Phân cấp trong quản lý tài nguyên rừng và sinh kế người dân

Những bản này được chọn nhằm tìm hiểu sự khác biệt về tác động của chính sách phân cấp hay phân quyền quản lý tài nguyên rừng đến tài nguyên rừng và cuộc sống người dân tộc thiểu số sống

Trần Đức Viên Nguyễn Vinh Quang Mai Văn Thành

- PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN

RỪNG VÀ SINH KẾ NGƯỜI DÂN

-

NHÀ XUẤT BẢN NÔNG NGHIỆP

HÀ NỘI - 2005

Quỹ Rockefeller, hỗ trợ một phần về tài chính và kỹ thuật của dự án “Trợ giúp các trường Đại

học của Việt Nam, Lào và Campuchia trong kế hoạch hoá và quản lý môi trường” (USEPAM)

do DANIDA tài trợ

Các tổ chức, cá nhân tại tỉnh Sơn La và Nghệ An đã giúp đỡ và trả lời phỏng vấn: (1) Người dân bản Huổi Toi, lãnh đạo và cán bộ UBND xã Chiềng Hặc, UBND huyện Yên Châu, Hạt Kiểm lâm huyện Yên Châu, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Sơn La, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Sơn La,

và UBND tỉnh Sơn La; và (2) Người dân bản Na Bè và Xiêng Hương, lãnh đạo và cán bộ UBND

xã Xá Lượng, UBND huyện Tương Dương, Hạt Kiểm lâm huyện Tương Dương, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Nghệ An, Chi cục Phát triển Lâm nghiệp tỉnh Nghệ An, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Nghệ An, và UBND tỉnh Nghệ An

Các đồng nghiệp Campuchia, Inđônêxia, và Thái Lan đã chia sẻ kinh nghiệp và góp ý trong Hội thảo tại Chiang Mai, Thái Lan ngày 12-15/11/2003

Các chuyên gia trong nước và quốc tế, cán bộ địa phương tham dự “Hội nghị toàn quốc về phát

triển kinh tế-xã hội các xã nghèo” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức tại Hà Nội ngày

24-26/11/2004; và Hội thảo: “Quản lý và quy hoạch vùng đầu nguồn lưu vực sông Cả” do Trường

Đại học Nông nghiệp I và UBND tỉnh Nghệ An đồng tổ chức tại Thành phố Vinh (Nghệ An) ngày 21-22/1/2005, đã đóng góp ý kiến

Tiến sỹ Neil L Jamieson (Viện Nghiên cứu Đông Dương, Đại học George Mason, Hoa Kỳ) và hai cộng sự Margaret Amalia Hiesinger (Nghiên cứu sinh thuộc Chương trình Khoa học, Công nghệ và Xã hội, Học viện Kỹ thuật Massachusetts - MIT, Hoa Kỳ) và Amanda Allbritton (Thạc

sỹ Kinh tế, Đại học Purdue, Hoa Kỳ) đã hiệu đính bản tiếng Anh cho lần xuất bản này

Nhóm nghiên cứu bày tỏ sự biết ơn đến Quỹ Ford, tuy không trực tiếp tài trợ cho nghiên cứu cũng như cho việc xuất bản ấn phẩm này, nhưng Quỹ đã có những đóng góp quan trọng trong việc nâng cao năng lực cho Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp trong nghiên cứu phát triển miền núi Việt Nam

Cuối cùng, nhóm nghiên cứu trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc và các đồng nghiệp của Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp, Trường Đại học Nông nghiệp I đã tạo điều kiện và hỗ trợ cho nhóm nghiên cứu hoàn thành nhiệm vụ

Xin chân thành cảm ơn

NHÓM NGHIÊN CỨU

DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU

10 Mai Văn Thành Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I

11 Phạm Văn Hội Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I

12 Nguyễn Thị Phương Mai Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I

MỤC LỤC

DANH SÁCH CÁC BẢNG 5

DANH SÁCH CÁC BẢN ĐỒ 6

DANH SÁCH CÁC SƠ ĐỒ 6

DANH SÁCH CÁC HỘP 6

CÁC TỪ VIẾT TẮT 7

TÓM TẮT 8

I ĐẶT VẤN ĐỀ 11

1 Cơ sở nghiên cứu 11

2 Nội dung nghiên cứu 12

3 Câu hỏi nghiên cứu 13

4 Nội dung nghiên cứu 13

5 Phương pháp nghiên cứu 13

5.1 Chọn điểm nghiên cứu 13

5.2 Chọn đối tượng cung cấp thông tin 14

5.3 Thu thập số liệu, nguồn số liệu, và cách phân tích 15

5.3.1 Phân tích định tính 16

5.3.2 Phân tích định lượng 16

II TỔNG QUAN TÀI LIỆU 17

1 Suy thoái rừng và phân quyền 17

2 Phân quyền trên thế giới 18

3 Chính sách đất đai và sinh kế người dân ở vùng núi Việt Nam 20

3.1 Thực trạng vùng núi Việt Nam 20

3.2 Chính sách Nhà nước 21

3.2.1 Chính sách đất đai trước năm 1958 21

3.2.2 Chính sách đất đai trong giai đoạn từ 1958 đến những năm 1980 21

3.2.3 Chính sách giao đất trong giai đoạn từ 1990 đến nay 21

3.3 An ninh hưởng dụng đất, rừng và sinh kế của người dân 23

4 Các chương trình bổ sung liên quan đến rừng 25

4.1 Chương trình 327 26

4.2 Chương trình 661 26

5 Phản ứng của nguời dân đối với chính sách phân cấp quản lý tài nguyên thiên nhiên 28

5.1 Ủng hộ 28

5.2 Không ủng hộ 28

III CÁC ĐẶC TRƯNG VĂN HOÁ CỦA NGƯỜI THÁI VÀ NGƯỜI KHƠ MÚ 31

1 Người Thái 31

2 Người Khơ Mú 31

IV TỔNG QUAN ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU 32

1 Xã Chiềng Hặc và Bản Huổi Toi 32

1.1 Xã Chiềng Hặc 32

1.2 Bản Huổi Toi 33

2 Xã Xá Lượng, Bản Na Bè và Bản Xiêng Hương 34

2.1 Xã Xá Lượng 34

2.2 Bản Na Bè 35

2.3 Bản Xiêng Hương 38

V CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG: 44

SỰ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG 44

1 Hệ thống quản lý tại Việt Nam 44

2 Tiến trình phân quyền tại tỉnh Sơn La 47

2.1 Giao đất giao rừng theo Nghị định 02/CP 1994 47

2.2 Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP 1999 48

2.3 Những tồn tại sau phân quyền theo Nghị định 163/NĐ-CP 53

3 Giao đất giao rừng ở bản Huổi Toi 53

3.1 Các hoạt động giao đất giao rừng 53

3.2 Thay đổi về sinh kế 55

3.2.1 Trồng trọt 55

3.2.2 Chăn nuôi 56

3.2.3 Điều kiện sống của người dân 56

4 Tiến trình phân quyền tại tỉnh Nghệ An 56

4.1 Giao đất giao rừng theo Nghị định 02/CP 56

4.2 Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP 59

5 Giao đất giao rừng ở bản Na Bè 62

5.1 Các hoạt động giao đất giao rừng 62

5.2 Thay đổi về sinh kế 66

5.2.1 Trồng trọt 66

5.2.2 Chăn nuôi 67

5.2.3 Điều kiện sống của người dân 67

6 Giao đất giao rừng ở bản Xiêng Hương 68

6.1 Các hoạt động giao đất giao rừng 68

6.2 Thay đổi về sinh kế 69

6.2.1 Trồng trọt 69

6.2.2 Chăn nuôi 70

6.2.3 Điều kiện sống của người dân 71

VI KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 76

1 Kết luận 76

2 Kiến nghị 77

2.1 Phân quyền nhiều hơn 77

2.2 Tập trung nhiều hơn vào sinh kế của người dân 77

2.3 Nâng cao vai trò của tổ chức cộng đồng 78

TÀI LIỆU THAM KHẢO 80

DANH SÁCH CÁC BẢNG

BẢNG 1 - CÁC CỘNG ĐỒNG NGHIÊN CỨU 14

BẢNG 2 - TỔNG HỢP CÁC ĐỐI TƯỢNG CUNG CẤP THÔNG TIN 14

BẢNG 3 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI 33

BẢNG 4 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN NA BÈ 36

BẢNG 5 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG 39

BẢNG 6 - THÔNG TIN CHUNG VỀ BẢN NA BÈ VÀ BẢN XIÊNG HƯƠNG 40

BẢNG 7 - ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN CỦA XÃ XÁ LƯỢNG VÀ XÃ CHIỀNG HẶC 41

BẢNG 8 - HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG TẠI VIỆT NAM 45

BẢNG 9 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP VÀ NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI TỈNH SƠN LA 49

BẢNG 10 - TRÁCH NHIỆM CỦA SỞ ĐC VÀ PHÒNG ĐC, CCKL VÀ HKL TỪ NĂM 2000 TẠI SƠN LA 49

BẢNG 11 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP VÀ 163/NĐ-CP TẠI TỈNH NGHỆ AN 62

BẢNG 12 - SỰ THAY ĐỔI TRONG CHĂN NUÔI CỦA HỘ GIA ĐÌNH BẢN XIÊNG HƯƠNG VÀ NA BÈ 71

BẢNG 13 - DIỆN TÍCH ĐẤT NƯƠNG RẪY CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT RỪNG 72

BẢNG 14 - SO SÁNH DIỆN TÍCH ĐẤT NƯƠNG RÃY CỦA 2 NHÓM DÂN TỘC Ở NGHỆ AN TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT GIAO RỪNG 73

BẢNG 15 - SO SÁNH ĐẤT NƯƠNG RÃY CỦA DÂN TỘC THÁI Ở 2 TỈNH TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT GIAO RỪNG 73

BẢNG 16 - KHẢ NĂNG VỀ LƯƠNG THỰC TẠI 3 BẢN 74

BẢNG 17 - DIỆN TÍCH ĐẤT CANH TÁC CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH TRONG NHỮNG NĂM 1990 VÀ 2003 74

BẢNG 18 - NĂNG SUẤT CÂY TRỒNG TRƯỚC VÀ SAU GIAO ĐẤT RỪNG 75

DANH SÁCH CÁC BẢN ĐỒ

BẢN ĐỒ 1 - CÁC ĐIỂM NGHIÊN CỨU 41

BẢN ĐỒ 2 VÀ 3 – XÃ CHIỀNG HẶC, HUYỆN YÊN CHÂU, TỈNH SƠN LA, TÂY BẮC VIỆT NAM 42

BẢN ĐỒ 4 VÀ 5 - XÃ XÁ LƯỢNG, HUYỆN TƯƠNG DƯƠNG, TỈNH NGHỆ AN, BẮC TRUNG BỘ VIỆT NAM 43

BẢN ĐỒ 6 VÀ 7 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI NĂM 1990 VÀ 2003 55

BẢN ĐỒ 8 VÀ 9 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN NA BÈ NĂM 1992 VÀ 2003 66

BẢN ĐỒ 10 VÀ 11 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG NĂM 1992 VÀ 2003 69

DANH SÁCH CÁC SƠ ĐỒ SƠ ĐỒ 1 - CÁC CẤP TRONG HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM 46

SƠ ĐỒ 2 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP TẠI SƠN LA 47

SƠ ĐỒ 3 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI SƠN LA 52

SƠ ĐỒ 4 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP TẠI NGHỆ AN 57

SƠ ĐỒ 5 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI NGHỆ AN 61

DANH SÁCH CÁC HỘP HỘP 1 22

HỘP 2 25

HỘP 3 64

HỘP 4 67

HỘP 5 71

CÁC TỪ VIẾT TẮT

CCKL: Chi cục Kiểm lâm

CĐGĐLN: Chỉ đạo giao đất Lâm nghiệp

DENR: Department of Environment and Natural Resources, Philippines Cục Tài

nguyên và Môi trường DFID: Department for International Development Ủy ban Phát triển Quốc tế

(Vương quốc Anh) ĐHNN I: Đại học Nông nghiệp I

FAO: The Food and Agriculture Organization of the United Nations Tổ chức

Nông Lương của Liên hợp quốc GĐGR: Giao đất giao rừng

NN&PTNT: Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

REPSI: Resources Policy Support Initiatives Chương trình Ủng hộ Sáng kiến về

Chính sách Tài nguyên RRA: Rapid Rural Appraisal Phương pháp đánh giá nhanh nông thôn

SFDP: The Project of German-supported Da River Social Forestry Dự án Lâm

nghiệp Xã hội Sông Đà do CHLB Đức tài trợ SPSS: Statistic Package for Social Sciences—phần mềm xử lý thống kê trong

nghiên cứu Xã hội học TCĐC: Tổng cục Địa chính

TN&MT: Tài nguyên và Môi trường

TTSTNN: Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp

UBND: Ủy ban Nhân dân

WB: The World Bank Ngân hàng Thế giới

WRI: The World Resources Institute Viện Tài nguyên Thế giới

TÓM TẮT

Trong hai năm 2003 và 2004, nhóm nghiên cứu thuộc Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp

(TTSTNN) trường Đại học Nông nghiệp I (ĐHNN I) đã tiến hành nghiên cứu về: “Phân cấp 1

trong quản lý tài nguyên rừng và ảnh hưởng của nó đến sinh kế người dân vùng núi Tây Bắc và Bắc Trung bộ Việt Nam.” Nhóm nghiên cứu đã chọn ba bản: hai bản thuộc tỉnh Nghệ An (Bắc

Trung bộ) và một bản thuộc tỉnh Sơn La (Tây Bắc) để triển khai nghiên cứu Hai bản thuộc tỉnh Nghệ An là các bản Xiêng Hương (người Thái) và Na Bè (người Khơ Mú), đều thuộc huyện Tương Dương; một bản ở tỉnh Sơn La là bản Huổi Toi (người Thái) thuộc huyện Yên Châu Những bản này được chọn nhằm tìm hiểu sự khác biệt về tác động của chính sách phân cấp (hay phân quyền) quản lý tài nguyên rừng đến tài nguyên rừng và cuộc sống người dân tộc thiểu số sống ở hai vùng sinh thái khác nhau (trong trường hợp này là hai cộng đồng người Thái), và lên những cộng đồng người dân tộc thiểu số khác nhau sống trên cùng một vùng sinh thái (trong trường hợp này là hai cộng đồng người Thái và người Khơ Mú cùng sống tại xã Xá Lượng huyện Tương Dương) Báo cáo được tóm tắt trong các phần sau đây:

CHÍNH SÁCH PHÂN QUYỀN VÀ TÀI NGUYÊN RỪNG

Nghị định 02/CP và sau đó là Nghị định 163/NĐ-CP được gọi là các chính sách phân chia đất rừng tới các hộ để quản lý và phát triển, hay các chính sách phân cấp trong quản lý tài nguyên rừng được chính phủ Việt Nam ban hành lần lượt vào năm 1994 và 1999

Nghệ An thực hiện Nghị định 02/CP trên phạm vi toàn tỉnh ngay sau khi nó được ban hành năm

1994 Trong khi Sơn La thực hiện năm 1995 chỉ trên 7 xã ven quốc lộ 6 thuộc huyện Yên Châu Tuy nhiên đối với Nghị định 163/NĐ-CP, Sơn La thực hiện vào tháng 7/2001, trong khi Nghệ

An bắt đầu thực hiện sau đó gần 1 năm, tức tháng 6/2002

Tiến trình thực hiện phân cấp quản lý của cả hai Nghị định là như nhau, tức là đều thông qua các cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã – Tổ chức địa phương/Người dân Tuy nhiên, khi thực hiện Nghị định 02/CP, Sơn La không phân chia đất rừng tới các hộ gia đình, mà chỉ phân cho cộng đồng thôn bản Còn Nghệ An phân chia đất rừng tới tận các hộ gia đình Cả hai tỉnh đều ban hành những văn bản hướng dẫn, chỉ đạo việc thực hiện các Nghị định trên địa bàn của mình

Để phân chia đất rừng cho các đối tượng, cả hai tỉnh đều thành lập Ban Chỉ đạo Giao đất Lâm nghiệp (CĐGĐLN) ở các cấp Tuy nhiên, Nghệ An không thành lập Ban CĐGĐLN ở cấp tỉnh Thành viên trong Ban là cán bộ ở các phòng ban khác nhau trong cùng cấp: đại diện Ủy ban Nhân dân (UBND), Địa chính (ĐC)/Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), Kiểm lâm (KL), Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT), Công an, Tài chính Vật giá, Dân tộc Miền núi Mặc dù thành viên của Ban CĐGĐLN là rất đa dạng và đông đảo, nhưng những người thực

sự làm việc lại không nhiều

“tản quyền,” hoặc “phân cấp.” Trong điều kiện cụ thể của nghiên cứu này, chúng tôi thấy dùng thuật

ngữ “phân cấp” phù hợp với thực chất của việc triển khai các chính sách có liên quan đến giao đất giao

rừng và quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung ở Việt Nam trong những năm gần đây Tùy từng ngữ

cảnh cụ thể mà đôi khi chúng tôi dùng từ “phân quyền” thay cho “phân cấp” và ngược lại

