước, được thành lập theo quy định của pháp luật (Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh), có tổ chức và hoạt động theo quyết định của pháp luật; sử dụng quyền lực nhà nước thực thi chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định;

- Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan thuộc quyền lực hành pháp, được lập ra để thực thi pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành Thẩm quyền của chúng chỉ giới hạn trong phạm vi chấp hành, điều hành và chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp;

- Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống [Luật hành chính và tài phán hành chính, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội, 2001, tr 83];

- Tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ trực thuộc theo một thứ bậc chặt chẽ (quan hệ mệnh lệnh) tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương xuống các cấp ở địa phương;

- Chức năng quan trọng và chủ yếu của cơ quan hành chính nhà nước là quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội một cách độc lập tương đối trong phạm vi một quốc gia hay một địa phương nhất định

Từ những đặc điểm nêu trên, có thể hiểu một cách chung nhất về thuật ngữ “Cơ quan hành chính nhà nước”: Cơ quan hành chính nhà nước là một

bộ phận (cơ quan) cấu thành của bộ máy hành chính nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện chức năng quản lý, điều hành (chức năng hành pháp) đối với mọi lĩnh vực của đời sống xã hội"

1.1.1.2 Quan niệm về chất lượng và đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

Chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính là một khái niệm không đơn giản trong việc lượng hóa Từ góc độ khoa học hành chính, chất lượng

Chất lượng có thể được quan niệm là sự vượt trội, sự xuất sắc, là sự đạt được một số tiêu chuẩn đặt trước Ở một góc độ khác, chất lượng là sự phù hợp với mục tiêu Chất lượng có mối liên hệ trực tiếp với mục tiêu và biểu hiện của chất lượng là một chỉ số vận động theo mục tiêu định trước

Trong quan niệm của hành chính công truyền thống, chất lượng gắn với các yếu tố nguồn lực đầu vào Điều này hàm ý chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính gắn liền với việc bảo đảm chất lượng các yếu tố đầu vào như năng lực công chức, hệ thống thủ tục hành chính, cơ sở vật chất… Thực

tế cho thấy, theo cách đánh giá này, quá trình hoạt động của cơ quan hành chính được xem là một “hộp đen”, chỉ dựa vào sự đánh giá “đầu vào” và dự đoán chất lượng “đầu ra” Bản thân các yếu tố đầu vào là điều kiện cần nhưng không đồng nghĩa với việc bảo đảm chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính Chất lượng, hiệu quả hoạt động phụ thuộc vào năng lực vận dụng kiến thức, kỹ năng giải quyết công việc, cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá chất lượng hoạt động của công chức

Từ góc độ tập trung vào yếu tố đầu ra, chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính được quan niệm gắn liền với các yếu tố đầu ra Đầu ra ở đây chính là các sản phẩm của quá trình quản lý và các dịch vụ công được cung ứng Tuy nhiên, ở góc độ này, cách đánh giá chất lượng không hề đơn giản Bởi lẽ, hiệu quả của các quyết định quản lý có thể không phải phát huy trong một thời gian ngắn mà cần có một khoảng thời gian nhất định Chất lượng của dịch vụ công không chỉ phụ thuộc vào sản phẩm cuối cùng mà phụ thuộc vào quá trình cung ứng dịch vụ công Mặt khác, việc quá chú trọng vào yếu tố đầu vào khi đánh giá chất lượng, mối liên hệ giữa “đầu vào” và

“đầu ra” không được xem xét đúng mức Trong thực tế mối liên hệ này là có thực, cho dù đó không phải là quan hệ nhân quả

Quan điểm đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp độ quản lý chất lượng tổng thể nhìn nhận chất lượng hoạt động ở góc độ quá trình chú ý đúng mức yếu tố đầu vào, đồng thời nhấn mạnh vào

kết quả đầu ra Cách tiếp về chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện ở các khía cạnh cơ bản sau đây:

Bảng 1 Cách tiếp xây dựng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng

hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước

Thông số đầu vào Thông số đầu ra Thông số kết quả Thông số tác động

Ngân sách Khả năng xây dựng và

thực hiện thể chế quản

lý phù hợp

Sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ được ung ứng

Tác động đến cơ hội phát triển của công dân, tổ chức (ví dụ việc chậm cấp giấy phép kinh doanh có thể ảnh hưởng đến cơ hội kinh doanh của người dân…)

Sự tin tưởng của nhân dân vào năng lực chính quyền

Tác động đến môi trường phát triển của địa phương

Tốc độ tăng trưởng kinh tế

Tác động đến tính bền vững trong phát triển

động quản lý và cung ứng dịch vụ công, đem đến sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trên cơ sở việc huy động và sử dụng nguồn lực một cách hợp lý

Đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có thể được xem là quá trình xác định xem các kết quả/đầu ra mong muốn đối với việc tạo ra sự hài lòng của công dân, tổ chức, mức độ cải tiến, hoàn thiện và nâng cao chất lượng các loại hình dịch vụ công, bảo đảm sự gắn kết giữa quản lý với tạo lập môi trường sống và sự phát triển bền vững của một không gian lãnh thổ nhất định Quy trình đánh giá được thực hiện thông qua việc thiết lập các tiêu chí đánh giá cho các cơ quan quản lý nhà nước và đo lường xem các tiêu chí đó có đạt được không

Về cơ bản, phương pháp để đánh giá chất lượng của một hoạt động quản lý là so sánh và đối chiếu Các dạng so sánh và đối chiếu thông thường thể hiện dưới các dạng:

- So sánh hiện trạng với những tiêu chuẩn được đặt ra và đánh giá mức

độ đạt được các tiêu chuẩn chất lượng;

- Sự khác biệt giữa kết quả và mục tiêu, mong đợi, kỳ vọng của các nhóm đối tượng;

- Sự khác biệt giữa kết quả/đầu ra mong muốn với hiện trạng trước khi

Cơ sở để đánh giá là các chuẩn mực/thước đo phổ quát hoặc riêng biệt

để phân biệt mức độ cải tiến, hoàn thiện và nâng cao chất lượng các loại hình dịch vụ công; các chỉ số phản ánh tính chất bền vững trong các hoạt động phát triển và sử dụng nguồn lực, hiệu quả kinh tế - xã hội

