Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người

vệ quyền con người Mục 1 Đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính Mục 5 Giám sát, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu kiện đối với các quyết định áp dụng các biện phá

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ

CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC

VÀ VIỆC BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƯỜI

Chủ nhiệm Đề tài: ThS Đặng Thanh Sơn

Cơ quan chủ trì: Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính,

Bộ Tư pháp

8224

HÀ NỘI, THÁNG 12/2009

1 Tên Đề tài: Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người

2 Chủ nhiệm Đề tài: Ths Đặng Thanh Sơn

3 Cơ quan chủ trì Đề tài: Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

4 Cơ quan quản lý Đề tài: Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

5 Thư ký đề tài: Cn Bùi Thị Nam

6 Danh sách những người thực hiện chính:

6.1 Ths Đặng Thanh Sơn, Phó vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

6.2 TS Lê Thị Hà, Phó Cục trưởng Cục phòng chống tệ nạn xã hội,

Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội

6.3 Ths Ngô Văn Tân, Phó Trưởng phòng Cục quản lý trại giam, cơ

sở giáo dục, trường giáo dưỡng, Bộ Công an

6.4 Ths Đặng Đình Luyến, Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội

6.5 PGS,TS Bùi Xuân Đức, Phó Trưởng ban Ban Dân chủ và Pháp luật, Uỷ ban trung ương Mặt trận tổ Quốc Việt Nam

7 Thời gian thực hiện: từ tháng 6/2008 đến 12/2009

8 Tổng kinh phí thực hiện: 139.350.000 đồng

DANH SÁCH NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

1 ThS Đặng Thanh Sơn Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự -

4 PGS,TS Nguyễn Ngọc Anh Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Công an

5 TS Nguyễn Thị Báo Phó Trưởng phòng Viện nghiên cứu

quyền con người, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh

6 TS Lê Thị Hà Phó Cục trưởng Cục phòng chống tệ nạn

xã hội, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội

7 PGS, TS Bùi Xuân Đức Phó Trưởng ban Ban Dân chủ và Pháp

luật - Uỷ ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam

8 ThS Ngô Văn Tân Phó Trưởng phòng Cục Quản lý trại

giam, cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng,

11 Cn Vũ Hồng Khanh Thượng tá, Giám đốc cơ sở giáo dục

Thanh Hà (Gia Khánh, Bình Xuyên, Vĩnh Phúc)

12 Cn Trương Khánh Hoàn Trưởng phòng Pháp luật hành chính, Vụ

Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ Tư pháp

13 Cn Bùi Thị Nam Phó Trưởng phòng Pháp luật hành chính,

Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ TP

MỤC LỤC

Thông tin chung về Đề tài khoa học Danh sách những người thực hiện đề tài 3 Mục lục 4 Bảng chữ viết tắt 6

Phần mở đầu 7

II Phương pháp, mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của

Đề tài

9

III Quá trình nghiên cứu của đề tài 10

IV Mục đích nghiên cứu của Đề tài 14

Chương I Quy định hiện hành về các biện pháp xử lý hành

chính khác trong việc đối chiếu với pháp luật quốc tế liên quan đến quyền con người

Mục 5 Giám sát, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo và giải quyết

khiếu kiện đối với các quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

vệ quyền con người

Mục 1 Đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính

Mục 5 Giám sát, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo và giải quyết

khiếu kiện đối với các quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

75

Chương III Các giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định

của pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác nhằm tăng cường bảo vệ quyền con người

81

Nghiên cứu, xúc tiến việc thay đổi tổng thể nội

dung về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong PLXLVPHC

82

Xây dựng chế tài áp dụng biện pháp xử lý hành

chính khác trên cơ sở kế thừa và có cải biến, sửa đổi, bổ sung theo hướng nâng cao trách nhiệm của

cơ quan tố tụng, tạo điều kiên thuận lợi để luật sư, người đại diện hợp pháp của đối tượng tham gia vào quá trình xem xét áp dụng các biện pháp này

88

5 Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố

trực thuộc trung ương

Chủ tịch UBND cấp tỉnh

7 Uỷ ban thường vụ Quốc hội UBTVQH

9 Toà án nhân dân cấp quận, huyện, thị xã,

thành phố thuộc tỉnh

Toà án nhân dân cấp huyện

10 Quy tắc tiêu chuẩn tối thiểu của Liên hiệp

quốc về tư pháp người chưa thành niên

Quy tắc Bắc Kinh

PHẦN MỞ ĐẦU

I Tính cấp thiết của Đề tài:

Quyền con người là thành quả phát triển lâu dài của lịch sử nhân loại Các chuẩn mực, nguyên tắc trong luật quốc tế về quyền con người được thể hiện rõ nhất trong Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền và trong các công ước quốc tế về quyền con người Với tư cách là một thành viên của Liên Hợp Quốc, Việt Nam tôn trọng và ghi nhận nguyên tắc tự nguyện thực hiện cam kết quốc tế Khoản 6 Điều 3 của Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; đồng thời có quyền đòi hỏi thành viên khác cũng phải tuân thủ điều ước quốc tế đó”

Là quốc gia thành viên của các công ước quốc tế cơ bản về quyền con người, Việt Nam đã "nghiêm chỉnh tuân thủ Điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết", đã thực hiện việc chuyển hóa nội dung của các Công ước

mà Việt Nam đã gia nhập vào quá trình xây dựng hệ thống các văn bản pháp luật trong nước (nội luật hoá luật pháp quốc gia) Nhờ đó, pháp luật của Việt Nam đã không ngừng được bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện phù hợp với các chuẩn mực quốc tế về quyền con người Điều này được thể hiện trong toàn bộ quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở Việt Nam nói chung và pháp luật về XLVPHC nói riêng Tuy nhiên, do bản chất của quyền con người vừa mang tính phổ biến vừa mang tính đặc thù, cho nên trong quá trình nội luật hoá các quy định của pháp luật quốc tế về quyền con người chúng ta cần phải cân đối để làm sao vừa bảo đảm lợi ích của nhà nước lại vừa bảo đảm quyền con người của công dân, đảm bảo tuân thủ nguyên tắc: một mặt, phải tôn trọng các chuẩn mực của pháp luật quốc tế

về quyền con người, thực hiện nghiêm chỉnh các cam kết quốc tế; mặt khác, phải tôn trọng thực tiễn khách quan để xây dựng các quy phạm pháp luật bảo đảm quyền con người phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và truyền thống văn hoá của Việt Nam, bảo đảm các quy định pháp luật có tính khả thi cao, phát huy hiệu lực, hiệu quả hữu hiệu trong đời sống xã hội

Các biện pháp xử lý hành chính khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình

sự và do hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện Cho đến nay, trong số 5 biện pháp xử lý hành chính khác đã được quy định tại Pháp lệnh XLVPHC là biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào cơ sở

giáo dục; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh và quản chế hành chính thì biện pháp quản chế hành chính được áp dụng đối với người

có hành vi phương hại đến an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự đã bị bãi bỏ theo Pháp lệnh số 31/2007/PL-UBTVQH11 ngày 08/3/2007 sửa đổi một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính

Trong những năm qua, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về XLVPHC, trong đó bao gồm cả chế định về chế độ áp dụng các biện pháp

xử lý hành chính khác cơ bản đã bảo đảm tiếp cận với các chuẩn mực quốc

tế về quyền con người Việc triển khai thi hành các biện pháp xử lý hành chính khác đối với số đối tượng vi phạm đã góp phần quan trọng vào việc cảm hoá, giáo dục nhiều đối tượng trở thành công dân tốt, biết tôn trọng pháp luật và phần nào đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước, nhưng việc

áp dụng như thế nào để vừa bảo đảm đạt được mục đích của việc áp dụng các biện pháp này, lại vừa đảm bảo thực thi tốt các cam kết quốc tế trong việc bảo đảm triệt để quyền con người thì cần phải có một nghiên cứu toàn diện để có thể phát huy được thế mạnh của việc áp dụng các biện pháp này trong xử lý hành chính và vẫn đảm bảo tốt nhất quyền con người, các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân đã được Hiến pháp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ghi nhận

Với quan điểm chỉ đạo trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 thể hiện tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng 2020”

và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam là phát huy cao độ nội lực, tích cực, chủ động hội nhập quốc tế, thực hiện đầy đủ các cam kết quốc tế, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thi hành pháp luật thì việc nghiên cứu toàn diện về lý luận và thực tiễn để hoàn thiện chế độ áp dụng các biện pháp này trong thời gian thích hợp là cần thiết, đáp ứng yêu cầu xây dựng, phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong đó

có hệ thống các chế tài hành chính phù hợp với chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền, với xu hướng hội nhập quốc tế, đảm bảo tốt hơn quyền công dân

II Phương pháp, mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của đề tài

1 Phương pháp nghiên cứu của đề tài

Mục tiêu nghiên cứu của Đề tài là nhằm xem xét một cách toàn diện các quy định và thực trạng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong việc đối chiếu với các cam kết quốc tế về quyền con người để đưa ra những khuyến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác bảo đảm quyền con người trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hội nhập quốc

tế, do vậy, cách tiếp cận vấn đề của Đề tài sẽ thực hiện trên hai phương diện: nghiên cứu lý luận và tìm hiểu thực tiễn thi hành các biện pháp thông qua các tài liệu, tư liệu trong nước và quốc tế, văn bản pháp luật thực định, các báo cáo đánh giá và kết quả khảo sát thực tiễn áp dụng các biện pháp

xử lý hành chính khác

Về phương pháp nghiên cứu, bên cạnh phương pháp nghiên cứu cơ bản là phương pháp duy vật biện chứng, so sánh đối chiếu, trong quá trình nghiên cứu còn sử dụng các phương pháp khác như phân tích tổng hợp, nghiên cứu tài liệu, quy nạp diễn giải, suy luận lôgíc giúp cho việc nghiên

cứu Đề tài đạt được mục tiêu đặt ra

2 Phạm vi nghiên cứu của Đề tài

Một trong những yêu cầu của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam là bảo đảm tính tương thích với luật pháp quốc tế trong quá trình Việt Nam tham gia và trở thành quốc gia thành viên của các tổ chức quốc tế chủ yếu và quan trọng trong cộng đồng quốc tế Do vậy, việc nghiên cứu Đề tài này nhằm xem xét một cách toàn diện các quy định và thực trạng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong việc đối chiếu với các cam kết quốc tế về quyền con người để đưa ra giải pháp hoàn thiện và lộ trình tư pháp hóa việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính nhằm từng bước thiết lập một cơ chế tối ưu theo thông lệ luật pháp quốc tế

để bảo đảm tính công khai, dân chủ, minh bạch và công bằng, bảo đảm quyền con người một cách đầy đủ nhất trong quá trình quyết định áp dụng

và thi hành các biện pháp xử lý hành chính trên nguyên tắc thực hiện chuẩn mực quốc tế với đảm bảo tôn trọng thực tiễn khách quan, phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và văn hoá cụ thể của Việt Nam

Trên cơ sở xác định rõ mục tiêu nghiên cứu của Đề tài, việc xác định phạm vi nghiên cứu của Đề tài cần được thực hiện nhằm bảo đảm đạt được

mục tiêu đã nêu trên Do vậy, phạm vi nghiên cứu của Đề tài được xác định tập trung vào các vấn đề chủ yếu sau đây:

- Tìm hiểu khái quát hệ thống pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác trên cơ sở pháp luật XLVPHC hiện hành;

- Tiếp cận các quy định của pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác trong việc so sánh, đối chiếu với các cam kết quốc tế quyền con người theo pháp luật quốc tế;

- Đánh giá các quy định hiện hành và thực trạng thi hành các quy định về biện pháp xử lý hành chính khác trên cơ sở tiếp cận với chuẩn mực quốc tế về quyền con người;

- Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, đặt trong mối tương quan với việc tăng cường bảo vệ quyền con người đề ra các giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác nhằm đảm bảo thực hiện các cam kết quốc tế về quyền con người