Cơ quan Địa chính chịu trách nhiệm chính thực hiện phân chia đất rừng theo Nghị định 02/CP, trong khi cả Địa chính và Kiểm lâm đều chịu trách nhiệm thực hiện Nghị định 163/NĐ-CP Khi thực hiện Nghị định 02/CP và 163/NĐ-CP cả hai tỉnh Sơn La và Nghệ An đã tự ra quyết định quy hoạch khu vực đất sản xuất nương rẫy cho người dân địa phương canh tác nông nghiệp, mặc

dù cả hai Nghị định đều không đề cập đến vấn đề này

Việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng (GĐGR) đã mang lại một số tác động tích cực: nhiều chương trình và dự án đi kèm theo chính sách này đã giúp đỡ, hỗ trợ người dân địa phương; và nhận thức của người dân về sự cần thiểt phải bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt

là tài nguyên rừng, được nâng lên Tuy nhiên, các chính sách này vẫn chưa đạt được những mục đích chính của chúng: quản lý, bảo tồn, và phát triển tài nguyên rừng tốt hơn

Trao quyền Cán bộ địa phương vẫn chưa có thực quyền quyết định sẽ làm gì trên diện tích rừng

ở địa phương mình Họ vẫn phải làm theo những kế hoạch/quy hoạch đã được thiết kế sẵn từ cấp cao hơn Tương tự, ngân sách cấp cho việc thực hiện phân chia đất rừng và công quản lý rừng vẫn được quản lý bởi cơ quan không trực tiếp thực hiện các công việc trên Do đó chậm trễ trong việc thực hiện chính sách (phân chia đất rừng) diễn ra phổ biến

Sự rõ ràng và minh bạch Người dân người nhận đất không nắm rõ về quyền và nghĩa vụ trong

sử dụng và quản lý tài nguyên rừng theo chính sách phân cấp Điều này khiến người dân không hứng thú (hay người dân không được khích lệ) và không tận tâm thực hiện việc bảo vệ và phát triển rừng, và chất lượng rừng do đó vẫn ngày càng giảm đi

Sự tham gia Đã có sự tham gia của người dân địa phương vào quá trình phân chia đẩt rừng ở cộng đồng nghiên cứu Người dân tham gia vào các cuộc họp về phân chia đất rừng cũng thu được những thông tin nhất định về quyền và nghĩa vụ của họ khi nhận đất; đồng thời cũng giúp cán bộ chuyên trách tránh được những sai sót đã từng xảy ra ở những lần phân chia đất trước kia (như sự sai lệch của diện tích và vị trí thực của mảnh rừng với diện tích trên bản đồ) Tuy nhiên cũng có nhiều trường hợp người dân không được thông tin đầy đủ về chính sách phân chia đất và các lợi ích đi kèm, không được tham gia thảo luận thật sự hay sự tham gia của họ chỉ là hình thức, và rất nhiều hộ vẫn tiếp tục khai thác tài nguyên rừng, đồng thời mở rộng diện tích nương rãy của họ vào rừng Thiếu bình đẳng trong tiếp cận và sử dụng tài nguyên rừng của người dân cũng là một vấn đề nổi cộm ở những cộng đồng nghiên cứu

CHÍNH SÁCH PHÂN CẤP VÀ CUỘC SỐNG NGƯỜI DÂN

Nghiên cứu không tìm thấy sự tác động trực tiếp nào của chính sách phân cấp tới điều kiện sống của người dân Hai cộng đồng người Thái sống tại hai vùng khác nhau cũng không có sự khác biệt rõ ràng về phản ứng của họ đối với chính sách phân cấp Nghiên cứu tìm ra có điều kiện kinh tế khác biệt giữa hai nhóm dân tộc khác nhau (người Thái và người Khơ Mú) sống tại hai cộng đồng khác nhau tại cùng một địa phương Tại hai cộng đồng người Thái được nghiên cứu, việc phân chia đất rừng cho sản xuất giúp ổn định thu nhập và do đó việc bảo vệ rừng có tăng lên Cụ thể, thu nhập của người Thái tăng lên do trồng nông sản để bán Sự thông thạo tiếng phổ thông, gần thị trường, và hiểu biết tốt hơn về kinh tế thị trường đã giúp đỡ người Thái có được điều này Ngược lại, người Khơ Mú gặp khó khăn trong giao tiếp với người ngoài, sống gần cộng đồng người H’mông và có bất đồng với cộng đồng này về hưởng dụng đất và chia sẻ lợi ích

từ rừng Do đó rừng thuộc cộng đồng này bị khai thác mạnh mẽ hơn

KIẾN NGHỊ

Có thể nói tại các điểm nghiên cứu, chính sách phân cấp trong GĐGR hiện tại đã không thật sự thành công như mong đợi với mục đích bảo tồn nguồn tài nguyên rừng, nâng cao chất lượng rừng, và cải thiện cuộc sống và sinh kế của người dân sống dựa vào rừng Do đó để đạt được mục đích quản lý và bảo tồn tốt hơn tài nguyên rừng, và đem lại những sinh kế thay thế bền vững hơn cho người dân sống gần rừng, cần thiết phải có những thay đổi Nghiên cứu đưa ra ba

đề xuất sau:

1 Phân quyền nhiều hơn: Việc quản lý áp đặt từ trên xuống đã cho thấy sự thiếu hiệu quả Do

đó “hãy để người địa phương thật sự quản lý tài nguyên tại địa phương.” Chính quyền trung ương nên phân nhiều quyền hơn cho cán bộ địa phương quyết định làm thế nào để phân chia, sử dụng, quản lý và phát triển tài nguyên tại địa phương Điều này sẽ làm tăng đáng kể khả năng của cán bộ địa phương xử lý các vấn đề thực tế tại địa phương mình, bao gồm các mặt văn hóa, dân tộc, điều kiện tự nhiên, và điều kiện kinh tế-xã hội Tương tự, việc có quyền quyết định sử dụng nguồn tài chính thế nào cho hoạt động quản lý, sử dụng tài nguyên cũng cần được trao trực tiếp cho đối tượng trực tiếp thực hiện

2 Tập trung nhiều hơn vào sinh kế của người dân: Thiếu lương thực và thu nhập khiến người

dân tiếp tục khai thác bừa bãi tài nguyên rừng và canh tác nương rãy một cách không bền vững Nhà nước, do đó, không nên chỉ tập trung sự chú ý vào tài nguyên rừng, mà nên tập trung nhiều hơn vào cải thiện cuộc sống/sinh kế của người dân sống gần rừng Một diện tích xác định nên được thiết lập cho người dân chăn thả gia súc, tương tự như việc cung cấp những khu vực cụ thể cho canh tác nương rãy luân canh Những quy định rõ ràng chỉ rõ tài nguyên rừng nào người dân địa phương được phép khai thác vào thời điểm nào cũng cần được thiết lập Những điều này sẽ giúp người dân, đặc biệt là những người nghèo, có thêm được lương thực và thu nhập Giảm số

cơ quan tham gia vào những dự án phát triển do Nhà nước đầu tư cũng rất cần thiết nhằm tránh

sự chậm trễ thực hiện các hoạt động của dự án, và giảm thất thoát kinh phí dự án

3 Nâng cao vai trò của tổ chức cộng đồng: Quản lý tài nguyên dự trên cộng đồng đã được

chứng minh là thành công trong việc nâng cao hiệu quả bảo vệ tài nguyên rừng, đem lại cuộc sống đảm bảo hơn cho người dân, các thành viên trong cộng đồng bình đẳng tham gia quản lý hiệu quả và hưởng lợi tài nguyên tại địa phương Do đó mô hình này nên được áp dụng rộng rãi tại Việt Nam, đặc biệt Luật Đất đai 2003 mới cũng đã chính thức thừa nhận cộng đồng là một đơn vị quản lý tài nguyên, đồng thời một số mô hình quản lý tài nguyên dựa trên cộng đồng đã tỏ

ra hiệu quả tại nhiều nơi ở Việt Nam

I ĐẶT VẤN ĐỀ

1 Cơ sở nghiên cứu

Vùng núi của Việt Nam chiếm 3/4 hay hơn 24 triệu hécta (ha) tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước Trong số 61 tỉnh thành, thì có đến 45 tỉnh thành có một phần hay toàn bộ diện tích là đối núi Hầu hết các cánh rừng của Việt Nam đều nằm ở đây Vùng núi cũng là địa bàn cư trú của 25 triệu người, chiếm gần 1/3 dân số cả nước Rừng có vị trí rất quan trọng đối với những cư dân này, bởi vì rừng và đất rừng có những đóng góp to lớn tới cả sinh kế và phúc lợi của họ như: tạo thu nhập, cung cấp lương thực thiết yếu, bổ sung nguyên liệu đầu vào cho sản xuất nông nghiệp,

và giảm nhẹ những tổn hại khi mùa màng thất bát, khi không có công ăn việc làm hay khi gặp những khó khăn khác (Phúc, 2002)

Ngay từ trước khi Việt Nam giành được độc lập toàn vẹn lãnh thổ năm 1975, Chính phủ Việt Nam đã ban hành những chính sách và chương trình về bảo vệ tài nguyên rừng và quản lý, sử dụng đất đai Tuy nhiên thật đáng tiếc, rừng Việt Nam đã bị thu hẹp một cách nhanh chóng Trong hơn nửa thế kỷ qua, Việt Nam đã mất khoảng 5 triệu ha rừng tự nhiên Diện tích rừng còn lại của Việt Nam cũng đã liên tục bị giảm: Diện tích che phủ của rừng đã giảm từ 33 phần trăm (%) trong giai đoạn 1954-1975 xuống còn 29% trong giai đoạn 1976-1985 và 28% trong giai đoạn 1986-1999 Và mặc dù việc thực hiện các chương trình trồng rừng từ đầu những năm 1990

đã làm tăng diện tích che phủ trên toàn quốc lên 33,2 % vào năm 2002, vấn đề suy thoái rừng vẫn còn nghiêm trọng do chất lượng rừng và đa dạng sinh học của rừng ở nhiều nơi vẫn tiếp tục giảm sút nhanh chóng (Bộ NN&PTNT, 2000 trong Quang, 2003)

Có nhiều nguyên nhân khiến diện tích rừng ở Việt Nam bị thu hẹp Đó là do chiến tranh, các chính sách phát triển không phù hợp, sự gia tăng dân số, cháy rừng và sự chuyển dịch cơ cấu cây trồng

Nam, Đẳng, và Hainsworth (1999) chỉ ra rằng trong suốt 30 năm chiến tranh, từ 1945 đến 1975, khoảng 2 triệu ha đất rừng trong đó 500.000 ha rừng có chất lượng tốt phân bố ở vùng cao nguyên và 124.000 ha đước ở miền Nam đã bị tàn phá do quân đội Mỹ ném xuống những cánh rừng này 15,5 triệu tấn bom đạn và 18 triệu ga-lông (gần 82 triệu lít) hoá chất độc hại gây rụng

lá Sau chiến tranh, các chính sách sử dụng đất rừng và cải tạo chúng thành đất nông nghiệp (khoảng 1 triệu ha) cũng như chính sách khai thác gỗ để xây dựng đất nước càng làm giảm chất lượng rừng Đồng thời, việc thành lập những vùng kinh tế mới ở vùng cao trong những năm 60,

70, và 80 của thế kỷ trước để định cư cho những người dân nghèo cũng làm mất rất nhiều rừng (Nam, Đẳng, và Hainsworth, 1999) Rõ ràng, các chính sách phát triển của Nhà nước đã không giúp nhiều cho việc chống mất rừng

Sự tác động của sự gia tăng dân số cũng vậy Cùng với việc tăng dân số cơ giới do quá trình nhập cư, thì tỷ lệ tăng dân số tự nhiên cao, đặc biệt là các nhóm dân tộc thiểu số, đã làm tăng mật

độ dân số nơi đây, đồng thời làm tăng áp lực lên tài nguyên nhiên nhiên Theo số liệu thống kê 1979-1989, trong khi tỷ lệ tăng dân số bình quân hàng năm của cả nước là 2,3%, thì tỷ lệ tăng dân số của người Êđê là hơn 3,4%; người Dao là 3,3%; người Thái và H’mông là 3,2%; người Mường và Đan Lai là 3,0% và các nhóm dân tộc khác cũng dao động trong khoảng từ 2,4-2,9% (Nam, Đẳng, và Hainsworth, 1999)

Thêm vào đó, canh tác nương rãy cũng là một nguyên nhân chính làm suy kiệt rừng Việt Nam (Tý dẫn trong Rambo và cộng sự, 1995; Viên và Thành, 1996).2 Theo khảo sát năm 1989, khoảng ba triệu người Việt Nam hay gần 500.000 hộ nông dân canh tác nương rãy (Viên và Giang trong Viên và Thành, 1996) Trong một nghiên cứu gần đây, Sikor và các cộng sự (dẫn trong Poffenbeger, 1999) đã chỉ ra rằng 46 trong số 54 nhóm dân tộc đã canh tác nương rãy Có người cho rằng, trong số 54 dân tộc trong đại gia đình các dân tộc Việt Nam thì có lẽ chỉ có người Chăm và người Khơ Me là không canh tác nương rãy Điều này có nghĩa là hàng ngàn ha rừng đã bị hạ đốn để nhường chỗ cho đất nương rãy ở vùng cao Việt Nam Hoạt động này đã làm trầm trọng thêm sự cạn kiệt tài nguyên rừng, cũng như đẩy nhanh sự suy thoái môi trường, xói mòn đất và đa dạng sinh học, gây thêm khó khăn cho sự sinh tồn của nhiều loài sinh vật

Cũng có người cho rằng, chính sự tập trung quyền lực trong việc quản lý rừng là nguyên nhân chủ yếu làm cho diện tích rừng bị thu hẹp Ở một vài quốc gia, trong một thời gian dài rừng thuộc quản lý của Nhà nước nhưng hệ thống quản lý này đã không hiệu quả do thiếu các tổ chức kiểm lâm trong khi diện tích rừng lại quá lớn Kinh nghiệm của một số quốc gia như Trung Quốc, Inđônêxia, Nêpan, Tanzania và Uganđa cho thấy tình trạng rừng sẽ trở nên tốt hơn bằng cách phân quyền quản lý rừng (Quang, 2003) Việt Nam cũng không nằm ngoài khả năng đó

Sự phân quyền có thể được định nghĩa là việc chuyển giao trách nhiệm quy hoạch, quản lý, phát triển và phân chia tài nguyên từ chính quyền trung ương và các cơ quan cấp trung ương xuống các đơn vị, tổ chức cấp thấp hơn (Rondinelli và Nellis, 1986:5 dẫn trong Ostrom, Schoeder, và Wyne, 1993:165)

Trong thời kỳ đổi mới từ cuối những năm 1980, theo các quy định và hướng dẫn của hai bộ luật

là Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (năm 1991) và Luật Đất đai (năm 1993), Chính phủ Việt Nam

đã ban hành và đưa vào thực hiện một số Nghị quyết, Nghị định về phân chia rừng và đất rừng cho các hộ gia đình, các cá nhân quản lý và phát triển rừng như một sự lựa chọn thay thế (Sikor, 1998) Đây là bước đầu tiên của quá trình phân cấp quản lý tài nguyên thiên nhiên, là dấu hiệu đầu tiên của quá trình chuyển giao trách nhiệm quản lý tài nguyên thiên nhiên từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương

2 Nội dung nghiên cứu

Phân chia đất rừng cho các hộ gia đình quản lý và phát triển được coi là “quyết định đột phá” trong việc bảo vệ rừng ở Việt Nam Để tăng cường kế hoạch phân cấp quản lý tài nguyên này, đi kèm với Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 1991 và Luật Đất đai năm 1993, Chính phủ bàn hành thêm các Nghị định Nghị định 02/CP được ban hành tháng 1/1994 về việc giao đất giao rừng cho các hộ gia đình Đất và rừng trồng được giao cho các hộ gia đình với thời hạn là 50 năm Khu vực đất trống đồi núi trọc thì được giao với thời gian lâu hơn Tháng 1/2000 Nghị định 02/CP được thay thế bằng Nghị định 163/NĐ-CP (ban hành tháng 11/1999) Các hộ gia đình có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thế chấp, thừa kế, và cho thuê đất

Thực tế tại nhiều nơi ở Việt Nam, các nhóm dân tộc khác nhau, mang những đặc trưng văn hoá khác nhau, có những nhận thức và phản ứng với chính sách phân quyền cũng khác nhau Bên cạnh đó, người dân đang sống ở những vùng sinh thái, điều kiện địa lý hoặc những địa điểm khác nhau cũng có khả năng có những phản ứng khác nhau trong quá trình thực thi chính sách Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào đi sâu tìm hiểu các nhóm dân tộc khác nhau cư trú trong cùng điều kiện sinh thái phản ứng như thế nào đối với chính sách phân quyền; và cũng chưa có

khoảng thời gian canh tác và bỏ hóa thích hợp Áp lực dân số lên tài nguyên đất đã tiếp tay cho sự thiếu quan tâm này và cuối cùng làm mất tính bền vững của hệ canh tác (Cải, 1997)

nghiên cứu nào tiến hành tìm hiểu cùng một nhóm dân tộc nhưng sinh sống ở các vùng sinh thái khác nhau phản ứng như thế nào đối với chính sách này Vì vậy, nghiên cứu này đi sâu tìm hiểu những vấn đề nêu trên bằng cách triển khai nghiên cứu ở ba cộng đồng thuộc hai dân tộc thiểu số nằm ở hai vùng sinh thái khác nhau thuộc vùng núi Việt Nam

3 Câu hỏi nghiên cứu

Nghiên cứu trả lời ba câu hỏi cơ bản sau:

1 Tiến trình phân quyền trong hoạt động quản lý tài nguyên rừng ở các cộng đồng đã được thực hiện như thế nào?

2 Chính sách phân quyền tác động thế nào đến sự thay đổi tài nguyên rừng ở các vùng khác nhau?

3 Chính sách phân quyền có ảnh hưởng gì đến sinh kế của người dân địa phương?

4 Nội dung nghiên cứu

Dựa trên những câu hỏi trên, nội dung nghiên cứu là:

1 Tìm hiểu quá trình thực hiện phân quyền trong quản lý tài nguyên rừng tại các cộng đồng nghiên cứu;

2 Nghiên cứu tác động của chính sách phân quyền đến sự thay đổi tài nguyên rừng ở các vùng khác nhau;

3 Xác định ảnh hưởng của chính sách phân quyền đến sinh kế của người dân địa phương;

và

4 Đưa ra một số khuyến nghị nhằm quản lý tốt hơn tài nguyên rừng và đem lại cho người dân một cuộc sống tốt đẹp hơn

5 Phương pháp nghiên cứu

Nhóm nghiên cứu đã sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp để tìm hiểu ảnh hưởng của quá trình phân quyền và quá trình thực hiện nó trong quản l ý tài nguyên rừng, đồng thời xác định phản ứng của người dân địa phương đối với chính sách phân quyền

Nhóm nghiên cứu chọn ba cộng đồng, dựa vào tiêu chí địa lý và dân tộc, để tiến hành nghiên cứu So sánh sự giống và khác nhau trong thay đổi tài nguyên rừng và ảnh hưởng của chính sách phân quyền tới cuộc sống của người dân của các cộng đồng này được thực hiện như một phần của nghiên cứu

5.1 Chọn điểm nghiên cứu

Để xem xét ảnh hưởng của chính sách phân quyền trong quản lý tài nguyên (1) giữa các cộng đồng cùng dân tộc sống tại các địa bàn có điều kiện địa lý khác nhau, và (2) giữa những cộng đồng khác nhóm dân tộc sống trên cùng một địa bàn có điều kiện địa lý giống nhau, ba cộng đồng thuộc hai nhóm dân tộc sống tại hai nơi khác nhau đã được chọn

™ Tại xã Xá Lượng, huyện Tương Dương, tỉnh Nghệ An (vùng núi Bắc Trung bộ): Bản Na

Bè (dân tộc Khơ Mú) và bản Xiêng Hương (dân tộc Thái) được chọn làm điểm nghiên cứu

™ Tại xã Chiềng Hặc, huyện Yên Châu, tỉnh Sơn La (vùng núi Tây Bắc): Bản Huổi Toi (dân tộc Thái) được chọn làm điểm nghiên cứu

Các cộng đồng nghiên cứu được tóm tắt trong Bảng 1 dưới đây:

BẢNG 1 - CÁC CỘNG ĐỒNG NGHIÊN CỨU

Vị trí Stt Tên cộng đồng Dân tộc

Đơn vị hành chính Vùng sinh thái

1 Bản Na Bè Khơ Mú Xã Xá Lượng, huyện Tương Dương, tỉnh Nghệ An Bắc Trung Bộ

2 Bản Xiêng Hương Thái Xã Xá Lượng, huyện Tương Dương, tỉnh Nghệ An Bắc Trung Bộ

3 Bản Huổi Toi Thái Xã Chiềng Hặc, huyện Yên Châu, tỉnh Sơn La Tây Bắc

5.2 Chọn đối tượng cung cấp thông tin

Đối tượng cung cấp thông tin chính (key informant) tại cộng đồng và các tổ chức nhà nước liên quan tại hai tỉnh Nghệ An và Sơn La đã được lựa chọn cho nghiên cứu Các đối tượng này là cán

bộ cấp bản, xã, huyện, và tỉnh Họ được nhóm nghiên cứu lựa chọn một cách có chủ định với tiêu chí những cán bộ này phải trong các cơ quan chuyên hoặc liên quan đến việc bảo vệ, phát triển, và quản lý tài nguyên rừng Cụ thể, cán bộ từ các đơn vị sau đã được chọn để thu thập thông tin: Chi cục Kiểm lâm (CCKL) và Hạt Kiểm lâm (HKL), Sở và Phòng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Sở và Phòng NN&PTNT), Sở và Phòng Địa chính (Sở và Phòng ĐC, nay

là Sở và Phòng Tài nguyên và Môi trường - Sở và Phòng TN&MT), Phòng Thống kê (Phòng TK), và Ủy ban Nhân dân (UBND) huyện và xã Ở cấp cộng đồng, cán bộ ban quản lý thôn bản bao gồm trưởng và phó bản, nhân viên an ninh Ngoài ra, một số hộ và cá nhân tại các bản cũng được chọn một cách ngẫu nhiên để phỏng vấn Thông tin về các đối tượng cung cấp thông tin được tổng hợp trong Bảng 2

BẢNG 2 - TỔNG HỢP CÁC ĐỐI TƯỢNG CUNG CẤP THÔNG TIN

Cấp tỉnh:

- Cán bộ Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn 1 1 2

- Nhân viên phụ trách Thống kê 1 1 2

- Cá nhân (thuộc các hộ gia đình khác nhau) 99* 40 139

[*] Trong số 99 cá nhân được phỏng vấn tại tỉnh Nghệ An, bản Na Bè có 55 cá nhân, và bản

Xiêng Hương có 44 cá nhân

5.3 Thu thập số liệu, nguồn số liệu, và cách phân tích

Nhóm nghiên cứu đã sử dụng cả số liệu thứ cấp và số liệu sơ cấp Thông tin được thu thập thông

qua: (1) Phỏng vấn cấu trúc, (2) Phỏng vấn bán cấu trúc, (3) Phỏng vấn sâu, (4) Quan sát trực

tiếp, và (5) Phân tích số liệu thứ cấp Một bản hướng dẫn phỏng vấn (interview guide) đã được

chuẩn bị phục vụ cho các cuộc phỏng vấn sâu và bán cấu trúc

Quan sát trực tiếp giúp thu thập thông tin sơ bộ về điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội, cũng như

thực trạng lâm nghiệp và các hình thức sử dụng tài nguyên rừng ở cộng đồng nghiên cứu

Ở góc độ khác, các tài liệu, báo cáo có sẵn liên quan đến chính sách phân quyền Nghị định

02/CP và 163/NĐ-CP cũng được thu thập từ các nguồn: CCKL và Hạt KL, Sở và Phòng

NN&PTNT, Sở và Phòng ĐC/TN&MT, Phòng TK, UNBD huyện và xã

Ở mỗi bản nhóm nghiên cứu tổ chức phỏng vấn, ngoài những đối tượng có thể liệt kê như ở trên,

các đối tượng khác lẫn trong nhóm các cá nhân còn bao gồm: những người hiểu biết trong bản,

hội trưởng hội phụ nữ, và hội trưởng hội cựu chiến binh

Có bốn nhóm thông tin chính được thu thập cho nghiên cứu là: (1) Thông tin chung về lịch sử

phát triển và điều kiện kinh tế-xã hội-tự nhiên của bản; (2) Tiến trình phân quyền trong quản lý

tài nguyên tại địa phương, cụ thể như các bước trao quyền và nghĩa vụ từ trung ương xuống các

cấp địa phương, tính rõ ràng, tính minh bạch, và mức độ tham gia; (3) Các nhân tố gây nên sự

thay đổi tài nguyên rừng và gây nên những phản ứng khác nhau của người dân đối với chính

sách phân quyền; và (4) Ảnh hưởng của chính sách phân quyền tới cuộc sống của người dân

(trước và sau giao đất giao rừng)

Các số liệu thu thập được qua bảng hỏi được kiểm tra và mã hóa trước khi nhập số liệu Số liệu

định lượng được xử lý và phân tích thông qua việc áp dụng phần mềm chuyên dụng SPSS Cả

hai phương pháp phân tích định tính và định lượng đều được sử dụng

5.3.1 Phân tích định tính

Phân tích định tính được sử dụng để giải thích số liệu ở dạng định tính giúp người đọc hiểu rõ hơn về những tác động của việc thực hiện chính sách GĐGR đến sinh kế người dân ở các điểm nghiên cứu

5.3.2 Phân tích định lượng

Thống kê mô tả: Bảng chéo, biểu đồ hình cột và các loại biểu đồ khác, kết hợp với các loại số liệu như giá trị trung bình, phần trăm, tần suất được sử dụng để mô phỏng số liệu thống kê Phân tích thống kê: Kiểm định Chi bình phương (Chi-square test) và kiểm định T (T-test) được

sử dụng để so sánh các chỉ số kinh tế-xã hội giữa các cộng đồng nghiên cứu và của cùng một cộng đồng ở hai thời điểm trước và sau thực hiện GĐGR

Sau khi hoàn tất thu thập số liệu đợt một năm 2003, một báo cáo sơ bộ đã được hoàn thành và đã được trình bày tại Hội thảo do REPSI/WRI tổ chức tại Chiang Mai vào cuối tháng 11/2003 Trong Hội thảo này, nhóm nghiên cứu đã nhận được nhiều ý kiến đóng góp quý báu của các đồng nghiệp Campuchia, Inđônêxia, và Thái Lan

Sau khi hoàn thành thu thập số liệu đợt 2, đợt cuối cùng, vào tháng 5/2004, báo cáo lần 1 được chỉnh sửa, bổ sung thông tin, và sau đó được trình bày để chia sẻ thông tin và xin ý kiến đóng góp của các chuyên gia tại hai hội thảo quốc gia tại Việt Nam:

1 Hội nghị Toàn quốc về Phát triển Kinh tế-Xã hội các Xã nghèo, do Bộ Kế hoạch và Đầu

tư tổ chức tại Hà Nội ngày 24-26/11/2004; và

2 Hội thảo Quản lý và Quy hoạch vùng Đầu nguồn Lưu vực sông Cả, do Trường ĐHNN I

và Ủy ban Nhân dân tỉnh Nghệ An đồng tổ chức tại Thành phố Vinh tỉnh Nghệ An ngày 21-22/1/2005

Trong hội thảo tổ chức tại Thành phố Vinh, ngoài các chuyên gia đầu ngành trong nước và quốc

tế, các nhà lãnh đạo và chuyên viên cao cấp các bộ đã tham dự, còn có các cán bộ địa phương tại các điểm nghiên cứu cũng được mời tới dự và đóng góp những nhận xét, góp ý quan trọng cho việc hoàn thiện báo cáo cuối cùng này

II TỔNG QUAN TÀI LIỆU

1 Suy thoái rừng và phân quyền

Diện tích rừng nhiệt đới trên thế giới đã suy giảm mạnh trong vài thập niên gần đây Theo số liệu của Tổ chức Nông Lương Liên hợp quốc FAO (1980), trung bình hàng năm có khoảng 114.000 kilômét vuông (km2) rừng trên toàn cầu biến mất do nhiều nguyên nhân khác nhau Đặc biệt trong những thập niên cuối của thế kỷ trước, tốc độ mất rừng cao hơn hẳn Ví dụ vào năm 1989, khoảng 142.000 km2 rừng nhiệt đới đã bị tàn phá và khoảng hơn 200.000 km2 rừng khác bị suy thoái nghiêm trọng (Myers, 1989) Ngân hàng Thế giới WB (1991) cho biết thêm, khoảng 60 % diện tích rừng nhiệt đới biến mất do hoạt động canh tác nông nghiệp, trong khi hơn 20 % khác biến mất do các hoạt động khai thác gỗ Vấn đề này càng trở nên trầm trọng hơn khi nhu cầu về đất nông nghiệp không ngừng tăng, ví dụ theo ước tính của FAO (1988), các nước thế giới thứ

ba cần thêm khoảng 83 triệu ha đất nông nghiệp vào năm 2000 thì mới có thể đáp ứng được nhu cầu của họ

Hiện nay có ý kiến cho rằng một trong những nguyên nhân của hiện tượng trên là do rừng bị quản lý tập trung Tại một số nước, rừng thuộc sự quản lý của Nhà nước trong một thời gian dài, tuy nhiên hệ thống này hoạt động không hiệu quả do có quá ít nhân viên trông coi trong khi diện tích rừng lại quá lớn Kinh nghiệm thực tiễn ở nhiều nước cho thấy tình trạng trên sẽ được cải thiện nếu như có sự phân quyền trong quản lý rừng (Phúc, 2002)

Thuật ngữ phân quyền bao hàm một số khía cạnh Có ít nhất ba khía cạnh được đề cập tới trong phân quyền, đó là (1) chính trị (dân chủ hoá, xã hội dân sự), (2) địa lý và quản lý (phi tập trung,

uỷ quyền, uỷ thác), và (3) kinh tế (tư nhân hoá) Phân quyền thật sự cần thiết phải có sự chuyển

giao phù hợp của cả ba khía cạnh trên đến chính quyền địa phương

FAO (2002) định nghĩa phân quyền là sự chuyển giao một phần quyền lực của chính quyền trung ương đến các chính quyền cơ sở Vì thế, phải có hai điều kiện tất yếu trong quá trình phân quyền: (1) sự tồn tại của sự “tự quyết định” và (2) sự chuyển giao quyền lực tới chính quyền địa

phương Nó được giải thích: Thứ nhất, các đơn vị của chính quyền địa phương phải được quyền

tự quyết trong một phạm vi nào đó theo luật định, độc lập tương đối và được coi là những cấp

riêng biệt mà chính quyền trung ương ít hoặc không có ảnh hưởng trực tiếp Thứ hai, chính

quyền địa phương nhận thức rõ ràng và công nhận tính hợp pháp địa giới mà trong đó họ thực thi

quyền lực và thực hiện các chức năng công cộng Thứ ba, chính quyền địa phương có tính chất đoàn thể và sức mạnh để phục vụ và thực thi các chức năng của mình Thứ tư, sự uỷ thác ám chỉ

tới sự cần thiết “phát triển chính quyền địa phương một như một đơn vị thể chế” với ý nghĩa chính quyền được người dân địa phương coi như các tổ chức cung cấp dịch vụ toàn diện nhằm thỏa mãn nhu cầu của họ và như các đơn vị chính quyền mà họ có những ảnh hưởng nhất định (FAO, 2002)

Tương tự như định nghĩa của FAO, Smith (1985, trong Mairi, Nathan và cộng sự, 2002) cho rằng: “Phân quyền liên quan đến bất kỳ một hoạt động nào trong đó chính quyền trung uơng chính thức chuyển giao quyền lực đến các đơn vị hay tổ chức ở cấp thấp hơn trong một hệ thống

có phân cấp chính trị-hành chính.” Mairi, Nathan và cộng sự (2002) đã tổng hợp lại một số các

dạng thức phân quyền bao gồm phân quyền chính trị hay phân quyền dân chủ, phân quyền phi

tập trung hay phân quyền hành chính, và phân quyền tài chính

Phân quyền chính trị hay phân quyền dân chủ xuất hiện khi quyền lực và nguồn lực/tài nguyên

được chuyển giao cho những người đại diện cộng đồng địa phương và chịu trách nhiệm xuống

dưới với cộng đồng địa phương đó Tức là, chính quyền địa phương được phép độc lập xây dựng các luật lệ trong khuôn khổ cho phép

Phân quyền phi tập trung hay phân quyền hành chính quan tâm đến việc chuyển giao quyền

quyết định từ các cơ quan trung ương cho các cơ quan tại địa phương như các cơ quan chuyên môn, tổ chức cấp thấp hơn Những đơn vị chịu trách nhiệm trước cấp trên này được chỉ định là các cơ quan hành chính địa phương đại diện cơ quan trung ương

Phân quyền tài chính sự phân quyền của quyền lực về ngân sách và tạo thu nhập thường được

nhìn nhận như một hình thức khác của phân quyền Mặc dù chuyển giao quyền trong tài chính là

rất quan trọng, nhưng hình thức này cũng chỉ bao gồm các yếu tố của hai hình thức phân quyền

phi tập trung và phân quyền chính trị hơn là các loại hình khác (Mairi, Nathan và cộng sự,

2002:3)

Theo Knox và Meinzen-Dick (2001), trong lĩnh vực quản lý tài nguyên thiên nhiên, phân quyền chuyển giao cả quyền ra quyết định và trách nhiệm làm thỏa mãn các cấp chính quyền thấp hơn Mặc dù vẫn thuộc chính quyền trung ương nhưng phân quyền cung cấp cho chính quyền địa phương một vai trò lớn hơn về trách nhiệm giải trình đối với cộng đồng địa phương những người sử dụng tài nguyên trực tiếp và cả những người khác sống trong khu vực xác định

Một chỉ số khác thể hiện hiệu quả của phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên là sự tham gia vào việc ra quyết định Khi những người dân địa phương, những người trực tiếp gánh chịu những tác động từ khai thác tài nguyên thiên nhiên, có cơ hội tham gia vào việc ra quyết định liên quan đến quản lý tài nguyên trên địa bàn của mình, họ chắc chắn sẽ rất quan tâm đến mục tiêu sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên (Viên và cộng sự, 2001a)

2 Phân quyền trên thế giới

Tại khu vực châu Á, từ những năm 1970 Trung Quốc đã thực hiện một số các chương trình để chuyển giao quyền quản lý rừng từ cấp trung ương xuống địa phương Từ cuối những năm 1970 đến đầu những năm 1980, chính quyền trung ương Trung Quốc đã chuyển giao quyền quản lý nhiều diện tích đất rừng cằn cỗi cho các gia đình nhằm giải quyết vấn đề thiếu hụt củi đun và nhu cầu canh tác, đồng thời khuyến khích người dân trồng và bảo vệ rừng trên các vùng đồi trọc Việc chuyển quyền sở hữu rừng thông qua hệ thống định hướng thị trường bắt đầu được thực hiện vào cuối những năm 1980, rừng non và rừng trung bình có thể được bán và nhờ đó giải quyết được các khó khăn nhất thời trong khi các khu rừng có giá trị cao chưa bị khai thác, đồng thời giảm áp lực lên khu vực này Những người quản lý rừng có khả năng lấy lại vốn đầu tư ban đầu đồng thời thu lợi nhuận sớm hơn nhiều so với trước Chính sự nhận thức về lợi ích này đã giúp họ trở nên linh hoạt hơn trong xử lý những khó khăn nảy sinh và sự thay đổi các điều kiện kinh tế Đến lượt mình, hiệu quả của sự đổi mới/phân quyền này đã nâng cao ý thức của người dân trong khai thác và bảo vệ rừng, đồng thời khuyến khích họ tham gia các dự án trồng rừng Với việc thực hiện phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, Trung Quốc đã cải thiện tình trạng quản lý rừng, dẫn tới tăng sản lượng cũng như bảo vệ rừng tốt hơn (Zhang Kun trong Enters và cộng sự, 2000)