Quy trình đánh giá được thực hiện thông qua việc xây dựng các tiêu chí

(bộ chỉ tiêu) đánh giá phục vụ việc đo lường kết quả của các cơ quan quản lý nhà nước và sự so sánh về chất lượng phục vụ và kết quả cuối cùng giữa các tỉnh, thành phố hoặc các lĩnh vực/các giai đoạn thực hiện Đánh giá về chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính cần đánh giá theo một quá trình tổng thể đồng thời nhấn mạnh đến yếu tố kết quả đầu ra

1.1.1.3 Quan niệm về tiêu chí, tiêu chí đánh giá chất lượng

Trong Từ điển Tiếng Việt (Nhà xuất bản Khoa học xã hội - Trung tâm

Từ điển học, H 1994), tiêu chí được giải nghĩa là tính chất, dấu hiệu làm căn

cứ để nhận biết, xếp loại một sự vật, hiện tượng Theo Từ điển Oxford, tiêu chí (criterion) là một phương tiện dùng để đánh giá hoặc quyết định Theo Đại từ điển Bách khoa Xô viết (bản tiếng Nga), tiêu chí là dấu hiệu mà trên

cơ sở đó tiến hành đánh giá, xác định, quy định, định nghĩa hoặc phân loại, phân hạng sự vật, hiện tượng nào đó, là thước đo của ý kiến, xét đoán, phán đoán, thước đo của sự đánh giá

Để nhận thức một sự vật hiện tượng nào đó, thông thường con người tìm cách nhận thức các thuộc tính, các mặt, khía cạnh của sự vật, hiện tượng

đó rồi tổng hợp kết quả lại Ví dụ như để nhận thức được kích thước, khối lượng… của sự vật, hiện tượng, người ta đo sự vật, hiện tượng đó trên cơ sở

sử dụng các đơn vị đo Đó có thể là các đơn vị chính xác hoặc sự ước lượng Những mặt, khía cạnh này, khi được sử dụng để đánh giá chính sự vật, hiện tượng đó thì được gọi là tiêu chí Tất nhiên, các mặt, các khía cạnh dùng để đánh giá này phải đo lường được theo một cách nào đó

Như vậy, tiêu chí là tính chất, dấu hiệu được sử dụng làm căn cứ để

nhau thì sự đánh giá, phân loại cũng cho kết quả khác nhau Bản thân tiêu chí luôn tồn tại trong mối liên hệ với nhau và tùy thuộc vào mối liên hệ, sự kết hợp giữa các tiêu chí mà hình thành tiêu chí ở cấp độ cao hơn

Có thể hiểu một cách hình tượng hóa rằng tiêu chí là thước đo một thuộc tính hay một mặt nhất định của sự vật, hiện tượng Mỗi tiêu chí đại diện cho một mặt như vậy, và càng tìm hiểu được nhiều tiêu chí liên quan thì việc đánh giá sự vật, hiện tượng càng chính xác hơn Trên thực tế hiếm có trường hợp nào người ta đánh giá sự vật, hiện tượng lại chỉ dựa trên duy nhất một tiêu chí

Có nhiều loại tiêu chí và sử dụng loại tiêu chí nào là tùy theo nhu cầu của chủ thể sử dụng Mỗi tiêu chí hướng vào những đặc tính nhất định và gắn với những tính chất nào đó của sự vật, hiện tượng Chẳng hạn như tiêu chí phân loại và tiêu chí nhận biết rất gần nhau và nhiều khi gần như đồng nhất với nhau, vì để nhận biết sự vật hiện tượng cũng chính là để phân biệt

sự vật, hiện tượng này với sự vật, hiện tượng khác, người ta cần những tính chất đặc thù của mỗi sự vật, hiện tượng Còn để đánh giá sự vật, hiện tượng, người ta lại căn cứ vào những dấu hiệu mang tính chất yêu cầu đối với sự vật, hiện tượng đó

Tiêu chí đánh giá chất lượng là hệ thống các chỉ số nhằm lượng hóa mức độ đáp ứng về mục tiêu của một hoạt động, một chủ thể nhất định nhằm phản ánh kết quả hoạt động, đưa ra kết luận về chất lượng hoạt động của chủ thể đó

1.1.2 Phân loại các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các

cơ quan hành chính nhà nước

1.1.2.1 Phân loại theo thời gian (dài hạn, trung hạn, ngắn hạn)

Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau và tác động của các hoạt động quản lý hành chính đến đời sống kinh tế - xã hội cần có những khoảng thời gian nhất định, vì vậy, việc đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính cần hệ thống tiêu chí bao

quát được những khía cạnh này Tiêu chí dài hạn trong đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính đối với các chính sách, biện pháp chính sách quan trọng cần có một khoảng thời nhất định thử nghiệm, áp dụng mới

có đủ thông tin để đánh giá Các tiêu chí trung hạn áp dụng trong đánh giá các hoạt động có khung thời gian ngắn hơn và có thể thấy được những kết quả cụ thể sau thời gian thực hiện Các tiêu chí ngắn hạn áp dụng cho các hoạt động quản lý hàng ngày như việc giải quyết công việc của công dân, cung cấp các loại hình dịch vụ, khả năng giải quyết các vấn đề phát sinh hàng ngày trong thực tiễn quản lý

1.1.2.2 Phân loại theo loại hình đánh giá (Định kỳ, đột xuất)

Hoạt động đánh giá chất lượng thường được tiến hành định kỳ Tuy nhiên, trong những trường hợp cần thiết, việc đánh giá đột xuất có thể được thực hiện Hoạt động đánh giá định kỳ cần sự đánh giá toàn diện và xuyên suốt trong một khung thời gian nhất định Vì vậy, hệ thống tiêu chí đánh giá

