Nghiên cứu đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý của bộ công thương

Một số kiến nghị hoàn thiện việc tổ chức thực hiện công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương 84 2.1 Đổi mới chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm phá

BỘ CÔNG THƯƠNG

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ

NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG

YÊU CẦU QUẢN LÝ CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG

Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Anh Sơn – Phó Vụ trưởng

Vụ Pháp chế - Bộ Công Thương

8720

Hà Nội - 2010

MỤC LỤC

II Mục đích nghiên cứu 5

IV Phương pháp nghiên cứu 7

CHƯƠNG I QUY TRÌNH VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ, CƠ

QUAN NGANG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT

9

I Quy trình và vai trò của các bộ, cơ quan ngang bộ trong xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật ở các nước trên thế giới

9

II Quy trình và vai trò của các bộ, cơ quan ngang bộ trong xây dựng văn

III Những điểm tương đồng và khác biệt về vai trò của các Bộ, cơ quan

ngang Bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các nước trên thế giới 25

IV Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương 26

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN

BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN BAN

HÀNH CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG

39

I Sơ lược công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công

II Thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạmpháp luật thuộc thẩm

III Đánh giá công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm

CHƯƠNG III KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG

CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

THUỘC THẨM QUYỀN BAN HÀNH CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG

78

I Một số kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về công tác xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương

78

1.1 Sửa đổi, bổ sung Thông tư số 16/2009/TT-BCT ngày 25 tháng 6 năm 2009

quy định về việc xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ Công Thương

78

1.2 Xây dựng Thông tư của Bộ Công Thương quy định về công tác theo dõi thi

II Một số kiến nghị hoàn thiện việc tổ chức thực hiện công tác xây dựng

văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương 84

2.1 Đổi mới chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng

2.2 Nâng cao vai trò của Ban soạn thảo, Tổ biên tập, Tổ soạn thảo 85 2.3 Tăng cường công tác thẩm định của Vụ Pháp chế 86

2.4 Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các đơn vị trong Bộ, giữa Bộ với các cơ

quan liên quan trong việc soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ

NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG YÊU CẦU QUẢN LÝ CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG

Cơ quan chủ trì : Vụ Pháp chế - Bộ Công Thương

Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Anh Sơn – Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế

Trưởng nhóm kiêm Thư ký khoa học: Bùi Thế Hưng - Chuyên viên

phòng Theo dõi thi hành pháp luật

Thành viên nhóm nghiên cứu:

CN.Lê Bá Ngọc – Trưởng phòng Tổng hợp

CN.Trần Thị Mai Hương – Trưởng phòng Theo dõi thi hành pháp luật CN.Lê Thanh Hải – Phó trưởng phòng Tổng hợp

CN.Phạm Mai Hoa – Phó trưởng phòng Xây dựng pháp luật II

CN.Phạm Thành Trung – Chuyên viên phòng Xây dựng pháp luật II CN.Lương Đức Toàn – Chuyên viên phòng Xây dựng pháp luật II CN.Đào Thanh Dung – Chuyên viên phòng Tổng hợp

MỞ ĐẦU

I TÍNH CẤP THIẾT CỦA VIỆC NGHIÊN CỨU

Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X của Đảng xác định: quản lý nhà nước bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách và công cụ quản lý khác Các văn kiện của Đảng cũng đã chỉ rõ: quản lý đất nước bằng pháp luật chứ không chỉ bằng đạo lý Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, pháp luật trở thành công cụ hàng đầu trong quản lý nhà nước đồng thời bản thân nhà nước cũng được tổ chức và thực hiện các hoạt động theo pháp luật

Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính kỹ thuật cao Hoạt động này thể hiện ý chí của nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng trong những quy định pháp luật, thành những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm cho các quan hệ

xã hội vận động theo một trật tự chung phù hợp với yêu cầu quản lý Nhà nước Hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm thực hiện đúng tiến độ, có chất lượng, bảo đảm các yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, tính khả thi cũng như các yêu cầu về

kỹ thuật soạn thảo, ngôn ngữ pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật Xét từ góc độ lý luận, xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật là xác định những quan hệ xã hội (hoặc nhóm quan hệ

xã hội) cần được văn bản điều chỉnh Việc xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản có vai trò rất quan trọng đối với hoạt động soạn thảo văn bản, trực tiếp ảnh hưởng tới tính đồng bộ của hệ thống pháp luật

Bộ Công Thương là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công nghiệp và thương mại, bao gồm các ngành và lĩnh vực: cơ khí, luyện kim, điện, năng lượng mới, năng lượng tái tạo, dầu khí, hóa chất, vật liệu nổ công nghiệp, công nghiệp khai thác mỏ và chế biến khoáng sản, công nghiệp tiêu dùng, công nghiệp thực phẩm và công nghiệp chế biến khác, lưu thông hàng hoá trong nước; xuất nhập khẩu, quản lý thị trường, xúc tiến thương mại, thương mại điện tử, dịch vụ thương mại, hội nhập kinh tế - thương mại quốc tế, quản lý cạnh tranh,

kiểm soát độc quyền, áp dụng các biện pháp tự vệ, chống bán phá giá, chống trợ cấp, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Do vậy hệ thống luật pháp của ngành cần phải ứng đáp được những yêu cầu thực tế trên

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là đạo luật cao nhất của Nhà nước ta về công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 24/2009/NĐ-

CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Từ những thực tế trên, Bộ Công Thương cần có kế hoạch cụ thể để nâng cao hiệu quả cho công tác pháp chế nói chung và công tác soạn thảo

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ nói riêng Có nhiều vấn

đề về công tác pháp chế và công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương mà chúng ta cần nghiên cứu về vấn

đề lý luận và thực tiễn, đó là: công tác pháp chế ở các đơn vị thuộc bộ, các đơn vị trực thuộc bộ, công tác tập huấn nghiệp vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, công tác lưu trữ, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, công tác rà soát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Trong đó, vấn đề quan trọng hàng đầu là nghiên cứu các yếu tố lý luận và thực tiễn ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và

đề xuất được một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản trong cơ quan Bộ Đây là vấn đề cấp bách hiện nay cần được nghiên cứu có cơ sở khoa học, đưa ra những chủ trương, giải pháp hợp lý, nhằm củng cố, tăng cường chất lượng soạn thảo văn bản và kỹ thuật soạn thảo văn bản của cán bộ, chuyên viên cơ quan Bộ, trên cơ sở đó từng bước củng

cố và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành công thương, đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước và phát triển kinh tế của toàn

xã hội Vì vậy, nhóm tác giả đã quyết định chọn đề tài nghiên cứu:

“Nghiên cứu đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây

dựng văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý của Bộ Công Thương” Đây là đề tài mới lần đầu tiên được triển khai nghiên cứu

góp phần nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản, hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nước ngành công thương

Thực hiện chủ trương của Đảng “Đổi mới và hoàn thiện khung pháp

lý, tháo gỡ mọi trở ngại về cơ chế, chính sách và thủ tục hành chính để phát huy tối đa mọi nguồn lực, tạo sức bật mới cho sản xuất, kinh doanh của mọi thành phần kinh tế với các hình thức sở hữu khác nhau”, trong những năm qua, việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của

cơ quan nhà nước nói chung và Bộ Công Thương nói riêng đã đạt được nhiều kết quả tích cực Một khối lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm thúc đẩy hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực công thương đã tạo ra một khung pháp lý đầy đủ và tương đối thuận tiện góp phần thúc đẩy hoạt động đầu tư, sản xuất và kinh doanh ở nước ta

Để có được kết quả đó, ngày từ khi thành lập (Bộ Công nghiệp và

Bộ Thương mại hợp nhất năm 2007), công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật luôn được Bộ Công Thương đặc biệt chú trọng quan tâm các vấn

đề đảm bảo về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành Tuy nhiên, do tình hình thực tế về sự xáo trộn về cơ cấu tổ chức, cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ đối với công tác này vẫn còn nhiều hạn chế, trình độ cán bộ làm công tác pháp luật chưa nhiều, chưa đạt yêu cầu… làm ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng văn bản quy phạm pháp luật Đặc biệt là từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 ra đời

có nhiều nội dung mới liên quan tới các vấn đề về đảm bảo chất lượng của văn bản như: thẩm quyền ban hành, nghiên cứu khả năng thực thi, đánh giá tác động văn bản đối với kinh tế xã hội, tiến độ xây dựng văn bản, đảm bảo đúng thể thức văn bản…cần được nghiên cứu làm rõ và phổ biến rộng rãi Hơn nữa nhu cầu thống nhất về lý luận, phương pháp nghiên cứu và quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhằm khắc phục những hạn chế, nhằm từng bước nâng cao chất lượng văn bản phục vụ tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước của Bộ trong lĩnh vực công nghiệp và thương mại, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế xã hội

II MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu này nhằm chỉ ra những bất cập, vướng mắc trong việc

đề xuất xây dựng, soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ Công Thương, từ đó đề kiến nghị các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu quản lý của Bộ Công Thương phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn

III PHẠM VI NGHIÊN CỨU VÀ BỐ CỤC CỦA ĐỀ TÀI

Trong quá trình nghiên cứu, triển khai thực hiện đề tài, nhóm tác giả

đã gặp phải những khó khăn nhất định về nguồn lực cũng như thời gian

Do vậy, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, nhóm tác giả nghiên cứu thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương đối với các văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan nhà nước cấp trên và đặc biệt tập trung nghiên cứu đánh giá công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ Công Thương