Tương tự, Chính phủ Nêpan cũng chuyển giao quyền quản lý rừng đến chính quyền địa phương Chức năng của các cấp chính quyền địa phương như quận, huyện, thị trấn hay ủy ban phát triển làng bản sau khi phân quyền là tiến hành trồng rừng, mở rộng và quản lý rừng bằng cách thành lập các ủy ban người sử dụng từ chính những người đang sử dụng rừng (Singh và Kafle trong Enters và cộng sự, 2000)

Ở Inđônêxia, chương trình cải cách (reformasi) được thực hiện từ năm 1988 trong đó chính

quyền phải đưa ra các điều luật và chính sách mới (trong lĩnh vực lâm nghiệp) nhằm xác định lại vai trò của Nhà nước và các cơ quan/đoàn thể liên quan trong quản lý rừng Với Nghị định Kawasan dengan Tujuan Istimewa (KdTI-khu vực cho mục đích riêng biệt), hình thức quản lý rừng dựa vào cộng đồng đã được thừa nhận một các hợp pháp như là một tổ chức quản lý rừng tại địa phương Mặc dù, khu vực KdTI vẫn là một bộ phận của đất rừng quốc gia, Nghị định này lại thừa nhận những lợi ích xã hội và môi trường của hệ thống quản lý bản địa, vai trò của các tổ chức cơ sở trong việc bảo đảm tính bền vững của hệ thống quản lý tài nguyên thiên nhiên, và quyền của các hộ được khai thác, bán các sản phẩm gỗ và các sản phẩm khác ngoài gỗ từ những cây họ trồng (Lai và cộng sự trong Enters và cộng sự, 2000)

Ở Thái Lan, Đạo luật 1992 Tambon Administration trao quyền nhiều hơn cho các đơn vị chính quyền địa phương trong quản lý rừng Với Đạo luật này, các đơn vị chính quyền cấp dưới (TAO)

có trách nhiệm quản lý tất cả các tài nguyên thiên nhiên trong địa phận của họ Hiến pháp mới của Thái Lan năm 1997 còn củng cố vững chắc hơn kế hoạch phân quyền Hiến pháp nêu rõ người dân và các tổ chức địa phương cần phải tham gia vào quản lý nguồn tài nguyên của họ Cả Đạo luật 1992 và Hiến pháp 1997 đều đề cao sự tham gia của người dân trong quản lý rừng và

mở đường cho việc làm sáng tỏ vấn đề sử dụng đất và vai trò của người dân trong quản lý rừng (Poffenberger 1999, dẫn trong Pratong trong Enters và cộng sự, 2000)

Mặc dù tại một số nước, việc quản lý tài nguyên rừng đã được chuyển từ chính quyền trung ương xuống chính quyền địa phương, họ đã có quyền nhiều hơn về tài chính, trách nhiệm và việc ra quyết định, nhưng những luật lệ cơ bản và chức năng xây dựng luật vẫn thuộc về chính quyền trung ương Các cơ quan địa phương vẫn hoạt động với chức năng thực hiện các chương trình và

kế hoạch đã được định sẵn từ trên trung ương Có thể lấy trường hợp ở Phi-líp-pin làm ví dụ: trách nhiệm quản lý tài nguyên thiên nhiên, như được phân quyền cho Bộ Tài nguyên và Môi trường (DENR), bị hạn chế tác dụng đối với hình thức quản lý rừng cộng đồng, quản lý lưu vực theo cộng đồng, và cả những khu vực vành đai xanh và công viên xanh (Mercado trong Enters và cộng sự, 2000) Mặt khác, việc thực hiện các điều luật bảo vệ rừng chống lại nạn khai thác gỗ lậu

và các hoạt động khai thác lâm sản trái phép khác hoàn toàn thuộc thẩm quyền của các cơ quan địa phương Một ví dụ khác ở Việt Nam, quyền quản lý được chuyển từ trung ương đến các cơ

sở, nhưng quyết định sử dụng tài nguyên rừng như thế nào vẫn do các cơ quan trung ương quyết định

Kinh nghiệm thực tiễn của nhiều nước cho thấy mức độ thành công của việc phân quyền đến các

cơ quan địa phương thường phụ thuộc nhiều vào đặc điểm của mỗi địa phương Theo Agrawal (2001) các đơn vị ở cấp thấp hơn trong một hệ thống cấp bậc hành chính, như hội đồng lâm nghiệp, được đảm bảo quyền quản lý và điều hành bởi chính quyền trung ương Hầu hết các hội đồng lâm nghiệp đều thể hiện khả năng quản lý và bảo tồn rừng tại địa phương Tại những nơi

mà các hội đồng lâm nghiệp có khả năng giám sát và thực hiện luật pháp, rừng của họ thường được đánh giá là trong tình trạng rất tốt Các hội đồng lâm nghiệp cũng thể hiện khả năng quản

lý tài chính và đất đai đồng thời hợp tác với các quan chức chính quyền để đảm bảo lợi ích cho diện tích rừng của họ Nhưng ngược lại họ cũng phải tuân thủ những quy định của các đối tượng khác những người dân thường một cách chặt chẽ và cẩn thận Bên cạnh đó, cộng đồng thường thực hiện các quy tắc tại địa phương với mức chi phi thấp hơn hẳn so với bất cứ một cơ quan nào tại trung ương

Một trường hợp nghiên cứu khác đã được Bent Jorgensen và cộng sự (2001) tiến hành tại một cộng đồng miền núi Việt Nam đã chỉ ra rằng việc tiếp cận với thông tin đóng một vai trò quan trọng trong phân quyền từ cấp trên xuống cấp dưới Ví dụ như khi người dân tham gia vào các cuộc họp của làng xã, họ sẽ nhận được các thông tin hướng dẫn để đưa ra những quyết định Họ cũng có cơ hội thảo luận về các ý tưởng của mình và họ sẽ đưa ra quyết định về nội dung của kế

hoạch Cuối cùng, họ sẽ giám sát việc thực hiện kế hoạch Tất nhiên đôi khi thông tin từ cấp trên xuống cấp dưới bị cản trở bởi một số lý do Trường hợp xấu nhất có thể là thông tin không bao giờ đến được với người dân Tại các cộng đồng rộng lớn và trong trường hợp cấp quản lý cao hơn che dấu hoặc cung cấp không đầy đủ thông tin vì họ sợ rằng nếu như người dân biết quá nhiều, họ sẽ đòi hỏi được cung cấp nguồn lực nhiều hơn, hoặc họ sẽ tranh chấp với nhau nhằm giành lấy nguồn tài nguyên khan hiếm Theo nghiên cứu này có vẻ như những thông tin từ trên xuống dưới mang tính chỉ dẫn, còn những thông tin phản hồi từ dưới lên sẽ được dùng để đánh giá xem loại thông tin nào của người dân thì đáng lắng nghe Thật không bình thường khi hỏi người dân hoặc những cấp thấp hơn về những thông tin dùng để hướng dẫn cấp trên Tương tự, người dân không được mong đợi có những đòi hỏi về quyền ra quyết định của mình Hơn nữa, khá nhiều thông tin được coi là “chưa có lợi” nếu như nó đến được với người dân Nguyên nhân được nêu ra ở đây là sự thờ ơ hoặc do sự hạn chế về nhận thức của người dân vì họ không hiểu

họ thực sự cần gì hoặc do họ kỳ vọng quá cao “Chúng ta hiện nay đang phải đối mặt với một dạng phản ứng cực đoan được thể hiện bằng sự từ chối của người dân đối với quyền được biết họ

sẽ nhận được gì xét về hưởng dụng tài nguyên và quyền lực” (Phúc, 2002)

3 Chính sách đất đai và sinh kế người dân ở vùng núi Việt Nam

3.1 Thực trạng vùng núi Việt Nam

Việt Nam có 45 tỉnh thành (trong số 613 tỉnh thành của cả nước) có một phần hay toàn bộ diện

tích thuộc vùng trung du-miền núi (sau đây được gọi chung là vùng núi hay vùng cao) với diện

tích bằng 3/4 diện tích cả nước Khu vực này là nơi sinh sống của khoảng 25 triệu người, chiếm 1/3 dân số cả nước, trong đó có cư dân của 53 trên 54 dân tộc anh em Tài nguyên rừng là nguồn đóng góp quan trọng nhất đối với cuộc sống của người dân nơi đây

Sinh kế và cuộc sống của người dân vùng cao có thể bị ảnh hưởng bởi bất kỳ một biến động nào

từ rừng Ở Việt Nam, diện tích rừng đã giảm từ 33% giai đoạn 1954-1975 xuống còn 29% trong giai đoạn 1976-1985, và 28% giai đoạn 1986-1999 (Bộ NN&PTNT, 2000 trong Quang, 2003); trong đó diện tích rừng già tự nhiên chỉ còn chiếm 6% diện tích đất của Việt Nam (Dũng, 1996 trong Poffenberger, 1998) Những con số ước tính gần đây cho biết khoảng 200.000 ha rừng biến mất hàng năm do nhiều nguyên nhân khác nhau (Thắng, 1995 trong Rambo và cộng sự, 1995) Diện tích đất cằn cũng tăng lên với tỉ lệ 400% từ 3 triệu ha năm 1943 đến 12 triệu ha năm 1995

và có thời đã chiếm khoảng 40% diện tích cả nước (Poffenberger, 1999) Những năm gần đây, nhờ một số chính sách và chương trình bảo vệ và phát triển rừng, diện tích che phủ của rừng đã tăng lên đáng kể, chiếm tỷ lệ gần 35%, nhưng chất lượng rừng thì vẫn tiếp tục bị suy giảm Sự suy giảm diện tích rừng dẫn đến sự thiếu hụt lương thực, giảm các nguồn thu nhập, tác động xấu tới điều kiện kinh tế của người dân và tăng độ rủi ro cho khoảng 25 triệu người dân sống phụ thuộc vào rừng

Qua các thời kỳ, Chính phủ Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách và quy định để giải quyết những vấn đề này với những kết quả đạt được ở các mức độ khác nhau Phần tiếp theo của báo cáo sẽ tóm tắt những chính sách chủ yếu của Việt Nam liên quan đến quản lý đất, rừng và đất rừng từ đầu những năm 1950

thành tỉnh Đắc Lắc và Đắc Nông; tỉnh Lai Châu được chia tách thành tỉnh Lai Châu và Điện Biên; và tỉnh

(http://en.wikipedia.org/wiki/Provinces_of_Vietnam, 2005) Hiện nay, tổng số tỉnh thành ở Việt Nam có toàn bộ diện tích hay một phần diện tích là miền núi là 47 tỉnh thành

3.2 Chính sách Nhà nước

3.2.1 Chính sách đất đai trước năm 1958

Sau khi Pháp phải rút khỏi Việt Nam năm 1954, Chính phủ Việt Nam đã ban hành một số chính sách và chương trình nhằm ngăn chặn nạn phá rừng và phát triển kinh tế xã hội miền núi Một trong số các chính sách có ảnh hưởng rõ rệt nhất đến phát triển nông thôn Việt Nam trong một vài thập kỷ vừa qua là chính sách đất đai Luật Đất đai trao quyền sử dụng đất của Nhà nước cho người dân Trước năm 1958, mỗi hộ gia đình được coi là một đơn vị kinh tế độc lập

3.2.2 Chính sách đất đai trong giai đoạn từ 1958 đến những năm 1980

Thời kỳ từ năm 1958 đến năm 1980 có thể được gọi là “thời kỳ hợp tác xã” (HTX), do đã trải qua một số giai đoạn của nền sản xuất tập thể (tổ đổi công, HTX bậc thấp, HTX bậc cao) Trong thời kỳ này người dân chỉ được phép sử dụng 5% diện tích đất sản xuất nông nghiệp của Nhà nước (được gọi là “đất năm phần trăm”, trên danh nghĩa là đất dành cho chăn nuôi), và phải dành 95% diện tích đất sản xuất nông nghiệp cho HTX Tuy nhiên, mô hình HTX không khuyến khích người dân lao động trên diện tích đất công vì họ không được quyền đối với sản phẩm canh tác trên diện tích đất này Đó chính là lý do tại sao sản lượng đầu ra giảm xuống một cách nhanh chóng

Trong những năm 1980, để sửa chữa những sai lầm trong thời kỳ HTX, và do phải đối mặt với

sự thiếu hụt lương thực ngày thêm trầm trọng và những vấn đề xã hội khác, Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị 100/CT vào tháng 4/1981, chấp nhận hệ thống khoán sản phẩm (thường gọi là

Khoán 100) Theo Chỉ thị này, nông dân ký hợp đồng với HTX để sản xuất (trồng cấy và chăm

sóc) ra một lượng sản phẩm nào đó trên đất đai của họ, HTX cung cấp đầu vào để nông dân đạt được mức năng suất đã đăng ký HTX chịu trách nhiệm trong khâu làm đất, tưới tiêu, và phân phối các dịch vụ đầu vào cho các hộ nông dân Khoán 100 đã làm sản lượng lương thực tăng lên

từ năm 1981 đến 1987 (bình quân tăng 2,8%/năm), nhưng sau đó do nhiều hạn chế mà sản lượng lương thực không tăng nữa

Những hạn chế của Khoán 100 hoàn toàn bị loại bỏ sau khi Nghị quyết 10 của Đảng được phê chuẩn vào giữa năm 1988 (sau này thường được gọi là Khoán 10) Khoán 10 được thực hiện

thông qua một số Thông tư của Chính phủ về tự do giá cả lúa gạo và đầu vào, tư nhân hoá sự phân phối đầu vào, giảm thuế đất và cho nông dân quyền tự do lựa chọn cây trồng, vật nuôi

Khoán 10 là một bước ngoặt khi giao cho người dân quyền tự chủ sản xuất Tuy nhiên, chế độ

khoán cũng đem lại một số kết quả không mong đợi khi người dân khai thác tối đa mảnh đất của mình để canh tác nhằm tăng thêm thu nhập, làm cho đất bị bạc màu nhanh chóng, và ở một vài nơi ở vùng núi, đây có thể còn là một trong những nguyên nhân làm cho rừng bị suy thoái Sau khi giành được độc lập năm 1954, Nhà nước đã có rất nhiều cố gắng nhằm khẳng định rừng

là tài sản quốc gia, đồng thời cố gắng giảm thiểu canh tác nương rãy một hình thức canh tác bị coi là lạc hậu và ảnh hưởng xấu đến môi trường Cục Định canh Định cư, thành lập năm 1968,

đã cố gắng chuyển những cộng đồng canh tác nương rãy du canh sang định cư và thuyết phục họ

áp dụng cách thức canh tác cố định (định canh) tại một địa điểm Chương trình định canh định cư này hướng tới khoảng ba triệu người canh tác du canh ở miền núi (Poffenberger, 1999) Tiếp đó, Nghị quyết 272/CP, ban hành năm 1972, tiến hành giao đất và rừng tới các HTX nhằm đạt ba mục tiêu về sản xuất nông nghiệp, bảo vệ rừng và phát triển tài nguyên rừng

3.2.3 Chính sách giao đất trong giai đoạn từ 1990 đến nay

Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng ban hành năm 1991 đã cho phép giao đất cho các hộ, đồng thời các hộ cũng có quyền cho thuê, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, và chuyển đổi quyền sử dụng diện tích được giao Nghị định 64/CP ban hành năm 1993, trao cho người dân quyền sử dụng đất

lâu dài – 20 năm đối với đất trồng cây hàng năm và 50 năm đối với đất trồng cây lâu năm và đất rừng, đối với các vùng miền núi còn có một số ưu tiên khác Nghị định 02/CP được thông qua vào tháng 1/1994, Nghị định 163/NĐ-CP (Nghị định sửa đổi của Nghị định 02/CP), cho phép giao đất rừng đến các hộ ở miền núi trong thời hạn 50 năm Theo Nghị định 01/CP ban hành tháng 1/1995, những hộ ký cam kết chăm sóc và bảo vệ rừng với các lâm trường quốc doanh sẽ được trả thù lao định kỳ bởi cơ quan chăm sóc và bảo vệ rừng Những điều luật mới này đã phần nào chuyển quyền quyết định sản xuất từ chính quyền trung ương đến các hộ gia đình miền núi Theo nhiều nhà quan sát, hiệu quả chung nhất của những chính sách này là sự suy giảm của hoạt động canh tác nương rãy ở nhiều vùng miền núi Việt Nam