ở trường hợp này sẽ rộng và bao quát được các lĩnh vực hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước Hoạt động đánh giá đột xuất thường gắn với một mặt hoạt động, vì vậy, tiêu chí đánh giá đột xuất cần gắn với đặc trưng của việc đánh giá đột xuất, có những chỉ số cụ thể, khách quan, đánh giá đúng hiện trạng của hoạt động, sự việc tại thời điểm đánh giá Tiêu chí cho loại hình đánh giá đột xuất sẽ đánh giá cho các hoạt động trong ngắn hạn, có thể đánh giá được chất lượng mà không bị yếu tố thời gian làm sai lệch kết quả

1.1.2.3 Phân loại theo nội dung đánh giá (Đánh giá tổng thể, đánh giá chuyên đề)

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm các cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền riêng ở mỗi cấp Bản thân các cơ quan hành chính cũng có hoạt động quản lý rất đa dạng, trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, chính vì vậy, các tiêu chí đánh giá cần phải bao quát được vấn đề này Các tiêu chí đánh giá tổng thể là các tiêu chí đánh giá

năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính Các tiêu chí đánh giá chuyên đề sẽ

đi sâu vào từng lĩnh vực hoạt động quản lý của cơ quan hành chính nhà nước Hệ thống tiêu chí này sẽ đánh giá sâu và toàn diện về một phương diện, một nội dung mà cơ quan hành chính có trách nhiệm quản lý Tùy theo nội dung đánh giá, chúng ta sẽ xây dựng và lựa chọn hệ thống tiêu chí đánh giá cho phù hợp

1.1.3 Các căn cứ để xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan quan hành chính nhà nước

1.1.3.1 Vị trí, vai trò của cơ quan hành chính nhà nước

Việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động cần xuất phát từ

vị trí, vai trò của các cơ quan hành chính Các cơ quan hành chính có địa vị pháp lý, vai trò khác nhau Vị trí, vai trò của cơ quan hành chính ở đây trước hết là theo cấp hành chính: cơ quan hành chính ở trung ương, cơ quan hành chính ở địa phương bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Theo thẩm quyền bao gồm cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền riêng Tiêu chí đánh giá có xuất phát từ vị trí, vai trò của mỗi cơ quan hành chính mới bảo đảm tính cụ thể, tính thực tiễn và phản ánh đúng chất lượng hoạt động của cơ quan Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có chất lượng trước hết phải xuất phát từ việc thực hiện đúng, thực hiện đầy đủ vai trò, vị trí của mình Một cơ quan hành chính chỉ có thể được xem là có chất lượng khi làm tốt vai trò, vị trí của mình Việc ôm đồm, làm thay hoặc đùn đẩy trách nhiệm, không thực hiện đúng vai trò, vị trí của mình thì không thể xem là hoạt động có chất lượng Chính vì vậy, các tiêu chí đánh giá bao quát các khía cạnh vấn đề phản ánh đúng vị trí, vai trò của mỗi loại cơ quan hành chính Cơ quan hành chính thẩm quyền chung quản lý mang tính vĩ mô rõ ràng cần được đánh giá bằng những tiêu chí khác với cơ quan hành chính thẩm quyền riêng, cơ quan thừa hành, thực hiện

1.1.3.2 Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước

Vị trí, vai trò của mỗi cơ quan hành chính được thể hiện ở chức năng, nhiệm vụ Chức năng, nhiệm vụ ở góc độ nào đó là sự cụ thể hóa vị trí, vai trò của cơ quan hành chính Chức năng là những phương diện hoạt động cơ bản thể hiện bản chất của cơ quan hành chính Nhiệm vụ là những hoạt động

để thực hiện các chức năng Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đảm bảo chất lượng đồng nghĩa phải hoàn thành được các chức năng, nhiệm

vụ của mình, làm đúng và làm đủ chức năng, nhiệm vụ Khi cơ quan hành chính không hoàn thành nhiệm vụ, chức năng đã được quy định thì khó có thể đánh giá là hoạt động có chất lượng

Mỗi cơ quan hành chính, mỗi cấp hành chính có chức năng, nhiệm vụ

cụ thể khác nhau Việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng vì vậy bên cạnh các tiêu chí chung nhất có thể áp dụng cho hệ thống các cơ quan hành chính thì các tiêu chí cụ thể có tính đặc thù là vô cùng cần thiết Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ cụ thể của mỗi cơ quan hành chính, mỗi cấp hành chính, các tiêu chí được xây dựng phải bao quát được vấn đề này với các định mức, thang đo phù hợp Chức năng, nhiệm vụ nào thì phải có tiêu chí đánh giá tương ứng Mặt khác, mỗi cấp hành chính, mỗi cơ quan hành chính

sẽ có các chức năng, nhiệm vụ với tầm quan trọng và ý nghĩa khác nhau nên các tiêu chí được xây dựng các chỉ số thành phần khác nhau và có những trọng số đánh giá khác nhau cho phù hợp Các tiêu chí về xây dựng chính sách, định hướng đối với cơ quan hành chính cấp tỉnh sẽ có ý nghĩa quan trọng hơn đối với cấp xã Ngược lại, các tiêu chí về thừa hành, năng lực thực hiện chính sách, pháp luật đối với cơ quan hành chính ở cấp xã sẽ là tiêu chí quan trọng

1.3.3.3 Sự mong đợi, kỳ vọng của tổ chức, công dân đối với cơ quan hành chính nhà nước

Tổ chức, công chức là chủ thể quan trọng nhất trong việc đánh giá chất

lượng quản lý của hoạt động của quản lý nhà nước tác động trực tiếp đến tổ chức và công dân Vì vậy, việc xây dựng các tiêu chí đánh giá cần căn cứ vào mong đợi, kỳ vọng của công dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Điều này đặt ra yêu cầu đối với hoạt động xây dựng các tiêu chí đánh giá cần dựa trên cơ sở cách tiếp cận hướng từ công dân, tổ chức Các tiêu chí đánh giá nhằm đo lường sự đánh giá, nhìn nhận của công dân về chính quyền

