Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính

Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính

MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH

VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH

nó phù hợp hơn với quá trình phát triển Qua việc đánh giá các mối quan hệ biện chứng giữa các vấn đề lý luận và khái niệm, kết hợp với các kinh nghiệm cải cách hành chính ở Phương Tây, tại các nước đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt ở Trung Quốc và Việt Nam, có thể rút ra một con đường nhất định Chắc chắn sẽ còn nhiều điểm còn gây nên tranh luận trong loạt bài này, song tác giả sẽ đi

từ những lập luận của mình để dẫn tới một số kết luận liên quan tới việc đổi mới nền hành chính nhà nước và công cuộc cải cách hành chính nhà nước ta hiện nay.

Sự vận động của hành chính

Theo nhiều học giả (ví dụ: Lynn, 1996; Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hùng, 1998), kháiniệm “hành chính” xuất hiện từ lâu đời, cùng với sự hình thành nhà nước Có thể lấy AiCập cổ đại làm một minh chứng, khi quốc gia này sử dụng bộ máy hành chính của mình đểđiều tiết thuỷ lợi từ dòng chảy của sông Nin, tới việc xây dựng nên các kim tự tháp nổitiếng Triều đại nhà Hán ở Trung Quốc (từ năm 206 trước Công nguyên tới năm 220 sauCông nguyên) đã vận dụng Khổng giáo vào việc tuyển lựa quan lại, theo đó chính quyềnphải do những người được chọn ra bằng phẩm chất và năng lực chứ không phải do thiênbẩm Ở Châu Âu các quốc gia La Mã, Hy Lạp và Tây Ban Nha cổ đại cũng được xem làcác vương triều hành chính, được trung ương điều hành bằng các quy định và luật lệ TạiPháp vào thế kỷ thứ 18, vua Na-pô-lê-ông đã sử dụng bộ máy hành chính của mình rất tàitình để bảo đảm quân nhu và lương thảo cho các cuộc chinh chiến kéo dài tại những miền

xa xôi Mặc dù hành chính khi đó tồn tại dưới hình thức này hay hình thức khác, các lậpluận mang tính khái niệm về hành chính và cải cách hành chính chỉ mới nở rộ từ khoảnggiữa thế kỷ 19 (Caiden,1969,1984,1991; Hammergren, 1983; Mutahaba, 1989; Hughes,1998)

Mối quan tâm nhằm thay đổi các hệ thống hành chính từ thời cổ đại này bắt nguồn từ việchoạt động của nhà nước ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp, và mang lại một hình tháihành chính mới mà ngày nay thường được gọi là “ mô hình hành chính truyền thống”.Hughes (1998, tr : 22) viết “ thay vì việc trước kia chỉ có những người nghiệp dư có lòngtận trung với các bậc vương hầu, việc điều hành các tổ chức nhà nước hiện đã trở thànhcông tác mang tính chuyên môn Các công chức là những người rất được tôn trọng và họhình thành nên một giới chóp bu hành chính riêng (Meksawan, 1996) Giới chính trị gia cóthể nắm chính quyền hay rời bỏ, song bộ máy diều hành nhà nước vẫn nằm trong tay cácquan chức thường nhật, và sự chuyển giao chế độ nhiều khi diễn ra khá thông suốt

Mô hình hành chính truyền thống mang nhiều đặc điểm như: nền hành chính chịu sự kiểmsoát hình thức của giới lãnh đạo chính trị, có một bộ máy thư lại theo hệ thứ bậc chặt chẽ,với các quan chức được tuyển dụng và bổ nhiệm lâu dài Họ là những người trung lập vềmặt chính trị , không theo một đảng phái nào, và phục vụ tận tâm bất kì chính đảng cầmquyền nào Họ thường không tham gia vào việc hoạch định chính sách mà chỉ điều hànhviệc thực thi các chính sách do các chính trị gia hoạch định nên (Hughes, 1998) Nền tảng

lý luận cũng như cơ sở để cải cách mô hình hành chính truyền thống này xuất hiện cùngvới nhiều học giả là những người cho rằng các phương thức mới khi đó đang được vậndụng rộng rãi trong việc quản lý các doanh nghiệp có thể tiếp thu vào hoạt động của chínhphủ Từ đó, “hành chính” với ý nghĩa ban đầu tương tự như “quản lý” đã đi qua quá trìnhtiến hoá riêng và giữa hai hiện tượng đã có sự hấp thụ, tương tác lẫn nhau1

Bắt đầu từ Anh quốc, có những người như ngài Charles Trevelyan, đã nhận thấy rõ cácnhược điểm của chính mô hình hành chính truyền thống, và viết nên Bản báo cáoNorthcote-Tryvelyan nổi tiếng (Wheaton, 1968) Bản báo cáo này được viết ra năm 1854

và khuyến nghị rằng “cần lưạ chọn kỹ lưỡng những người trẻ tuổi vào các ngạch bậc thấp