HỘP 1

Nghị định 02/CP được Nhà nước ban hành ngày 15/1/1994 Theo Nghị định này, “các tổ chức,

hộ gia đình và các cá nhân được giao đất có rừng và đất trồng rừng cũng như đất không có rừng nhưng được quy hoạch để trồng rừng, khoanh nuôi, bảo vệ thảm thực vật để bảo vệ, phát triển, phục hồi và cải tạo trong vòng 50 năm.” Những người nhận đất (hộ gia đình và các cá nhân) không phải đóng thuế và cũng không được trả công cho diện tích rừng được giao bảo vệ Tuy nhiên, họ lại được phép khai thác một số loại lâm sản nhất định theo các điều luật đã quy định từ trước Trong trường hợp tại những khu vực mà các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trồng cây có vòng đời lớn hơn 50 năm, Nhà nước sẽ giao tiếp đất đó cho họ cho đến khi cây và những sản phẩm từ cây được thu hoạch xong (Điều 6)

Nghị định 02/CP cho phép hộ gia đình được thừa kế, chuyển nhượng, thế chấp, chuyển đổi quyền sử dụng cho người khác theo Luật Đất đai năm 1993

Ngày 16/11/1999, Chính phủ ban hành Nghị định 163/NĐ-CP về việc giao và cho thuê đất đối với các tổ chức địa phương, hộ gia đình và cá nhân cho sử dụng vào mục đích lâm nghiệp trong thời gian dài Tháng 1/2000, Nghị định này chính thức thay thế Nghị định 02/CP Thực chất, Nghị định mới mở rộng và bổ sung Nghị định 02/CP với điều khoản cho phép thuê đất lâm nghiệp

Nghị định 01/CP được ban hành ngày 4/1/1995 nhằm quy định việc giao đất cho hoạt động nông nghiệp, lâm nghiệp và nuôi trồng thủy sản trong các doanh nghiệp Nhà nước (Nông, Lâm trường Quốc doanh) Bằng cách ký hợp đồng, các Lâm trường Quốc doanh đang quản lý đất rừng sẽ giao đất cho hộ gia đình hoặc các cá nhân Với cơ chế này, những người được giao đất sẽ được nhận 50.000 đồng cho mỗi ha một năm từ Nhà nước cho công bảo vệ rừng

Tóm lại, Nghị định 02/CP và sau đó là Nghị định 163/NĐ-CP, được coi là “cơ sở pháp lý đầu tiên” hay bước đầu tiên trong việc giao đất rừng đến các tổ chức địa phương, hộ gia đình hoặc các cá nhân để bảo vệ, cải tạo, làm giàu, phát triển và trồng rừng Đây là tín hiệu đầu tiên của việc chuyển giao trách nhiệm phát triển và quản lý tài nguyên thiên nhiên từ chính quyền trung ương đến các cấp thấp hơn Tiếp theo, Nghị định 01/CP được coi như một “cơ sở pháp lý thứ hai” hay bước tiếp theo của việc giao những diện tích đất rừng thuộc quyền quản lý của các Nông, Lâm trường Quốc doanh tới các tổ chức, hộ gia đình hoặc cá nhân (Quang, 2003)

Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn hai nhân tố làm cho tình trạng khai thác rừng trở nên nghiêm trọng

hơn Thứ nhất là do ảnh hưởng của nền kinh tế thị trường, xuất hiện sau chính sách Đổi mới4

một nền kinh tế tập trung sang một nền kinh tế theo định hướng thị trường Trong nông nghiệp, Đổi mới

năm 1986; thứ hai là sự tăng dân số (Donovan và cộng sự, 1997) Sikor (1995) cho thấy mặc dù chương trình định cư của Nhà nước được thực hiện với trên 1,9 triệu người vào năm 1990, tuy nhiên chỉ có khoảng 30% trong số những người nhận được trợ giúp có thể xây dựng được một hệ thống canh tác phù hợp để ổn định cuộc sống của họ Bên cạnh đó, 40% kết hợp canh tác cố định với du canh để có thể kiếm đủ ăn, trong khi khoảng 30% còn lại không thể đáp ứng được các yêu cầu lương thực tối thiểu của mình và tiếp tục tiến hành canh tác nương rãy Để đối phó với tình trạng tăng dân số, những người canh tác nương rãy mở rộng những mảnh nương của họ đồng thời rút ngắn thời gian bỏ hoá dẫn đến áp lực ngày càng lớn lên đất và rừng Các cơ quan của Nhà nước không thể bảo vệ rừng trong trường hợp này vì các chính sách của Nhà nước không cung cấp cho hơn 20 triệu người sống phụ thuộc vào rừng những phương thức kiếm sống khác Tại một số khu vực, các chính sách giao đất, tập trung vào giao đất cho các hộ, chỉ làm tình trạng suy thoái rừng trở nên xấu hơn khi bắt buộc người dân phải tìm các khu vực canh tác mới và bằng cách xoá bỏ quyền quản lý của cộng đồng đối với các tài nguyên rừng (Bergeret, 1995 trong Sikor, 1998) Đối mặt với nhiều khó khăn trong thoả mãn các nhu cầu tối thiểu cũng như các hoạt động tạo thu nhập truyền thống, người dân vùng núi gần như không có lựa chọn nào khác ngoài việc khai thác rừng nhiều hơn nữa

Việc thực hiện các chính sách của Nhà nước cũng mẫu thuẫn với các cách thức sử dụng tài nguyên truyền thống Lấy ví dụ tại một số bản vùng cao, người dân không muốn nhận đất Nhà nước giao vì họ không muốn nhận đất lâm nghiệp theo chính sách của Nhà nước, do chính sách Nhà nước chỉ cho phép sử dụng đất vào mục đích lâm nghiệp mà không cho canh tác nương rãy Tại những khu vực này, các thông báo về một chương trình giao đất sắp được thực hiện đã tạo ra hiện tượng khai thác rừng và đất rừng mạnh mẽ hơn (Sikor, 1998 trong Poffenberger, 1999)

3.3 An ninh hưởng dụng đất, rừng và sinh kế của người dân

Đối với người dân địa phương, rừng đóng vai trò rất quan trọng Ngoài việc cung cấp đất trong trường hợp người dân thiếu đất, rừng cũng là nơi cung cấp cho họ các nguồn năng lượng, lương thực, thuốc chữa bệnh cũng như các vật liệu để làm nhà, đóng thuyền và làm các loại rổ rá (Sato,

2000) Sato cho rằng, người dân sống dựa vào rừng ở hai khía cạnh Thứ nhất là phụ thuộc về thu nhập, liên quan đến tổng thu nhập và thu nhập họ có được từ bán các sản phẩm rừng; và thứ hai

là sự phụ thuộc về sinh kế, được tính toán bằng các loại sản phẩm rừng sử dụng hàng ngày Đối với người dân cả nước nói chung và người dân miền núi nói riêng, rừng là một trong những nguồn thu nhập và sinh kế của họ

Rừng cũng đóng vai trò quan trọng trong đời sống văn hoá của người dân Ví dụ của Raha (dẫn trong Guha, 1989) cho thấy rằng rừng có ảnh hưởng lớn đến đời sống tôn giáo và tinh thần Guha viết (1989:29):

Sự phụ thuộc của người dân vùng núi vào tài nguyên rừng đã được thể chế hoá thông qua rất nhiều thể chế xã hội và văn hoá Thông qua tôn giáo, văn hoá và truyền thống, các cộng đồng bản địa đã tạo ra một vành đai bảo vệ xung quanh rừng

Tương tự như vậy, Gunawan (2000) cho rằng những hệ thống văn hoá và tín ngưỡng của người Kasepuhan ở Sumatra, Inđônêxia có quan hệ chặt chẽ với rừng Người Kasepuhan gắn rừng cũng như các loại cây cối và động vật rừng với các lực lượng siêu nhiên Khi được tôn trọng và dưới những lễ nghi phù hợp, các thế lực này sẽ duy trì hoà bình và thịnh vượng cho cộng đồng Còn ngược lại sẽ làm các thế lực siêu nhiên phẫn nộ Như vậy, rừng là một nơi linh thiêng, là nơi ở

bao gồm các chính sách nông nghiệp cho phép sử dụng đất lâu dài và tự do buôn bán nông sản Bên cạnh

đó, nông dân có thể mua các sản phẩm đầu vào với các mức giá thỏa thuận thay vì những mức giá định trước (Quang, 2003)

của tổ tiên và thần linh, nơi mà mọi người tìm kiếm sự chỉ dẫn thần thánh và hướng tới hòa bình, phẩm hạnh và hòa hợp

Theo Ủy ban Phát triển Quốc tế (DFID- Anh, 1998:1), sinh kế gồm có năng lực, tài sản (bao gồm

cả tài nguyên vật chất và xã hội) và các hoạt động cần để kiếm sống Có 5 loại vốn Thứ nhất là

vốn tự nhiên hoặc các nguồn tài nguyên như đất, nước, động vật mà con người có thể khai thác

để phục vụ cho cuộc sống Thứ hai là vốn xã hội, hay các nguồn tài nguyên xã hội như là mạng lưới xã hội hoặc các tổ chức hội viên mà người dân tham gia để kiếm sống Thứ ba là nguồn

nhân lực hay chính là các kỹ năng, kiến thức, khả năng làm việc và sức khỏe tốt - điều này rất

quan trọng để có thể tìm kiếm những phương thức sinh kế khác nhau Thứ tư là vốn vật chất hay

là những cơ sở hạ tầng cơ bản như đường xá, nhà cửa và các thiết bị sản xuất để giúp người dân

kiếm sống Thứ năm là vốn tài chính hay nguồn tài chính mà con người có như tiền tiết kiệm

hoặc nguồn tín dụng cung cấp cho họ những lựa chọn sinh kế khác nhau

Tài nguyên rừng cung cấp một vài dạng của các loại vốn cho người dân miền núi Chúng đóng góp đáng kể vào thu nhập của người dân, làm cho người dân trở nên giàu có hơn bằng cách cung cấp cho họ nguồn sản phẩm và nguyên liệu, bổ sung đầu vào cho hoạt động nông nghiệp và giữ gìn sinh khối mà con người có thể dựa vào đó để tồn tại trong những lúc khó khăn như khi mùa màng thất bát, thất nghiệp hoặc các khó khăn khác

Dưới hình thức quản lý tập trung Nhà nước, những chính sách bảo vệ rừng, đặc biệt là về hưởng dụng đất hoặc giao đất, quyết định ai là người có quyền tiếp cận với tài nguyên rừng Ví dụ trường hợp của Việt Nam, tất cả đất đai đều thuộc về Nhà nước và các chính sách của Nhà nước

về đất sẽ xác định trạng thái sử dụng đất và quyền đối với đất Vì thế, đất đai có ảnh hưởng đến những gì người dân có thể làm, hoặc sinh kế hay nguồn vốn nào họ sẽ có Hơn thế, Johnson và Barlowe (1954:2) coi đất là một tài nguyên tự nhiên có những lợi ích trước mắt hoặc tiềm năng đối với con người Nó là một trong những nhân tố quan trọng nhất của sản xuất nông nghiệp, đặc biệt là đối với những người canh tác nương rãy, những người có ít cơ hội kiếm sống từ các hoạt động phi nông nghiệp

Một trong những hợp phần quan trọng nhất của bất kỳ một loại hình sử dụng đất hoặc hệ canh tác nào là phương thức hưởng dụng đất (Benneh trong Raintree, 1987) Hệ thống này liên quan đến “một hệ thống các quyền sở hữu, điều khiển, chiếm hữu, chuyển nhượng và sử dụng đất và đồng thời liên quan đến cách thức và thời gian mà các quyền này có hiệu lực" (Johnson và Barlowe, 1954:251) Poffenberger (1999:4) mở rộng hơn khái niệm này bằng cách thêm vào đó khái niệm “an ninh hưởng dụng đất,” mức độ mà một cá nhân hoặc tổ chức cảm thấy mối liên hệ của mình với một khu vực hoặc tài nguyên đang bị đe dọa Khu vực và tài nguyên là những tài sản tạo nên thu nhập cho người dân

Phương thức hưởng dụng đóng vai trò quan trọng trong việc ra quyết định sản xuất trong ngắn hạn và bảo tồn tài nguyên trong dài hạn Nó cũng là nhân tố quyết định tới rủi ro an ninh lương thực trong ngắn hạn và an ninh sinh kế trong dài hạn (Maxwell và Wiebe, 1999) An ninh hưởng dụng lớn hơn sẽ thúc đẩy nhu cầu cải tạo đất của người dân bằng cách làm cho họ tin tưởng hơn rằng họ sẽ được hưởng lợi từ diện tích đất cải tạo về lâu dài Tương tự như vậy Adeyoju (trong Raintree, 1987) thấy rằng việc cung cấp an ninh tạo cơ hội cho người dân thay đổi hoàn cảnh của

họ từ nền nông nghiệp tự cung tự cấp sang nền nông nghiệp hướng tới đầu tư Hơn thế nữa, an ninh hưởng dụng làm tăng khả năng cung ứng tín dụng thông qua sự thành lập những tài sản thế chấp có thể buôn bán được An ninh hưởng dụng vì thế tạo ra những khoản đầu tư đầu vào lớn hơn trong ngắn hạn, đầu tư sản xuất và những công nghệ bảo tồn đất hướng tới sản xuất bền vững nhiều hơn trong dài hạn (Feder và Noronha trong Maxwell và Wiebe, 1999)

Quan (1998) khẳng định rằng an ninh quyền sử dụng đất cấu thành lên yếu tố cơ bản của sinh kế nông nghiệp của những nông hộ nhỏ Tác giả nhấn mạnh rằng an ninh hưởng dụng đất và tài nguyên thiên nhiên làm tăng tính linh hoạt của sinh kế, giúp bảo vệ nông dân khỏi các tác động xấu gây ra bởi thời tiết, giá cả không ổn định và những khó khăn khác Các chính sách của Nhà nước về đất đai như giao đất hoặc các tài nguyên quốc gia trên đất như rừng có vai trò đặc biệt quan trọng vì chúng quy định khuôn khổ mà trong đó những nhu cầu cơ bản của con người được đáp ứng Việc sử dụng vốn tự nhiên cũng được quy định bởi các chính sách của Nhà nước Ngoài ra, mâu thuẫn giữa những bên có liên quan cũng được giải quyết Quan (1998:168) cho rằng:

Tiếp cận với đất đai có thể ảnh hưởng đến triển vọng phát triển kinh tế và cả khía cạnh trong đó đem lại lợi ích cho người nghèo Việc đảm bảo công bằng trong an ninh hưởng dụng đất có thể làm tăng thu nhập, tích lũy, đầu tư và việc làm trong các khu vực nông thôn

Các chính sách của Nhà nước về đất đai cũng xác định quyền đối với đất cũng như các dạng khác của vốn tự nhiên Mức độ an ninh được quy định trong các quyền này vì thế có tác động đến các lựa chọn và quyết định đầu tư của những người sử dụng nhiều cũng như những người sử dụng ít đất Chúng là các nhân tố trung tâm quyết định chiến lược sinh kế của những người nghèo tại nông thôn (Quan, 1998:167) Tại vùng cao, nơi có hàng triệu người canh tác nương rãy, hưởng dụng đất là nhân tố quan trọng nhất ảnh hưởng đến chiến lược sinh kế Việc đảm bảo

an ninh và sự minh bạch trong hưởng dụng, đối với những đối tượng canh tác nương rãy ở vùng cao, là một sự thúc đẩy hay một cú huých quan trọng cho sản xuất nông nghiệp của họ

HỘP 2

Rừng ở Việt Nam được chia thành ba loại, lần lượt là:

(1) Rừng đặc dụng, thường được dùng cho các mục đích bảo vệ thiên nhiên, thực vật, động

vật và các hệ sinh thái của quốc gia; tiến hành các thí nghiệm khoa học; gìn giữ những giá trị lịch sử và văn hoá; thăm quan và du lịch;

(2) Rừng phòng hộ, thường được sử dụng cho các mục đích bảo vệ tài nguyên đất và nước,

chống xói mòn, hạn chế thiên tai, điều hoà khí hậu và đóng góp vào việc bảo vệ môi trường sinh thái; và

(3) Rừng sản xuất, thường được dùng cho các mục đích sản xuất gỗ, các sản phẩm và sản vật

rừng và bảo vệ môi trường sinh thái (Sâm và Trung, 1999)

4 Các chương trình bổ sung liên quan đến rừng

Ngoài các chính sách và dự án đã nêu trên, Chính phủ còn xây dựng một số các chương trình khác nhằm bổ sung, hoàn thiện cải cách trong hệ thống giao đất giao rừng và sử dụng đất Ở hai tỉnh Nghệ An và Sơn La nói chung và tại các điểm nghiên cứu Na Bè, Xiêng Hương và Huổi Toi nói riêng, có hai chương trình ảnh hưởng lớn nhất là: (1) Chương trình 327 và (2) Chương trình

661 hay Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng Tìm hiểu các chương trình này sẽ làm cho việc xem xét các chính sách và chương trình hỗ trợ phát triển lâm nghiệp ở Việt Nam được hoàn chỉnh hơn

4.1 Chương trình 327

Đây là chương trình hỗ trợ phát triển lâm nghiệp được thành lập theo Nghị định 327/CT của Hội đồng Bộ trưởng (nên còn được gọi là Chương trình 327) ban hành vào tháng 9 năm 1992 Mục tiêu của chương trình là nhằm khuyến khích việc trồng và bảo vệ rừng, cải thiện điều kiện sử dụng đất, nâng cao mức sống của người dân địa phương (sống dựa vào rừng) và hỗ trợ chương trình định cư