Trên cơ sở nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng công tác xây dựng văn bản như: việc tuân thủ quy trình xây dựng văn bản của các đơn vị thuộc Bộ, thực trạng công tác đánh giá tác động văn bản, các điều kiện bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản nhằm phân tích đánh giá các điểm hạn chế cả về quy trình và cách tổ chức thực hiện, từ đó

đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý của Công Thương trong thời gian tới

Đề tài nghiên cứu ngoài phần mở đầu và kết luận gồm có ba chương như sau:

Chương I Quy trình và vai trò của của các Bộ, cơ quan ngang

Bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Trong phần này, nhóm tác giả nghiên cứu quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung ở các nước trên thế giới; vai trò của các

Bộ, cơ quan ngang Bộ trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở một số nước trên thế giới và tại Việt Nam; từ đó đi sâu phân tích quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương đối với các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan nhà nước cấp trên và thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ

Phần quan trọng nhất của Chương I là việc nghiên cứu phân tích quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương và đánh giá mặt tích cực, mặt hạn chế của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đối với chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ngành công thương Phân tích một cách cụ thể hơn, qua đó thấy được vị trí, tầm quan trọng đặc biệt công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong việc quản lý, chỉ đạo hoạt động trong toàn ngành và toàn xã hội Trên cơ

sở đó, đánh giá chất lượng văn bản, các tiêu chí cụ thể để củng cố, tổ chức

đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản, đưa công tác soạn thảo văn bản của Bộ Công Thương ngày càng có chất lượng, đảm bảo đúng quy định và đi vào nề nếp hơn

Chương II Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương

Phần này, nhóm tác giả tập trung vào việc đánh giá, nhận xét về những hoạt động của công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các đơn vị cơ quan Bộ Công Thương từ trước tới nay, đặc biệt từ năm hợp nhất trở lại đây ở tất cả các mặt hoạt động trên cơ sở lý luận của

đề tài mà chúng ta đặt ra Phần này đi sâu vào việc nghiên cứu, khảo sát tình hình thực tiễn công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ở các đơn vị thuộc cơ quan Bộ đối với công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan nhà nước cấp trên nói chung và tập trung đánh giá hoạt động này đối với các văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ Công Thương nói riêng, phân tích những kết quả đạt được trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở

cơ quan Bộ Công Thương, tổ chức soạn thảo, công tác quản lý, chỉ đạo, công tác tập huấn nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp

luật, công tác lưu trữ hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật, công tác kiểm tra, rà soát và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, ứng dụng công nghệ thông tin để thấy những thành công đạt được và các vấn đề còn tồn tại Phần này nhóm tác giả phân tích các yếu tố tác động đến chất lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như: việc tuân thủ quy trình xây dựng văn bản của các đơn vị thuộc bộ, thực trạng công tác đánh giá tác động văn bản, các điều kiện bảo đảm cho công tác này nhằm tạo cơ

sở cho việc đánh giá mặt tích cực, mặt hạn chế của việc triển khai công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương

Chương III Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý của Bộ Công Thương trong thời gian tới

Đây là phần quan trọng nhất của đề tài Phần này đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực công thương của Bộ trong thời gian tới Có thể có nhiều giải pháp để nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản trong thời gian tới, song với thực tế tình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ hiện nay và khả năng tới, Đề tài đề xuất 2 nhóm giải pháp:

1 Xây dựng hoàn thiện một số văn bản pháp luật để quản lý, chỉ đạo công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng, ban hành Quy chế soạn thảo, thẩm định, ban hành và kiểm tra xử lý văn bản quy phạm pháp luật

2 Nhóm giải pháp hoàn thiện việc tổ chức thực hiện công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương

IV PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Trên cơ sở phương pháp luận khoa học, đề tài có thể vận dụng nhiều phương pháp khác nhau Với đề tài nghiên cứu khoa học này, một số phương pháp nghiên cứu chính sau đây đã được sử dụng:

- Phương pháp biện chứng: dựa trên cơ sở quan điểm chủ nghĩa duy

vật biện chứng và duy vật lịch sử, đề tài làm sáng tỏ giữa lý luận và thực tiễn công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực công thương ở cơ quan Bộ để phân tích, đánh giá một cách đúng đắn, khách quan thấy được những thành tích đã đạt được, những tồn tại cần khắc phục trên tất cả các mặt hoạt động của công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Phương pháp luận về soạn thảo văn bản: trong đó vận dụng các cơ

sở lý luận về kỹ thuật soạn thảo văn bản, kiểm tra, rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật đánh giá chất lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực công thương

- Phương pháp nghiên cứu thực tế: thông qua khảo sát thực tế công tác soạn thảo văn bản nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng trong các đơn vị thuộc Bộ Công Thương để rút ra bài học thực tiễn về kỹ thuật và năng lực soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Bộ hiện nay

Chương I QUY TRÌNH VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ,

CƠ QUAN NGANG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT

I QUY TRÌNH VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

1.1 Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các nước trên thế giới

Tùy thuộc vào đặc điểm của thể chế chính trị, tổ chức bộ máy Nhà nước nói chung và tổ chức, hoạt động của Nghị viện nói riêng, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (quy trình lập pháp) của mỗi nước

có những điểm riêng biệt từ chủ thể có quyền trình dự án đến các bước cụ thể trong quy trình, thủ tục Tuy nhiên, nhìn chung quy trình lập pháp của các nước đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó đến giai đoạn chuẩn bị dự án luật (phân tích chính sách và soạn thảo dự án luật); tiếp theo, dự án luật được chuyển tới các ủy ban xem xét; được nghị viện xem xét, thông qua và cuối cùng được công bố

Điểm đáng lưu ý trong giai đoạn chuẩn bị dự án luật là hoạt động phân tích chính sách trước khi thiết kế cụ thể các chương, điều của dự thảo luật Ở một số nước, từ các nguồn sáng kiến khác nhau, bộ phận phân tích chính sách ở các bộ chuyên nghành sẽ lập kế hoạch, chuẩn bị dự thảo miêu

tả về ý tưởng lập pháp và các lý do của nó, các báo cáo tác động dự kiến của chính sách, việc tham vấn ý kiến công chúng, dự trù nguồn tài chính…Sau khi trao đổi với các bộ hữu quan, bộ chủ quản sẽ chuẩn bị tài liệu như một bản ghi nhớ (các vấn đề về chính sách) để trình Chính phủ Sau khi Chính phủ cho ý kiến, tài liệu này sẽ được gửi cho một cơ quan chuyên môn (ví dụ như ở Canada là Bộ tư pháp) để tiến hành soạn thảo Trong quá trình soạn thảo, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các chuyên gia

sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua tại phiên họp Chính phủ và được trình lên nghị viện

Tại Nghị viện của nhiều nước trên thế giới, quá trình thảo luận và thông qua luật được thực hiện theo những cách khác nhau Dự án luật có thể được thông qua theo quy trình 1, 2 hoặc 3 phiên họp (hay còn gọi là 3 lần đọc) Theo thống kê của Liên minh Nghị viện thế giới thì có 35 nước thông qua luật theo quy trình 3 phiên họp Một số nét chính của quy trình này có thể tóm tắt như sau:

- Ở một số nước theo chế độ đại nghị, đặc biệt là những nước theo

mô hình Nghị viện Anh (như Anh, Canada, Australia…), việc thảo luận và thông qua luật được thực hiện theo thủ tục “ba lần đọc” (reading)

(i) Lần đọc thứ nhất

Lần đọc thứ nhất được tiến hành với mục đích đơn giản là để giới thiệu và đưa một dự luật vào quy trình xem xét Thông thường lần đọc này mang tính hình thức và không dẫn đến một sự tranh luận hoặc sửa đổi nào Sau lần đọc này, dự thảo luật được chính thức in và phổ biến cho công chúng

(ii) Lần đọc thứ hai và chuyển dự án luật đến các Uỷ ban

Lần đọc thứ hai được thực hiện với mục đích trình nghị viện xem xét, thảo luận về những nguyên tắc cơ bản của dự luật và sau đó chuyển dự

án luật tới xem xét ở các Uỷ ban hữu quan Đây là một giai đoạn có ý nghĩa quan trọng trong quy trình thảo luận, thông qua luật

Thủ tục đọc thứ hai sẽ được mở đầu bằng việc Chính phủ mà cụ thể

là Bộ trưởng phụ trách luật được soạn thảo trình bày trước Nghị viện về những nguyên tắc chính và những nội dung cơ bản của dự luật Trên cơ sở báo cáo của Bộ trưởng, Nghị viện sẽ chỉ thảo luận về những vấn đề thuộc

về chính sách, những nội dung chính của dự luật mà không đi vào việc thảo luận chi tiết về câu chữ hoặc các nội dung quá cụ thể Chính ở giai đoạn này, Nghị viện quyết định về nội dung chính sách của dự án luật

Những quyết định này, về nguyên tắc, sẽ không được xem lại ở các giai đoạn sau nhằm tránh việc thảo luận đi, thảo luận lại Quy định như vậy sẽ tạo ra tính thống nhất trong các lần thảo luận, bảo đảm tính hiệu quả trong việc thảo luận, thông qua luật Sau khi thảo luận, Nghị viện có thể sẽ có những quyết định khác nhau đối với dự luật: chuyển dự luật đến các Uỷ ban của Nghị viện để xem xét; bác bỏ dự luật; hoặc tạm hoãn xem xét dự luật trong một thời gian nhất định (trên thực tế, đây là giải pháp để Nghị viện từ chối xem xét dự luật)