để thực thi công vụ” thông qua “việc lập nên một hệ thống thi tuyển thoả đáng trước khi bổnhiệm” Đây chính là khuyến nghị đầu tiên nhằm bãi bỏ chế độ bảo trợ và thay vào đó làviệc tổ chức các cuộc thi tuyển cạnh tranh công khai với sự giám sát của một hội đồngtuyển dụng ở trung ương; tổ chức lại các cơ quan ở ttrung ương để thực hiện công tác trítuệ và công tác cơ học riêng rẽ nhau; và sử dụng khái niệm “công tích” cho các chức danhcao cấp thuộc bộ máy thư lại

Ngay như ở nước ta, các ý tưởng về đổi mới một số phương diện hoạt động của bộ máyquan lại cũng đã có từ lâu Ngay từ thời nhà Đinh lập nên một quốc gia Việt Nam độc lập,

tự chủ, tới các triều đại nhà Lê, Trần, cho tới triều nhà Nguyễn sau này, đã tiến hành nhiều

kỳ thi tuyển các quan lại làm việc cho bộ máy do nhà Vua đứng đầu Việc thi tuyển hoàntoàn căn cứ vào tài năng và sự học hành của các sĩ tử, một người nghèo khó, không có vai

vế và địa vị gì trong xã hội, nếu qua kỳ thi tuyển này, lập tức được bổ nhiệm làm quan Cáctriều đại còn có các qui định cụ thể và chặt chẽ về các hành vi và những việc các quankhông được làm như người làm quan tại vùng nào thì không được mua điền trạch tại đó,hoặc không được đưa vợ con vào làm trong công sở của mình v.v

Có ấn tượng sâu sắc vì cải cách diễn ra tại Anh, Luật công vụ Mỹ (Luật Pendeleton) đãđược ban hành năm 1883 và thành lập ra hội đồng công vụ thuộc cả hai đảng Luật này quiđịnh bốn điều chủ yếu: (i) tổ chức thi tuyển cạnh tranh cho tất cả những người nào đăng kývào nền công vụ được phân loại; (ii) bổ nhiệm những người nào đạt điểm cao nhất qua kỳthi tuyển này vào công vụ; (iii) qui định thời hạn tập sự trước khi người đó được chính thức

bổ nhiệm; và (iv) bổ nhiệm tính theo tỷ lệ dân cư tại địa bàn của bang hay các vùng chủyếu của các bang (Gladden, 1972, do Hughes trích dẫn, 1998) Sau này, Tổng thống đờithứ 28 của Mỹ là Woodrow Wilson vào đầu thế kỷ 20, do không ủng hộ chế độ thải loại1nên đã đưa ra nhiều biện pháp cải cách hành chính như bãi bỏ chế độ này và tạo dựng nênchế độ công tích (Muhataba, 1989)

Việc cải cách tại Anh và Mỹ, kết hợp với mô hình bộ máy thư lại toàn diện hơn tại châulục châu Âu nếu kể từ thời nước Phổ tính từ khoảng giữa thế kỷ thứ 19 đã dẫn tới một môhình hành chính tương đối chung cho nửa đầu thế kỷ hai mươi Tại Đức, Max Weber trước

1 Vũ Huy Từ, Nguyễn Khắc Hùng, 1998, Hành chính học và cải cách hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998.

1 Spoil system (xuất hiện tại Mỹ): chế độ bổ nhiệm công chức, nhất là công chức cấp cao theo sự vận động chính trị, hay được giới chính trị gia đỡ đầu, không căn cứ vào yêu cầu và năng lực thực tế của người đó (TG).

đó đã viết về đòi hỏi phải lựa chọn các hệ thống hợp lý hoá để điều hành các tổ chức chínhphủ Ông là người đã đưa ra học thuyết về bộ máy thư lại với ý tưởng về một hệ thốngcông vụ riêng biệt, mang tính chuyên môn hoá, có các công chức được tuyển dụng và bổnhiệm căn cứ theo công tích, trung lập về chính trị, và sẽ phục vụ suốt đời trong chính phủ.Woodrow Wilson có quan niệm cho rằng các nhà chính trị chịu trách nhiệm về hoạch địnhchính sách trong khi các nhà hành chính thì chịu trách nhiệm thực thi chính sách đó Haiquan niệm này tạo nên một sự nhìn nhận là hành chính có thể là một hiện tượng mang tínhcông cụ và kỹ thuật, tách rời khỏi phạm vi chính trị Những người khác như là FredrickTaylor ở Mỹ và Henry Fayol ở Pháp thì sáng tạo nên thuyết quản lý khoa học, ủng hộ một

số tư tưởng cải cách đưa từ khu vực doanh nghiệp vào thực tiễn của các tổ chức chính phủ.Những ý tưởng này là quan trọng trong công tác quản lý của các khu vực công và khu vựctư