3 Mục tiêu của Đề tài

Đề tài được xây dựng có khả năng ứng dụng rất cao, là cơ sở lý luận

để các cơ quan có thẩm quyền từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về

tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan hành pháp và tư pháp theo

lộ trình cải cách tổng thể hệ thống pháp luật liên quan đến xử lý các hành vi

vi phạm xâm phạm trật tự quản lý nhà nước về an ninh, trật tự an toàn xã hội để đảm bảo thực hiện các cam kết quốc tế, theo đó, cơ quan quản lý hành chính nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý, điều hành vĩ mô, đối với các yêu cầu, xem xét đối với các hành vi vi phạm pháp luật thì xử lý bằng thủ tục tư pháp Kết quả này phục vụ chính cho hoạt động xây dựng

và áp dụng pháp luật của Chính phủ, Quốc hội mà cụ thể là Bộ Tư pháp,

Bộ Công an, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Bộ Y tế…, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các cơ quan nhà nước trong hệ thống các cơ quan tư pháp ở trung ương như Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao

III Quá trình nghiên cứu của Đề tài

1 Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của Đề tài

Các biện pháp xử lý hành chính khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an

ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình

sự và do hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện

Cho đến nay, trong số 5 biện pháp xử lý hành chính khác đã được quy định tại Pháp lệnh XLVPHC là biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh và quản chế hành chính thì biện pháp quản chế hành chính được

áp dụng đối với người có hành vi phương hại đến an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự đã bị bãi bỏ theo Pháp lệnh số 31/2007/PL-UBTVQH11 ngày 08/3/2007 sửa đổi một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002

Xuất phát từ những đặc thù của loại chế tài này được ban hành và áp dụng bắt nguồn từ yêu cầu thực tiễn của quản lý an ninh, trật tự an toàn xã hội của Việt Nam trong điều kiện đất nước có chiến tranh những năm trước đây (thường được gọi là các biện pháp hành chính đặc biệt) đến nay đã được sửa đổi, bổ sung để áp dụng phù hợp yêu cầu quản lý xã hội trong giai đoạn mới xây dựng và bảo vệ tổ quốc (duy có biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mới được quy định trong Pháp lệnh XLVPHC năm 1995) nên cho đến nay chưa có các nghiên cứu quốc tế liên quan đến các biện pháp xử lý hành chính này

Các nghiên cứu về việc áp dụng các biện pháp chế tài pháp lý và việc bảo đảm quyền con người trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay hầu hết chỉ dừng lại ở các chuyên đề, bài viết ngắn, trong đó chủ yếu tập trung vào một số nội dung trong quá trình áp dụng hệ thống các chế tài cụ thể như nghiên cứu về đảm bảo quyền con người trong thi hành án phạt tù, trong hoạt động tư pháp hình sự, nghiên cứu về hoàn thiện pháp luật liên quan đến quyền con người trong lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội… Đối với nghiên cứu về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong việc đảm bảo quyền con người để bước đầu hình thành được cơ chế pháp lý

để cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện quyền yêu cầu xem xét,

xử lý bằng thủ tục tư pháp đối với mọi vi phạm nghiêm trọng được phát hiện trong quá trình quản lý cũng vậy

Cho đến nay, theo chúng tôi được biết, chưa có một công trình nghiên cứu có tính quy mô, tổng thể có tính hệ thống nào Có chăng là một

số bài viết, chuyên đề đơn lẻ đề cập đến một số khía cạnh của các biện pháp xử lý hành chính, trong đó có đề cập đến vấn đề quyền con người; ví

dụ, bài viết “Quyền công dân, quyền con người và chỗ đứng của “các biện pháp xử lý hành chính khác” trong pháp luật về vi phạm hành chính” của

tác giả Trần Thanh Hương đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 11/2005 hoặc chuyên đề “Hoàn thiện các biện pháp xử lý hành chính khác theo pháp luật Việt Nam” của tác giả Th.S Lê Ngọc Thạnh (tỉnh Đắc Lăk) đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 1/2006

2 Quá trình thực hiện Đề tài:

Đề tài nghiên cứu về “Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người” được triển khai thực hiện căn cứ Quyết định số 1054/QĐ-BTP ngày 05/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về Kế hoạch nghiên cứu khoa học của Bộ Tư pháp năm 2008

Trong quá trình tiến hành đấu thầu để lựa chọn chủ thể thực hiện Đề tài, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp là đơn vị trúng thầu thực hiện Đề tài này Vụ đồng thời cũng là đơn vị được phân công chủ trì việc xây dựng Pháp lệnh XLVPHC và nghiên cứu để xây dựng Dự án Luật XLVPHC Trên cơ sở kế hoạch nghiên cứu, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính đã chủ động xây dựng Đề cương sơ bộ, Đề cương chi tiết

Sau khi hoàn thành thủ tục tiếp nhận bước đầu của việc thực hiện Đề tài, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã được thành lập, trong đó Thạc sĩ luật Đặng Thanh Sơn, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp làm Chủ nhiệm và Cử nhân luật Bùi Thị Nam, chuyên viên làm Thư

ký của Đề tài Trên cơ sở thuyết minh được duyệt, Ban Chủ nhiệm Đề tài

đã phối hợp với Cục quản lý trại giam, cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng (V26), Bộ Công an, Cục phòng chống tệ nạn xã hội, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và một số cơ quan khác như Vụ các vấn đề xã hội, Văn phòng Quốc hội, Vụ Pháp chế, Bộ Công an thực hiện Đề tài Bên cạnh đó, Ban chủ nhiệm Đề tài đã mời các Cộng tác viên là các chuyên gia pháp lý, các nhà khoa học từ các cơ quan, tổ chức như Văn phòng Quốc hội, Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Uỷ ban Khoa học xã hội Việt Nam, Bộ Công

an, Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội tham gia nghiên cứu đối với các nội dung của Đề tài

Đề cương chi tiết của Đề tài đã được bảo vệ trước Hội đồng Tư vấn xét duyệt Đề cương nghiên cứu của Đề tài do Hội đồng khoa học Bộ Tư pháp tổ chức Đề cương nghiên cứu bước đầu được đánh giá tốt, là cơ sở khoa học cho việc xây dựng và hoàn thiện các chế định về chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong Dự án Luật XLVPHC1 Ban Chủ

1

Dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính được đưa vào Chương trình xây dựng Luật, Pháp lênh năm 2010

nhiệm Đề tài đã tổ chức nghiên cứu, tiếp thu kiến nghị của Hội đồng về những nội dung cần bổ sung, sửa đổi trong cuộc họp Việc hoàn thiện Đề cương nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở ý kiến khuyến nghị của Hội đồng khoa học Bộ nêu trên và ý kiến tham gia của tất cả các cộng tác viên của Đề tài trên tinh thần công khai, dân chủ Ban Chủ nhiệm Đề tài đã chính thức ký kết hợp đồng khoa học về việc thực hiện Đề tài này với Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp vào tháng 6/2008

Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tổ chức cuộc họp Cộng tác viên vào ngày 10/6/2008 để phân công nghiên cứu, chuẩn bị đề cương và thực hiện các chuyên đề nghiên cứu khoa học phục vụ Đề tài

Trên cơ sở đề cương nghiên cứu đối với từng chuyên đề của Cộng tác viên gửi lại, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tiến hành lấy ý kiến của các chuyên gia có liên quan để góp ý đối với đề cương để đảm bảo mục tiêu nghiên cứu của Đề tài và tiến hành tổng hợp ý kiến góp ý gửi cộng tác viên làm định hướng cho việc nghiên cứu chuyên đề theo mục tiêu Đề tài đã đưa ra…

Ngày 15/9/2008 Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tiến hành họp cộng tác viên để góp ý đối với từng đề cương nghiên cứu sau đó gửi lại các cộng tác viên để tự hoàn thiện chuyên đề nghiên cứu Tiếp đó, Ban Chủ nhiệm và Thư ký Đề tài đã tổ chức các tọa đàm khoa học theo các chuyên đề nhằm trực tiếp phục vụ cho việc thảo luận, trao đổi sâu rộng về các vấn đề trong quá trình các Cộng tác viên nghiên cứu, chuẩn bị các chuyên đề của mình Trên cơ sở kết quả các tọa đàm khoa học, Ban Chủ nhiệm Đề tài yêu cầu Cộng tác viên tiếp tục nghiên cứu, chỉnh sửa để hoàn thiện nội dung các chuyên đề và sau đó tổ chức nghiệm thu chuyên đề

Báo cáo phúc trình Đề tài đã được Ban Chủ nhiệm Đề tài và Thư ký chủ động chuẩn bị trong quá trình thực hiện Đề tài Công việc này được bắt đầu từ khâu xây dựng Đề cương sơ bộ, Đề cương chi tiết với việc chỉnh lý hoàn thiện trên cơ sở tiếp thu ý kiến xây dựng của các cộng tác viên Đề tài Trên cơ sở nội dung của Đề cương chi tiết báo cáo phúc trình Đề tài, việc thể hiện thành văn bản trọn vẹn do Ban Chủ nhiệm và Thư ký đề tài trực tiếp thực hiện Báo cáo phúc trình Đề tài đã được lấy ý kiến một số chuyên gia, nhà khoa học để từng bước hoàn thiện

Hội nghị Cộng tác viên đóng góp xây dựng và hoàn thiện Báo cáo phúc trình Đề tài đã được tổ chức nhằm phát huy tinh thần dân chủ và trí tuệ tập thể trong việc giải trình và thể hiện các quan điểm khoa học cả về lý

luận và thực tiễn đối với các vấn đề trực tiếp liên quan đến phạm vi nghiên cứu của Đề tài Đây là kết quả tổng hợp của quá trình nghiên cứu của cả tập thể các Cộng tác viên Đề tài, đòi hỏi kết quả này phải được thể hiện và chuyển tải vào trong Báo cáo phúc trình Đề tài đầy đủ, toàn diện và thấu đáo Việc tham khảo thêm ý kiến của các chuyên gia có kinh nghiệm lý luận và thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật hành chính nói riêng và trong công tác nghiên cứu khoa học pháp lý nói chung cũng được thực hiện nhằm góp phần hoàn thiện hơn nữa Báo cáo phúc trình Đề tài Sau Hội nghị Cộng tác viên, Báo cáo Phúc trình Đề tài tiếp tục được nghiên cứu, chỉnh sửa, hoàn thiện để trình Hội đồng nghiệm thu Đề tài

IV Mục đích của Đề tài nghiên cứu

Đề tài được xây dựng có khả năng ứng dụng rất cao, là cơ sở lý luận

để các cơ quan có thẩm quyền từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về

tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan hành pháp và tư pháp theo

lộ trình cải cách tổng thể hệ thống pháp luật liên quan đến xử lý các hành vi

vi phạm xâm phạm trật tự quản lý nhà nước về an ninh, trật tự an toàn xã hội, lộ trình cải cách tư pháp để bảo đảm thực hiện các cam kết quốc tế, theo đó, cơ quan quản lý hành chính nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý, điều hành vĩ mô, đối với các yêu cầu, xem xét đối với các hành vi

vi phạm pháp luật thì tiến hành bằng thủ tục tư pháp Kết quả này phục vụ chính cho hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật của Chính phủ, Quốc hội mà cụ thể là Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Bộ Lao động, Thương binh và

Xã hội, Bộ Y tế…, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các cơ quan nhà nước trong hệ thống các cơ quan tư pháp ở trung ương như Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao

V Sản phẩm của Đề tài

Kết quả nghiên cứu của Đề tài sau khi kết thúc được thể hiện qua các sản phẩm sau:

1 Báo cáo phúc trình Đề tài khoa học cấp Bộ về “Các biện pháp xử

lý hành chính khác và việc đảm bảo quyền con người”;