(iii) Xem xét dự luật ở các Uỷ ban

Dự án được tiếp tục xem xét nếu được Nghị viện quyết định chuyển cho các Uỷ ban để xem xét Dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền của Uỷ ban nào thì sẽ được chuyển tới Uỷ ban đó Nếu dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền của nhiều Uỷ ban khác nhau thì dự luật được gửi tới các Uỷ ban hữu quan đó Tuỳ cách làm ở từng nước, dự luật có thể được xem xét trước ở một Uỷ ban rồi chuyển sang xem xét tiếp

ở Uỷ ban khác; hoặc dự luật được xem xét đồng thời ở mỗi Uỷ ban về nội dung có liên quan đến thẩm quyền của Uỷ ban

Việc xem xét dự luật ở các Uỷ ban có vai trò rất quan trọng Tại các

Uỷ ban dự luật sẽ được xem xét một cách chi tiết (kể cả về kỹ thuật soạn thảo) Đặc biệt ở một số nước (như Italia, Tây ban nha…) dự luật có thể được thông qua ở các Uỷ ban nếu được Nghị viện cho phép Các Uỷ ban được trao cho nhiều thẩm quyền trong giai đoạn xem xét dự án Bộ trưởng

có thể được mời dự các phiên họp của Uỷ ban và có thể bị chất vấn Các

Uỷ ban có thể mời chuyên gia cho ý kiến Sau khi xem xét, Uỷ ban sẽ chuẩn bị Báo cáo trình ra Nghị viện, trong đó nêu quan điểm của thành viên Uỷ ban, các đề xuất về việc sửa đổi dự án

(iiii) Lần đọc thứ ba và thông qua

Giai đoạn đọc lần ba là giai đoạn Nghị viện xem xét lần cuối trước khi thông qua Lần đọc này có nhiều điểm giống với lần đọc thứ hai, tuy nhiên những sửa đổi trong lần này không được trái với những nội dung có

tính nguyên tắc của dự luật đã được thông qua tại lần trước Trong lần đọc thứ ba, dự án có thể được đưa ra để biểu quyết thông qua hoặc được gửi trả lại cho Uỷ ban Các dự án được trả lại cho Uỷ ban thường vì lý do chính trị hoặc vì tình hình thay đổi nên cần phải sửa lại dự luật

Một số nước quy định nguyên tắc là các dự luật phải được thông qua theo từng điều; nhưng cũng có nước quy định việc thông qua có thể thực hiện bằng cách biểu quyết một hoặc nhiều chương có nội dung liên quan với nhau Tuy nhiên, trong quy trình lập pháp của nhiều nước, thủ tục biểu quyết thông qua cũng mang tính hình thức vì trước đó các ý kiến của nghị

sĩ đã được tiếp thu và đến khi dự luật được đưa ra biểu quyết thì nó đã nhận được sự đồng thuận của đa số nghị sĩ

Đối với những nước có mô hình Nghị viện có hai viện thì dự luật được tiếp tục chuyển xem xét ở viện thứ hai với quy trình tương tự với quy trình nêu trên (có thể có sự thay đổi ít nhiều)

- Ở một số nước, quy trình thông qua luật theo ba lần đọc có thể có những điểm khác với quy trình nêu trên, cụ thể là:

+ Tại lần đọc thứ nhất, nghị viện thảo luận về tính cấp thiết của dự

án luật và quyết định về việc có cần thiết ban hành văn bản luật này hay không Nghị viện sẽ chuyển dự luật cho một Uỷ ban thường trực hoặc thành lập Uỷ ban lâm thời để tiếp tục chỉnh lý dự án luật nếu nghị viện nhất trí về tính cần thiết của dự án luật và tư tưởng chỉ đạo, nguyên tắc của

dự án

+ Tại lần đọc thứ hai, nghị viện sẽ thảo luận nội dung chi tiết của dự

án luật Việc thảo luận diễn ra sau khi nghị viện nghe Uỷ ban đã chỉnh lý

dự án luật đọc báo cáo về công tác chỉnh lý và toàn văn nội dung của dự án luật Các thành viên nghị viện sẽ thảo luận và biểu quyết đối với từng ý kiến bổ sung, sửa đổi vào các điều khoản của dự án Sau đó dự luật được chuyển lại cho Uỷ ban để tiếp tục chỉnh lý lại

+ Tại lần đọc thứ ba, nghị viện sẽ xem xét toàn bộ dự án luật cùng với tất cả những ý kiến bổ sung, sửa đổi đã được thông qua trước đó

Những ý kiến bổ sung, sửa đổi mới sẽ không được chấp nhận, trừ những ý kiến về biên tập Sau đó, nghị viện biểu quyết thông qua luật

- Ở một số nước theo chế độ cộng hoà tổng thống (mà điển hình là ở Hoa Kỳ), quy trình thông qua luật có những nét đặc thù khác biệt với quy trình trên Ở các nước này không nhất thiết phải có thủ tục đọc lần thứ nhất Các dự án do các nghị sĩ đệ trình và được chuyển ngay cho các Uỷ ban có thẩm quyền xem xét Các Uỷ ban của Nghị viện thường có thẩm quyền rất lớn và dự luật thường được xem xét rất cẩn thận ở các Uỷ ban

Dự luật được đưa ra Nghị viện xem xét sau khi có báo cáo của Uỷ ban Giai đoạn xem xét này của Nghị viện có vai trò rất quan trọng trong quy trình lập pháp Sau khi xem xét xong dự luật, Nghị viện sẽ biểu quyết thông qua

1.2 Vai trò của các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại một số nước trên thế giới

1.2.1 Thụy Điển

Giai đoạn chuẩn bị dự án luật do Chính phủ trình được bắt đầu từ việc phát hiện, đề xuất vấn đề cần phải điều tra, nghiên cứu để sửa đổi hay xây dựng mới một dự thảo luật Có thể nói rằng, ý tưởng lập pháp được bắt nguồn từ nhiều kênh thông tin khác nhau: có thể là do các tổ chức nghề nghiệp, các nhóm lợi ích, các đảng phái chính trị và cũng có thể là do sáng kiến của chính bộ chủ quản

Bộ trưởng bộ chủ quản ra chỉ thị và thành lập Ủy ban điều tra để tiến hành nghiên cứu, chuẩn bị về dự án luật Tuy có các loại ủy ban điều tra như ủy ban chỉ có một thành viên hoặc nhiều thành viên nhưng các ủy ban này đều có đội ngũ đông đảo các chuyên gia, cố vấn là các nhà chuyên môn, thẩm phán, luật gia giúp việc Các ủy ban này hoạt động thường xuyên, làm việc liên tục trong nhiều năm và người đứng đầu Ủy ban thường là vị thẩm phán có nhiều kinh nghiệm Các đại biểu Quốc hội đại diện cho các đảng phái trong Quốc hội có thể là thành viên Ủy ban nếu có những vấn đề chính trị mà Ủy ban phải xem xét Trong trường hợp này,

thành phần của Ủy ban giống như Quốc hội thu nhỏ Nhiệm vụ của Ủy ban được xác định trong chỉ thị của Bộ trưởng và chủ yếu là chuẩn bị báo cáo của Ủy ban trong đó nêu rõ lịch sử vấn đề, phân tích đánh giá tình hình thực tế, khuôn khổ pháp luật hiện hành và những kinh nghiệm, giải pháp của nước ngoài về vấn đề tương tự Trên cơ sở đó, Ủy ban có trách nhiệm chuẩn bị một dự thảo luật chi tiết Trong hoạt động của mình, Ủy ban cố gắng giữ quan điểm khách quan, trung lập trong việc đánh giá, điều tra Bất cứ thành viên nào của Ủy ban mà không đồng ý với kết luận của đa số thì có quyền thể hiện ý kiến bảo lưu của mình bằng văn bản Việc thành lập các ủy ban này là tương đối phổ biến tại Thụy Điển

Về kết quả làm việc của Ủy ban, đáng chú ý là dự thảo luật và bản giải thích kèm theo dự thảo Đây là những tài liệu được Ủy ban chuẩn bị một cách công phu, tỉ mỉ và có giải thích cụ thể về căn cứ, lý lẽ từng điểm trong dự thảo luật như ý nghĩa, cơ cấu Báo cáo của Ủy ban là tài liệu chính thức, có ngày tháng và được in ấn, công bố theo tài liệu chính thức của Nhà nước (command paper series) Nếu mọi việc diễn ra suôn sẻ và cuối cùng dự thảo luật được thông qua thì chính những điểm phân tích, lý giải trong Bản giải trình chính là căn cứ để giải thích pháp luật cho các tòa