Chương trình 327 hỗ trợ vốn cho 1.800 dự án của các địa phương (Viên và cộng sự, 2001a) Những dự án này hỗ trợ các hoạt động trồng cây trên đất cằn, đất cát ven biển và trên loại rừng khác (ví dụ, rừng sản xuất, rừng phòng hộ và rừng đặc dụng) Nhằm giảm nghèo và thúc đẩy định canh định cư, Nhà nước đồng thời cũng hỗ trợ các hoạt động sản xuất như chăn nuôi, lương thực và hoa màu, và cá Mỗi gia đình trong vùng dự án được giao một khu vực cố định để trồng, bảo vệ, chăm sóc, làm giàu và tái sinh rừng Tương tự, đất được giao cho các hộ để trồng lúa và hoa màu Diện tích đất được giao cho các hộ tuỳ thuộc vào tổng quỹ đất chung và lao động cũng như điều kiện kinh tế của gia đình Tuy nhiên, diện tích được giao cho mỗi hộ không được lớn

hơn 30 ha

Kinh phí để thực hiện chương trình này được lấy từ ngân sách Nhà nước và từ các quỹ được gây dựng từ thuế tài nguyên, vốn vay ngân hàng và tài trợ từ các tổ chức quốc tế với tổng số tiền lên đến 68 triệu đô la Mỹ Khoảng 60% số này có thể được sử dụng vào xây dựng cơ sở hạ tầng, các thiết bị khoa học và kỹ thuật, phúc lợi xã hội, trồng rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, cây giống

và hỗ trợ trong vòng 6 tháng đầu cho những người dân mới chuyển tới khu vực mới Số tiền này được cung cấp dưới dạng trợ cấp và không phải hoàn lại 40% còn lại dành cho các hộ để tiến hành các hoạt động sản xuất và phải hoàn trả, không lãi suất, khi các hoạt động của dự án bắt đầu thu lợi

Để hướng dẫn thực hiện Chương trình 327 và phát triển rừng nói chung, các cơ quan Nhà nước như Ủy ban Kế hoạch Nhà nước (nay là Bộ Kế hoạch và Đầu tư), Bộ Nông nghiệp và PTNT, Tổng cục Địa chính (nay thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường), Bộ Tài chính, và Ngân hàng Nhà nước đã thông qua rất nhiều Thông tư và Chỉ thị Những cơ quan này quy định các thủ tục hành chính và chuyên môn nhằm đạt được các mục tiêu đề ra, đồng thời phân công trách nhiệm cho các cơ quan khác có liên quan

Chỉ thị số 556/TTg của Thủ tướng Chính phủ có hiệu lực ngày 12/9/1995 đã điều chỉnh lại các hoạt động của Chương trình 327 Các hỗ trợ của Chương trình được giới hạn lại cho các khu rừng đặc dụng và phòng hộ thông qua trồng rừng và nông lâm kết hợp (NLKH), và dựa chủ yếu vào người dân để thực hiện dự án Hỗ trợ trồng cây công nghiệp, cây ăn quả, cây quanh nhà, ruộng và các hoạt động tái định cư đã bị dừng lại, chỉ trừ trường hợp các hoạt động trên nằm trong rừng phòng hộ và rừng đặc dụng (Điều 1) Chương trình đặt mục tiêu mỗi năm trồng và chăm sóc 250.000 ha trong khoảng thời gian từ giữa năm 1996 đến 2010 (Điều 2) Thêm vào đó,

mô hình Nông lâm Kết hợp (NLKH) được chấp nhận trong các khu rừng phòng hộ và đặc dụng gồm từ 40 đến 60% hỗn hợp của cây địa phương, cây công nghiệp và các loại cây khác hoặc bao gồm các vạt rừng, cỏ, cây công nghiệp hoặc cây ăn quả và cây lương thực Tất cả các loại cây địa phương đều là tài sản của Nhà nước, tuy nhiên người dân vẫn có thể được hưởng 2/3 tổng sản lượng của các loại cây trồng khác cũng như các sản phẩm, hoa, quả được trồng xen dưới tán rừng (Điều 3)

4.2 Chương trình 661

Các Quyết định 08/1997/QH10 và 661/QĐ-TTg được ban hành lần lượt vào tháng 12/1997 và tháng 7/1998 nhằm xây dựng chương trình trồng rừng quốc gia, thường được gọi là Chương

trình 661, hay Chương trình trồng 5 triệu ha rừng Chương trình này thực chất là nối tiếp Chương trình 327

Chương trình có 3 mục tiêu cơ bản: (1) trồng mới 5 triệu ha rừng nhằm tăng diện tích che phủ của rừng lên 43% trong giai đoạn 1998 đến 2010 (Bộ NN&PTNT, 1998:9-10) Điều này góp phần vào bảo vệ môi trường, giảm thiên tai, tăng lượng nước, bảo vệ nguồn gien và đa dạng sinh học; (2) sử dụng đất trống như một công cụ sản xuất để tạo việc làm, góp phần xóa đói giảm nghèo; định canh định cư; tăng thu nhập của người dân tại các vùng nông thôn miền núi, đặc biệt

là người dân tộc thiểu số và đảm bảo ổn định chính trị và xã hội, quốc phòng và an ninh, đặc biệt tại khu vực biên giới; và (3) cung cấp gỗ cho các hoạt động công nghiệp, củi và các sản phẩm rừng khác cho nhu cầu trong nước và sản xuất hàng xuất khẩu Tóm lại, mục tiêu của chương trình này nhằm biến rừng thành một nguồn đóng góp quan trọng cho phát triển kinh tế-xã hội miền núi

Những hướng dẫn thực hiện Chương trình thể hiện được những điểm tích cực của chương trình

và đã được lên kế hoạch cụ thể Dự kiến diện tích rừng trồng mới được chia thành 3 loại như sau: Rừng phòng hộ: Khoảng 1 triệu ha rừng sẽ được khoanh nuôi tái sinh kết hợp với trồng bổ sung tại các khu vực cần thiết

Rừng đặc dụng: Khoảng 1 triệu ha rừng mới sẽ được phục vụ cho các mục đích bảo vệ ở các khu vực xung yếu như đầu nguồn nước, khu vực đất xói mòn ven biển và những khu vực cần khôi phục hệ sinh thái Những hoạt động này được tập trung tại các vùng miền núi phía bắc nơi có độ che phủ rừng thấp và khu vực hay có lũ ở miền trung, trong đó có tỉnh Nghệ An

Rừng sản xuất: Bao gồm 3 triệu ha trong đó khoảng 2 triệu ha cây rừng của các hộ như cây keo, tre, thông và bạch đàn cùng với một số cây có giá trị kinh tế cao hoặc được dùng cho các mục đích đặc biệt Diện tích còn lại sẽ được dùng cho các loài cây công nghiệp mang tính thương mại như cao su, chè, cà phê, cây thuốc và cây ăn quả

Chương trình sẽ được thực hiện thông qua các dự án có sự tham gia của người dân địa phương Quyết định 661/QĐ-TTg nêu rõ “Nhân dân là lực lượng chủ yếu trồng, bảo vệ, khoanh nuôi tái sinh rừng và hưởng lợi ích từ nghề rừng…”

Việc phân bổ quỹ cũng tương tự như Chương trình 327, bao gồm cả các tiêu chí được đặt ra cho việc chi trả các hoạt động trồng và bảo vệ rừng Ví dụ, những hộ chăm sóc rừng đặc dụng và rừng phòng hộ được trả 50.000 đồng/năm/ha Với những hoạt động như trồng mới rừng, đặc biệt trong các khu vực cần khôi phục hệ sinh thái thì còn có thể được trả cao hơn (khoảng 2 triệu đồng/ha)

Việc giải quyết thủ tục giao đất giao rừng và trao giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho “các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân” cũng được đặc biệt quan tâm Công việc này được dự định hoàn thành vào cuối năm 2000 (theo Nghị định 24/1999/CT-TTg)

Tuy nhiên, liệu các chính sách của Nhà nước nhằm đảm bảo quyền sở hữu đất của người dân có giúp tạo ra sinh kế bền vững cho người dân miền núi không? Làm thế nào mà những chính sách này làm cho người dân chuyển từ canh tác nương rãy tự cung tự cấp sang định canh? Sự chuyển đổi này đã làm thay đổi đời sống của người dân như thế nào? Hệ thống canh tác nào đã xuất hiện trong hệ thống sử dụng đất mới được hình thành từ các chính sách về đất đai? Trước khi trả lời các câu hỏi này, trước hết chúng ta hãy cùng nhau xem xét phản ứng của người dân đối với những chính sách này như thế nào

5 Phản ứng của nguời dân đối với chính sách phân cấp quản lý tài nguyên thiên nhiên

Những chính sách của Nhà nước nhằm hạn chế những ảnh hưởng tiêu cực từ các hoạt động của người dân đến tài nguyên rừng đã tạo ra hai loại phản ứng chính của người dân địa phương là ủng hộ và không ủng hộ

5.1 Ủng hộ

Khái niệm bảo tồn rừng bao hàm cả quản lý bền vững đã được chấp nhận ở rất nhiều nước phát triển như Mỹ hoặc Canada Những khái niệm này được đưa vào trong các chính sách ở cấp độ quốc gia và quốc tế đã đạt được một số thành công nhất định Tại châu Á, những trường hợp thành công có thể kể đến là Ấn Độ, Thái lan và Malaysia Các quốc gia này đã xây dựng và thực hiện một số các chương trình, chính sách nhằm biến những người canh tác nương rãy du canh thành những người canh tác định canh Ở Việt Nam, chính sách định canh định cư cũng được thực hiện nhằm khuyến khích người dân tham gia bảo vệ rừng và phát triển kinh tế xã hội miền núi Nhờ vào những chính sách này, theo Hùng (1995), phá rừng đã giảm hoặc ngừng hẳn tại những vùng dự án, đồng thời điều kiện kinh tế xã hội cũng như cơ sở hạ tầng cũng được cải thiện

rõ rệt Rất nhiều diện tích đất đã được phủ xanh Khoảng 660.000 người canh tác nương rãy đã

áp dụng phương thức định canh Hơn thế, các chính sách của Nhà nước cũng đã tạo động lực cho người dân tiến hành trồng các cây để thu lời như cây quế hay các loài cây có giá trị cao khác Hùng (1995) cũng dự đoán rằng thành công của chương trình định canh định cư là sẽ định cư được cho 3 triệu người đồng thời chấm dứt sự suy thoái rừng Điều kiện sống của người dân cũng được nâng cao cùng lúc với diện tích che phủ của rừng sẽ tăng trong khoảng 9-10% đến 25-40% vào năm 2000

Tuy nhiên, thành công trong bảo vệ rừng và nâng cao đời sống của người dân không thể đạt được nếu như chỉ có sự tham gia của Nhà nước từ đầu đến cuối Sự đóng góp của các bên có liên quan, đặc biệt là người dân địa phương, cũng rất quan trọng Để có được sự giúp đỡ này, các chính sách phải cố gắng thu hút sự ủng hộ của người dân đối với các lợi ích của quốc gia

Chúng ta biết rằng tài nguyên thiên nhiên nói chung và tài nguyên rừng nói riêng chỉ có thể được bảo vệ một cách hữu hiệu nếu như người dân địa phương tham gia vào bảo vệ các nguồn tài nguyên này cũng như được hưởng lợi trực tiếp từ chúng Dựa vào đó, một hình thức đồng quản

lý giữa Nhà nước và người dân địa phương đã được áp dụng và bước đầu đã thu được một số kết quả khả quan trong bảo vệ rừng Kiểu quản lý này đã đưa ra một hình thức cộng tác mới giữa những bên có liên quan và đầu tư tại địa phương trong bảo vệ rừng Nó đồng thời cũng cung cấp một khuôn khổ nhằm kết hợp những giá trị và nhu cầu của các nhóm vào trong một hệ thống quản lý chức năng Hình thức đồng quản lý này giúp xây dựng sự tin tưởng lẫn nhau và liên minh giữa người dân địa phương và các cán bộ Nhà nước (Poffenberger và cộng sự, 1999) Nó cũng có vai trò khích lệ những bên có liên quan tham gia bảo vệ rừng Những sự khích lệ này, theo Seabright (trong Cleaver, 2000) được coi là quan trọng trong cơ chế quản lý tài nguyên thiên nhiên trong đó thể hiện các hành vi của cá nhân và tập thể

Bên cạnh những phản ứng tích cực của người dân đối với các chính sách này đồng thời, như một

lẽ tự nhiên, cũng tồn tại một số ý kiến không ủng hộ

5.2 Không ủng hộ

Theo ước tính của Mạng lưới rừng châu Á, khoảng 80 đến 100 triệu người ở Đông Nam Á sinh sống tại các khu vực được coi là rừng cộng đồng Trong vòng 20 đến 30 năm nữa, con số này có thể tăng lên gấp đôi Bên cạnh đó, khoảng 200 triệu người dân nông thôn, ở nhiều cấp độ khác nhau, vẫn sống dựa vào rừng Vì con số này là quá lớn, một số người có thể cho rằng việc thực

hiện các chính sách có liên quan đến rừng vẫn còn gặp nhiều trở ngại, trong số đó bao gồm cả mâu thuẫn giữa Nhà nước và người dân địa phương Hội (2001) thấy rằng đối với người Tày ở Việt Nam, chính sách đóng cửa rừng, không cho người dân sự lựa chọn nào khác, làm tổn hại đến sinh kế của họ Như vậy, mặc dù chính sách đã được thực hiện nhằm bảo vệ rừng nhưng nhiều diện tích lớn rừng vẫn đang được sử dụng vào canh tác nương rãy

Nhiều mâu thuẫn bắt nguồn từ sự khác nhau trong nhận thức giữa Nhà nước và người dân đối với rừng Ví dụ như Tangkas (2000) thấy rằng trong cách nhìn nhận của chính quyền Inđônêxia, TAHURA (hay khu vực được bảo vệ) phải được bảo tồn nhằm duy trì các loài động thực vật bản địa, giới thiệu các cây con cho những mục tiêu nghiên cứu, khoa học, giáo dục, du lịch và nguồn nước đồng thời cải tạo giống Bên cạnh đó, người dân địa phương coi TAHURA như một hệ thống hỗ trợ cho đời sống của họ, nơi mà họ có thể có được những sản phẩm rừng phục vụ nhu cầu về vật liệu xây dựng, củi đốt và thức ăn cho gia súc Tương tự như vậy, Gunawan (2000), chỉ

ra rằng người Kasepuhan coi rừng như nguồn sinh kế của họ Họ lấy từ rừng gần như tất cả những thứ cần thiết cho đời sống vật chất và văn hoá Ngược lại, chính quyền địa phương coi rừng và các tài nguyên từ rừng là những thứ cần phải được bảo tồn nhằm cân bằng sinh thái Rất nhiều trường hợp cũng cho thấy rằng, trong khi Nhà nước coi tài nguyên rừng như là những tài nguyên vật chất, người dân địa phương lại coi trọng tính biểu trưng của chúng hơn (Guha, 1989; Peluso, 1992; Quang, 2003)

Vì tài nguyên rừng được nhận thức dưới nhiều góc độ khác nhau của những nhóm người có lợi ích khác nhau, việc sử dụng chúng không hề đơn giản Shimk và Wood (trong Nygren, 2000) quan sát thấy tài nguyên được sử dụng bởi các nhóm khác nhau với những lợi ích khác nhau Trong quá trình này, những nhóm có lợi ích khác nhau thường mâu thuẫn với nhau ở các cấp địa phương, khu vực, quốc gia và thậm chí cả quốc tế Cũng như vậy, Peluso (1992) khẳng định rừng là nguồn của nhiều sản phẩm được sử dụng vào các mục đích khác nhau Quản lý rừng bền vững chỉ có thể đạt được khi mà những nhóm người với nhận thức khác nhau đối với tài nguyên rừng đều đạt được lợi ích của mình Ngược lại, khi lợi ích của Nhà nước và người dân địa phương mâu thuẫn với nhau, có thể dẫn đến huỷ hoại môi trường, nghèo đói và mối quan hệ về quyền lực không rõ ràng

Việc thực hiện các chính sách ngăn cấm hoạt động của người dân trong rừng đã hạn chế rất nhiều phương thức kiếm sống của nhiều người dân địa phương, những người sống dựa vào rừng Poffenberger và Singh (1996) thấy rằng ở Ấn Độ khi các cơ quan Nhà nước tăng cường kiểm soát đối với rừng đã khiến hàng triệu người dân nông thôn đã mất dần quyền tiếp cận đối với các sản phẩm truyền thống từ rừng như lương thực, nhiên liệu, vật liệu xây dựng, sợi và thuốc men Việc mất đi các quyền của cộng đồng đã tạo ra mâu thuẫn giữa những người nông dân Ấn Độ với các cơ quan Nhà nước và chính sự không bằng lòng của họ đối với quyền quản lý rừng đã dẫn tới khai thác rừng không bền vững và suy thoái rừng

Sự khác nhau trong nhận thức giữa Nhà nước và người dân địa phương cũng là nguyên nhân của nhiều mâu thuẫn xuất hiện tại một số nước như Phi-líp-pin, Inđônêxia và Ấn Độ Theo Raintree (1987), những mâu thuẫn này bắt nguồn từ việc nông dân mở rộng du canh vào trong rừng một cách tự ý hoặc thông qua biến thể của du canh đã được chính thức thừa nhận Việc “xâm lấn” này đã làm nảy sinh bất đồng giữa các cơ quan lâm nghiệp và cộng đồng dân cư trong sử dụng đất Lấy ví dụ, người dân canh tác nương rãy bằng cách phát quang những khoảng rừng nhỏ và đốt trước khi mùa mưa đến Tuy nhiên, các cơ quan lâm nghiệp lại không đồng ý với phương pháp canh tác này, vì theo họ chúng không năng suất, không bền vững và có ảnh hưởng tiêu cực