2 Các chuyên đề nghiên cứu các vấn đề cụ thể thuộc phạm vi Đề tài

về các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người

CHƯƠNG I QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ

HÀNH CHÍNH KHÁC TRONG VIỆC ĐỐI CHIẾU VỚI

PHÁP LUẬT QUỐC TẾ LIÊN QUAN ĐẾN QUYỀN CON NGƯỜI

Điều 1 PLXLVPHC quy định XLVPHC bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác (như giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh; đưa vào cơ sở giáo dục) Khác với XPVPHC được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân cố ý hoặc vô ý có hành vi xâm phạm các quy định

về quản lý nhà nước mà không phải tội phạm thì các biện pháp xử lý hành chính khác chỉ được áp dụng đối với cá nhân là công dân Việt Nam có hành

vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên lãnh thổ Việt Nam nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự Khi bị quyết định

áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, các cá nhân đó sẽ phải học tập, lao động, chữa bệnh… dưới sự giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong một thời hạn nhất định Nội dung áp dụng các biện pháp xử lý hành chính nói trên đối với đối tượng đã có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền con người, quyền tự do của cá nhân được pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia tôn trọng và bảo vệ

Việc xử lý người có hành vi VPHC, trong đó có việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội được ban hành từ rất sớm, ngay từ những ngày đầu khai sinh ra nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa Có thể dẫn ra ở đây như: Sắc lệnh số 131/SL ký ngày 20/7/1946 quy định việc truy tìm các sự phạm pháp, trong đó có hành vi vi cảnh, để xử lý theo pháp luật hay Sắc lệnh số 175/SL ký ngày 18/8/1953 quy định các biện pháp quản chế hành chính, đặc biệt là đến năm 1989, Hội đồng nhà nước (nay là Uỷ ban thường vụ Quốc hội) đã ban hành Pháp lệnh

xử phạt vi phạm hành chính, có thể nói đây là văn bản quy phạm pháp luật

có giá trị pháp lý cao nhất từ trước đến nay điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính Đến năm 1995 Uỷ ban thường

vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thay thế Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989, đây là lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp của nước ta các biện pháp xử lý hành chính khác mới được chính thức quy định trên cơ sở một văn bản pháp lý có hiệu lực cao và công bố công khai trước công chúng và được thực hiện như một biện pháp cưỡng chế hành chính đối với những đối tượng nhất định và cho đến nay PLXLVPHC năm 2002 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2008) thì các biện

pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào

cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh vẫn tiếp tục được duy trì và sửa đổi, bổ sung theo hướng ngày càng tiến bộ hơn trong mối tương quan với việc tăng cường bảo đảm quyền con người ngoài biện pháp quản chế hành chính đã bị bãi bỏ theo Pháp lệnh sửa đổi một số điều của PLXLVPHC số 31/2007/PL-UBTVQH11

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam việc xử lý đối với các vi phạm pháp luật do cá nhân thực hiện được thực hiện thông qua hai hình thức xử

lý chính thức, đó là XLVPHC (bao gồm cả xử phạt vi phạm hành chính và

áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, trong đó có biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh) và xử

lý hình sự áp dụng đối với đối tượng có đủ yếu tố để cấu thành tội phạm2

Để đối chiếu chính sách về chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác – các chế định được xem là làm ảnh hưởng/tước quyền tự do của cá nhân theo pháp luật quốc tế so với những chuẩn mực quốc tế về việc

xử lý đối tượng vi phạm pháp luật đã được đưa ra tại các điều ước quốc tế cần phải thấy rằng giữa chúng có sự khác biệt tương đối, cụ thể, quy định việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong các điều ước quốc tế liên quan đến quyền con người chỉ áp dụng đối với đối tượng thực hiện hành vi

vi phạm có đủ yếu tố cấu thành tội phạm (tư pháp áp dụng đối với đối tượng vi phạm) mà không áp dụng xử lý đối với các hành vi vi phạm không

đủ yếu tố cấu thành tội phạm Chính vì vậy, việc xem xét quy định về chế

độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong mối tương quan với cam kết quốc tế liên quan đến quyền con người trong Đề tài này được vận dụng các quy định về tư pháp áp dụng đối với đối tượng vi phạm trong các điều ước quốc tế để đối chiếu đạt đến chuẩn mực, đảm bảo phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực của pháp luật quốc tế về các quyền con người

Luật quốc tế khẳng định với tư cách là một con người, người bị hạn chế hoặc bị tước tự do đều có các quyền cơ bản của con người, trừ một số quyền bị hạn chế theo luật định Đây là nhóm có nguy cơ cao dễ bị vi

2

Điều 8 Bộ luật hình sự năm1999 quy định: “Tội phạm là hành vi nguy hiểm cho xã hội được quy định trong Bộ luật hình sự, do người có năng lực trách nhiệm hình sự thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lành thổ Tổ quốc, xâm phạm chế độ chính trị, chế độ kinh tế, nền văn hoá, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, quyền lợi ích hợp pháp của tổ chức, xâm phạm tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm, tự do, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân, xâm phạm những lĩnh vực khác của trật tự pháp luật xã hội chủ nghĩa”

phạm các quyền, cho nên cần phải tuân thủ các nguyên tắc tôn trọng và bảo đảm các quyền con người của họ trong quá trình áp dụng các biện pháp xử

lý các hành vi vi phạm pháp luật của họ, trong đó có các quy định về chế

độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền năm 1948 đã khẳng định: “Mọi người đều có quyền được bảo

vệ bằng các toà án quốc gia có thẩm quyền với phương tiện pháp lý có hiệu lực chống lại các hành vi vi phạm các quyền căn bản của họ đã được Hiến pháp hay pháp luật công nhận”, “Không ai bị bắt bớ, giam cầm, đầy ải một cách vô cớ”, “được xét xử công khai và công bằng trước toà án”, “được coi

là vô tội cho đến khi được chứng minh là phạm tội, được bảo vệ không bị buộc tội về một hành vi mà lúc xảy ra không bị luật pháp coi là tội ác”,

“Không ai phải chịu sự can thiệp vô cớ đến đời tư, gia đình, nhà cửa hoặc thư tín, cũng như sự xúc phạm đến danh dự hoặc uy tín cá nhân Mọi người đều có quyền được pháp luật bảo vệ chống lại sự can thiệp và xâm phạm như vậy”3 Các quy định này tiếp tục được tái khẳng định trong Công ước Quốc tế về các quyền dân sự, chính trị, Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá và các văn kiện khác của Liên hiệp quốc có liên quan như Công ước quốc tế về quyền trẻ em, Quy tắc chuẩn tối thiểu của Liên hợp quốc về quản lý tư pháp người chưa thành niên, Quy tắc của Liên hiệp quốc về bảo vệ người chưa thành niên bị tước quyền tự do

Mục 1 Đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

Đối tượng bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác, theo quy định của pháp luật hiện hành bao gồm: một là, đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn có 4 loại đối tượng là người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật hình sự; người từ đủ 12 tuổi trở lên nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng; người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên, người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi trở lên có nơi cư trú nhất định; người trên 55 tuổi đối với nữ và trên 60 tuổi đối với nam có hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài, vi phạm trật tự,

an toàn xã hội có tính chất thường xuyên nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự (Điều 23 PLXLVPHC, Nghị định số 163/2003/NĐ-CP ngày 19/12/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành biện pháp giáo

3 Điều 8 - 12, Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền năm 1948

dục tại xã, phường, thị trấn) Hai là, đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng áp dụng đối với NCTN vi phạm gồm 3 loại đối tượng là người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng quy định tại

Bộ luật hình sự; người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định; người

từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi nhiều lần thực hiện hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định (Điều 24 PLXLVPHC, Nghị định

số 142/2003/NĐ-CP ngày 24/11/2003 của Chính phủ quy định việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng; Nghị định số 66/2009/NĐ-CP ngày 01/8/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 142/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 24/11/2003 của Chính phủ quy định việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng) Ba là đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục gồm đối tượng là người từ đủ 18 tuổi trở lên đến 55 tuổi (đối với nữ) và đến 60 tuổi (đối với nam) có hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức (trong nước và nước ngoài), tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm (của công dân hoặc người nước ngoài), vi phạm trật tự, an toàn xã hội có tính chất thường xuyên nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định (Điều 25 PLXLVPHC, Nghị định

số 76/2003/NĐ-CP ngày 27/6/2003 quy định và hướng dẫn cụ thể việc áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục và Nghị định 125/2008/NĐ-CP ngày 11/12/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 76/2003/NĐ-CP ngày 27/6/2003 quy định và hướng dẫn cụ thể việc áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục) và cuối cùng là đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh với 3 loại đối tượng gồm: người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi

cư trú nhất định; người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 16 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định (Điều

26 PLXLVPHC, Nghị định số 135/2004/NĐ-CP ngày 10/6/2004 quy định chế độ áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, tổ chức hoạt động của

cơ sở chữa bệnh theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và chế độ áp dụng đối với người chưa thành niên, người tự nguyện vào cơ sở chữa bệnh) – đây là những đối tượng khi bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác sẽ bị hạn chế/tước quyền tự do của đối tượng theo pháp luật quốc tế

Nhìn chung, các quy định về đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác quy định tại PLXLVPHC đã bảo đảm tính công khai, minh bạch, trên cơ sở nguyên tắc “không ai bị tước quyền tự do trừ trường hợp có lý do”4 được pháp luật quy định Tuy nhiên, xét dưới góc độ khoa học pháp lý về cấu thành trách nhiệm pháp lý có thể nhận thấy rằng các quy định về đối tượng áp dụng mang đầy đủ những dấu hiệu đặc trưng của

vi phạm pháp luật: đó là hành vi khách quan được thể hiện thông qua hành động của con người vi phạm các quy định của pháp luật về trật tự quản lý hành chính nhà nước do Nhà nước ban hành; hành vi đó thể hiện ý chí của chủ thể đều thực hiện một cách cố ý và nó xâm hại đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội và bị áp dụng chế tài pháp lý mang tính cưỡng chế nhà nước Như vậy, có thể thấy các quy định về đối tượng áp dụng đối với từng loại biện pháp xử lý hành chính khác được quy định khá cụ thể, là căn cứ pháp

lý để người có thẩm quyền tiến hành xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp hạn chế quyền tự do đối với đối tượng vi phạm Tuy nhiên, qua đối chiếu với chuẩn mực quốc tế liên quan đến quyền con người, có thể thấy các quy định về đối tượng áp dụng, đặc biệt là đối tượng áp dụng của những biện pháp bị hạn chế/tước quyền tự do là chưa thật sự đảm bảo được quyền tự do, an ninh cá nhân của đối tượng bị áp dụng được quy định tại Điều 9 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị, cụ thể:

Về độ tuổi chịu trách nhiệm hành chính, pháp luật XLVPHC quy định độ tuổi tối thiểu bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác là người từ đủ 12 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng hoặc một tội phạm ít nghiêm trọng quy định tại Bộ luật hình sự, (thuộc đối tượng giáo dục tại xã, phường, thị trấn và đưa vào trường giáo dưỡng); người từ đủ 12 tuổi trở lên nhiều lần

có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng (thuộc đối tượng giáo dục tại xã, phường, thị trấn) Có thể nói đây là những đối tượng thực hiện hành vi không nguy hiểm nhiều cho xã hội hoặc

có gây nguy hiểm cho xã hội thuộc đối tượng bị truy cứu trách nhiệm hình

sự nhưng do chưa đủ độ tuổi để cấu thành tội phạm nên việc xét xử theo

4 Khoản 1 Điều 9 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị

thủ tục tố tụng hình sự không được đặt ra mà được “xử lý chuyển hướng” sang áp dụng chế tài hành chính

Chính việc xác định đối tượng bị áp dụng biện pháp cưỡng chế hành chính trên cơ sở tính chất nghiêm trọng và mức độ thường xuyên của hành

vi vi phạm phần nào đã không đảm bảo tương thích đối với pháp luật quốc

tế, đặc biệt là các công ước quốc tế về quyền trẻ em, Công ước của Liên hiệp quốc và Quy tắc tiêu chuẩn tối thiểu của Liên hiệp quốc về tư pháp người chưa thành niên (Quy tắc Bắc Kinh) Các công ước quốc tế quy định các quốc gia thành viên phải đặt ra độ tuổi tối thiểu mà trẻ em dưới ngưỡng