án và các cấp chính quyền trong quá trình thi hành, áp dụng luật

Sau đó, báo cáo của Ủy ban được gửi cho Bộ trưởng, người ra quyết định thành lập Ủy ban Đến lượt mình, Bộ trưởng mời các Thẩm phán, các

cơ quan công quyền, địa phương, trường luật, các hội nghề nghiệp, thương mại để thảo luận và trình bày quan điểm của họ về Báo cáo và dự thảo luật

do ủy ban đã chuẩn bị Theo thông lệ, các cơ quan công quyền có trách nhiệm đưa ra nhận xét của mình, trong khi đó, các cơ quan khác thì không bắt buộc Thực tế cho thấy, có thể có hàng chục đến hàng trăm cơ quan, cá nhân có ý kiến đóng góp vào Báo cáo, dự thảo Sau thời gian khoảng ba tháng, các ý kiến nhận xét được chuyển cho Chính phủ để hoàn chỉnh dự án; Chính phủ cũng có thể kéo dài thời gian lấy ý kiến trong trường hợp có

sự phê phán gay gắt về dự án luật

Tiếp theo, diễn ra quy trình làm việc trong bộ: các chuyên gia pháp

lý của bộ xây dựng dự thảo và Báo cáo giải trình mới dựa vào báo cáo của

Ủy ban và ý kiến góp ý của các cơ quan, cá nhân qua đợt lấy ý kiến vừa qua để cho Bộ trưởng trình bày tại Chính phủ, trong đó nêu rõ quan điểm của Bộ về những vấn đề có tính nguyên tắc Kinh nghiệm soạn thảo các dự

án luật tại Thụy Điển cho thấy, một khi đã được chuẩn bị tỉ mỉ qua các bước như vậy, việc thảo luận tại Chính phủ thường diễn ra nhanh gọn về nội dung của dự án luật

1.2.2 Canada

Canada có một quy trình lập pháp rất khoa học với đội ngũ các chuyên gia soạn thảo chuyên nghiệp làm việc tại Bộ Tư pháp Các dự thảo luật trước khi được Chính phủ trình Quốc hội đã có một giai đoạn soạn thảo kỹ lưỡng với sự tham vấn của các chuyên gia nhiều kinh nghiệm, đặc biệt là sự quan tâm của Chính phủ trong việc cân nhắc cẩn trọng về mặt chính sách đối với mỗi dự án luật Đồng thời, những kinh nghiệm về quá trình hài hoà hoá và pháp điển hoá các văn bản pháp luật được Quốc hội và Chính phủ Canada thực hiện và tổng kết thường xuyên Việt Nam cần có

sự quan tâm, tiếp tục nghiên cứu, tham khảo những kinh nghiệm hay của Canada trong quy trình lập pháp và pháp điển hóa

Canada là đất nước có hệ thống chính trị đa đảng theo chế độ đại nghị, đảng có số ghế nhiều nhất trong Quốc hội sẽ đứng ra lập Chính phủ Các thành viên của Chính phủ cũng đồng thời là hạ nghị sỹ Quốc hội Canada gồm Thượng nghị viện và Hạ nghị viện Thượng nghị viện có 104 thượng nghị sĩ do Toàn quyền bổ nhiệm trên cơ sở giới thiệu của Thủ tướng Thượng nghị sĩ thường là những người có uy tín trong xã hội như các nhà quý tộc, nhà văn, nhà hoạt động chính trị, xã hội Hạ nghị viện gồm 308 hạ nghị sỹ, đại diện cho các đảng chính trị, do dân bầu ra với nhiệm kỳ 5 năm Hầu hết công việc của Quốc hội được thực hiện ở các ủy ban như thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, giám sát Chính phủ Mỗi

ủy ban có từ 7 đến 12 thành viên, tỉ lệ đại diện của mỗi đảng trong ủy ban tương ứng với tỉ lệ số ghế mà mỗi đảng có trong Quốc hội Chủ nhiệm ủy

ban được bầu từ các đại biểu của đảng cầm quyền, trừ 4 ủy ban: Ủy ban tài chính công, Ủy ban về quyền được thông tin, Ủy ban quyền cá nhân và tư cách đạo đức và Ủy ban hỗn hợp về giám sát việc thi hành pháp luật thì Chủ nhiệm Ủy ban phải là người của đảng đối lập

(i) Quy trình lập pháp của liên bang

- Giai đoạn trước khi trình Quốc hội

Năm 1947, Quốc hội ban hành một đạo luật quy định trách nhiệm soạn thảo các văn bản pháp luật thuộc Bộ Tư pháp Bộ Tư pháp thành lập một cơ quan chuyên trách để soạn thảo các dự án luật Một số Bộ khác cũng có bộ phận chuyên soạn thảo luật, nhưng các cán bộ soạn thảo là nhân sự thuộc sự quản lý của Bộ Tư pháp Hiện tại, ngoài Cục soạn thảo luật đặt tại Bộ Tư pháp, có 4 Bộ có bộ phận soạn thảo luật, gồm Bộ Quốc phòng, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Y tế và Bộ Môi trường

Bộ Tư pháp có vị trí quan trọng kể từ khi hình thành kiến nghị xây dựng luật, soạn thảo luật cho đến khi thông qua dự án luật ở Chính phủ để trình Quốc hội Bộ Tư pháp còn có chức năng soạn thảo các văn bản pháp quy của Chính phủ mang tính liên bang (trừ việc soạn thảo các văn bản về thuế được giao cho Bộ Tài chính - trong trường hợp này, Bộ Tài chính soạn thảo và gửi về Bộ Tư pháp thẩm định) và chức năng giám sát việc thực hiện các văn bản dưới luật

Hầu hết các văn bản pháp luật được xây dựng đều xuất phát từ kiến nghị của các Bộ trưởng với Nội các, Đảng cầm quyền và Bộ Tư pháp Một năm có hai lần, các Bộ trình ra Chính phủ các kiến nghị dự thảo luật Ngoài ra, kiến nghị xây dựng luật cần thiết còn thể hiện trong một bản diễn thuyết của Toàn quyền Bộ Tư pháp chỉ tiến hành soạn thảo dự luật do các

Bộ yêu cầu khi nhận được một quyết định thể hiện sự đồng ý về việc xây dựng luật từ Văn phòng Nội các (Chính phủ) hoặc Chủ tịch Đảng cầm quyền trong Quốc hội

Trước khi Chính phủ quyết định thì Ban Ngân khố (gồm ba Bộ trưởng) có thẩm quyền xem xét quyết định việc có cần thiết xây dựng và

ban hành các luật được trình hay không Bộ phận thư ký của Ban ngân khố

sẽ đưa ra các tiêu chí để các Bộ nêu yêu cầu xây dựng luật đưa ra các giải trình về những vấn đề tác động đến đối tượng, nếu vấn đề phức tạp thì có nhiều tiêu chí hơn Sự đồng ý của Ban Ngân khố là sự đảm bảo về ngân sách cho việc xây dựng luật

Để thực hiện quy trình kiến nghị xây dựng luật, Bộ có yêu cầu xây dựng luật phải nêu chính sách và lấy ý kiến đóng góp của công chúng, chính quyền liên bang, tiểu bang, các cơ quan cấp Bộ khác, nhóm người thiểu số về dự án luật Sau khi tổng hợp ý kiến góp ý cho dự luật, Bộ có yêu cầu sẽ trình kiến nghị xây dựng luật đến Chính phủ Trong kiến nghị phải có các nội dung: nhận diện văn bản, chính sách, giải pháp khuyến nghị, yêu cầu, hướng dẫn yêu cầu về soạn thảo… làm cơ sở để các cán bộ soạn thảo dựa vào đó xây dựng văn bản pháp luật

Tiếp theo, Bộ có yêu cầu sẽ xin ý kiến đóng góp của các Bộ khác và sau khi tiếp thu hoàn chỉnh sẽ có Tờ trình gửi tới một Uỷ ban thuộc Chính phủ (trong Chính phủ có các Uỷ ban về các lĩnh vực cụ thể, thành phần của các Uỷ ban này là các Bộ trưởng, riêng Uỷ ban về ưu tiên và kế hoạch có

sự tham gia của Thủ tướng) Ủy ban này sẽ xem xét trước khi đưa ra phiên họp toàn thể của Chính phủ để phê duyệt, nếu không có ý kiến khác thì ý kiến của Uỷ ban là ý kiến cuối cùng Các Uỷ ban này đưa ra các quyết định lập pháp của Chính phủ, sau đó, Bộ có yêu cầu mới chuyển yêu cầu xây dựng luật sang Bộ Tư pháp

Trên cơ sở nội dung yêu cầu được chuyển đến, Bộ Tư pháp giao cho một bộ phận của Cục soạn thảo thuộc Bộ để soạn thảo thành dự thảo luật

Bộ phận này có ít nhất hai người thạo tiếng Anh và tiếng Pháp với năm năm kinh nghiệm soạn thảo, người có kinh nghiệm hơn sẽ làm nhóm trưởng

Bộ có yêu cầu xây dựng luật cử một cán bộ liên lạc để dự tất cả các cuộc họp của nhóm soạn thảo Cán bộ liên lạc này có vị trí quan trọng trong việc soạn thảo, có sự hiểu biết về pháp luật hiện hành đang được áp

dụng, các chính sách để trực tiếp trao đổi góp ý với các cán bộ soạn thảo luật

Việc soạn thảo có thể thực hiện từ một vài ngày đến một vài tháng tuỳ theo độ phức tạp Việc soạn thảo diễn ra tại phòng soạn thảo, mỗi soạn thảo viên có một máy tính và một bàn làm việc, cán bộ tiếng Anh ngồi bên trái, tiếng Pháp ngồi bên phải, cán bộ liên lạc ngồi đối diện Dưới sự hướng dẫn của cán bộ liên lạc, cán bộ soạn thảo thực hiện việc soạn thảo văn bản bằng tiếng Anh và tiếng Pháp