Những năm 1920 và 1930 đánh dấu bằng một thời kỳ suy thoái và những nỗ lực để phụchồi tình trạng suy thoái này đã đẫn đến suy nghĩ mới về tổ chức và vận hành chính phủ Ví

dụ, tại Mỹ, “nhiều học giả nghiên cứu xêm một số tổ chức công mới xuất hiện như Cơquan thuộc thung lũng Tenessee (TVA) khi đó được lập nên để quảng bá việc phục hồi sauthời kỳ suy thoái hoạt động như thế nào, và người ta ghi lại các bài học của các tổ chức này

và các hoạt động của chúng” (Muhataba, 1989, tr 24) Cuộc chiến tranh thế giới lần thứhai đã không để lại nhiều cơ hội để suy nghĩ kỹ lưỡng về tổ chức và hoạt động của chínhphủ nhằm mang lại chất lượng công tác cao hơn, ngoại trừ một số kỹ sư người Anh lànhững người khi tìm cách chiến đấu có hiệu quả hơn, đã đưa ra hình thức nghiên cứu hànhđộng như là một công cụ quản lý Chính hình thức nghiên cứu hành động này về sau đãđược vận dụng vào cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân nhằm cải tiến hiệu quả

Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, việc hàng loạt các nước thuộc thế giới thứ ba dànhđược độc lập vào cuối thập kỷ 1940, 1950 đã tạo nên một trào lưu mới cho cải cách hànhchính Trên thực tế, vào thời điểm đó thì các nước mới dành được độc lập là“những nướccần cải cách hành chính nhất thì lại ít được chuẩn bị nhất”, do họ “không thể dựa vào cácnhà hành chính nước ngoài và các phương pháp hành chính do họ áp đặt nữa mà phải xâydựng nên nền hành chính của riêng mình, vừa vay mượn từ phía các nhà cai trị mới rút đi,vừa phải tự mình ứng biến với tình thế” (Caiden, 1991) Chính phủ các nước này, cùng vớicác quốc gia lâu đời và các tổ chức quốc tế, bắt đầu dành thời gian để tìm ra phương cách

để làm cho các hệ thống hành chính của mình có thể ứng phó tốt hơn với hoàn cảnh Kếtquả là từ các nỗ lực của họ đã phát sinh ra một phong trào mới là “hành chính phát triển”,một phân nhánh của ngành học hành chính rộng hơn (Hammergren, 1983; Bhambhri,1985; Caiden, 1991)

Trong khi khái quát các tác phẩm về sự phát triển và cải cách hành chính trong giai đoạnsau chiến tranh thế giới lần thứ hai, Hammergren (1983, tr 5-15) đã chia thành hai giaiđoạn Ông lập luận rằng vào thời kỳ đầu (khoảng từ 1950-1970) cải cách là thay đổi chínhsách và đó cũng là chủ đề chính Phần lớn các tác phẩm đều mang tính kê đơn bốc thuốc vàchú trọng vào việc tìm ra các vấn đề chung và các giải pháp để xử lý các vấn đề chung đó

Cụ thể hơn, (i) có hàng loạt các bài nghiên cứu về chính trị của việc tổ chức lại hành chính

và các chiến lược khác nhằm hợp lý hoá các bố máy thư lại; (ii) các nghiên cứu mang tínhlịch sử về các trào lưu cải cách cụ thể tập trung vào các lực lượng chính trị tạo ra chúng; và(iii) thử đánh giá các chương trình cải cách tại một số nước đang phát triển nhằm đưa racác khuyến nghị cải tiến Đến thập kỷ 1960 thì có một bước chuyển thay đổi tình hình Sauvài năm, các tác giả bắt đầu phê phán và chú trọng tới việc đưa ra các giải pháp cải cách vàđưa ra các phương thức tiếp cận nhằm cải tiến việc thực thi hành chính Các xu hưóng mới

xây dựng trên cơ sở các phê phán trước đó, cố giải quyết yêu cầu xây dựng nên các hệthống và tổ chức hành chính thích họp với các xã hội và nền văn hoá cụ thể Các nỗ lực khi

đó là nhằm thông qua thay đổi chung về cấu trúc và thể thức hành chính để cải tiến việcthực hiện

Như vậy, sự chú trọng của “hành chính phát triển” là về bối cảnh cải cách, các quá trình và