đó được coi là không có khả năng vi phạm pháp luật Trẻ em dưới ngưỡng tuổi tối thiểu này được coi là chưa đủ trưởng thành để phải chịu trách nhiệm về những hành vi của mình do chưa phát triển đầy đủ về cảm xúc và trí tuệ để hiểu được hậu quả của hành vi và kiểm soát hành vi của mình Quy tắc Bắc Kinh nhấn mạnh rằng việc quy định độ tuổi tối thiểu phải chịu trách nhiệm trước pháp luật cần dựa trên mức độ trưởng thành về cảm xúc, tinh thần và trí tuệ chứ không dựa vào tính chất hay mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm Với quan điểm này, Uỷ ban Quyền trẻ em của Liên Hiệp quốc thường không đồng tình với các quốc gia đặt ra các ngưỡng độ tuổi tối thiểu khác nhau dựa trên tính chất và mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm Nếu một trẻ em chưa đủ trưởng thành để phải chịu trách nhiệm về hành vi cướp tài sản thì em đó cũng chưa đủ trưởng thành để phải chịu trách nhiệm về các hành vi vi phạm nhẹ hơn như trộm cắp tài sản Bên cạnh đó, các nghiên cứu trên thế giới cũng đã chỉ ra rằng những trẻ em có hành vi vi phạm pháp luật từ khi còn nhỏ tuổi thường là dấu hiệu cho thấy môi trường gia đình hoặc xã hội mà các em đang sống có vấn đề Do đó, biện pháp tốt nhất là hướng tới giải quyết những vấn đề đó thay vì trừng phạt bản thân đứa trẻ Theo quy định của luật pháp quốc tế, những NCTN được miễn trách nhiệm hình sự do chưa đủ tuổi chịu trách nhiệm hình sự cần được hưởng các biện pháp bảo vệ đặc biệt chứ không phải bị xử lý trong một hệ thống hoặc quy trình xử lý khác NCTN dưới độ tuổi chịu trách nhiệm hình sự được coi là những người chưa đủ trưởng thành để phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình (cả hình sự và hành chính), do đó, không bị áp dụng bất cứ hình thức xử phạt nào bất kể hậu quả do hành vi của họ gây ra nghiêm trọng đến đâu Chính vì thế, việc xác định độ tuổi chịu trách nhiệm hành chính là từ đủ 12 tuổi trở lên là độ tuổi quá nhỏ vì độ tuổi này đối tượng chưa có khả năng nhận thức đầy đủ về hành vi vi phạm của mình gây ra cho xã hội

Bên cạnh đó, hiện nay, trong bốn biện pháp xử lý hành chính khác (giáo dục tại xã, phường, thị trấn; biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh) pháp luật XLVPHC đã phân chia đối tượng bị áp dụng các biện pháp giáo dục tại cộng đồng (giáo dục tại xã, phường, thị trấn) và biện pháp giáo dục tập trung, cách ly đối tượng ra khỏi cộng đồng (biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh) trên

cơ sở tiêu chí “nơi cư trú” Cụ thể, đối với đối tượng có nơi cư trú nhất định thì được áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn nhưng khi đối tượng không có nơi cư trú nhất định (dân di biến động) thì phải chuyển hướng sang áp dụng các biện pháp nặng hơn như đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh Điều này dẫn đến sự bất bình đẳng giữa những người có cùng hành vi vi phạm pháp luật nhưng chỉ bởi yêu tố

“cư trú” mà người không có nơi cư trú nhất định buộc phải chịu áp dụng biện pháp xử lý “nặng hơn” Vấn đề cần xác định ở đây là việc giáo dục đối tượng trên cơ sở mức độ của hành vi vi phạm mà không nên dựa trên yếu tố

“cư trú” (là yếu tố không liên quan tới loại hành vi mà đối tượng đó thực hiện bởi vì khi bi áp dụng các biện pháp giáo dục tập trung là họ đã bị tước quyền tự do và nhiều quyền con người khác)

Liên quan tới đối tượng là người bán dâm có tính chất thường xuyên

từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi đối với biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi đối với biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh Nghị định thư không bắt buộc về buôn bán trẻ em, mại dâm trẻ

em và văn hoá khiêu dâm trẻ em, bổ sung cho Công ước về quyền trẻ em quy định người chưa thành niên dưới 18 tuổi bị bóc lột tình dục thông qua hoạt động mại dâm hay các hành vi tình dục bất hợp pháp cần được đối xử như nạn nhân và không bị áp dụng bất cứ một hình thức xử phạt nào khác Theo quy định này thì người chưa thành niên mại dâm dưới bất kỳ hình thức nào, kể trường hợp đối tượng cố ý thực hiện hoạt động bán dâm cũng không xem là vi phạm pháp luật và không bị áp dụng các chế tài xử lý theo pháp luật quốc gia Như vậy, quy định người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi đến 18 tuổi đối với biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và từ đủ 16 tuổi đến 18 tuổi đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi

cư trú nhất định thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh là chưa bảo đảm tương thích với các cam kết quốc tế về quyền con người

Người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và biện pháp đưa vào cơ

sở chữa bệnh (trong trường hợp đối tượng đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không

có nơi cư trú nhất định) Việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với đối tượng nêu trên hiện nay được xác định trên cơ sở “tình trạng nghiện”

mà không phải trên cơ sở hành vi trái pháp luật xâm phạm an ninh, trật tự

an toàn xã hội mà Nhà nước bảo vệ Điều này chưa thật sự phù hợp với Các công ước quốc tế về kiểm soát ma tuý5 năm 1961, 1971, 1988, theo đó, công ước khuyến nghị các quốc gia thành viên cần thiết phải tiến hành áp dụng các biện pháp để đảm bảo việc trồng trọt, sản xuất, điều chế, vận chuyển… chất ma tuý phải bị phạt tù hoặc các hình phạt tước quyền tự do khác Tuy nhiên, đối với biện pháp chống lạm dụng ma tuý, chất hướng thần (hành vi sử dụng ma tuý), điều ước quốc tế khuyến nghị quốc gia thành viên có thể thực hiện tất cả các biện pháp để ngăn chặn việc lạm dụng ma tuý, sớm phân loại, điều trị và giáo dục, chăm sóc sau điều trị, phục hồi và thực hiện tái hoà nhập cộng đồng đối với đối tượng lạm dụng

ma tuý và các chất hướng thần Có thể thấy, các quy định này không khuyến nghị áp dụng hình phạt tù hoặc các hình phạt tước quyền tự do khác đối với người lạm dụng ma tuý Điều 36 Công ước thống nhất về các chất

ma tuý năm 1961 còn khuyến nghị không xử lý đối với người lạm dụng ma tuý khi thực hiện những hành vi vận chuyển, tàng trữ, sản xuất ma tuý Đối với trường hợp này có thể áp dụng biện pháp điều trị, giáo dục, chăm sóc sau điều trị, phục hồi và thực hiện tái hoà nhập cộng đồng Như vậy, đối tượng sử dụng ma tuý chỉ có thể bị giáo dục (áp dụng biện pháp xử lý hành chính) khi họ thực hiện các hành vi liên quan đến vận chuyển, tàng trữ, sản xuất ma tuý – là những hành vi cấm theo pháp luật quốc tế Từ những quy định nêu trên có thể thấy, việc áp dụng biện pháp giáo dục tại

xã, phường, thị trấn và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với hành vi lạm dụng ma tuý là chưa tương thích với nội dung các cam kết Việt Nam

đã tham gia Liên quan đến thực hiện cam kết này, Luật sửa đổi một số điều của Bộ luật hình sự năm 2009 đã bỏ Điều 199 về Tội sử dụng trái phép chất

ma tuý, đây có thể coi là tiền đề để có thể không áp dụng chế tài xử lý hành chính đối với đối tượng sử dụng ma tuý theo pháp luật XLVPHC

Đối với đối tượng là NCTN nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng… thuộc đối tượng bị áp

5 Các công ước quốc tế về kiểm soát ma tuý năm 1961, 1971, 1988

dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn (Điều 23 Pháp lệnh XLVPHC) và biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng (Điều 23 Pháp lệnh XLVPHC) – đây là những đối tượng bị hạn chế/tước quyền tự do cá nhân đối với những hành vi chưa gây hậu quả cho xã hội theo như Pháp lệnh quy định Có thể nói, việc xem xét áp dụng các biện pháp đối với đối tượng nêu trên được thực hiện trên cơ sở yếu tố “nhân thân – vi phạm nhiều lần” của đối tượng mà không dựa trên tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm Điều này chưa đảm bảo xây dựng trên cơ sở của Quy tắc Bắc Kinh, theo đó, Bộ quy tắc quy định không được tước bỏ tự do cá nhân vì những hành vi không mang tính chất nghiêm trọng6, Quy tắc chỉ đặt ra việc tước

bỏ tự do cá nhân đối với NCTN vi phạm chỉ được thực hiện khi người đó thực hiện một hành vi nghiêm trọng có dùng bạo lực chống lại người khác hay ngoan cố gây ra những tội nghiêm trọng khác và khi không có cách giải quyết thích hợp nào khác nếu bị xét xử theo quy định

Đối với đối tượng là NCTN thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục, lao động, chữa bệnh tập trung như biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh, pháp luật quốc tế xem đây là nhóm đối tượng bị “tổn thương kép”7 – nhóm đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội cần có sự bảo vệ đặc biệt vì các em ngoài là những thành viên yếu thế và thiệt thòi nhất trong xã hội, các em còn là nạn nhân của sự sao nhãng, lạm dụng, bạo lực, nghèo đói, mù chữ, vô gia cư, bị bóc lột kinh tế và tình dục,

bị giam cầm, tra tấn và tù đầy Vì lẽ đó, Công ước quốc tế về quyền trẻ em

đã khẳng định: “do còn non nớt về thể chất và trí tuệ, trẻ em cần được bảo

vệ và chăm sóc đặc biệt, kể cả sự bảo vệ thích hợp về mặt pháp lý trước cũng như sau khi ra đời… Trong tất cả những hành động liên quan đến trẻ

em, dù là do các cơ quan phúc lợi xã hội công cộng hay tư nhân, toà án, các nhà chức trách hành chính hay các cơ quan lập pháp tiến hành thì lợi ích tốt nhất của trẻ em phải là mối quan tâm hàng đầu”8 và Điều 9 Công ước quốc

tế về quyền trẻ em cũng khẳng định “Các quốc gia thành viên phải đảm bảo rằng trẻ em không bị cách ly cha mẹ trái ý muốn của họ, trừ khi những nhà

6 Điểm c khoản 17 Phần I của Quy tắc Bắc Kinh

7 Những nhóm dễ bị tổn thương trong xã hội bao gồm: phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người sống chung với HIV/AIDS… khi họ là đối tượng chịu các hình thức xử lý vi phạm hành

chính khác (bị hạn chế hoặc bị tước tự do) họ sẽ trở thành nhóm bị “tổn thương kép” bởi sự yếu

thế của họ trước xã hội Họ sẽ gặp nhiều rào cản trong việc tiếp cận và hưởng thụ quyền Họ cần

sự quan tâm đặc biệt với những biện pháp ưu tiên đặc biệt của Nhà nước để tôn trọng và bảo vệ các quyền cơ bản của con người