1.2 Sự cần thiết phải đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

1.2.1 Tầm quan trọng của các cơ quan hành chính nhà nước

Các cơ quan hành chính nhà nước có vị trí đặc biệt quan trọng trong tổng thể hoạt động của bộ máy nhà nước Từ góc độ thực thi chính sách, hành chính nhà nước là nơi đưa các chính sách, pháp luật vào thực tiễn cuộc sống, hiện thực hóa các mục tiêu chính sách Sự vận hành hiệu quả của nền hành chính là cơ sở bảo đảm sự thành công của các chính sách Một chính sách tốt nếu không được điều hành, vận dụng tốt vào thực tiễn sẽ không đem lại hiệu quả như kỳ vọng Điều này đã được khẳng định trong Văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX: Nhiều chính sách tốt bị bóp méo vì nhiều tầng nấc hành chính quan liêu Với vai trò, vị trí quan trọng như vậy thì việc chuẩn hóa chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính là yêu cầu cấp thiết, để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính nói riêng và

bộ máy nhà nước nói chung

Bản thân các cơ quan hành chính cũng tham gia vào việc xây dựng thể chế Các cơ quan hành chính ban hành các văn bản lập quy nhằm thể chế hóa các văn bản luật và các văn bản khác có hiệu lực pháp lý cao hơn Sự chậm trễ trong việc bàn hành các văn bản hướng dẫn có thể dẫn đến các văn bản luật chậm đi vào cuộc sống Mặt khác, trước những vấn đề mới, chưa có tính phổ biến, chưa ổn định nhưng cần có sự điều chỉnh kịp thời của nhà nước thì các cơ quan hành chính có vai trò quan trọng trong việc ban hành các văn bản điều chỉnh, tác động góp phần tìm ra quy luật quản lý để xây dựng các

văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn Chính vì vậy, cơ quan hành chính nhà nước hoạt động có chất lượng sẽ góp phần bảo đảm cho

hệ thống thể chế ngày càng hoàn thiện đồng thời bảo đảm hệ thống thể chế được thực hiện hiệu quả

Xét từ góc độ mối quan hệ với công dân và tổ chức, các cơ quan hành chính là chủ thể giao tiếp thường xuyên và trực tiếp với người dân Các cơ quan hành chính nhà nước thực tế là hình ảnh đại diện của chính quyền nhà nước Nhìn vào hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, các cán bộ, công chức để đánh giá về năng lực của chính quyền Hoạt động của cơ quan hành chính có thực sự đáp ứng được yêu cầu của người dân, có thực sự bảo đảm tính “phục vụ” sẽ có ý nghĩa quyết định đến uy tín của bộ máy nhà nước, niềm tin của người dân vào nền công vụ Điều quan trọng là các cơ quan hành chính không chỉ giao tiếp, giải quyết công việc của người dân trong nước mà còn có những công việc liên quan đến các chủ thể từ nước ngoài, các cơ quan này khi đó còn mang hình ảnh đại diện cho năng lực của

bộ máy nhà nước nói chung, năng lực, uy tín của quốc gia trong các quan hệ quốc tế Không phải ngẫu nhiên mà khi các quốc gia trong đó có Việt Nam khi gia nhập WTO, các nước đàm phán đều có những yêu cầu về vấn đề thủ tục hành chính, yêu cầu về tính minh bạch, tính dự báo được của chính sách Nói cách khác, đó là yêu cầu về chất lượng hoạt động cao hơn, phù hợp hơn của các cơ quan hành chính Sự bảo đảm chất lượng của các cơ quan hành chính nhà nước không chỉ là vấn đề uy tín quốc gia mà còn là cơ sở để bảo đảm thực hiện thành công những cam kết quốc tế, khẳng định trách nhiệm của nhà nước trong việc tạo ra một môi trường quản lý khoa học, thống nhất

và hiệu quả Đặt vấn đề này cho thấy, việc nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước không chỉ còn là yêu cầu nội tại mà còn là đòi hỏi khách quan của cộng đồng xã hội và những cam kết quốc tế

mà quốc gia tham gia

1.2.2 Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước

Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng có thể nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước xét từ nhiều khía cạnh, góc độ Khi đã có tiêu chuẩn đánh giá, bản thân mỗi cơ quan hành chính nhà nước cần phải tìm hướng để đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động của mình Đặt ở tầm hệ thống hành chính, cơ chế kiểm tra, giám sát nội bộ của cấp trên, cấp dưới dựa trên những tiêu chuẩn đánh giá cũng góp phần nâng cao trách nhiệm của chính quyền Khi các tiêu chuẩn đánh giá ở tầm quốc gia, các tiêu chuẩn đánh giá được xây dựng, đánh giá, tổng hợp và xếp hạng thì rõ ràng vẫn đề trách nhiệm của các cơ quan hành chính càng được yêu cầu cao hơn Bởi lẽ khi đó chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính được đánh giá khách quan, thống nhất và được công khai, mặt nào hoạt động tốt, mặt nào hoạt động chưa tốt đều được phản ánh Các cơ quan hành chính nhà nước đứng trước yêu cầu phải nâng cao chất lượng từ cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, cộng đồng xã hội, công dân và các tổ chức Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng sẽ tạo ra động thái mới trong các hoạt động của cơ quan hành chính Các cơ quan hành chính phải có trách nhiệm đáp ứng tốt hơn yêu cầu của người dân, trách nhiệm khẳng định uy tín, năng lực chính quyền địa phương Tiêu chuẩn là hướng để cơ quan hành chính đổi mới và các cơ quan hành chính nhà nước không có lý do gì để không tiến hành những đổi mới theo tiêu chuẩn đánh giá chất lượng

Một khía cạnh quan trọng khác vấn đề này là các tiêu chuẩn đánh giá chất lượng có vai trò như công cụ để giám sát, kiểm tra, đánh giá Các cơ quan quyền lực nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, công dân và các tổ chức có thể dựa trên những tiêu chuẩn này để giám sát, để yêu cầu các cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện đúng các yêu cầu về chất lượng quản lý nhà nước Sự giám sát, đánh giá, kiểm tra này sẽ thực sự hiệu quả hơn, toàn diện hơn, có sức thuyết phục hơn Các cơ quan hành chính nhà

nước đứng trước áp lực phải đổi mới, nâng cao chất lượng, phải hoạt động có hiệu quả hơn