Nỗ lực của họ trong kiểm soát hoạt động canh tác này đã đặt người dân trong thế đối đầu với Nhà nước

Thắng (1995) chỉ ra rằng, ở vùng núi Việt Nam, các chính sách về đất đai đã dẫn đến những mâu thuẫn gay gắt về quyền sở hữu đất và tài nguyên rừng Thắng cũng lấy một ví dụ về người H’mông và người Dao ở vùng núi phía Bắc Việt Nam Chính sách xây dựng vùng kinh tế mới của Nhà nước cũng đã dẫn đến việc di dân đến các khu vực miền núi, làm tăng dân số và tăng cạnh tranh lên những nguồn tài nguyên hiện có Chính sự cạnh tranh này đã làm tăng áp lực lên đất đồng thời hủy hoại tài nguyên rừng Nhằm đối phó với sự cạnh tranh này, người H’mông và Dao bị bắt buộc phải chuyển đến những khu vực nằm sâu trong rừng để tiến hành canh tác nương rãy Theo thời gian, độ che phủ rừng giảm xuống, tài nguyên rừng cạn kiệt dần và các loại thú rừng cũng trở lên hiếm hơn Đối với người H’mông và người Dao, những dân tộc đã tự xây dựng một hệ thống tài sản cá nhân trong cộng đồng, chương trình GĐGR đã tạo ra một hố sâu ngăn cách giữa người dân địa phương và các cơ quan Nhà nước

III CÁC ĐẶC TRƯNG VĂN HOÁ CỦA NGƯỜI THÁI VÀ NGƯỜI KHƠ MÚ

1 Người Thái

Dân tộc Thái có khoảng 1,2 triệu người, chiếm 1,5 % dân số Việt Nam Phần lớn họ sống tại các tỉnh miền núi Tây Bắc (như Lai Châu, Điện Biên, Sơn La, Hoà Bình) và Nghệ An Người Thái ở Việt Nam còn được gọi là Táy Khao (Thái Trắng), Táy Đăm (Thái Đen), Táy Chiềng, Pu Thay, v.v (Vạn và cộng sự, 2000)

Cũng như một số dân tộc thiểu số khác ở Việt Nam, người Thái có những sự khác biệt đặc trưng

về văn hoá và tín ngưỡng Ví dụ, họ cũng có những ngày lễ riêng trong những dịp như năm mới

và mùa vụ Lễ hội là dịp người dân có cơ hội mặc quần áo truyền thống và tham gia vào các hoạt động vui chơi giải trí thông qua các bài hát và điệu múa dân gian

Trong quá khứ, lễ hội của người Thái có tầm quan trọng hơn bây giờ Hàng năm, theo phong tục, các sự kiện như cưới hỏi, dựng nhà hay thậm chí tang lễ cũng có nghĩa là tổ chức một bữa tiệc lớn, mổ trâu, bò và lợn để mời tất cả thành viên trong bản tham gia Tuy nhiên, những dịp như thế thường làm cho một số hộ gia đình, đặc biệt là các hộ nghèo trở nên khánh kiệt Ngày nay, người dân đã trở nên thực tế hơn Những dịp tiệc tùng chỉ mời họ hàng, bạn bè và hàng xóm thân thiết (Quang, 2003)

Người Thái từ lâu đã sống dựa vào canh tác lúa nước Trong nghề trồng lúa, người Thái rất giỏi

về tưới tiêu, họ có trình độ khá cao trong việc xây dựng các hệ thống nước tưới với những

mương, phai, lái, lín, cọn nổi tiếng Họ cũng nuôi thú và làm đồ gốm Họ thường sống ở vùng

đất thấp ven thung lũng với đất đai màu mỡ và có điều kiện tiếp cận thị trường cũng như nguồn nước Tuy nhiên, do thiếu lương thực, họ đã kết hợp trồng cả lúa nước dưới thung lũng và lúa nương trên sườn đồi để bổ sung cho nguồn lương thực và thu nhập của mình Lúa nương, ngô, sắn, khoai lang và bí ngô là cây trồng chính trên nương của người Thái

Người Thái chiếm đa số tại hai xã được tiến hành nghiên cứu Tất cả những người Thái tại hai bản nghiên cứu đều có thể nói được tiếng phổ thông, điều này giúp họ tiếp cận dễ dàng hơn với thế giới bên ngoài

là chính Vì thế, họ thường sinh sống tại những vùng vẫn còn rừng để có thể có đất để mở rộng canh tác nông nghiệp, mặc dù những khu vực này có thể xa trung tâm buôn bán Một trong những lý do khiến người Khơ Mú ít tiếp xúc với thế giới bên ngoài là không có nhiều người Khơ

Mú có thể nói tốt được tiếng phổ thông

IV TỔNG QUAN ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU

Phần này đưa ra cái nhìn tổng quát về ba cộng đồng nghiên cứu (Huổi Toi, Na Bè, và Xiêng Hương) thuộc hai xã Chiềng Hặc (tỉnh Sơn La) và xã Xá Lượng (tỉnh Nghệ An) Những đặc điểm chính về điều kiện tự nhiên và kinh tế xã hội, nguồn tài nguyên rừng, hệ thống canh tác và quá trình phát triển của từng điểm nghiên cứu sẽ được trình bày trong phần này

1 Xã Chiềng Hặc và Bản Huổi Toi

1.1 Xã Chiềng Hặc

Chiềng Hặc là một xã rất nghèo Nó là một trong 14 xã của huyện Yên Châu tỉnh Sơn La, một tỉnh thuộc vùng núi Tây Bắc Việt Nam.5 Nó nằm cách trung tâm tỉnh 64 km và cách Hà Nội khoảng 260 km về phía Tây Bắc Xã Chiềng Hặc bao gồm 16 bản phân bố rải rác trên độ cao 800-900m so với mực nước biển (Báo cáo Thống kê tỉnh Sơn La, 2003)

Năm 2002, xã Chiềng Hặc có tổng số dân là 3.879 khẩu với 758 hộ gia đình, trong đó 1.362 người trong độ tuổi lao động Đây là nơi sinh sống của bốn nhóm dân tộc, dân tộc Thái có 3.101 khẩu chiếm 80%, dân tộc H’mông có 466 khẩu chiếm 12%, dân tộc Kinh chiếm 4% với 156 khẩu và dân tộc Xi Mun cũng chiếm 4% (Báo cáo Thống kê xã Chiềng Hặc, 2003)

Nằm ở khu vực khí hậu nhiệt đới gió mùa, Chiềng Hặc có hai mùa rõ rệt, mùa mưa từ tháng 5 đến tháng 10 và mùa khô từ tháng 11 năm trước đến tháng 4 năm sau Lượng mưa trung bình hàng năm là 1.500 mm, nhiệt độ trung bình là 21,30C Nhiệt độ thấp nhất xuống đến 1,70C vào tháng 1 hoặc tháng 2 trong khi đó nhiệt độ cao nhất lên tới 40.50C vào tháng 5 hoặc tháng 6 Từ tháng 3 đến tháng 5, Chiềng Hặc chịu ảnh hưởng nặng nề của gió mùa khô và nóng thổi từ phía Tây, đây là một trong những nguyên nhân chính gây nên nguy cơ cháy rừng rất cao (Báo cáo Thống kê huyện Yên Châu, 2003)

Tổng diện tích đất tự nhiên của Chiềng Hặc là 8.957 ha trong đó diện tích đất nông nghiệp là 1.242 ha chiếm 13,87%, diện tích đất rừng là 3.670 ha chiếm 40,97%, phần còn lại là diện tích đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng chiếm 43,36% với 3.883 ha Trong 1.242 ha diện tích đất nông nghiệp có 966 ha diện tích nương rãy và khoảng 50 ha diện tích lúa nước Hầu hết, phần diện tích đất chưa sử dụng trước đây là đất rừng nhưng đã bị khai hoang để phục vụ cho mục đích sản xuất nông nghiệp (Báo cáo Thống kê huyện Yên Châu, 2000) Do diện tích đất lúa nước trên đầu người quá thấp (khoảng 130m2/người) nên diện tích lúa nước của xã không đáp ứng đủ nhu cầu lương thực cơ bản của người dân địa phương Điều này phần nào giải thích nguyên nhân tại sao người dân nơi đây vẫn sống phụ thuộc vào việc canh tác nương rãy và khai thác sản phẩm rừng

Về sản xuất nông nghiệp, cây trồng ở xã Chiềng Hặc tương đối đa dạng, bao gồm các loại cây lương thực như lúa, ngô, sắn; cây công nghiệp như chè, mía, đỗ tương, lạc; và cây ăn quả như vải, nhãn, mận, đào, xoài Xoài của Chiềng Hặc tuy quả nhỏ hơn so với xoài của các vùng khác nhưng được xem là loại quả nổi tiếng ở miền Bắc Việt Nam do hương vị đặc biệt của nó Phần lớn đất nương rãy nơi đây chủ yếu được sử dụng để trồng ngô Trong những năm gần đây, sản xuất nông nghiệp của xã mang tíng định hướng thị trường rõ hơn

Chăn nuôi khá phát triển ở xã Chiềng Hặc, ngoài việc phát triển chăn nuôi gia súc như trâu, bò,

lợn, ngựa, dê và chăn nuôi gia cầm, nghề cá cũng được người dân Chiềng Hặc chú trọng

Trong những năm gần đây, dịch vụ khuyến nông đã đến với từng thôn bản Cán bộ khuyến nông

của huyện và tỉnh đã tổ chức các lớp tập huấn phổ biến kỹ thuật trồng trọt và chăn nuôi cho

người dân địa phương Các lớp tập huấn này còn đào tạo một số người nông dân tiêu biểu trở

thành những cán bộ khuyến nông cấp thôn bản (Phỏng vấn trực tiếp, 2003)

1.2 Bản Huổi Toi

Huổi Toi là một trong 16 bản của xã Chiềng Hặc Bản nằm cách trung tâm xã khoảng 1 km và là

nơi sinh sống của 41 hộ gia đình với 192 khẩu (trung bình một gia đình có 4,6 khẩu) Nếu so

sánh với hai địa điểm nghiên cứu tại vùng Bắc Trung Bộ là Na Bè có 132 hộ với 726 khẩu và

Xiêng Hương có 81 hộ với 394 khẩu thì xã Chiềng Hặc có quy mô dân số nhỏ nhất Dân cư của

bản đều là người Thái và họ đã định cư ở đây từ rất lâu đời Tất cả các hộ gia đình đều tham gia

vào sản xuất nông nghiệp và khai thác sản phẩm rừng (Báo cáo Thống kê xã Chiềng Hặc, 2003)

Theo số liệu thống kê của bản Huổi Toi (2003), tổng diện tích đất tự nhiên của bản chỉ khoảng

254 ha trong đó diện tích đất nông nghiệp gần 96 ha chiếm 37,78%, diện tích đất rừng là 133 ha

chiếm 52,38%, diện tích đất chuyên dùng là 13,36 ha chiếm 5,26%, phần còn lại là diện tích đất

chưa sử dụng chiếm 4,58% tức 11,64 ha Trong tổng số 96 ha đất nông nghiệp có 84,2 ha đất

nương rãy, phần đất trước đây được phân loại là đất rừng (Bảng 3) Huổi Toi là một trong 13 bản

của xã Chiềng Hặc có hoạt động sản xuất nông nghiệp phụ thuộc chủ yếu vào canh tác trên đất

dốc do diện tích lúa nước quá nhỏ không đủ đáp ứng nhu cầu lương thực của người dân địa

phương

BẢNG 3 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI

Hạng mục Diện tích (ha) Phần trăm so với tổng số

III- Đất chuyên dùng (đất thổ cư,

Nguồn: Báo cáo Thống kê bản Huổi Toi, 2003

Tuy nhiên, trong những năm qua, với chiến lược phát triển đúng hướng ngành chăn nuôi và sản

xuất nông nghiệp, kinh tế hộ gia đình của Huổi Toi đã khấm khá hơn rất nhiều Hiện nay, Huổi

Toi có số đầu gia súc tương đối lớn bao gồm 37 con trâu, 79 con bò, 80 con lợn và 850 con gà và

vịt Không giống như hai điểm nghiên cứu Na Bè và Xiêng Hương, người dân ở Huổi Toi chủ yếu trồng ngô trên nương thay cho việc trồng lúa nương hoặc sắn Năm 2003, diện tích ngô là 64,35 ha chiếm 76,4% trong tổng số 84,2 ha diện tích đất nương rãy và tỷ lệ này vẫn giữ nguyên cho đến nay Ngô đã mang lại nguồn thu nhập lớn cho người dân Nhờ vậy, năm 2004, Huổi Toi

có 30 hộ khá, 10 hộ trung bình và chỉ còn một hộ nghèo (Báo cáo Hàng năm Bản Huổi Toi, 2004)

Sau năm 1990, hệ thống canh tác của người Thái cũng như điều kiện sống của họ có sự thay đổi

rõ rệt Trước năm 1990, cây trồng chính ở Huổi Toi là lúa nương, phần lớn diện tích đất được sử dụng cho canh tác nương rãy, số đầu gia súc còn ít Vào những năm cuối của thập niên 90, do sản xuất nông nghiệp được chuyển dịch theo định hướng thị trường, người dân đã đa dạng hoá thu nhập của họ bằng nhiều nguồn thu khác nhau như ngô, chăn nuôi gia súc, cây ăn quả (vải, nhãn, xoài), và cá, trong đó ngô là nguồn thu nhập chính

Huổi Toi có một con sông lớn, sông Yên Châu, chảy qua bản dọc theo Quốc lộ 6 (Quốc lộ này nối liền bản với trung tâm xã về phía Tây và vùng đồng bằng sông Hồng về phía Đông) Đây là nguồn cung cấp nước quan trọng cho sinh hoạt và sản xuất nông nghiệp của bản đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho vận chuyển hàng hoá và đi lại bằng đường thuỷ của người dân địa phương Năm 1998, được sự hỗ trợ của Nhà nước, bản đã khoan bốn cái giếng nhằm cung cấp nước sạch cho người dân địa phương nhưng do các giếng này cách xa nhà nên họ chỉ dùng nước

đó để nấu ăn và uống, còn nước dùng cho nhu cầu tắm giặt vẫn là nước sông Một số hộ gia đình thậm chí còn sử dụng nước sông để ăn Hiện nay, do việc mở rộng Quốc lộ 6 nên nước sông đang bị ô nhiễm do bụi, xói mòn và rửa trôi đất

Tất cả các hộ gia đình trong bản đều đã có điện Hầu hết các hộ đều có tivi, đài, quạt và xe máy Những người dân trong bản cho biết rằng họ mua những vật dụng đó chủ yếu bằng tiền bán ngô (Phỏng vấn trực tiếp, 2004)

2 Xã Xá Lượng, Bản Na Bè và Bản Xiêng Hương

2.1 Xã Xá Lượng

Xá Lượng là một trong 21 xã của huyện miền núi Tương Dương nằm ở phía Tây tỉnh Nghệ An thuộc vùng thượng nguồn lưu vực sông Cả, con sông lớn nhất ở khu vực Bắc Trung Bộ Việt Nam.6 Xã nằm cách thành phố Vinh khoảng 200 km và cách Hà Nội 500 km về phía Nam với

độ cao 750-1.500m so với mực nước biển Quốc lộ 7 nối liền địa bàn với Lào sau khi qua huyện miền núi Kỳ Sơn về phía Tây và với vùng đồng bằng qua hai huyện miền núi Con Cuông và Anh Sơn về phía Đông

Xã Xá Lượng gồm 8 bản với tổng số dân là 4.832 khẩu chủ yếu thuộc dân tộc Kinh và 3 nhóm dân tộc thiểu số khác là dân tộc Thái, Khơ Mú và H’mông Dân tộc Kinh có 3.624 khẩu chiếm 75% trong khi đó dân tộc Khơ Mú chỉ có 748 khẩu chiếm 15,5% (Báo cáo Thống kê huyện Tương Dương, 2002)

Giống như xã Chiềng Hặc của tỉnh Sơn La, xã Xá Lượng cũng nằm trong vùng khí hậu nhiệt đới gió mùa, khí hậu của vùng chia ra làm bốn mùa khác biệt đặc trưng bởi mùa đông lạnh khô và mùa hè nóng ẩm Nếu xét về độ ẩm thì vùng này có hai mùa cơ bản: mùa mưa từ tháng 4 đến

và Thừa Thiên Huế

Sông Cả là con sông lớn ở khu vực Bắc Trung Bộ, bắt nguồn từ Lào chảy qua hai tỉnh Nghệ An và Hà Tĩnh sau đó đổ vào Vịnh Bắc Bộ

tháng 10 và mùa khô từ tháng 11 đến tháng 3 năm sau Nhiệt độ trung bình là 240C, nhiệt độ cao nhất lên tới 39-410C vào tháng 7, nhiệt độ thấp nhất xuống đến 80C vào tháng 1 Trong một số năm, nhiệt độ thấp nhất có khi xuống đến 30C Lượng mưa trung bình hàng năm là 1.450 mm Tuy nhiên, do địa hình chia cắt nên lượng mưa phân bố không đồng đều giữa các vùng sinh thái, đặc biệt là giữa vùng miền núi và vùng đồng bằng của lưu vực sông Cả Ví dụ, tại vùng miền núi, mùa mưa thường từ tháng 8 đến tháng 10 với lượng mưa trung bình là 1.350 mm Trái lại ở vùng đất thấp, mùa mưa bắt đầu từ tháng 6 và kết thúc vào tháng 11 với lượng mưa trung bình là 2.000 mm (Báo cáo Thống kê tỉnh Nghệ An, 2002) Ngoài ra, Xá Lượng còn chịu ảnh hưởng của gió Tây khô nóng vào mùa hè