8 Lời nói đầu, Điều 3 của Công ước của Liên hệp quốc về quyền trẻ em

chức trách có thẩm quyền chịu sự xem xét của Tòa án quyết định…” Như vậy, việc cách ly khỏi xã hội đối với NCTN trong pháp luật hành chính hiện nay là không có quyết định của cơ quan Toà án, thủ tục xét duyệt hồ

sơ và quyết định áp dụng biện pháp đều do các cơ quan hành chính thực hiện, điều này không khỏi có những vi phạm quyền dân chủ của công dân, bởi vì đã nói đến hành chính là nói đến quan hệ chỉ huy, phục tùng, có sự độc đoán, mà những điều này hiện nay là không phù hợp với yêu cầu quản

lý trong xã hội văn minh, xã hội của Nhà nước pháp quyền, ở đó mọi sự tước tự do, cách ly khỏi xã hội đều được quyết định bởi Toà án có thẩm quyền và theo đúng các trình tự, thủ tục dân chủ, có sự biện hộ của luật sư,

có tranh tụng

Có thể thấy, dưới góc độ pháp lý thì các quy định về đối tượng bị áp dụng biện pháp hạn chế quyền tự do, quyền con người là minh bạch, đảm bảo nguyên tắc đối tượng “bị tước quyền tự do trong trường hợp có lý do

và theo đúng thủ tục mà pháp luật đã quy định” quy định trong Công ước quốc tế về quyền con người Tuy nhiên, xét dưới góc độ quyền con người theo chuẩn mực quốc tế thì một số quy định nêu trên chưa thật sự đảm bảo tương thích, đặc biệt là những quy định về nhóm đối tượng bị “tổn thương kép” là người bán dâm, NCTN, người nghiện ma túy

Mục 2 Thẩm quyền xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

Thẩm quyền xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác theo PLXLVPHC ngoài chủ thể là người trực tiếp ban hành quyết định hành chính áp dụng đối với đối tượng (Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp)9

9 Đi ều 2 3 Giáo dục tại xã, phường, thị trấn

1 Giáo dục tại xã, phường, thị trấn do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) quyết định đối với những người được quy định tại khoản 2 Điều này để giáo dục, quản lý họ tại nơi cư trú

Đi ều 2 4 Đưa vào trường giáo dưỡng

1 Đưa vào trường giáo dưỡng do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) quyết định đối với người chưa thành niên có hành

vi vi phạm pháp luật quy định tại khoản 2 Điều này để học văn hoá, giáo dục hướng nghiệp, học nghề, lao động, sinh hoạt dưới sự quản lý, giáo dục của trường

Đi ều 2 5 Đưa vào cơ sở giáo dục

1 Đưa vào cơ sở giáo dục do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định áp dụng đối với người có hành vi vi phạm pháp luật quy định tại khoản 2 Điều này để lao động, học văn hoá, học nghề, sinh hoạt dưới sự quản lý của cơ sở giáo dục

Đi ều 2 6 Đưa vào cơ sở chữa bệnh

1 Đưa vào cơ sở chữa bệnh do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định đối với người

có hành vi vi phạm pháp luật quy định tại khoản 2 Điều này để lao động, học văn hoá, học nghề

và chữa bệnh dưới sự quản lý của cơ sở chữa bệnh

còn có chủ thể là người gián tiếp tham gia trong quá trình xem xét ra quyết định áp dụng như các các cơ quan hành chính Nhà nước như Công an, Tư pháp, Lao động – Thương binh và Xã hội…), tổ chức (Uỷ ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên như Đoàn thanh niên, Phụ nữ…)

và nhà trường, tổ dân phố - đây là những chủ thể tham gia đề nghị, xác minh, lập hồ sơ, tư vấn giúp Chủ tịch UBND các cấp ra quyết định áp dụng biện pháp đối với đối tượng thực hiện hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật XLVPHC Như vậy có thể thấy chủ thể tham gia vào quá trình xem xét áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác theo quy định là khá rộng, việc tham gia của các chủ thể khác nhau vào quá trình xem xét và thi hành biện pháp trên cơ sở đối tượng thực hiện hành vi vi phạm

Pháp luật XLVPHC hiện hành quy định chủ thể có thẩm quyền ra quyết định làm hạn chế/tước quyền tự do của đối tượng thực hiện hành vi

vi phạm là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, cụ thể là Chủ tịch UBND các cấp, theo đó, Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (Chủ tịch UBND cấp xã) xem xét ra quyết định áp dụng đối với đối tượng thuộc diện bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Chủ tịch UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (Chủ tịch UBND cấp huyện) xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp đối với đối tượng bị

áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh Đối với biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục thì do Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Chủ tịch UBND cấp tỉnh) xem xét ra quyết định áp dụng

Đối với chủ thể là người gián tiếp tham gia trong quá trình xem xét

ra quyết định áp dụng như các các cơ quan nhà nước như cơ quan Công an (chủ thể đóng vai trò là cơ quan thường trực giúp Chủ tịch UBND các cấp trong việc lập hồ sơ, tổ chức họp xem xét áp dụng đối với ba biện pháp là giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục), cơ quan Lao động – Thương binh và Xã hội (chủ thể vừa đóng vai trò là cơ quan thường trực giúp Chủ tịch UBND cấp huyện xem xét quyết định áp dụng đối với biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh vừa đóng vai trò là cơ quan tham gia cuộc họp xem xét áp dụng đối với các biện pháp khác); cơ quan Tư pháp Ngoài ra việc tham gia đề nghị, xem xét áp dụng các biện pháp còn có sự tham gia của tổ chức chính trị - xã hội như Uỷ ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên như Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ tùy theo từng đối tượng của biện pháp, ví dụ trong sự tham

gia của các cơ quan, tổ chức trong việc xem xét áp dụng biện pháp đối với đối tượng đưa vào trường giáo dưỡng thì Điều 75 PLXLVPHC quy định đối với NCTN thuộc đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng cần đưa vào trường giáo dưỡng thì ngoài cơ quan Công an là thành phần chính trong quá trình lập hồ sơ, xem xét áp dụng biện pháp thì cơ quan bảo vệ trẻ em, nhà trường, đoàn thanh niên… cũng được tham gia trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp đối với đối tượng Cụ thể, Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ là người có thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp trên cơ sở ý kiến của Hội đồng tư vấn về việc đưa vào trường giáo dưỡng (do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định thành lập để làm nhiệm vụ xem xét hồ sơ và tổ chức cuộc họp để xét duyệt hồ sơ) Thành phần của Hội đồng tư vấn10 gồm Trưởng Công an, Trưởng phòng Tư pháp, Trưởng phòng Lao động – Thương binh và Xã hội; Trưởng Công an là thường trực Hội đồng tư vấn Đại diện thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện được mời tham dự phiên họp của Hội đồng tư vấn Trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp thì cơ quan Công an đóng vai trò chính, có trách nhiệm trong việc thu thập tài liệu và lập hồ sơ để tổ chức họp hội đồng tư vấn

Như vậy, có thể thấy rằng, trong quá trình người có thẩm quyền xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác đối với đối tượng vi phạm thì việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc đề nghị xem xét áp dụng đối với đối tượng hoặc thành lập Hội đồng tư vấn và tổ chức cuộc họp với đại diện các cơ quan quản lý nhà nước

và các tổ chức chính trị - xã hội liên quan tới đối tượng vi phạm tham gia

để tư vấn là yêu cầu bắt buộc để làm cơ sở cho người có thẩm quyền xem xét áp dụng biện pháp Điều này phần nào đã thể hiện tính dân chủ trong hoạt động của cơ quan nhà nước, đảm bảo minh bạch trong việc xem xét công khai đối với đối tượng bị áp dụng, phù hợp với các điều ước quốc tế Việt Nam đã tham gia trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp Tuy

10

Đ i ề u 7 6 Hội đồng tư vấn về việc đưa vào trường giáo dưỡng

1 Hội đồng tư vấn về việc đưa vào trường giáo dưỡng do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định thành lập gồm Trưởng Công an, Trưởng phòng Tư pháp, Chủ nhiệm Uỷ ban Dân số, gia đình và trẻ em cấp huyện; Trưởng Công an là thường trực Hội đồng tư vấn

2 Trong thời hạn bảy ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ, Hội đồng tư vấn có trách nhiệm xem xét hồ sơ và tổ chức cuộc họp để xét duyệt hồ sơ

Hội đồng tư vấn làm việc theo chế độ tập thể, kết luận theo đa số Các ý kiến khác nhau phải ghi vào biên bản cuộc họp kèm theo báo cáo trình Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện

nhiên, so sánh với các điều ước quốc tế có liên quan đến việc đảm bảo quyền con người, có thể thấy:

Một là, thẩm quyền để xem xét rằng một đối tượng có bị tước hoặc hạn chế quyền tự do hay không theo quy định của pháp luật XLVPHC hiện hành được giao người đứng đầu của cơ quan hành chính nhà nước xem xét

ra quyết định áp dụng biện pháp đối với đối tượng – đó chính là Chủ tịch UBND các cấp (người vừa thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phương lại vừa thực hiện nhiệm vụ “xét xử” của cơ quan tư pháp) Điều này cho thấy việc giao thẩm quyền cho Chủ tịch UBND các cấp ra quyết định làm hạn chế/tước quyền tự do của đối tượng là chưa phù hợp với Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị mà nước ta đã ký kết và tham gia Theo đó, khoản 4 Điều 9 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị quy định: “Bất cứ người nào do bị bắt hoặc giam giữ mà bị tước tự do đều có quyền yêu cầu được xét xử trước Toà án nhằm mục đích để Toà án đó có thể quyết định không chậm trễ về tính hợp pháp của việc giam giữ và trả lại

tự do, nếu việc giam giữ là bất hợp pháp” hoặc khoản 1 Điều 14 Công ước này cũng quy định: “tất cả mọi người đều bình đẳng trước Toà án và cơ quan tài phán Bất kỳ người nào đều có quyền đòi hỏi việc xét xử công bằng và công khai do một Toà án có thẩm quyền, độc lập, không thiên vị

và được lập ra trên cơ sở pháp luật để quyết định về lời buộc tội trong vụ án hình sự hoặc xác định quyền và nghĩa vụ của người đó trong tố tụng dân sự” Như vậy, việc ra một phán quyết làm ảnh hưởng đến quyền tự do của đối tượng thì nguyên tắc bắt buộc là phải dựa trên sự phán quyết của toà án nhân dân có thẩm quyền (cơ quan tư pháp độc lập), xem xét trên cơ sở công khai, có sự tranh tụng của các bên Việc PLXLVPHC giao thẩm quyền quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác cho Chủ tịch UBND cấp các cấp xem xét trong bối cảnh thiếu một cơ chế công khai, dân chủ, bình đẳng, tranh luận trước khi quyết định biện pháp là chưa phù hợp với quy định Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị

Hai là, việc tổ chức Hội đồng tư vấn giúp Chủ tịch UBND các cấp ra quyết định về cơ bản là đảm bảo nguyên tắc xem xét công khai trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp khi tổ chức cuộc họp do có sự tham gia của các cơ quan và tổ chức có liên quan và đại diện HĐND tham gia cuộc họp để thực hiện việc giám sát Tuy nhiên, theo quy định thì Hội đồng này không có vai trò nhiều trong việc trực tiếp ra quyết định áp dụng mà chỉ thực hiện nhiệm vụ tư vấn, xem xét và xét duyệt hồ sơ trình Chủ tịch

UBND các cấp ra quyết định Do vậy, việc tổ chức hội đồng tư vấn - với vai trò là tổ chức chuyên trách trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp theo quy định là chưa đảm bảo quy trình xem xét công khai bởi một cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật quốc tế

Ba là, liên quan đến vấn đề thực hiện trình tự thủ tục để ra quyết định

áp dụng biện pháp liên quan đến tước đoạt hoặc hạn chế tự do của đối tượng vi phạm theo pháp luật hiện hành cũng chưa thật sự đảm bảo tuân theo nguyên tắc công khai minh bạch và công bằng, tranh luận và biện hộ11 Người bị áp dụng các biện pháp này không có quyền tham gia và phát biểu

ý kiến, không được tranh tụng, không có luật sư tham gia Điều này chưa phù hợp với Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 194812, Công ước Châu Âu về việc bảo vệ quyền con người và tự do cơ bản13, Công ước

về quyền của trẻ em năm 198914, Các nguyên tắc cơ bản của Liên hợp quốc

về vai trò của Luật sư năm 199015 và Điều ước quốc tế về các quyền dân sự

và chính trị… Các quy định trong các điều ước quốc tế nêu trên đều có một

số điểm chung như việc áp dụng biện pháp giam cầm, tước đoạt hoặc hạn chế tự do của cá nhân phải căn cứ vào các quy định của luật và được tiến hành theo trình tự, thủ tục luật định; những người bị áp dụng các biện pháp hạn chế hoặc tước đoạt tự do phải có quyền tiếp cận với luật sư; việc phán quyết về việc áp dụng các biện pháp trách nhiệm pháp lý hạn chế hoặc tước đoạt tự do phải theo trình tự, thủ tục phán quyết của toà án với một bản án minh bạch, công khai - kết quả của một trình tự thủ tục tố tụng công bằng