1.2.3 Bảo đảm cơ sở khoa học, tính tin cậy cho quá trình đánh giá hoạt động

Vấn đề cơ bản của các quá trình đánh giá là hệ thống tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá Quá trình đánh giá chỉ thực sự có ý nghĩa và bảo đảm tính chính xác, khách quan, thống nhất khi có hệ thống tiêu chí đánh giá thực sự khoa học, toàn diện, khả thi và có tính định lượng cần thiết Tiêu chí, tiêu chuẩn có vai trò như thước đo, chuẩn mực, vật mẫu để so sánh, đối chiếu, đánh giá Hệ thống tiêu chí được xây dựng chi tiết cụ thể từ tiêu chuẩn chung, đến các tiêu chí thành phần, các chỉ số sẽ giúp cho hoạt động của cơ quan hành chính được đánh giá toàn diện theo thang đo phù hợp

Các chủ thể giám sát, kiểm tra trên cơ sở các tiêu chí đánh giá để đưa ra kết luận về chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính Bản thân các cơ quan hành chính khó có thể không đồng thuận với kết quả đánh giá khi mà việc đánh giá được dựa trên một hệ thống tiêu chí khách quan, khoa học Thực tiễn trong những năm qua cho thấy, việc thiếu các tiêu chí đánh giá là nguyên nhân căn bản làm cho các hoạt động đánh giá chung chung, thiếu tính thuyết phục, không phản ánh đúng kết quả hoạt động thực tế

1.2.4 Xây dựng cơ sở cho việc giám sát quá trình hoạt động của cơ quan hành chính

Giám sát hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là một yêu cầu cần thiết để bảo đảm tính pháp chế, kỷ cương hành chính Chủ thể giám sát

cơ quan hành chính bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và công dân Sự giám sát được thực hiện dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật, giám sát đối với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính có vai trò như một công cụ để giám sát Hệ thống các tiêu chí

của cơ quan hành chính nhà nước Sự đánh giá từ hệ thống tiêu chí là sự kết hợp vận dụng các quy định pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính với yêu cầu, mong đợi, kỳ vọng của công dân và tổ chức đối với hoạt động cơ quan hành chính và yêu cầu chuyên nghiệp hóa nền hành chính Nói cách khác, hệ thống tiêu chí đánh giá giúp cho các chủ thể giám sát có một công cụ giám sát hiệu quả, làm các đánh giá, kết luận của quá trình giám sát có tính thuyết phục đối với các cơ quan hành chính nhà nước Các cơ quan hành chính nhà nước sẽ thấy được rõ bức tranh chất lượng hoạt động của mình và có những định hướng để vận động, đổi mới, cải cách nâng cao chất lượng quản lý và cung ứng dịch vụ công đáp ứng tốt hơn những yêu cầu của cộng đồng xã hội

1.2.5 Tạo định hướng cho các cơ quan hành chính nhà nước có định chuẩn để đổi mới, hoàn thiện

Đổi mới, cải cách, nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính rõ ràng là một vấn đề lớn trong tiến trình phát triển ở mỗi quốc gia Các quốc gia tiến hành cải cách khu vực công, cải cách hành chính thực tế tập trung vào vấn đề đổi mới hệ thống hành chính nhà nước Nhưng một câu hỏi được đặt ra là đổi mới như thế nào, các cơ quan hành chính nhà nước sẽ đổi mới theo những định hướng nào? Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, vì vậy, có thể nói một cách hình ảnh như một cái gương, một vật mẫu để các cơ quan hành chính nhà nước soi vào Tiêu chuẩn đánh giá giúp các cơ quan hành chính soi vào thấy được mặt mạnh, tìm ra những hạn chế trong hoạt động của mình và biết định hướng để điều chỉnh, đổi mới Tiêu chuẩn đánh giá cũng là viễn cảnh chất lượng mà các cơ quan hành chính cần hướng tới Các tiêu chuẩn đánh giá cho phép các

cơ quan hành chính không chỉ có cái nhìn tĩnh tại, cái nhìn cho hiện tại mà tạo ra một vận động không ngừng trong chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng có thể xem là thước đo là cho giai đoạn hiện tại và là chuẩn mực chất lượng cho các cơ

quan hành chính cho giai đoạn tiếp theo, tạo ra sự vận động không ngừng để nâng cao chất lượng, tạo ra văn hóa chất lượng trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước

1.3 Cơ sở xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá cho cơ quan hành chính cấp tỉnh

1.3.1 Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

Để đảm bảo tính thực tiễn, khả thi và chính xác của hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng, các tiêu chí được xây dựng cần xuất phát từ đặc điểm của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh Điều này hàm ý các tiêu chí phải gắn với đặc trưng của hệ thống cơ quan hành chính cấp tỉnh, phản ánh đúng bản chất về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn, vị trí, vai trò của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh Các tiêu chí thực sự bao quát được đặc điểm hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh để kết quả đánh giá thể hiện được những nội dung bản chất trong chất lượng, hiệu quả hoạt động của cấp hành chính này

- Cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh là một cấp chính quyền có quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trên cơ sở chính sách, pháp luật của trung ương và điều kiện cụ thể của địa phương;

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh quản lý toàn diện các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương Chính vì vậy, các tiêu chí đánh giá phải có tính toàn diện;

- Cơ quan hành chính cấp tỉnh có trách nhiệm xây dựng và thực hiện thể chế, tạo lập môi trường pháp lý cho sự vận động và phát triển kinh tế - xã hội;

- Cơ quan hành chính cấp tỉnh triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách trên địa bàn tỉnh, đồng thời là cấp tập hợp, tổng kết thực tiễn để trình cơ quan nhà nước cấp trên đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật của nhà nước;

- Hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính cấp tỉnh quyết định hiệu quả hoạt động của toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

1.3.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

Việc xây dựng hệ thống tiêu chí cần phải xuất phát từ chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh Chức năng của cơ quan hành chính nhà nước xét từ góc độ khoa học hành chính là những phương diện hoạt động thể hiện bản chất, địa vị pháp lý của cơ quan, tổ chức

đó Trong khi đó, nhiệm vụ gắn với những công việc mà một chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải đảm nhận, phù hợp với chức năng quản lý và các vấn đề có liên quan đến chức năng đó, nhằm hoàn thành những mục tiêu đã định Chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính được phản ánh qua kết quả các phương diện hoạt động, các nhiệm vụ thuộc chức trách của cơ quan