Việc soạn thảo sẽ thể hiện trên màn hình trước mặt cán bộ liên lạc

và bên cạnh là cán bộ cố vấn của các Bộ Sau mỗi ngày làm việc sẽ in ra phần đã làm việc được (song ngữ) và chuyển cho cán bộ liên lạc và cố vấn pháp lý Sau khi có ý kiến của hai cán bộ này, cán bộ soạn thảo sẽ chỉnh sửa Giai đoạn này sẽ lặp lại đến khi các chính sách đã được thể hiện đầy

đủ trong văn bản thành các quy định pháp luật Quá trình soạn thảo phải phù hợp với các quy định về Quy trình xây dựng văn bản pháp luật trong các đạo luật chung (luật về ngôn ngữ, luật về quyền con người )

Cuối mỗi giai đoạn soạn thảo, các soạn thảo viên phải ký xác nhận tính phù hợp của dự thảo với các văn bản pháp luật và chuyển cho Cục trưởng Cục soạn thảo Cục trưởng Cục soạn thảo sẽ xem lại tính hợp hiến, hợp pháp để ký trình cho một Thứ trưởng Bộ Tư pháp Bộ trưởng Bộ Tư pháp phải bảo đảm dự thảo văn bản pháp luật phù hợp với Hiến pháp, đảm bảo tính nhất quán, không mâu thuẫn với các luật khác Bộ trưởng Bộ Tư pháp sau khi thẩm định sẽ có văn bản chứng nhận dự thảo văn bản pháp luật phù hợp với các quy định pháp luật

Giai đoạn thẩm định sẽ có nhiều cơ quan, cá nhân tham gia góp ý kiến Các ý kiến được gửi tới các cán bộ soạn thảo, cán bộ liên lạc để nghiên cứu tiếp thu

Sau khi hoàn chỉnh dự thảo văn bản (bản điện tử) được gửi đến nhóm xử lý công nghệ thông tin Nhóm này sẽ định dạng, mã hoá để chuyển đi in và sau đó sẽ chuyển đến các thành viên Ban soạn thảo và Bộ

có yêu cầu Các bộ phận sẽ kiểm tra trong khoảng 4-5 ngày, nếu có ý kiến góp ý thì xem xét chỉnh lý và in lại

Các dự thảo luật sau khi hoàn chỉnh sẽ được chuyển sang Chính phủ

để Thủ tướng ký trình Quốc hội Bộ Tư pháp vẫn tiếp tục tham gia chỉnh lý cùng với cơ quan của Quốc hội cho đến khi dự luật đó được thông qua

- Giai đoạn dự luật được trình sang Quốc hội

Một dự luật được trình Nghị viện xem xét, thông qua theo quy trình

ba lần đọc, đó là:

- Lần đọc thứ nhất: Một Bộ trưởng do Chính phủ cử ra sẽ báo cáo

tóm tắt nội dung dự luật, chỉ trình bày chính sách, chưa trình bày toàn văn

dự luật Thủ lĩnh Đảng cầm quyền trong Quốc hội sẽ đưa dự luật đó vào Chương trình nghị sự xem xét của Quốc hội

- Lần đọc thứ hai: Lần trình bày này cũng chỉ trình bày chủ yếu về

chính sách, hoặc trình bày tóm tắt dự thảo luật Khi chính sách, nội dung chính của dự luật được thông qua tại phiên toàn thể của Nghị viện thì dự luật sẽ được chuyển cho Ủy ban hữu quan của luật đó để thẩm tra

Quy trình thông qua một dự luật do các Nghị sỹ đệ trình cũng thực hiện thông qua hai lần đọc tại Quốc hội thì mới chuyển đến Ủy ban của Quốc hội để thẩm tra

Giai đoạn ở Ủy ban:

Sau lần đọc thứ hai, trước hết dự luật được chuyển đến Ủy ban thường trực (thường là Ủy ban Tư pháp và nhân quyền) để xem xét nội dung của dự luật sẽ do Ủy ban nào thẩm tra Dự luật cũng có thể do một

Ủy ban lâm thời được lập ra để thẩm tra nếu có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của nhiều Ủy ban khác nhau, Ủy ban này sẽ giải thể khi thẩm tra xong dự luật

Bước 1: Thường trực Ủy ban chịu trách nhiệm thẩm tra sẽ phê duyệt

danh sách những chuyên gia, người quan tâm, nhà nghiên cứu Ủy ban

chịu trách nhiệm thẩm tra sẽ tiến hành các hoạt động cần thiết như mời các

Bộ trưởng, đại diện các cơ quan thuộc Chính phủ, chuyên gia và đại diện công chúng để tham gia thảo luận, góp ý kiến về dự luật trước Uỷ ban Ủy ban có thể tổ chức cuộc họp để công chúng gửi ý kiến đóng góp

Bộ trưởng cùng bộ máy giúp việc sẽ có mặt tại Ủy ban để trình bày Những người giúp việc của Bộ đó có trách nhiệm giải trình từng nội dung

mà các đại biểu yêu cầu

Bước 2: Các thành viên Uỷ ban nghiên cứu từng điều khoản, câu

chữ, kiểm tra về mặt quy trình, chi phí, lợi ích của dự án luật khi được thông qua

Bước 3: Trong phiên họp của Uỷ ban, toàn văn dự luật và các bản

góp ý sẽ được gửi đến từng thành viên Các thư ký Ủy ban sẽ ghi những ý kiến góp ý tham mưu giúp Chủ nhiệm Ủy ban điều hành Chủ nhiệm Ủy ban sẽ hỏi từng nội dung, nếu nhất trí sẽ bỏ phiếu thông qua, nếu không nhất trí sẽ tiếp tục kéo dài việc xem xét Ủy ban sẽ tiến hành bỏ phiếu thông qua từng nội dung cụ thể Sau đó Uỷ ban sẽ thông qua báo cáo thẩm tra về dự án luật, đề nghị chấp nhận toàn bộ dự án luật hoặc có kèm theo sửa đổi, bổ sung; hoặc đề nghị không tiếp tục xem xét đối với dự án luật

đó

Trong giai đoạn chỉnh lý từng câu chữ, Uỷ ban có thể chỉnh lý một

số nội dung khác với ý kiến của Chính phủ Tuy nhiên việc chỉnh lý sẽ có

sự đàm phán, thương lượng và thỏa hiệp giữa các đảng phái Trường hợp Chính phủ không đồng ý việc chỉnh lý của Ủy ban thì Chính phủ sẽ kiến nghị đảng của Chính phủ không đưa dự luật đó ra trình Quốc hội

Báo cáo thẩm tra của Ủy ban trình Quốc hội có thể đưa ra một trong

ba phương án sau:

+ Ủy ban chấp nhận hoàn toàn dự luật và trình Quốc hội;

+ Ủy ban có chỉnh sửa, bổ sung và trình Quốc hội;

+ Ủy ban không thông qua dự luật và báo cáo Quốc hội (việc này rất

ít khi xảy ra vì trong quá trình thẩm tra đã thực hiện biểu quyết thông qua từng điều và phụ thuộc cơ cấu của các đảng phái tại các Ủy ban)

(Giai đoạn báo cáo ở Hạ nghị viện, những kiến nghị về việc sửa đổi,

bổ sung các điều khoản cụ thể của dự án luật sẽ được toàn thể Hạ nghị viện xem xét)

- Lần đọc thứ ba (bước cuối cùng để biểu quyết thông qua dự án

luật; ở Hạ nghị viện, những sửa đổi, bổ sung khác có thể được đưa ra xem xét trong giai đoạn này): Các Nghị sỹ sẽ tiến hành bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua dự luật đó, các thành viên Ủy ban khi đó không được có

ý kiến khác với ý kiến đã được thông qua tại Ủy ban

Các đạo luật được thông qua chỉ có giá trị nếu được cả hai viện thông qua Sau khi Hạ viện thông qua phải trình Thượng viện, nếu Thượng viện không thông qua thì Hạ viện sẽ phải xem xét lại Nếu Hạ viện không đồng ý những luật Thượng viện thông qua thì hai viện sẽ tổ chức họp thảo luận về các dự luật đó

Quy trình thông qua luật ở Thượng nghị viện: Ở Thượng viện, các

dự án luật đều phải được xem xét thông qua theo một quy trình giống như

ở Hạ nghị viện Thượng nghị viện có lịch làm việc linh hoạt hơn so với ở

Hạ nghị viện Các Thượng nghị sĩ có thể thoải mái tranh luận, sử dụng khả năng chuyên môn và kiến thức phong phú của mình trong việc đánh giá một cách chi tiết về một dự án luật và thường đưa ra những sửa đổi, bổ sung lớn, dễ hiểu đối với dự án luật được trình Mặc dù Thượng nghị viện

có quyền bác bỏ các dự án luật của Hạ nghị viện nhưng quyền năng này rất

ít khi được sử dụng

Tất cả các đạo luật sau khi được Quốc hội thông qua phải được Toàn quyền công bố thì mới có giá trị thi hành

1.2.3 Macedonia

Quy trình lập pháp được quy định trong Hiến pháp, Luật về Chính phủ, Quy chế hoạt động của Chính phủ, Quy chế hoạt động của Quốc hội sửa đổi lần cuối vào năm 2008 sau khi diễn ra bầu cử lập pháp Quy trình lập pháp ở Macedonia có hai công đoạn chính - công đoạn Chính phủ và công đoạn Quốc hội