11 Điều 14:

1 Mọi người đều bình đẳng trước toà án Mọi người đều có quyền được xét xử công bằng và công khai bởi một toà án độc lập, vô tư và có thẩm quyền theo luật, để phán xử về những tội trạng hình sự mà mình bị cáo buộc hay về những quyền lợi và nghĩa vụ của mình trong các vụ tranh tụng khác

12 Các điều 6, 7, 8, 9, 10, 11

13 Các điều 6, 7

14 Các điều 37, 40

15 Các nguyên tắc cơ bản của Liên hợp quốc về vai trò của Luật sư năm 1990

“ 4 Chính phủ các nước và các hiệp hội chuyên nghiệp của luật sư sẽ thúc đẩy các chương trình để thông báo cho công chúng về các quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật và vai trò quan trọng của luật sư trong việc bảo vệ tự do cơ bản của họ Đặc biệt chú ý phải được trao cho việc hỗ trợ người nghèo và người tàn tật khác để kích hoạt chúng để khẳng định quyền lợi của mình, và nơi cần thiết kêu gọi sự trợ giúp của luật sư

5 Chính phủ các nước sẽ đảm bảo rằng tất cả những người đang có ngay lập tức thông báo của cơ có thẩm quyền của họ quyền được sự hỗ trợ của một luật sư của riêng mình sự lựa chọn khi bắt giữ hoặc giam hoặc khi tính tiền với một tội phạm hình sự

7 Chính phủ các nước sẽ tiếp tục đảm bảo rằng tất cả những người bị bắt hay giam giữ, có hoặc không có tiền án phí, có trách nhiệm nhanh chóng truy cập vào một luật sư, và trong bất kỳ trường hợp nào không trễ hơn bốn mươi tám giờ, kể từ thời điểm bắt giữ hoặc tạm giam.”

và minh bạch với sự tranh tụng và tham gia biện hộ của luật sư Như vậy, quá trình để người có thẩm quyền xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp liên quan đến tước đoạt hoặc hạn chế tự do của đối tượng vi phạm chưa đảm bảo do thiếu sự tham gia của đối tượng vi phạm, luật sư trong quá trình xem xét, việc ra phán quyết thiếu tính công khai, “khép kín”, người bị

áp dụng biện pháp xử lý không có cơ hội tham gia vào quá trình xem xét, ra quyết định cũng như không có cơ hội yêu cầu Toà án cấp cao hơn xem xét lại quyết định đối với mình trong khi đó khoản 5 Điều 14 Công ước về các quyền dân sự và chính trị quy định: “bất cứ người nào bị kết án là phạm tội đều có quyền yêu cầu Toà án cấp cao hơn xem xét lại bản án và hình phạt đối với mình theo quy định của pháp luật” Liên quan đến cơ chế xem xét lại bản án, hình phạt đối với mình, pháp luật XLVPHC hiện hành cũng quy định cơ chế để họ bày tỏ quan điểm của mình là thông qua việc khiếu nại

và giải quyết, khiếu nại, khởi kiện ra Toà Tuy nhiên, cơ chế này hiện nay còn chưa hiệu quả Trong nhiều trường hợp, đương sự khởi kiện ra Toà án hành chính thì quyết định của Toà án chỉ là sự phán quyết rằng quyết định của Chủ tịch UBND có hợp pháp hay không mà thôi

Mục 3 Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

Quy trình xem xét áp dụng biện pháp giáo dục tại cộng đồng (giáo dục tại xã, phường, thị trấn) cũng như quá trình xem xét áp dụng biện pháp giáo dục tập trung, cách ly đối tượng ra khỏi cộng đồng (biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục) nhìn chung được pháp luật XLVPHC quy định khá chặt chẽ, theo một quy trình chung nhất định theo các bước phát hiện, lập hồ sơ, xem xét đề nghị áp dụng biện pháp thông qua cuộc họp của hội đồng, quyết định áp dụng và thi hành quyết định áp dụng biện pháp đối với đối tượng Tương ứng với từng giai đoạn trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp, PLXLVPHC quy định một loạt các chế định quan trọng có liên quan để đảm bảo cho việc thực hiện như chế định áp dụng các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm cho việc XLVPHC quy định tại Chương V của PLXLVPHC; chế định về cưỡng chế thi hành quyết định áp dụng biện pháp, chế định về hoãn, miễn thi hành quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính

Mặc dù pháp luật hiện hành quy định việc xem xét áp dụng biện pháp theo một quy trình nhất định như đã nêu nhưng trên cơ sở tính chất của các biện pháp có thể thấy giữa chúng có sự khác biệt Cụ thể, đối với biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn thì thủ tục xem xét áp dụng biện

pháp dường như đơn giản hơn như thẩm quyền xem xét áp dụng là người đứng đầu địa phương cấp cơ sở, không phải thành lập Hội đồng tư vấn để giúp người có thẩm quyền xem xét ra quyết định, trong quá trình tổ chức họp không có sự tham gia của đại diện HĐND để thực hiện việc giám sát

Theo quy định thì thủ tục xem xét áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn được thực hiện theo quy trình sau: trên cơ sở hồ sơ, biên bản vi phạm pháp luật về đối tượng do Công an cấp huyện, cấp tỉnh cung cấp; theo đề nghị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn của Trưởng Công an cấp xã, Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã, Đại diện cơ quan, tổ chức, đơn vị dân cư ở cơ sở (ví dụ: nhà trường, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ, Tổ dân phố ) hoặc tự mình, Chủ tịch UBND cấp

xã phải triệu tập và chủ trì cuộc họp để lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét việc áp dụng biện pháp giáo dục tại cấp xã đối với đối tượng Thành phần tham dự phiên họp gồm Trưởng Công an cấp xã, đại diện Ban Tư pháp, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, đại diện đơn vị dân cư ở cơ

sở, đại diện gia đình của người được đề nghị giáo dục Tuỳ theo từng đối tượng (là học sinh, sinh viên, thanh niên, phụ nữ…) mà có thể mời đại diện Nhà trường, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Ban Chăm sóc, giáo dục trẻ em, Thanh tra nhân dân, Tổ hoà giải cơ sở và đại diện gia đình tham gia cuộc họp Trên cơ sở hồ sơ, biên bản cuộc họp, Chủ tịch UBND cấp xã xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp đối với đối tượng vi phạm Sau khi quyết định có hiệu lực, cơ quan, tổ chức được giao trách nhiệm quản lý, giáo dục đối tượng phải tổ chức cuộc họp tại đơn vị dân cư nơi người bị giáo dục cư trú để triển khai việc thi hành quyết định đối với người đó

Đối với biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục thì thủ tục xem xét áp dụng đối với các biện pháp này dường như phức tạp hơn biện pháp giáo dục dựa vào cộng đồng, các biện pháp này được áp dụng nhằm mục đích trừng phạt (tước quyền tự do thân thể), ngăn ngừa nguy hiểm cho xã hội; cách ly người vi phạm khỏi cộng đồng để áp dụng một chế độ giáo dục, cải tạo hoặc chữa bệnh nghiêm ngặt,

do vậy, thủ tục xem xét áp dụng đối với biện pháp này dường như phức tạp hơn, điều này thể hiện ở việc quy định thẩm quyền xem xét quyết định áp dụng do người đứng đầu UBND cấp huyện đối với biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh đối với biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục, quy định về hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp, quy định việc tổ chức hội đồng tư vấn để xem xét hồ sơ và

tổ chức cuộc họp để xét duyệt hồ sơ giúp người ra quyết định và có sự tham gia của của đại diện HĐND trong phiên họp của Hội đồng tư vấn…

Nhìn chung, thủ tục xem xét áp dụng đối với các biện pháp giáo dục tập trung có thể được thực hiện theo quy trình sau:

(1) Lập hồ sơ đề nghị đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ

sở chữa bệnh: theo đó, Chủ tịch UBND cấp xã nơi người đó cư trú lập hồ

sơ gửi Chủ tịch UBND cấp huyện Trường hợp đối tượng vi phạm không

có nơi cư trú nhất định thì Chủ tịch UBND cấp xã nơi người đó có hành vi

vi phạm pháp luật lập biên bản, báo cáo Chủ tịch UBND cấp huyện

Trong khâu lập hồ sơ thì cơ quan Công an là cơ quan có trách nhiệm giúp Chủ tịch UBND cùng cấp trong việc thu thập tài liệu để lập hồ sơ chuyển đến Hội đồng tư vấn về việc áp dụng biện pháp Hồ sơ của đối tượng gồm có bản tóm tắt lý lịch; tài liệu về các hành vi vi phạm của đối tượng; biện pháp giáo dục đã áp dụng, nhận xét của cơ quan đối với biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục Đối với biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh ngoài các loại tài liệu đã nêu ở trên còn bao gồm cả bệnh án trong trường hợp đối tượng có bệnh án

(2) Thành lập Hội đồng tư vấn về việc đưa vào trường giáo dưỡng,

cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh để xem xét hồ sơ và tổ chức cuộc họp để xét duyệt hồ sơ: Hội đồng tư vấn về việc áp dụng các biện pháp đã nêu do người có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh quyết định gồm thành phần là đại diện cơ quan Công an, Tư pháp, Lao động, thương binh và xã hội và một số

tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp như Mặt trận tổ quốc, Hội phụ nữ

Việc quy định cơ quan nào là thường trực Hội đồng và sự tham gia của tổ chức chính trị - xã hội nào trong Hội đồng phụ thuộc vào tính chất của từng biện pháp, cụ thể, Hội đồng tư vấn về việc đưa vào trường giáo dưỡng do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định thành lập gồm Trưởng Công an, Trưởng phòng Tư pháp, Trưởng phòng Lao động - Thương binh

và Xã hội (đơn vị đầu mối bảo vệ trẻ em); Trưởng Công an là thường trực Hội đồng tư vấn Đối với Hội đồng tư vấn về việc đưa vào cơ sở chữa bệnh

do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định thành lập gồm Trưởng phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Trưởng phòng Tư pháp, Trưởng Công an, Chủ tịch Hội phụ nữ cấp huyện Trong trường hợp đối tượng được đề nghị đưa vào cơ sở chữa bệnh là NCTN thì Hội đồng tư vấn phải có sự tham gia của cơ quan bảo vệ trẻ em (Lao động - Thương binh và Xã hội cấp huyện)

và Trưởng phòng Lao động - Thương binh và Xã hội là thường trực Hội đồng tư vấn

Hội đồng tư vấn làm việc theo chế độ tập thể, kết luận theo đa số Các ý kiến khác nhau phải ghi vào biên bản cuộc họp kèm theo báo cáo trình Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền ra quyết định áp dụng và có trách nhiệm xem xét hồ sơ và tổ chức cuộc họp để xét duyệt hồ sơ

(3) Quyết định việc đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ

sở chữa bệnh: Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp có tránh nhiệm xem xét, quyết định việc áp dụng biện pháp trong thời hạn quy định và thời hạn này được tính kể từ ngày nhận được báo cáo của Hội đồng tư vấn Quyết định gồm những nội dung chính đã được quy định tại PLXLVPHC có hiệu lực kể từ ngày ký và phải được gửi ngay cho đối tượng bị áp dụng biện pháp và các cơ quan có liên quan như cơ quan công

an, HĐND (để giám sát), UBND cấp xã nơi đối tượng cư trú Tuy nhiên, trong quá trình xem xét quyết định áp dụng biện pháp đối với đối tượng, PLXLVPHC cũng quy định trường hợp ngoại lệ đó là sẽ chỉ áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với trường hợp một người thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục, vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh hoặc vừa thuộc đối tượng đưa vào trường giáo dưỡng, vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh thì

cơ quan có thẩm quyền chỉ áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh trừ trường hợp đối tượng nghiện ma túy thuộc loại côn đồ hung hãn