đó Hệ thống tiêu chí có phản ánh đúng bản chất hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh mới có thể đưa ra những kết luận chính xác, khách quan về chất lượng hoạt động của cơ quan này Vì vậy, để các tiêu chí có tính cụ thể, khu biệt, đặc trưng trong đánh giá thì quá trình xây dựng tiêu chí cần phải bám sát các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

1.3.2.1 Chức năng của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh do Hội đồng nhân dân bầu là

cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên;

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn;

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở

1.3.2.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn trên tất

cả các lĩnh vực về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng với những nội dung nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể Các nhiệm vụ, quyền hạn này đã được quy định trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về chính quyền địa phương mà trực tiếp là Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Xét về tổng thể, cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh có các nhiệm vụ, quyền hạn:

- Xây dựng quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua;

- Trình các quy hoạch kế hoạch đã được Hội đồng nhân dân thông qua

lên Chính phủ (quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, phát triển đô thị và nông thôn trong phạm vi quản lý; xây dựng kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh);

- Tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch đã được Hội đồng nhân dân quyết nghị, Chính phủ phê duyệt;

- Tổ chức thực hiện các nhiệm vụ về xây dựng chính quyền;

- Xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác phục vụ công tác quản lý nhà nước ở địa phương;

- Tổ chức chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện pháp luật, chính sách, quy hoạch, kế hoạch trên các lĩnh vực

1.3.3 Vai trò của cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

- Cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh là cơ quan quản lý toàn diện

- Cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh - cấp quan trọng nhất trong

hệ thống chính quyền địa phương trong việc triển khai thực hiện chính sách, pháp luật của trung ương về phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Hiệu quả thực hiện, triển khai chính sách của cấp huyện, cấp xã phụ thuộc trực tiếp vào kết quả triển khai thực hiện của cơ quan hành chính cấp tỉnh;

- Cơ quan hành chính cấp tỉnh có vai trò quan trọng trong xây dựng chính quyền địa phương Vì vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính cấp tỉnh sẽ quyết định hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống

hành chính nhà nước ở địa phương;

- Cơ quan hành chính cấp tỉnh bảo đảm hiệu quả thực hiện chính sách,

cụ thể hóa các chính sách bằng các biện pháp chính sách cụ thể, phù hợp với thực tiễn địa phương, bảo đảm tính hiệu quả của chính sách trong thực tiễn;

- Là cấp quan trọng nhất trong việc khắc phục những khuyết tật của

kinh tế thị trường tại địa phương bằng các chính sách, quy định cụ thể của

Ở nước ta, đánh giá về hoạt động các cơ quan hành chính nhà nước không phải một vấn đề mới Tuy nhiên, sự đánh giá này là một quá trình với những thay đổi to lớn trong những năm gần đây Sự thay đổi ở đây chính là

sự thay đổi về tư duy đánh giá, sự tham gia của các chủ thể đánh giá Nếu như trong những năm trước đây, sự đánh giá hoạt động của các cơ quan hành chính chủ yếu thông qua sự đánh giá của cấp ủy Đảng, Hội đồng nhân dân và một phần nào đó là ý kiến phản biện từ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể quần chúng thì trong những năm gần đây, sự đánh giá về cơ quan hành chính nhà nước từ phía cộng đồng xã hội (công dân, tổ chức, doanh nghiệp) đã ngày càng được chú ý, xem đó là một kênh đánh giá quan trọng Điều này xuất phát từ một tư duy mới xét cho cùng người dân mới là chủ thể

có quyền đánh giá về chính quyền, nhân dân trao quyền lực của mình cho nhà nước, nhân dân là người chịu tác động trực tiếp từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước Sự đánh giá từ phía người dân, doanh nghiệp là sự đánh giá quan trọng nhất, trực tiếp nhất, phản ánh đầy đủ về chất lượng, hiệu quả hoạt động của nền hành chính công

Ở cấp độ quốc gia, Việt Nam đã ngày càng quan tâm hơn đến chỉ số năng lực cạnh tranh quốc gia với những nỗ lực cải cách về thể chế, tạo lập môi trường pháp lý ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu hội nhập và phát triển Ở cấp độ cấp tỉnh, Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) đã ngày càng được quan tâm, được các cấp chính quyền xem như một kênh đánh giá quan trọng và chính quyền các tỉnh trên cơ sở những đánh giá từ các chỉ số này có sự điều chỉnh quan trọng trong các chính sách, nỗ lực hơn trong cải cách, nhằm tạo

ra môi trường pháp lý thuận lợi hơn Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI), một dự án nghiên cứu được phối hợp thực hiện giữa CECODES (Trung tâm Nghiên cứu Phát triển và Hỗ trợ Cộng đồng), Mặt trân Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam, và Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) Việt Nam PAPI đo lường và đánh giá tính hiệu quả về quản trị và

nghiệm của người dân cũng đang được xem là một nguồn thông tin đánh giá quan trọng đối với chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính cấp tỉnh Việc so sánh và xếp hạng giữa các tỉnh sẽ tạo ra những khích lệ mạnh mẽ trong việc hoàn thiện công tác quản trị của các địa phương Bộ chỉ

số PAPI cũng trao quyền cho người dân được nói lên tiếng nói của mình về

sự hài lòng, những khó khăn và những kiến nghị liên quan đến các dịch vụ công (bao gồm hành chính công và dịch vụ công về xã hội) Bộ chỉ số này phản ánh tiếng nói của người dân về chất lượng hoạt động của chính quyền