Về điều kiện đất đai, gần một nửa diện tích đất tự nhiên của xã Xá Lượng được che phủ bởi rừng trong khi đó diện tích đất nông nghiệp chỉ chiếm một phần nhỏ so với tổng số Trong tổng diện tích 11.576 ha đất tự nhiên, diện tích đất rừng có 5.421 ha chiếm 46,83% Rừng tại xã Xá Lượng bao gồm cả ba loại: rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất Diện tích đất nông nghiệp chỉ có 810 ha chiếm 7% Diện tích đất lúa nước chiếm tỷ lệ rất nhỏ là 0,07% hay 7,7 ha so với tổng diện tích đất nông nghiệp Phần diện tích còn lại là đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng (Báo cáo Thống kê huyện Tương Dương, 2002)

Về sản xuất nông nghiệp, lúa nương, sắn và ngô là những cây trồng chính của địa phương trong

đó lúa nương chiếm phần lớn diện tích Năm 2001, sản lượng lương thực quy thóc bình quân đầu người là 160 kg/năm Bên cạnh đó, người dân còn trồng một số loại cây ăn quả như xoài, nhãn, vải và cây công nghiệp như lạc, mía Hiện nay, một số loại gia súc được nuôi rộng rãi như trâu,

bò, lợn nhưng chăn nuôi gia cầm ít được chú trọng phát triển do ảnh hưởng của dịch bệnh Ngoài

ra, người dân còn nuôi cá ao hoặc nuôi cá lồng dọc theo sông Cả và sông Nậm Nơn (Báo cáo Thống kê huyện Tương Dương, 2004)

2.2 Bản Na Bè

Na Bè là một trong 8 bản thuộc xã Xá Lượng, nằm cách Quốc lộ 7 khoảng 6 km, cách trung tâm

xã 8 km, và cách Hà Nội khoảng 500 km Đây là một bản miền núi có vị trí gần với biên giới Lào với phần lớn diện tích được bao phủ bởi rừng

Năm 2003, Na Bè là nơi sinh sống của 132 hộ gia đình với 726 khẩu (trung bình một gia đình có 5,5 khẩu) Dân cư ở đây chủ yếu là dân tộc Khơ Mú, chỉ có một người là dân tộc Thái (Báo cáo Thống kê bản Na Bè, 2003)

Trong số 132 hộ chỉ có 12 hộ khá (chiếm 9,1%), 40 hộ trung bình (chiếm 30,3%) và 80 hộ nghèo (chiếm 60,6%) Hộ khá là những hộ có nhà kê, có từ 1 đến 2 con trâu hoặc bò và đủ gạo ăn quanh năm Hộ trung bình là những hộ có nhà tạm (vách tre nứa và nền đất) nhưng đủ gạo ăn cho cả năm Còn hộ nghèo là những hộ có nhà tạm và thường thiếu gạo từ 2 đến 6 tháng trong năm, không có trâu hoặc bò

Trong khoảng thời gian từ đầu năm 2000 đến tháng 8/2003, dân số của bản tăng với tốc độ rất chậm, bản chỉ có thêm 9 thành viên mới Tuy nhiên, số lượng hộ gia đình lại tăng lên tương đối nhanh do một số hộ lớn tách hộ Năm 2000, bản có 103 hộ nhưng đến năm 2002 con số này là

111 hộ và năm 2003 là 132 hộ (Phỏng vấn trực tiếp, 2003)

Hiện nay, tổng diện tích đất của Na Bè là 2.165 ha trong đó diện tích đất nông nghiệp là 103 ha chiếm 4,76% Trong tổng số diện tích đất nông nghiệp thì có đến 101 ha là đất nương rãy Tất cả các hộ gia đình tại địa phương đều tham gia vào hoạt động canh tác nương rãy, diện tích đất nương rãy bình quân mỗi hộ là 0,76 ha Diện tích đất rừng là 1.285,7 ha (chiếm 59,39%) Diện tích đất chưa sử dụng (bao gồm đất sông suối, đất núi đá vôi, và đất khác) là 755.1 ha (chiếm

34.88%) (Bảng 4) Nguồn thu nhập chính của người dân Na Bè là từ lúa nương và chăn nuôi đại

gia súc (trâu, bò) (Phỏng vấn trực tiếp, 2003)

Như các cộng đồng dân tộc miền núi khác, người dân Na Bè cũng nuôi một số loại gia súc như

trâu, bò, lợn và gia cầm như gà, vịt Trâu bò được nuôi theo kiểu kết hợp chăn thả trong rừng với

nuôi trong chuồng gần nhà Lợn thường được nuôi trong chuồng, còn gà được thả rông xung

III- Đất chuyên dùng (đất thổ cư,

Nguồn: Báo cáo Thống kê xã Xá Lượng, 2003

Về cơ sở hạ tầng, hệ thống đường giao thông liên bản nối liền Na Bè với Quốc lộ 7 là đường đất,

nên gây khó khăn cho việc đi lại của người dân địa phương, nhất là vào mùa mưa

Bản đã có hệ thống đường ống cung cấp nước sạch do tỉnh đầu tư xây dựng từ năm 1997 Tuy

nhiên do thiếu tổ chức và kinh phí duy tu, bảo dưỡng và sửa chữa nên hiện nay đường ống nước

đã bị vỡ và không sử dụng được nữa Bản không có điện thoại, chợ và trạm xá

Theo lịch sử để lại thì vị trí hiện nay của bản Na Bè trước đây là nơi sinh sống của cộng đồng

người Thái Năm 1968, những người Thái này đã chuyển đi nơi khác thuận tiện hơn cho việc

thành lập hợp tác xã nông nghiệp Vào khoảng thời gian từ năm 1972 đến 1977, một nhóm công

nhân khai thác gỗ của lâm trường quốc doanh đã dựng lán trại ở đây để làm việc

Bản Na Bè được thành lập vào năm 1990 với 35 hộ gia đình chuyển đến từ nhiều nơi khác nhau

của huyện Tương Dương như Luân Mai, Mai Sơn, Hữu Dương và Nhơn Mai Việc thành lập bản

Na Bè nằm trong kế hoạch phát triển của huyện nhằm giúp người dân Khơ Mú có nhiều cơ hội

tiếp xúc với dịch vụ cộng đồng hơn nữa Vào năm 1991 và năm 1992, có thêm 5 gia đình chuyển

từ Kỳ Sơn xuống đã nâng số hộ của Na Bè lên 40 hộ (Phỏng vấn trực tiếp, 2003)

Từ năm 1990 đến năm 1995, cuộc sống của người dân Na Bè phụ thuộc nhiều vào canh tác

nương rãy và khai thác sản phẩm rừng nhằm phục vụ cho nhu cầu lương thực và các nhu cầu cần

thiết khác Trong thời gian đó, tổng diện tích đất tự nhiên của Na Bè là 2.625 ha trong khi tổng

diện tích đất tự nhiên hiện tại là 2.165 ha (Bảng 4)

Bên cạnh bản Na Bè là một bản của người dân tộc H’mông Người H’mông thuộc bản này thường khai thác rừng bừa bãi nên chính quyền địa phương kiểm soát họ chặt chẽ hơn Vì vậy, vào tháng 6/1995, chính quyền địa phương quyết định chuyển Na Bè ra khỏi rừng đến khu định

cư mới hiện nay Vào cùng thời gian đó, 42 hộ gia đình dân tộc H’mông cũng được tái định cư ở

vị trí của bản Na Bè Hai bản này được hợp lại thành một bản mới lấy tên là bản Hợp Thành Việc thành lập bản tại Na Bè xuất phát từ một số lý do sau: (1) Ban quản lý bản Na Bè hoạt động tương đối tốt nên đã trở thành ban quản lý của bản mới Hợp Thành, nhờ đó số hộ dân tộc H’mông sẽ được quản lý tốt hơn; (2) Cộng đồng người H’mông chuyển đến khu tái định cư mới tương đối gần với khu vực sinh sống của họ trước kia nên họ sẽ dễ dàng thích nghi với nơi ở mới (Phỏng vấn trực tiếp, 2004)

Tuy nhiên, sau đó do hai cộng đồng dân tộc này đã xảy ra mâu thuẫn trong sử dụng tài nguyên thiên nhiên, nên những người cao tuổi của dân tộc Khơ Mú không muốn sống chung một bản với cộng đồng người H’mông Vì vậy, cộng đồng dân tộc H’mông thành lập một bản mới bên cạnh bản Na Bè của cộng đồng dân tộc Khơ Mú, và Hợp Thành trở thành tên riêng của bản người H’mông Mặc dù không bằng lòng chung sống một bản với cộng đồng dân tộc H’mông nhưng người Khơ Mú không có cách nào khác là phải chấp nhận sự tồn tại này, do nó được quyết định bởi cán bộ huyện, và họ phải cắt một phần đất của mình cho cộng đồng người H’mông

Hầu hết người H’mông canh tác nương rãy

trên diện tích đất rừng xung quanh nơi sinh

sống của họ và phần đất này thuộc sở hữu

của người Khơ Mú bản Na Bè Đây là

nguyên nhân chính làm cho mẫu thuẫn giữa

hai cộng đồng dân tộc này ngày càng trầm

trọng hơn từ năm 1995 Vào đầu năm 2003,

để giải quyết mâu thuẫn này, chính quyền

địa phương đã quyết định cắt 460 ha đất

thuộc bản Na Bè nhưng nằm ở xa cho cộng

đồng người H’mông Người dân H’mông có

thể di chuyển bản đến đó và canh tác trên

phần đất của họ thay cho việc canh tác trên

phần đất của cộng đồng người Khơ Mú Do

đó, tổng diện tích đất tự nhiên của Na Bè

giảm từ 2.625 ha xuống còn 2.165 ha Tuy

nhiên vào khoảng thời gian nhóm nghiên cứu thực hiện chuyến đi thực địa vào tháng 3/2004, người H’mông chưa chuyển đến vùng đất được phân và vẫn đang canh tác trên phần đất của cộng đồng người Khơ Mú Do đó, việc phản đối về việc phải cắt chuyển 460 ha đất cho người H’mông vẫn đang diễn ra âm ỉ tại địa phương

Về quản lý hành chính, từ năm 1995 đến 2001, mỗi bản có ban quản lý riêng, nhưng có chung một bí thư chi bộ Từ năm 2003, một bí thư chi bộ mới đã được bổ sung nên bộ máy quản lý của hai bản đã phân tách hoàn toàn Bộ máy quản lý của mỗi bản bao gồm một trưởng bản, một bí thư chi bộ, một công an viên, một kế toán, hai trợ lý và một y tá Kế toán và các trợ lý không có lương hay phụ cấp Y tá được trả 450.000 đồng/tháng, còn các thành viên khác nhận mức phụ cấp từ 60.000 đến 80.000 đồng/tháng (Phỏng vấn trực tiếp, 2003 và 2004)

Một người Khơ Mú đang chỉ tay về phía khu đất đang có mâu thuẫn với người H’mông

Thông qua một số chương trình cụ thể của Nhà nước, đôi khi Na Bè và Hợp Thành nhận được trợ cấp lương thực, cây giống và những vật dụng cần thiết từ Chính phủ do những xã này là những xã đặc biệt khó khăn.7

Bản Xiêng Hương được hình thành từ rất lâu nhưng nó chính thức được thừa nhận về mặt pháp

lý từ năm 1960 Vào khoảng từ năm 1955 đến năm 1960, bản có 20 hộ gia đình với 120 khẩu Cuộc sống của người dân nơi đây vào thời gian này chủ yếu phụ thuộc vào canh tác nương rãy

và săn bắt thú rừng Xiêng Hương thành lập hợp tác xã nông nghiệp năm 1961; đến năm 1990, bản có 43 hộ gia đình gồm 250 khẩu Từ năm 1967 đến năm 1990, do nạn đói xảy ra nên một số

hộ gia đình ở các vùng lân cận chuyển đến sinh sống tại bản nâng tổng số hộ của bản lên 65 hộ với 296 khẩu (Báo cáo Đánh giá nhanh Nông thôn, 2004)

Tính đến tháng 8/2003, bản Xiêng Hương có tổng số dân là 394 khẩu với 81 hộ gia đình (trung bình một hộ có 4,8 khẩu) Đây là nơi sinh sống của người dân tộc Thái, Kinh, Khơ Mú và Ơ Đu, trong đó dân tộc Thái chiếm đa số: 96% hay 378 khẩu (Báo cáo Thống kê bản Xiêng Hương, 2004)

Trong tổng số 81 hộ gia đình, có 5 hộ khá (chiếm 6,2%), 16 hộ trung bình (chiếm 19,8%) và 60

hộ nghèo (chiếm 74 %) Hộ khá là những hộ có nhà kê mái ngói, có khoảng 3 hoặc 4 con trâu hoặc bò, có xe máy và có thành viên của gia đình là công nhân viên chức Do đó, đây là những

hộ có đặc điểm khác biệt, đó là có khoản tiền tiết kiệm từ tiền lương hàng tháng Ngoài ra, hai trong số năm hộ này còn phát triển nghề nuôi cá lồng trên sông Nậm Nơn Hộ trung bình là những hộ có nhà tạm nhưng đủ lương thực cho cả năm, 8 hộ trong số đó cũng phát triển nghề nuôi cá lồng trên sông Hộ nghèo là những hộ thường thiếu lương thực 2 hoặc 3 tháng trong năm

và không có trâu hay bò Hiện tại trong bản chỉ có duy nhất một hộ là hộ phi nông nghiệp, đây là

hộ người Kinh làm nghề buôn bán nhỏ tại nhà (Phỏng vấn trực tiếp, 2004)

Tổng diện tích đất tự nhiên của Xiêng Hương là 1.170 ha Diện tích đất nông nghiệp chiếm 45 ha trong đó chủ yếu là diện tích đất nương rãy (37 ha chiếm 82,2%) và không có diện tích đất lúa nước Có 80 trong tổng số 81 hộ gia đình (98,8%) tham gia vào hoạt động canh tác nương rãy, diện tích đất nương rãy trung bình của mỗi hộ là 0,46 ha Xiêng Hương có một loại đất nông nghiệp khác đó là đất phù sa bồi đắp dọc theo sông Nậm Nơn Một phần diện tích đất dọc sông này được người dân tận dụng trồng khoai lang, đỗ và ngô với quy mô nhỏ Vườn tạp chiếm phần còn lại của đất nông nghiệp: 4.5 ha Đáng chú ý là trong những năm gần đây, một phần lớn diện tích đất nương rãy hiện nay đã được chuyển thành đất rừng trồng mới (Bảng 5)

cơ sở hạ tầng tập trung vào 4 vấn đề chính là điện, đường, trường, trạm đường điện nông thôn, đường xá, trường học, thủy lợi (trạm bơm), và y tế cơ sở (trạm xá); miễn giảm thuế nông nghiệp và những ưu đãi khác

BẢNG 5 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG

Hạng mục Diện tích (ha) Phần trăm so với tổng số

III- Đất chuyên dùng (đất thổ cư,

Nguồn: Báo cáo Thống kê xã Xá Lượng, 2003

Về chăn nuôi, bản Xiêng Hương có 220 con bò, 18 con trâu, 160 con lợn và khoảng 1.000 con

gia cầm bao gồm gà và vịt Ngoài ra, bản còn có 13 hộ gia đình phát triển nghề nuôi cá dọc theo

sông Nậm Nơn Tổng thể tích của các lồng này khoảng 200m3 (Phỏng vấn trực tiếp, 2004) Nghề

cá đã tạo thêm thu nhập cho các hộ gia đình, mặc dù nó mới được người dân nơi đây tiến hành

vài năm gần đây Bò thường được chăn thả tự do trong rừng còn trâu được chăn dắt Lợn và gia

cầm được thả rông xung quanh nhà

Cũng giống như bản Na Bè, nguồn thu nhập chính của người dân bản Xiêng Hương chủ yếu dựa

vào canh tác lúa nương và chăn nuôi gia súc Thực tế thì hoạt động chăn nuôi ở Xiêng Hương

phát triển hơn ở Na Bè (Phỏng vấn trực tiếp, 2003)

Về cơ sở hạ tầng, Xiêng Hương có một con đường xuyên qua bản nối liền bản với xã Lượng

Minh về phía Tây Bắc và Quốc lộ 7 về phía Đông Nam Đây là con đường tương đối tốt, xe ôtô

tải có thể dễ dàng đi qua Tuy nhiên, đường giao thông liên bản còn kém phát triển, gây khó khăn

cho việc đi lại của người dân địa phương, nhất là vào mùa mưa

Cuối năm 1995, thực hiện Chương trình 135 phát triển cơ sở hạ tầng cho một số xã đặc biệt khó

khăn, tỉnh đã đầu tư xây dựng hệ thống cung cấp nước sạch cho bản Từ năm 1996 đến giữa năm

1998, toàn bộ người dân của bản đã có nước sạch phục vụ cho sinh hoạt hàng ngày Nhưng đến

cuối năm 1998, do hệ thống đường ống nước kém chất lượng nên những người dân ở cuối bản

không có nước sạch để dùng Cuối năm 1999, một nửa số hộ gia đình trong bản không có nước

sạch Do đó, người dân địa phương phải dùng nước sông Nậm Nơn (Phỏng vấn trực tiếp, 2003

và 2004)

Mặc dù bản không có chợ nhưng người dân bản có thể đi chợ ở trung tâm xã cách đó 3 km Nhìn

chung, điều kiện kinh tế của các hộ gia đình ở bản Xiêng Hương tốt hơn ở bản Na Bè Những