(4) Thi hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục,

cơ sở chữa bệnh: Trong thời hạn quy định được tính kể từ ngày ra quyết định, cơ quan Công an là cơ quan có trách nhiệm đưa người có quyết định vào chấp hành tại trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh Theo đó, cơ quan Công an cấp có thẩm quyền có trách nhiệm đưa đi thi hành được xác định trên cơ sở cấp có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác Ví dụ, đối với biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh thì cơ quan Công an cấp huyện có trách nhiệm đưa người phải chấp hành quyết định vào cơ sở chữa bệnh do thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp là Chủ tịch UBND cấp huyện Trường hợp đối tượng không tự giác chấp hành hoặc có hành vi chống đối thì có thể bị khoá tay, áp giải hoặc bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết khác theo quy định của pháp luật để buộc người đó phải chấp hành quyết định

Tuy nhiên, trong quá trình thi hành quyết định áp dụng các biện pháp nói trên, pháp luật cũng quy định một số trường hợp ngoại lệ được đặt

ra đủ điều kiện để cho đối tượng được miễn, hoãn chấp hành quyết định

Cụ thể, đối với đối tượng bị áp dụng biện pháp này bị ốm nặng hoặc gia đình đang có khó khăn đặc biệt hoặc phụ nữ đang có thai hoặc đang nuôi con nhỏ dưới 36 tháng tuổi thì có thể được hoãn chấp hành hành quyết định

áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác Đối với trường hợp đối tượng bị mắc bệnh hiểm nghèo hoặc phụ nữ đang có thai hoặc đang nuôi con nhỏ dưới 36 tháng tuổi hoặc trong thời gian hoãn chấp hành quyết định mà người đó có tiến bộ rõ rệt trong việc chấp hành pháp luật hoặc lập công thì

có thể được miễn chấp hành quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác Việc quyết định miễn, hoãn chấp hành quyết định do người có thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp xem xét quyết định và được thực hiện đối với người đã có quyết định đưa vào cơ sở, trường nhưng chưa đến chấp hành quyết định tại cơ sở, trường

Ngoài ra, trong quá trình xem xét ra quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác khi cần ngăn chặn kịp thời VPHC hoặc để bảo đảm việc XLVPHC, người có thẩm quyền có thể áp dụng biện pháp ngăn chặn VPHC và bảo đảm việc XLVPHC16 như tạm giữ người theo thủ tục hành chính; bảo lãnh hành chính và biện pháp truy tìm đối tượng đã có quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong trường hợp bỏ trốn (3 biện pháp này được quy định tại Chương V PLXLVPHC) và biện pháp đưa vào lưu trú tại cơ sở chữa bệnh, biện pháp quản lý đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục trước khi đưa đi cơ sở giáo dục, biện pháp quản lý đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trưòng giáo dưỡng trước khi đưa vào trường giáo dưỡng (các biện

16 Điều 4 3 Các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành

chính

1 Trong trường hợp cần ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền có thể áp dụng các biện pháp sau đây theo thủ tục hành chính:

a) Tạm giữ người;

b) Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính;

c) Khám người;

d) Khám phương tiện vận tải, đồ vật;

đ) Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính;

e) Bảo lãnh hành chính;

g) Quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất; h) Truy tìm đối tượng phải chấp hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ

sở chữa bệnh trong trường hợp bỏ trốn

2 Khi áp dụng các biện pháp quy định tại khoản 1 Điều này, người có thẩm quyền phải tuân thủ nghiêm ngặt quy định tại các điều từ Điều 44 đến Điều 52 của Pháp lệnh này; nếu vi phạm thì bị

xử lý theo quy định tại Điều 121 của Pháp lệnh này

pháp này hiện nay quy định tại một số nghị định của Chính phủ quy định

về chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác có quy định về việc

áp dụng các biện pháp ngăn chặn) Cụ thể như sau:

Biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính được áp dụng khi bắt giữ người có quyết định truy tìm của người có thẩm quyền đối với người đang trong thời gian lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh hoặc đang chấp hành các biện pháp này nhưng bỏ trốn với thời hạn tạm giữ không quá 12 giờ Trong trường hợp cần thiết, thời hạn tạm giữ có thể được kéo dài hơn, nhưng cũng không được quá 24 giờ, kể từ thời điểm bắt đầu giữ người vi phạm

Biện pháp bảo lãnh hành chính được thực hiện khi cần tiến hành việc giao trách nhiệm cho gia đình, tổ chức và xã hội nhận quản lý, giám sát người có hành vi vi phạm pháp luật thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong thời gian cơ quan có thẩm quyền làm thủ tục xem xét, quyết định việc áp dụng các biện pháp này nếu người đó có nơi cư trú nhất định

Biện pháp truy tìm đối tượng đã có quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong trường hợp bỏ trốn trước khi được đưa vào trường hoặc cơ sở, thì cơ quan Công an cấp huyện nơi người

đó cư trú quyết định truy tìm đối tượng Trường hợp đối tượng đang chấp hành quyết định tại cơ sở, trường bỏ trốn thì Hiệu trưởng trường giáo dưỡng, Giám đốc cơ sở giáo dục, Giám đốc cơ sở chữa bệnh ra quyết định truy tìm đối tượng

Đối với các biện pháp khác được quy định trong một số nghị định của Chính phủ như biện pháp quản lý đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục trước khi đưa đi cơ sở giáo dục, biện pháp quản lý đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng trước khi đưa đi trường giáo dưỡng được áp dụng đối với người đã có quyết định áp dụng nhưng đối tượng không có nơi cư trú nhất định, đối tượng có biểu hiện lẩn trốn, gây khó khăn cho quá trình lập hồ sơ, đối với trường hợp cần phải có thời gian để tiến hành các thủ tục cần thiết trước khi đưa người có quyết định vào cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng để lập danh bản, lăn tay, chụp ảnh hoặc tiến hành các thủ tục cần thiết khác

Đối với biện pháp đưa vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh17 – một biện pháp được Chính phủ quy định chính thức là biện pháp ngăn chặn

vi phạm hành chính và bảo đảm việc XLVPHC áp dụng đối với đối tượng không có nơi cư trú nhất định bị bắt quả tang trong khi thực hiện hành vi vi phạm, cụ thể là người nghiện ma tuý từ đủ 12 tuổi trở lên bị bắt quả tang sử dụng trái phép chất ma tuý mà không có nơi cư trú nhất định; người bán dâm từ đủ 16 tuổi đến 55 tuổi bị bắt quả tang thực hiện hành vi bán dâm hoặc người bán dâm có tính chất thường xuyên mà không có nơi cư trú nhất định với thời hạn không quá 15 ngày

Từ những quy định đã nêu, trên cơ sở đối chiếu với các cam kết quốc

tế liên quan đến bảo đảm quyền dân sự và chính trị có thể thấy các quy định về thủ tục xem xét áp dụng các biện pháp đã phần nào thể hiện được các yêu cầu đặt ra trong việc bảo vệ quyền con người bị hạn chế/tước quyền tự do, trong đó PLXLVPHC đã quy định rõ về quy trình để cơ quan, người có thẩm quyền xem xét ra quyết định, nguyên tắc nhân đạo trong việc xem xét quyết định áp dụng biện pháp trong trường hợp một người thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục, vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh hoặc vừa thuộc đối tượng đưa vào trường giáo dưỡng, vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh với quy trình xem xét áp dụng biện pháp chặt chẽ… Tuy nhiên, quy trình hiện nay chưa thật sự đảm bảo công khai, còn thiếu vắng một số yêu cầu về mặt pháp lý trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp tước/hạn chế quyền tự do của con người, điều này thể hiện rõ trong thủ tục áp dụng đối với những biện pháp giáo dục tập trung hạn chế quyền tự do của con người,

cụ thể là:

Thứ nhất, theo quy định, sau quá trình các cơ quan có thẩm quyền xem xét áp dụng biện pháp, trên cơ sở hồ sơ của đối tượng và biên bản của Hội đồng tư vấn về việc áp dụng biện pháp, Chủ tịch UBND ra quyết định hành chính đơn phương áp dụng biện pháp đối với đối tượng Có thể nói, đây là quyết định mang nặng tính chủ quan, có tính áp đặt đối với đối tượng có hành vi vi phạm pháp luật Đối tượng bị áp dụng các biện pháp này không có quyền tham gia và phát biểu ý kiến, không được tranh tụng, không có luật sư tham gia trong quá trình xem xét áp dụng, do vậy, biện pháp này chứa đựng rủi ro rất cao về khía cạnh bảo vệ quyền công dân,

17

Nghị định số 43/2005/NĐ-CP ngày 05/4/2005 của Chính phủ quy định việc đưa người nghiện ma tuý, người bán dâm không có nơi cư trú nhất định vào lưu trú tạm thời tại cơ

sở chữa bệnh

quyền con người vì người bị áp dụng không được biết lý do bản thân họ bị

áp dụng biện pháp chế tài pháp lý hạn chế/tước đoạt tự do của chính bản thân mình, không có mặt trong quá trình xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp Điều này chưa tương thích với khoản 4 Điều 9 Công ước quốc tế

về quyền dân sự và chính trị, theo đó, Công ước quy định “Bất cứ người nào do bị bắt hoặc bị giam giữ mà bị tước tự do đều có quyền yêu cầu xét

xử trước tòa án” Việc xét xử trước tòa án đảm bảo được sự công khai, công bằng trong quá trình xem xét ra quyết định trong khi đó việc ra quyết định hành chính đơn phương của một chủ thể quản lý hành chính nhà nước thay mặt Nhà nước ra quyết định áp dụng đối với đối tượng vi phạm đã không đảm bảo được yêu cầu này

Thứ hai, quá trình xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính hiện nay còn thiếu vắng các quy định về sự tham gia của đối tượng bị áp dụng biện pháp hoặc người đại diện theo pháp luật đối với đối tượng là NCTN bị áp dụng biện pháp trong quá trình xem xét ra quyết định áp dụng (từ khâu lập hồ sơ, xem xét hồ sơ đến khâu ra quyết định để thi hành) để họ bày tỏ quan điểm của mình trong tất cả các thủ tục hành chính có ảnh hưởng tới họ Đối tượng cần được tạo điều kiện đến mức cao nhất có thể để tham gia và bày tỏ quan điểm của mình một cách trực tiếp để tham gia thảo luận về hành vi vi phạm và lựa chọn biện pháp giải quyết để cho họ thừa nhận trách nhiệm đối với hành động của mình, cảm thấy cách giải quyết là hợp tình hợp lý và hối lỗi thực sự, ngoại trừ biện pháp áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn quy định có sự tham gia của đại diện gia đình của người được đề nghị giáo dục để tham gia cuộc họp do Chủ tịch UBND cấp xã xem xét áp dụng biện pháp giáo dục tại cấp xã đối với con/cháu của mình Điều này chưa phù hợp với khoản 3 Điều 14 của Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị Nội dung Điều này trong Công ước quy định: “Trong quá trình xét xử mỗi người đều có quyền đòi hỏi một cách hoàn toàn bình đẳng những đảm bảo tối thiểu như được thông báo về bản chất và lý do buộc tội, có đủ thời gian phù hợp để chuẩn bị bào chữa và liên hệ với người bào chữa do chính mình lựa chọn; được có mặt trong khi xét xử, được tự bào chữa, nhờ sự giúp đỡ về pháp lý do mình lựa chọn hoặc nói lên tiếng nói của mình đối với người có thẩm quyền trước khi ra phán quyết liên quan đến quyền tự do của mình…” Dù pháp luật XLVPHC hiện hành quy định tương đối chặt chẽ nhưng thủ tục áp dụng đối với NCTN vi phạm hành chính hoặc đưa người vào cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng vẫn khép kín trong nội bộ cơ quan hành chính, đôi khi vẫn mang tính áp đặt, chủ quan của cơ quan có thẩm quyền mà vẫn chưa tạo cơ hội để trẻ em

trực tiếp hoặc thông qua người đại diện nói lên tiếng nói của mình như quy định của Công ước mà Nhà nước Việt Nam là thành viên của Công ước này (điều này chỉ có thể được thực hiện ở thủ tục tư pháp) Đây chính là một trong các điểm hạn chế của thủ tục hành chính nói chung và thủ tục áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác nói riêng Chính vì điểm hạn chế này nên trong thực tế khó tránh khỏi oan sai như trường hợp đưa người không nghiện đi cai nghiện ở huyện Thanh Trì Hà Nội18