Sự thay đổi lớn quan trọng khác trong tư duy đánh giá hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là có sự chuyển hướng trong các nội dung đánh giá khi hoạt động đánh giá hướng đến chất lượng hoạt động quản lý Điều này thể hiện ở việc Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) là chỉ số xếp hạng chất lượng điều hành kinh tế của chính quyền cấp tỉnh trong việc tạo lập môi trường chính sách thuận lợi cho việc phát triển doanh nghiệp dân doanh đã được triển khai thực hiện và công bố từ năm 2006 PCI là con số nói lên năng lực cạnh tranh giữa các địa phương trong vấn đề tạo điều kiện cho lực lượng doanh nghiệp phát triển Thứ bậc xếp hạng trong bảng chỉ số PCI chỉ có ý nghĩa tương đối Điều quan trọng sau chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI là chính quyền mỗi địa phương phải thấy luôn có cảm nhận của doanh nghiệp và nhân dân địa phương mình - như một công cụ giám sát về điều hành, quản lý kinh tế - xã hội, từ đó nỗ lực cải cách Cạnh tranh trong PCI là sự cạnh tranh về sự hài lòng của doanh nghiệp với chất lượng dịch vụ công Vấn đề không phải là thứ hạng cao thấp, mà vấn đề nằm ở mức độ thân thiện, làm hài lòng cộng đồng doanh nghiệp ở địa phương đó Ở nhiều quốc gia, thay vì xem GDP/đầu người là bao nhiêu để đánh giá sự thành công của điều hành, quản lý, chỉ số hạnh phúc và hài lòng của dân chúng được đặt là

ưu tiên hàng đầu PCI chính là dạng chỉ số như vậy, đo sự hài lòng của doanh nghiệp với quản trị địa phương

Chỉ số PCI được cơ quan nhà nước chấp nhận, áp dụng cho thấy, đánh giá từ phía cộng đồng, doanh nghiệp ngày càng được chú ý Sau nhiều năm, PCI đã được chấp nhận như một thực tế khách quan Thay vì im lặng, nhiều tỉnh đã tích cực tìm hướng triển khai hành động Thay vì lặng lẽ "tự cứu" mình, các tỉnh đã chuyển giao, học tập kinh nghiệm lẫn nhau Thay vì chỉ tác động ở những người đứng đầu cấp tỉnh, bây giờ diện phủ của PCI đã rộng hơn, tới các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là ở các sở, ban ngành Thay vì lạ lẫm, không hiểu những thông số của PCI, giờ đây, các tỉnh đã có thể tự phân tích và “bắt mạch”, “bốc thuốc” cho mình

Chỉ số PCI nhằm khuyến khích sự năng động sáng tạo của địa phương

để hướng các thành phần dễ bị tổn thương nhất: các doanh nghiệp vừa và nhỏ Đóng góp cụ thể nhất cho phát triển bền vững chính là lắng nghe họ, xem họ cần gì để phục vụ Nói cách khác, chỉ số là nhằm hướng địa phương vào tinh thần của dân, do dân, vì dân, đo mức độ vì dân thực của chính quyền tỉnh, xem dân, doanh nghiệp đánh giá thế nào về hoạt động của chính quyền

Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh đã trở thành một công cụ giám sát quan trọng của cơ quan dân cử địa phương Trong kỳ họp của HĐND nhiều tỉnh, PCI trở thành một trong những vấn đề được các đại biểu đưa lên chất vấn PCI phản ánh chính xác những đánh giá của doanh nghiệp về từng chuyển động chính sách của chính quyền địa phương, do đó, trở thành công

cụ quan trọng để HĐND các địa phương sử dụng cho chất vấn chính quyền Những chậm trễ về thủ tục hành chính gây phiền hà, làm giảm điểm gia nhập thị trường, những chi phí không chính thức còn cao, những bất cập trong vấn

Những trồi sụt chỉ số cần được quy rõ trách nhiệm của người liên quan, bởi PCI cho phép phân định tương đối rõ trách nhiệm với những câu hỏi khảo sát cụ thể Đơn cử, về chỉ số lao động, địa phương có thể thấy rõ: chỉ số thấp là do sở làm tốt chưa, trước hết là các trường đào tạo nghề của tỉnh; giáo dục phổ thông đã tạo được sự tin cậy của dân chưa, chính sách của sở lao động, thương binh và xã hội đã tạo điều kiện để doanh nghiệp tư nhân tham gia phát triển nhân lực như thế nào, đã có chính sách để thu hút nguồn lao động hấp dẫn ở bên ngoài thế nào

Cải cách là đòi hỏi liên tục, thường xuyên và tất yếu của cuộc sống Khi PCI không còn nữa, nhưng chính quyền luôn phải thấy luôn có cảm nhận của doanh nghiệp và nhân dân, do đó theo cách này hay cách khác, sẽ có những PCI khác, để chính quyền hoàn thiện, luôn đảm bảo hoạt động hiệu quả

1.4.2 Những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay

1.4.2.1 Nhận thức chưa đầy đủ về vai trò của công tác đánh giá và yêu cầu của công tác đánh giá

Thực trạng của công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh cho thấy, đây vẫn là một mảng hoạt động rất yếu, còn nhiều khoảng trống, nói chung là bị bỏ ngỏ Sự thiếu hụt một quy định chính thống làm hành lang pháp lý cho hoạt động này là minh chứng cho sự nhận thức chưa đầy đủ về vai trò của công tác đánh giá và yêu cầu của công tác đánh giá

Như trên đã phân tích, việc đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là một hoạt động rất cần thiết Nó sẽ là sự phản chiếu,

sự đánh giá trung thực nhất, khách quan nhất về chất lượng hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh, xem những mảng hoạt động của nó có đạt yêu cầu không, có đúng quy định pháp luật không, có hiệu quả không đứng trên góc độ mối quan hệ giữa chi phí và kết quả, xem cơ quan

đó thực hiện thẩm quyền của mình có tốt không, so với hiệu quả kinh tế xã hội mà nó mang lại có tương xứng không?