Theo quy định của Hiến pháp, quyền đề xuất dự luật thuộc về Chính phủ, các nghị sỹ và công dân với điều kiện phải thu thập đủ 10 nghìn chữ

ký Nhưng trên thực tế, hầu hết các dự luật do Chính phủ trình: trong số

594 đạo luật được thông qua từ năm 2002 đến 2006, có 567 đạo luật do Chính phủ trình, 26 đạo luật do các nghị sỹ đề xuất và chỉ 1 đạo luật xuất phát từ công dân

Mọi dự luật của Chính phủ Macedonia đều phải được đưa vào chương trình hoạt động hàng năm của chính phủ Văn phòng Chính phủ có nhiệm vụ phối hợp với các bộ, ngành để tính toán xem có thể đưa bao nhiêu dự luật vào chương trình dựa trên khả năng thực hiện của Chính phủ

và Quốc hội Trong đó, Chính phủ cần đảm bảo ưu tiên những dự luật cần thiết hơn

Sau khi dự luật được đưa vào chương trình, bộ liên quan đến nội dung điều chỉnh của luật sẽ thành lập một nhóm công tác để xây dựng dự luật Thành phần của nhóm này thường là cán bộ của bộ đó, các nhà nghiên cứu, đại diện của một số cơ quan liên quan Trong quá trình xây dựng dự luật phải có tham vấn các bộ, ngành khác và theo nguyên tắc phải tham vấn xã hội dân sự Bộ chịu trách nhiệm xây dựng dự án luật phải đăng tải dự thảo trên mạng, trên báo chí, lấy ý kiến công chúng Trong tờ trình thuộc bộ hồ sơ trình chính phủ cần phải có thông tin về quá trình tham vấn, các kết quả tham vấn

Dự án luật phải được chính phủ phê duyệt trước khi trình Quốc hội

Tờ trình kèm theo dự thảo luật phải tóm tắt các nội dung chính của dự luật, trình bày các phương án điều chỉnh của dự luật, kết quả tham vấn, kiến nghị và lập luận về các giải pháp, dự liệu nguồn tài chính, đánh giá tác động, sự thống nhất với luật của Liên minh châu Âu Bộ Tài chính chịu

trách nhiệm thẩm định dự luật về tài chính, còn Văn phòng Lập pháp thuộc chính phủ thẩm định tính thống nhất của hệ thống pháp luật, tính hợp hiến, thống nhất với luật EU, với các điều ước quốc tế đã phê chuẩn Từ tháng 1.2009, báo cáo đánh giá tác động (RIA) phải đưa vào hồ sơ, trừ các dự luật trình trong tình trạng khẩn cấp Văn phòng Chính phủ chịu trách nhiệm theo dõi, đảm bảo sự tuân thủ của các bộ, ngành đối với các thủ tục này trong khi xây dựng dự luật

Trước khi trình toàn thể Chính phủ xem xét, dự luật phải trải qua vài bước thẩm định, trước hết bởi Hội đồng thẩm định gồm Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ và chánh văn phòng các bộ Nếu còn có khiếm khuyết, Hội đồng thẩm định sẽ có ý kiến với bộ chủ trì soạn thảo Sau khi được Hội đồng thẩm định thông qua, dự luật được chuyển đến một trong ba Ủy ban thường trực của chính phủ là Ủy ban về chính trị, Ủy ban về kinh tế,

Ủy ban về nguồn nhân lực và phát triển bền vững để cho ý kiến Dự luật cũng phải qua sự thẩm định của Hội đồng Pháp lý về các vấn đề liên quan đến pháp quyền, pháp luật, bảo vệ quyền con người, bảo vệ tài sản Sau khi qua các bước thẩm định nói trên, dự luật được đưa ra xem xét tại Chính phủ

II VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM

Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định

“Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” là thể hiện mối quan hệ giữa Chính phủ với cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là phản ánh tính thống nhất trong tổ chức quyền lực của nhà nước ta theo chiều ngang Còn nói Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là đề cập mối quan

hệ của Chính phủ trong hệ thống hành chính nhà nước, phản ánh tính thống nhất theo chiều dọc Tuy nhiên, tính chất chấp hành chưa phản ánh đầy đủ và chính xác vị trí, vai trò của Chính phủ với tư cách là cơ quan nắm giữ chủ yếu quyền hành pháp trong mối quan hệ với cơ quan lập pháp

và cơ quan tư pháp (cơ quan xét xử) Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, nhưng trong quan hệ với cơ quan lập pháp, Chính phủ có vai trò

độc lập tương đối và là nhân tố thúc đẩy hoạt động (là động cơ) của cơ quan lập pháp trên nhiều phương diện, đặc biệt là trong công tác xây dựng

và hoàn thiện hệ thống luật, pháp lệnh – phương diện hoạt động chủ yếu của Quốc hội Trong những năm qua, Chính phủ là cơ quan chủ trình và trình Quốc hội trên 95% các dự án luật, pháp lệnh

Chính phủ thường chủ động soạn thảo và đệ trình các dự luật còn vì một lý do hoàn toàn mang tính kỹ thuật Chính phủ, bao gồm cả các bộ, là những cơ quan điều hành công việc hàng ngày của đất nước Do vậy, các

cơ quan này thường phát hiện ra các vấn đề của cuộc sống trước tiên

Việc soạn thảo văn bản pháp luật thường do các cơ quan của Chính phủ đảm nhận còn có nguyên nhân liên quan đến đòi hỏi về chuyên môn Rất nhiều vấn đề của cuộc sống hiện đại (ví dụ như thị trường chứng khoán, hoạt động tài chính-ngân hàng, thương mại điện tử v.v.) là những vấn đề kỹ thuật chuyên sâu Chính phủ mới có đủ lực lượng chuyên gia để hiểu và thiết kế được những thiết chế vận hành trên thực tế1

Vì lẽ đó, Luật Tổ chức Chính phủ quy định nhiệm vụ “Trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội” là một trong những nhiệm vụ trọng tâm Các Bộ, cơ quan ngang

Bộ là cơ quan điều hành trực tiếp nên kinh tế, xã hội theo từng lĩnh vực giúp Chính phủ chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác theo

sự phân công của Chính phủ các văn bản ban hành theo thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

Căn cứ vào Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ra văn bản quy phạm pháp luật và hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và cơ sở

1 TS Nguyễn Sỹ Dũng – Vai trò lập pháp của Chính phủ - http://daibieunhandan.vn

Các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước thuộc ngành

và lĩnh vực do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định hình thức ban hành văn bản của Bộ trưởng là Thông tư và Thông tư liên tịch trong trường hợp hướng dẫn thực hiện những vấn đề thuộc chức năng quản

lý nhà nước cần sự phối hợp điều hành của các Bộ, cơ quan ngang Bộ

Trên cơ sở lý pháp lý trên, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ tại Việt Nam bao gồm các nhiệm

- Trực tiếp ban hành các Thông tư quy định chi tiết các vấn đề cần làm rõ của các văn bản quy phạm pháp luật cấp trên;

- Phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn thi hành các văn bản điều chỉnh các lĩnh vực có liên quan đến nhiều ngành trong đó có ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của mình

III NHỮNG ĐIỂM TƯƠNG ĐỒNG VÀ KHÁC BIỆT VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ VIỆT NAM

Từ những nghiên cứu ở trên về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các nước và vai trò của các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở một số nước trên thế giới, có thể nhận thấy, mặc dù mỗi nước có một quy trình lập pháp riêng với những

Bộ, cơ quan ngang Bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại các nước đó vẫn có sự tương đồng ở một số điểm trong các giai đoạn lập pháp như: sáng kiến xây dựng pháp luật cho đến việc thành lập các nhóm công tác để nghiên cứu xây dựng dự thảo luật, lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân có liên quan, đánh giá tác động của dự thảo luật, trình Chính phủ và giải trình trước Quốc hội (Nghị viện)…

Điều đó cũng giống với thưc tiễn hoạt động lập pháp tại Việt Nam,

đó là vai trò quan trọng của Chính phủ mà cụ thể là các Bộ chủ quản là chủ thể tham gia với tư cách là cơ quan chủ trì soạn thảo hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội , Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo từng lĩnh vực

và các văn bản thuộc thẩm quyền của mình theo từng cấp

Điểm khác biệt đối giữa Việt Nam và các nước dễ nhận thấy chủ yếu ở việc tổ chức thực hiện các khâu trong quy trình lập pháp và sự tham gia của Bộ Tư pháp vào quá trình soạn thảo văn bản Trong quy trình xây dựng văn bản luật, Bộ Tư pháp Canada đóng vai trò chủ trì soạn thảo với

sự tham vấn của các chuyên gia nhiều kinh nghiệm, Tại Việt Nam, Bộ Tư pháp cử chuyên gia tham gia vào quá trình soạn thảo và thẩm định văn bản trước khi trình Chính phủ

IV QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG

Công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ Công Thương được thực hiện theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Thông tư số 16/2009/TT-BCT ngày 25 tháng 6 năm 2009 quy định về việc xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương Công tác này được cụ thể hoá ở quy trình như sau:

4.1 Đối với văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ

a) Thành lập Ban soạn thảo và Tổ biên tập

Thẩm quyền thành lập Ban soạn thảo: Bộ trưởng Bộ Công Thương

được thành lập Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định của Chính phủ giao cho Bộ Công Thương chủ trì soạn thảo văn bản

Thành phần Ban soạn thảo: - Thành phần Ban soạn thảo gồm

Trưởng Ban soạn thảo (Bộ trưởng) và các thành viên khác là đại diện lãnh đạo đơn vị chủ trì soạn thảo, đơn vị liên quan trong Bộ, cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ Số lượng thành viên Ban soạn thảo ít nhất là 9 (chín) người