Thứ ba, khoản 5 Điều 14 Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị còn quy định “bất cứ người nào bị kết án là phạm tội đều có quyền yêu cầu Toà án cấp cao hơn xem xét lại bản án và hình phạt đối với mình theo quy định của pháp luật”; trong khi đó việc áp dụng các biện pháp do Chủ tịch UBND các cấp quyết định là quyết định mang tính mệnh lệnh hành chính, người bị áp dụng biện pháp này không có cơ hội tham gia vào quá trình xem xét, ra quyết định cũng như không có cơ hội yêu cầu Toà án cấp cao hơn xem xét lại quyết định đối với mình Cơ hội duy nhất cũng là công

cụ duy nhất để họ bày tỏ quan điểm của mình là thông qua việc khiếu nại

và giải quyết, khiếu nại, khởi kiện ra Toà Tuy nhiên, khi đương sự thực hiện các quyền khiếu nại, khởi kiện của mình thì quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với họ vẫn được thi hành theo thời hạn quy định Trong nhiều trường hợp, đương sự khởi kiện ra Toà án hành chính thì quyết định của Toà án chỉ là giữ nguyên quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh mà thôi

Thứ tư, điểm d khoản 3 Điều 14 Công ước quốc tế về các quyền dân

sự, chính trị; khoản 2 Điều 12, Điều 40 Công ước quốc tề về quyền trẻ em quy định trong khi xem xét áp dụng biện pháp đối với mình, đối tượng vi phạm có thể tự bào chữa hoặc nhờ sự giúp đỡ về mặt pháp lý để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của mình nhằm đưa ra một phán quyết phù hợp với tính chất và mức độ của hành vi vi phạm Đây có thể được xem như là một biện pháp để bảo đảm đưa ra một phán quyết hạn chế quyền tự do của đối tượng đúng người, đúng tính chất, mức độ của hành vi vi phạm Đối với những nguyên tắc đã nêu, pháp luật XLVPHC thật sự chưa đảm bảo thực hiện được Sở dĩ, hệ thống pháp luật XLVPHC hiện hành thiếu vắng quy định về quyền bào chữa hoặc nhờ người khác tham gia giúp đỡ đối tượng về mặt pháp lý trong quá trình cơ quan có thẩm quyền xem xét áp

18

Báo Thanh niên số 117 ngày 27/04/2005 và Báo lao động số 13/2008 ngày 16/1/2008, số 184/2008 ngày 12/8/2008

dụng biện pháp đối với mình là vì xuất phát từ tính chất của các biện pháp mang tính mệnh lệnh hành chính đơn phương do cá nhân – người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện trên cơ sở tư vấn của Hội đồng tư vấn là đại diện của các cơ quan hành chính nhà nước không phải là cơ quan chuyên trách việc xét xử, do đó, việc thiếu vắng quy định

về quyền bào chữa hoặc nhờ người khác tham gia giúp đỡ đối tượng về mặt pháp lý trong các biện pháp đương nhiên bị hạn chế

Thứ năm, điều đặc biệt là trong quy định về thủ tục xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hiện hành mặc dù đã có một vài quy định riêng áp dụng tùy theo từng đối tượng cụ thể (tuỳ từng đối tượng có thể mời thêm đại diện nhà trường, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Ban Giáo dục, đại diện cơ quan bảo vệ trẻ em, Thanh tra nhân dân, Tổ hòa giải ở cơ sở… tham dự cuộc họp) nhưng về cơ bản vẫn là trình tự, thủ tục áp dụng chung cho mọi đối tượng mà chưa có sự phân biệt giữa thủ tục áp dụng với người thành niên và người chưa thành niên, điều này thể hiện rõ nhất trong quy định về thi hành quyết định giáo dục tại xã, phường, thị trấn19 Việc quy định không có sự phân biệt về thủ tục xem xét, áp dụng giữa hai loại đối tượng chưa đảm bảo nguyên tắc xử lý đối với trẻ em có hoàn cảnh khó khăn cần sự bảo vệ đặc biệt đã nêu trong Công ước quốc tế về quyền trẻ

em, Quy tắc tiêu chuẩn tối thiểu của Liên hiệp quốc về tư pháp NCTN và Quy tắc Bắc Kinh như nguyên tắc xem xét hành vi của NCTN vi phạm không chỉ trên cơ sở xem xét tính chất, mức độ của hành vi vi phạm mà cần phải xét đến hoàn cảnh riêng cá nhân của người vi phạm, quyền được sự có mặt của bố, mẹ hoặc người giám hộ, quyền không được công bố thông tin

có thể dẫn đến việc nhận dạng NCTN…

Đối với việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính

và bảo đảm việc XLVPHC, trên cơ sở tôn trọng và bảo đảm quyền lợi ích của đối tượng vi phạm, pháp luật XLVPHC không quy định áp dụng biện pháp tràn lan trong quá trình xử lý đối tượng mà quy định cụ thể điều kiện

để áp dụng là khi “cần ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc để bảo đảm việc XLVPHC”, thẩm quyền áp dụng, thời hạn áp dụng, thủ tục áp

19 Đ i ề u 7 2 Thi hành quyết định giáo dục tại xã, phường, thị trấn

Trong thời hạn bảy ngày, kể từ ngày quyết định có hiệu lực, cơ quan, tổ chức được giao quản lý, giáo dục phải tổ chức cuộc họp để thi hành quyết định đó đối với người được giáo dục Tuỳ từng đối tượng được giáo dục mà cuộc họp có sự tham gia của đại diện Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc, cơ quan Công an, Hội phụ nữ, Hội nông dân, Đoàn thanh niên ở cơ sở, nhà trường và gia đình người được giáo dục

dụng Điều này thể hiện rõ trong các quy định về áp dụng biện pháp ngăn chặn có tính “giam giữ” như biện pháp tạm giữ người, biện pháp đưa vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh, biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục/trường giáo dưỡng trước khi đưa đi cơ sở giáo dục/trường giáo dưỡng

và việc giữ người vi phạm nói trên phải được thực hiện tại nơi tạm giữ hành chính, không được giữ người VPHC trong các phòng tạm giữ, tạm giam hình sự hoặc ở nhưng nơi không đảm bảo vệ sinh, an toàn Đối với biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính, PLXLVPHC quy định trường hợp tạm giữ NCTN vi phạm hành chính vào ban đêm hoặc giữ trên

6 giờ thì người ra quyết định tạm giữ phải thông báo ngay cho cha mẹ hoặc người giám hộ của NCTN vi phạm bị tạm giữ biết

Trong các biện pháp ngăn chặn đã nêu, biện pháp ngăn chặn thể hiện

rõ nguyên tắc “không đưa thành nguyên tắc chung rằng những người đang chờ xét xử phải bị giam giữ, nhưng việc trả tự do cho họ có thể kèm theo những điều kiện bảo đảm cho việc họ sẽ có mặt tại tòa án vào bất cứ giai đoạn nào của quá trình thi hành án và xét xử” (khoản 3 Điều 9 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị) là biện pháp bảo lãnh hành chính Biện pháp này được thực hiện đối với đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh

có nơi cư trú nhất định được giao cho gia đình, tổ chức xã hội, người được giao trách nhiệm bảo lãnh trong thời gian cơ quan có thẩm quyền làm thủ tục xem xét, quyết định áp dụng biện pháp để đối tượng không tiếp tục vi phạm pháp luật và bảo đảm sự có mặt của đối tượng tại nơi cư trú Điểm hạn chế của biện pháp này là không áp dụng đối với mọi đối tượng vi phạm

mà chỉ hạn chế đối với đối tượng có nơi cư trú nhất định, đối với đối tượng không có nơi cư trú nhất định thì sẽ bị áp dụng biện pháp có tính chất

“giam giữ” (đó là tạm thời lưu trú) như đã nêu ở phần trên

Điều mà trong quy định về quy trình xem xét áp dụng các biện pháp

xử lý hành chính khác thể hiện rõ nét tính nhân đạo, truyền thống nhân văn,

sự khoan dung độ lượng đối với những người có lầm lỡ trong chính sách xử

lý của Nhà nước ta là các quy định về hoãn, miễn chấp hành quyết định áp dụng biện pháp Mục đích của những quy định này là để bảo đảm sự an toàn, quyền được chăm sóc sức khỏe của đối tượng và gia đình khi bản thân đối tượng có vấn đề về sức khỏe như ốm nặng, mắc bệnh hiểm nghèo, đang có thai hoặc gia đình có vấn đề về kinh tế Đối với những trường hợp này, việc đưa họ vào giáo dục trong môi trường tập trung là không thật sự cần thiết và tỏ ra không hiệu quả vì sự “yếu thế” của họ trong xã hội Chính

vì vậy, PLXLVPHC đã quy định các nguyên tắc cơ bản để làm cơ sở pháp

lý cho việc triển khai thực hiện

Điều mà PLXLVPHC hiện hành chưa thể hiện rõ chính sách xử lý đối với NCTN trong quá trình xem xét áp dụng biện pháp theo tinh thần các cam kết quốc tế đã đưa ra, đặc biệt là các văn bản quốc tế về bảo vệ NCTN là không có sự phân biệt giữa thủ tục áp dụng với người thành niên

và NCTN, ngoại trừ có một vài quy định riêng áp dụng tùy theo từng đối tượng cụ thể như tham gia Hội đồng tư vấn việc áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng tùy từng đối tượng có thể mời thêm đại diện nhà trường, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Ban Giáo dục, đại diện

cơ quan bảo vệ trẻ em, Thanh tra nhân dân, Tổ hòa giải ở cơ sở tham dự cuộc họp; việc áp dụng biện pháp ngăn chặn tạm giữ người theo thủ tục hành chính; còn lại về cơ bản vẫn là trình tự, thủ tục áp dụng chung cho mọi đối tượng Chính vì vậy, pháp luật XLVPHC về chính sách XLVPHC đối với NCTN chưa đảm bảo tương thích các công ước quốc tế về bảo vệ NCTN có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn

Mục 4 Việc tổ chức và thực hiện quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

Trên cơ sở quy định của pháp luật XLVPHC thì thực hiện quyết định

áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường thị trấn, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh được tính từ thời điểm thi hành quyết định áp dụng đối với các biện pháp cho đến thời điểm người bị áp dụng biện pháp chấp hành xong thời hạn ghi trong quyết định áp dụng biện pháp đối với đối tượng Trong thời gian thực hiện biện pháp giáo dục, đối tượng bị áp dụng biện pháp phải chấp hành theo quy định của pháp luật trong việc giáo dục, lao động, học tập, chữa bệnh…

để trở thành công dân có ích cho xã hội; Nhà nước có trách nhiệm tổ chức, quản lý, giáo dục, chữa bệnh cho đối tượng đảm bảo được mục đích của việc áp dụng biện pháp

Để tổ chức thực hiện quyết định áp dụng biện pháp có hiệu quả, pháp luật quy định một loạt cơ chế để đảm bảo cho việc thực hiện quyết định đạt được mục tiêu quản lý, giáo dục như các quy định về trách nhiệm của các

cá nhân, tổ chức trong việc giáo dục đối tượng, quy định về cán bộ quản lý, giáo dục; cơ sở vật chất, chế độ quản lý, giáo dục, ăn, mặc, ở, học tập, lao động, sinh hoạt, phòng bệnh, chữa bệnh và các chế độ khác đối với đối tượng đang thi hành biện pháp… Hiện nay, chế độ quản lý, giáo dục, chữa