Chính vì thế, việc bỏ ngỏ hoạt động này chứng tỏ sự nhận thức chưa đầy đủ của lãnh đạo nền hành chính nhà nước với bản thân hệ thống Họ chưa nhận thức được đầy đủ tầm quan trọng của việc đánh giá chất lượng hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nên chưa quy phạm hoá nó, chưa đưa nó trở thành một yêu cầu bắt buộc hàng năm, chưa biến nó trở thành bộ công cụ đánh giá có uy lực như bộ chỉ số PCI, PAPI mặc dù điều đó hoàn toàn trong khả năng

Phải có cơ chế đánh giá kiểm soát mới mong có thể nâng cao chất lượng hoạt động của những cơ quan rất quan trọng trong bộ máy nhà nước này Cho nên, vấn đề đặt ra là phải có quy định cụ thể và thống nhất trong một văn bản về việc đánh giá này trong đó, quy định rõ về chủ thể đánh giá, quy trình đánh giá, các yêu cầu của việc đánh giá

Nhận thức đúng đắn phải trên các mặt như: Nhận thức vì sao phải đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, vì sao phải đánh giá bằng bộ tiêu chí, cần thực hiện quy trình như thế nào, thời hạn ra sao khi tiến hành đánh giá,…

Sự thiếu nhận thức về vai trò của công tác đánh giá khiến chúng ta “bỏ trống” cả mảng hoạt động quan trọng này Nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nói chung là một yêu cầu hết sức bức thiết và đã được đặt ra thành một trong những nội dung trọng tâm của cải cách hành chính Tuy nhiên, cần nhấn mạnh và coi việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước như là một giải pháp quan trọng Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là dạng hoạt động sử dụng quyền lực công, do đó, rất cần có cơ chế kiểm tra, kiểm soát, giám sát của nhiều đối tượng chủ thể khác nhau, trong đó, hoạt động đánh giá mang nhiều điểm đặc thù rất cần được chú ý

Sự thiếu nhận thức về yêu cầu của công tác đánh giá cũng khiến cho việc đánh giá còn mang tính chung chung, thiếu tính xác thực và không có nhiều ý nghĩa thực tế Cần nhận thức một cách sâu sắc về những yêu cầu của công tác đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước để hướng công tác này vào đúng quy trình, yêu cầu, nguyên tắc đánh giá, đảm bảo kết quả đạt mục tiêu đề ra

1.4.2.2 Thiếu các tiêu chí đánh giá cụ thể

Để việc đánh giá đạt kết quả đúng đắn, chính xác và chất lượng thì cần

có bộ công cụ đánh giá, đo lường tốt (phần nội dung phía trên đã trình bày rõ những yêu cầu của hệ thống tiêu chí) Song, với việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay, sự thiếu hụt nằm ở nhiều khía cạnh, đặc biệt là thiếu hệ thống tiêu chí đánh giá cụ thể Điều đó

là một trở ngại rất lớn cho chúng ta trong việc tiến hành đánh giá, giống như người muốn mua bán hàng mà không có cái cân chuẩn, phù hợp Thiếu bộ công cụ tiêu chí làm thước đo, việc đánh giá có chăng chỉ là hình thức, chung chung chứ khó có thể đạt đến độ chuẩn xác Bộ tiêu chí đánh giá phải

cụ thể và phù hợp với đối tượng đánh giá cũng như tạo thuận lợi, khả thi trong quá trình đánh giá Ví dụ như một cái cân tạ rất chuẩn nhưng nếu dùng

để cân vài lạng thịt thì không phù hợp, cân tiểu li phải dùng để cân vàng chứ không thể cân những đồ vật nặng tới hàng yến…

Các tiêu chí đánh giá hiện nay nằm rải rác ở các văn bản, thường rất chung chung, mang tính định tính, thiếu định lượng Và do đó, kết quả đánh giá giống nhau, rất khó có sự khác biệt giữa các đối tượng được đánh giá trong một năm cũng như của một đối tượng trong các năm Ví dụ: Đánh giá

hoạt động của UBND một tỉnh X, thông thường sẽ có nội dung: UBND tỉnh

đã cơ bản hoàn thành nhiệm vụ quản lý hành chính Nhà nước và chỉ đạo, điều hành có kết quả cao các lĩnh vực Kinh tế - Xã hội Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh và Nghị quyết các kỳ họp HĐND tỉnh đều được UBND tỉnh tập trung chỉ đạo quyết liệt và có hiệu quả Kinh tế - Xã hộicủa tỉnh có chuyển

biến mạnh mẽ và vững chắc Hầu hết các chỉ tiêu Kinh tế - Xã hội đều đạt và vượt so với Nghị quyết của HĐND tỉnh và chỉ tiêu của Thủ tướng Chính phủ giao

Và nếu xem kết quả đánh giá của một số tỉnh khác, kết quả cũng không

có gì khác Điều đó cho thấy các tiêu chí đánh giá còn khá sơ sài, thiên về đánh giá chung chung, thiếu định lượng, thiếu tính cụ thể

Tại khoản 1, điều 27, Luật Thi đua khen thưởng (sửa đổi, bổ sung 2005) quy định về các điều kiện (tiêu chí đánh giá) cho danh hiệu “tập thể lao động xuất sắc” như sau:

1 Danh hiệu "Tập thể lao động xuất sắc" được xét tặng cho tập thể đạt các tiêu chuẩn sau:

a) Sáng tạo, vượt khó hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, thực hiện tốt các nghĩa vụ đối với Nhà nước;

b) Có phong trào thi đua thường xuyên, thiết thực, hiệu quả;

c) Có 100% cá nhân trong tập thể hoàn thành nhiệm vụ được giao, trong đó có ít nhất 70% cá nhân đạt danh hiệu "Lao động tiên tiến";

d) Có cá nhân đạt danh hiệu "Chiến sĩ thi đua cơ sở" và không có cá nhân bị kỷ luật từ hình thức cảnh cáo trở lên;

đ) Nội bộ đoàn kết, gương mẫu chấp hành chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước

Trong 5 tiêu chí trên, chỉ có tiêu chí (c) là có vẻ mang tính định lượng, nhưng thực chất vẫn là định tính bởi các tiêu chí đánh giá cho danh hiệu “lao động tiên tiến”, “hoàn thành nhiệm vụ” đều rất chung chung, định tính Do

đó, việc đánh giá khó có thể chính xác Các tiêu chí đều chưa rõ ràng, khó có khả năng phân loại kết quả

Sự thiếu hụt các tiêu chí đánh giá đủ mạnh có lẽ là nguyên nhân chính

và cũng là hạn chế lớn nhất trong việc đánh giá chất lượng hoạt động của các

cơ quan hành chính nhà nước Nó là vấn đề mấu chốt Xây dựng được một