Nhiệm vụ của Ban soạn thảo: Xem xét, thông qua đề cương dự thảo;

Thảo luận về chính sách cơ bản và những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo; Thảo luận về dự thảo văn bản, tờ trình, bản thuyết minh chi tiết về dự thảo; về nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân; Đảm bảo các quy định của dự thảo văn bản phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; bảo đảm tính khả thi của văn bản

Thành lập Tổ biên tập:Trưởng Ban soạn thảo thành lập Tổ biên tập

giúp việc cho Ban soạn thảo.Thành phần Tổ biên tập không qua ½ số thành viên là các chuyên gia của Bộ, số còn lại là chuyên gia của cơ quan, tổ chức có đại diện là thành viên Ban soạn thảo, các chuyên gia, nhà khoa học

am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự án, dự thảo Số lượng thành viên Tổ biên tập ít nhất là 9 (chín) người

Thành lập Tổ soạn thảo đối với Quyết định của Thủ tướng Chính phủ Việc thành lập tổ soạn thảo tương tự đối với xây dựng thông tư của

Bộ

b) Công tác chuẩn bị:

(i) Tập hợp, rà soát, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện

hành liên quan đến dự án, dự thảo;

(ii) Tổng kết tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực có liên quan Để thực hiện tổng kết tình hình thi hành pháp luật, cần tiến hành các

công việc: Triển khai đề tài nghiên cứu, khảo sát tình hình thi hành pháp luật, Tổ chức đoàn khảo sát thực trạng kinh tế - xã hội, Phát phiếu điều tra

tình hình thi hành pháp luật phải được thể hiện ở những thông tin cơ bản như:

- Các quy định của pháp luật có được thi hành hay không? Nếu có thì mức độ thi hành như thế nào?

- Tác động của các quy định pháp luật đối với tình hình kinh tế - xã hội như thế nào?

- Những quy định nào được thực hiện tốt, phát huy tác dụng tích cực?

- Những quy định nào được thực hiện nhưng ở mức độ hạn chế?

- Những quy định nào không được thực hiện? Lý do cụ thể của thực trạng này?

- Hướng hoàn thiện (sửa đổi, bổ sung, ban hành mới )?

(iii) Khảo sát thực tế liên quan đến nội dung chính của dự án, dự

thảo

Khảo sát thực tiễn phải giải đáp được những vấn đề sau: Có những quan hệ xã hội nào đang tồn tại trực tiếp liên quan đến nội dung dự án, dự thảo văn bản mới? biểu hiện cụ thể của chúng? Những quan hệ xã hội nào cần dùng quy phạm pháp luật để điều chỉnh? Nên dùng loại văn bản quy phạm pháp luật của cấp nào để điều chỉnh?

(iv) Tập hợp, nghiên cứu, xử lý tư liệu, thông tin có liên quan

Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến dự thảo văn bản; Thu thập, nghiên cứu chủ trương, chính sách của Đảng; Thu thập, xử lý tư liệu, thông tin của các nước: Cử đoàn khảo sát trực tiếp; Mời chuyên gia nước ngoài thuyết trình những vấn đề có liên quan; Sưu tầm, biên dịch các tài liệu, sách, báo, văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp liên quan

c) Tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản

Trong quá trình đánh giá tác động của văn bản dự kiến đề xuất ban hành, cần thực hiện các bước sau đây: Xác định vấn đề bất cập tổng thể cần giải quyết; Xác định mục tiêu giải quyết vấn đề tổng thể; Xác định các phương án giải quyết vấn đề; Đánh giá tác động của từng phương án

Trong trường hợp kết luận cần phải ban hành văn bản thì tiếp tục thực hiện các bước sau:.Xác định các vấn đề ưu tiên đánh giá tác động; Thống nhất về cách diễn giải kết quả phân tích, thống nhất các giải pháp và kết luận; Viết dự thảo báo cáo RIA; Tổ chức lấy ý kiến chính thức; Chỉnh

lý, hoàn thiện báo cáo RIA dựa trên các ý kiến đóng góp; Giải trình về tiếp thu ý kiên đóng góp của báo cáo RIA; Xây dựng đề cương sơ lược, đề cương chi tiết của dự án, dự thảo

d) Xây dựng dự án, dự thảo trên cơ sở đề cương chi tiết

Trong quá trình soạn thảo văn bản, Tổ biên tập xin ý kiến chỉ đạo của Ban soạn thảo mà trực tiếp là Trưởng Ban soạn thảo về những vấn đề phát sinh Tổ trưởng Tổ biên tập có thể phân công các thành viên thuộc các

Bộ, ngành đảm nhiệm việc soạn thảo từng phần của dự án, sau đó đưa ra thảo luận chung Ngoài ra, Tổ biên tập còn phải xin ý kiến chỉ đạo của cơ quan có thẩm quyền để bảo đảm chất lượng và thời hạn trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định, Ban soạn thảo cần kịp thời báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về các vấn đề mới, phức tạp và những ý kiến còn khác nhau giữa các Bộ, ngành

đ) Lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân

Đơn vị chủ trì soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu

sự tác động trực tiếp của văn bản bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi

dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc gửi đến Vụ Pháp chế để đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Bộ trong thời gian ít nhất 60 ngày để cơ quan,

tổ chức, cá nhân góp ý kiến Khi xin ý kiến phải nêu những vấn đề cần xin

ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến góp ý

Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý Văn bản tiếp thu hoặc giải trình các ý kiến góp ý và

dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lý phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của Bộ

Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm trình lãnh đạo Bộ ký gửi dự thảo đến các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để lấy ý kiến

về nội dung của dự thảo Đối với dự thảo văn bản liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp, phải gửi tới Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến của các doanh nghiệp

e) Chỉnh lý dự án, dự thảo trên cơ sở tiếp thu ý kiến góp ý

Sau khi nhận được ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về dự thảo đơn vị chủ trì soạn thảo phải tổng hợp các ý kiến tham gia góp ý theo các nhóm đối tượng: Cơ quan quản lý nhà nước; Các chuyên gia, nhà khoa học; Các hội, hiệp hội, doanh nghiệp; Các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và Các đối tượng khác (nếu có)

Ban soạn thảo thảo luận, cho ý kiến về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các Bộ, ngành, cũng như ý kiến khác nhau trong Tổ biên tập trong qúa trình chỉnh lý dự án, dự thảo; xem xét, cho ý kiến về từng điều, từng chương, từng phần và giao Tổ biên tập chỉnh lý dự án, dự thảo theo ý kiến kết luận của Ban soạn thảo

Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý Văn bản tiếp thu hoặc giải trình các ý kiến góp ý và

dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lý phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của Bộ

g) Công tác thẩm định

Công tác thẩm định là một khâu không thể thiếu được của quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Mục đích của thẩm định văn bản là "thẩm tra" và "giám định" những vấn đề cơ bản, quan trọng trực tiếp liên quan đến chất lượng và kỹ thuật của dự thảo văn bản được thẩm định Hoạt động thẩm định là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản hoặc trước khi Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với dự án luật, nghị quyết của Quốc hội) hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội (đối với dự án pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội) xem xét, ban hành

Đơn vị chủ trì soạn thảo gửi dự thảo văn bản đến Vụ Pháp chế trước khi gửi Bộ Tư pháp thẩm định

- Sau khi tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo văn bản đến Vụ Pháp chế để thẩm định

- Sau khi có ý kiến thẩm định của Vụ Pháp chế, đơn vị chủ trì soạn thảo hoàn chỉnh dự thảo, hoàn chỉnh Tờ trình và trình Lãnh đạo Bộ ký công văn gửi Bộ Tư pháp đề nghị thẩm định (trừ thông tư của Bộ trưởng)

h) Trình văn bản quy phạm pháp luật

Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, thông qua văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc

trình Chính phủ xem xét, quyết định việc trình dự án ra cơ quan có thẩm quyền thông qua văn bản

4.2 Đối với văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ Công Thương

4.2.1 Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Các đơn vị thuộc Bộ có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực công thương gửi Vụ Pháp chế để tổng hợp, báo cáo Bộ trưởng

Thời hạn đề nghị, Hồ sơ đề nghị: Thời hạn đề nghị trước ngày 30 tháng 11 hàng năm Hồ sơ đề nghị xây dựng thông tư là bản thuyết minh nêu rõ tên văn bản; sự cần thiết ban hành văn bản; căn cứ ban hành văn bản; các vấn đề cần giải quyết; dự kiến nội dung chính của văn bản; tên đơn vị chủ trì soạn thảo; thời gian trình

4.2.2 Soạn thảo văn bản văn bản quy phạm pháp luật

a) Thành lập Tổ soạn thảo

Đơn vị chủ trì soạn thảo trình Bộ trưởng ký quyết định thành lập Tổ soạn thảo để xây dựng thông tư của Bộ trưởng Thành phần Tổ soạn thảo thông tư của Bộ trưởng gồm: Tổ trưởng là lãnh đạo đơn vị chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện Vụ Pháp chế, đại diện các đơn vị, tổ chức liên quan Tổ soạn thảo lên kế hoạch chi tiết cho việc soạn thảo tính

từ thời điểm nhận nhiệm vụ cho đến thời điểm trình dự thảo văn bản

b) Công tác chuẩn bị: Tập hợp, rà soát, đánh giá các văn bản quy

phạm pháp luật hiện hành liên quan đến dự án, dự thảo; Tổng kết tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực có liên quan; Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; Tập hợp, nghiên cứu, xử lý tư liệu, thông tin có liên quan

c) Xây dựng đề cương chi tiết

đ) Lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân

e) Chỉnh lý dự thảo trên cơ sở tiếp thu ý kiến góp ý

4.2.3 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

a) Khái niệm

Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của

dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành Thẩm định văn bản cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá về nội dung và kỹ thuật soạn thảo dự thảo văn bản

b) Vai trò của công tác thẩm định

Công tác thẩm định là một khâu không thể thiếu được của quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Mục đích của thẩm định văn bản là "thẩm tra" và "giám định" những vấn đề cơ bản, quan trọng trực tiếp liên quan đến chất lượng và kỹ thuật của dự thảo văn bản được thẩm định Hoạt động thẩm định là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản hoặc trước khi Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với dự án luật, nghị quyết của Quốc hội) hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội (đối với dự án pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội) xem xét, ban hành

c) Nội dung thẩm định

Phạm vi nội dung thẩm định đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu liên quan đến các khía cạnh pháp lý của dự án, dự thảo Việc xác định đúng nội dung phạm vi thẩm định có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, bảo đảm tính khả thi của văn bản, qua đó góp phần bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật Cụ thể, phạm vi nội dung thẩm định văn bản quy phạm pháp luật gồm những vấn đề sau:

- Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của

- Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội

và điều kiện bảo đảm để thực hiện;

- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Về sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của

dự thảo văn bản:

(i)Về sự cần thiết ban hành văn bản Xác định xem văn bản đã thật

sự cần thiết ban hành hay chưa là vấn đề đầu tiên phải thẩm định bởi nó ảnh hưởng đến sự tồn tại của văn bản Những tiêu chí được dùng để đánh giá sự cần thiết này là:

- Yêu cầu quản lý nhà nước: công tác quản lý nhà nước đã thật sự đòi hỏi phải có văn bản để đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý chưa

- Yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hoặc đối với vấn đề mà văn bản đó điều chỉnh

- Cũng có khi, văn bản cần được ban hành để quy định chi tiết thi hành những văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên đã ban hành

Văn bản thẩm định phải thể hiện sự tán thành hoặc không tán thành

về việc soạn thảo, ban hành văn bản tại thời điểm đó với lý do hợp pháp và hợp lý

(ii) Về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản Xem xét đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản nghĩa là xác định văn bản điều chỉnh đối với đối tượng nào? Phạm vi điều chỉnh của văn bản giới hạn ở những quan hệ xã hội nào? Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng vì nó ảnh hưởng đến chất lượng của dự thảo văn bản Tiêu chí để xem xét đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản có phù hợp với dự thảo văn bản hay không dựa trên các yếu tố sau:

- Vấn đề, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh;

- Hình thức văn bản được soạn thảo

Trên cơ sở cân nhắc, đánh giá về sự rộng, hẹp, về tính đa dạng hay phức tạp của vấn đề, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh để kết luận đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo đã hợp lý chưa

(iii) Về sự phù hợp với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng Đây là một trong những nội dung quan trọng của báo cáo thẩm định bởi nó bảo đảm cho hoạt động thể chế hoá đường lối của Đảng được đúng hướng và đúng với tinh thần các chủ trương chính sách của Đảng

Tiêu chí để đánh giá dự án, dự thảo văn bản có phù hợp với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng hay không cần căn cứ vào các văn kiện của Đảng (ví dụ Văn kiện Đại hội Đảng, Nghị quyết của Ban chấp hành Trung ương Đảng, Nghị quyết, Chỉ thị, Thông báo ý kiến kết luận của Bộ Chính trị, Ban Bí thư, v.v.), tập trung vào những nội dung mà văn kiện đề cập có liên quan trực tiếp đến vấn đề mà dự án, dự thảo điều chỉnh

Từ đó có sự đối chiếu, so sánh để kết luận nội dung dự án, dự thảo có phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng hay không

(iv) Về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong

hệ thống pháp luật

Để thẩm định về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật

hiện hành cần xem xét, kiểm tra xem nội dung của dự thảo văn bản được thẩm định có bảo đảm các yêu cầu sau hay không:

- Một là, đối chiếu xem xét các quy định thuộc nội dung dự thảo văn bản cần thẩm định có phù hợp với các quy định của Hiến pháp hiện hành hay không Trong trường hợp Hiến pháp không có quy định trực tiếp về vấn đề mà văn bản quy định thì cần xem xét, cân nhắc xem nội dung Dự thảo văn bản có phù hợp với tinh thần của Hiến pháp hay không

- Hai là, cần kiểm tra, xem xét nội dung của dự thảo văn bản có bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang bằng có liên quan đến dự thảo văn bản cần thẩm định hay không

Bảo đảm tính thống nhất của nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật với hệ thống pháp luật hiện hành là bảo đảm sự phù hợp của các quy định hiện hành với quy định trong dự thảo, không có tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa nội dung của dự thảo với các quy định hiện hành Các quy định của dự thảo và các quy định trong các văn bản hiện hành có liên quan tạo thành một thể thống nhất Điều đó cũng có nghĩa bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động xây dựng pháp luật

Bảo đảm tính đồng bộ của nội dung dự thảo với hệ thống pháp luật hiện hành nghĩa là các quy định của dự thảo và các quy định hiện hành có

sự ăn khớp nhịp nhàng và phù hợp với nhau, không xẩy ra tình trạng các quy định này không mâu thuẫn, chồng chéo nhưng có sự vênh váo, không

ăn khớp giữa các quy định

(v) Về tính khả thi của văn bản

Tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được thẩm định có thể kết luận qua việc xem xét các khía cạnh sau đây của dự thảo:

- Một là, nội dung các quy định của dự thảo phải bảo đảm tính cụ thể, chi tiết để tổ chức thực hiện hoặc áp dụng được trong thực tiễn;

- Hai là, sự phù hợp của nội dung dự thảo với điều kiện kinh tế xã hội hiện tại, nghĩa là nội dung các quy định có thể thực hiện được trong điều kiện đời sống sinh hoạt và ý thức xã hội mà quy phạm pháp luật đó được áp dụng

- Ba là, sự phù hợp của các quy định trong dự thảo với ý thức pháp luật của đối tượng áp dụng văn bản;

- Bốn là, phù hợp với khả năng tổ chức thực hiện các quy định thuộc nội dung dự thảo của các cơ quan có trách nhiệm thực thi các quy định đó;

- Năm là, việc kế thừa kinh nghiệm thực thi các quy định của pháp luật về những vấn đề có liên quan đến nội dung điều chỉnh của dự thảo văn bản

(vi) Về kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý

Đây là một trong những nội dung thẩm định cần được tiến hành cẩn thận, cụ thể, chi tiết, bảo đảm cho việc nghiên cứu tiếp thu chỉnh lý của các

cơ quan hữu quan sau này được chính xác, thoả đáng, góp phần nâng cao chất lượng văn bản được thẩm định

Để đánh giá kỹ thuật soạn thảo của một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có bảo đảm phù hợp với nội dung văn bản điều chỉnh và yêu cầu theo quy định hay không cần căn cứ vào quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Bên cạnh đó, kinh nghiệm thực tiễn của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá về kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý sử dụng trong dự thảo văn bản

Nội dung thẩm định, đánh giá về kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật bao gồm việc nhận xét, đánh giá về kỹ thuật sắp xếp, bố cục phần, chương, mục, điều, khoản, điểm của dự thảo văn bản; đánh giá về kỹ thuật diễn đạt nội dung các quy phạm trong dự thảo, việc chuyển tải đầy đủ và toàn diện chính sách pháp lý, chủ trương, đường lối của Đảng

và Nhà nước về vấn đề mà văn bản điều chỉnh Bên cạnh đó, một nội dung

đánh giá không thể thiếu là ngôn ngữ mà dự thảo văn bản sử dụng để chuyển tải nội dung các quy phạm đã bảo đảm tính "chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu" như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi hay chưa Thêm nữa, dự thảo văn bản có sử dụng thuật ngữ chuyên môn hay không Nếu văn bản có sử dụng thuật ngữ chuyên môn mà những thuật ngữ này cần xác định rõ về nội dung thì dự thảo đã có định nghĩa trong văn bản như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định hay chưa

d) Hồ sơ đề nghị thẩm định

Sau khi tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo văn bản đến Vụ Pháp chế để thẩm định Sau khi có ý kiến thẩm định của Vụ Pháp chế, đơn vị chủ trì soạn thảo hoàn chỉnh dự thảo, hoàn chỉnh Tờ trình và trình Lãnh đạo Bộ ký ban hành Thông tư

Hồ sơ đề nghị thẩm định thông tư của Bộ trưởng gồm:

- Công văn đề nghị thẩm định của đơn vị chủ trì soạn thảo;

- Tờ trình Bộ trưởng về dự thảo thông tư;

- Dự thảo thông tư sau khi tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức,

cá nhân;

- Bản tổng hợp ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về nội dung

dự thảo thông tư; báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về nội dung dự thảo thông tư;

- Các tài liệu khác (nếu có)

4.2.4 Ban hành thông tư của Bộ trưởng

(i) Trách nhiệm trình dự thảo thông tư: Sau khi có báo cáo giải trình

ý kiến thẩm định của Vụ Pháp chế, đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm trình Bộ trưởng ký ban hành thông tư;