ý nghĩa của cải cách hành chính, cũng như nhiều bài nghiên cứu tình huống về các cuộc cảicách tại các nước đang phát triển Các ý tưởng về phong trào này được tuyền bá thông quacác tác phẩm và tạp chí như Tổng hợp khoa học hành chính quốc tế, Tạp chí hành chính

Ấn độ, Tạp chí hành chính hải ngoại v.v Phong trào này có ảnh hưởng lớn đối với tiếntrình cải cách hành chính như Muhataba (1989, tr 24-25) đã viết “Trong khi phong trào

‘hành chính phát triển’ có những bước thăng trầm và chuyển đổi cả về trọng tâm cũng nhưthành phần của nó, thì đây cũng là một nguồn quan trọng của tiến trình trí tuệ về chủ đề cảicách hành chính”

Kể từ cuối thập kỷ 1980, có một xu hướng mới xuất hiện trong trào lưu cải cách hànhchính Sự chuyển đổi của một số nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang quá trình pháttriển kinh tế thị trường đặt ra yêu cầu bức thiết phải cải tiến bộ máy hành chính các nướcnày để đáp ứng các yêu cầu và thách thức mới Một số nguồn (như Kornai, 1990, 1992;

WB, 1993, 1996; Evan, 1994; Melo et al., 1997; Kolodko, 1999) đã bắt đầu viết về sựchuyển đổi kinh tế này và các nỗ lực tăng cường và củng cố bộ máy chính phủ Sau đây làmột vài nhận xét đầu tiên về các tác phẩm viết về cải cách hành chính trong các nền kinh tế

chuyển đổi Thứ nhất, mặc dù trên thực tế các vấn đề liên quan đến hành chính công và cải

cách hành chính trong các nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trước đây không được các

học giả theo chủ nghĩa Mác quan tâm nhiều như Poudyal viết: "Chính thể và bộ máy hành

chính nhà nước chưa bao giờ được Mác xem xét một cách hệ thống" (1989, tr: 3), hiện nay

tầm quan trọng của các vấn đề này đối với sự phát triển quốc gia được rất nhiều nhà hoạchđịnh chính sách và các học giả thừa nhận (Chow, 1988; Balazs, 1993; Fforde and de

Vylder, 1996) Thứ hai, điều làm cho các nước chuyển đổi khác biệt với các quốc gia mới

độc lập vào thập kỷ năm mươi, sáu mươi là họ có bộ máy hành chính được thiết lập và hoạtđộng từ lâu, và cải cách chủ yếu nhằm điều chỉnh và cải tiến hoạt động để phù hợp với tìnhhình mới chứ không phải là để xây dựng một bộ máy mới (Collins and Nixon, 1993; Hùng

and Rondinelli, 1996) Thứ ba, các tác giả chú trọng cả sự thay đổi về cơ cấu và quy trình

cũng như về hành vi ứng xử của công chức (Collins, 1993; Truyến, 1994, 1995, 1998;

Tong, 1999) Cuối cùng, các bài viết này dường như tương đối tản mạn, chủ yếu tập trung

vào kinh nghiệm của các nước trong nỗ lực cải tiến hệ thống hành chính công của mìnhchứ không xây dựng một khuôn khổ khái niệm về cải cách hành chính Tuy nhiên, các tácphẩm này đã có đóng góp quan trọng vào việc hiểu biết các hiện tượng cải cách hành chínhphức tạp và thú vị

2.3 Các cuộc cải cách tại các quốc gia lâu đời:

Cải cách hành chính tại các quốc gia lâu đời ở châu Âu và Mỹ - nơi được coi là động lựccho trào lưu cải cách (theo Chapman (1989) và Caiden (1969, 1984, 1991), có thể chia làmhai giai đoạn lớn Giai đoạn thứ nhất bắt đầu từ đầu thứ kỷ mười tám trong bối cảnhchuyển dịch từ xã hội truyền thống sang cách mạng công nghiệp, chuyển đổi các công cụđơn giản và không phân biệt của nhà nước thành bộ máy nhà nước công nghiệp phức tạp.Trong giai đoạn này, nhà nước chỉ tham gia tối thiểu vào việc điều chỉnh các hoạt động củacông dân và chưa xuất hiện nhu cầu cần một nhà nước lớn Do vậy, các chính phủ có thểhoạt động với bộ máy hành chính nhỏ và tương đối đơn giản Trong giai đoạn hai bắt đầu

từ đầu thế kỷ hai mươi, việc đảm bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động một cách hiệu lực vàhiệu quả được quan tâm và nhà nước hành chính được mở rộng nhanh chóng, thông quacác cuộc chiến tranh và phúc lợi.

Khi đề cập đến các phương pháp cải cách hiệu quả được các quốc gia lâu đời áp dụng,Mutahaba cho rằng cần chia ra ba loại nhóm nước (1989, tr: 28) Nhóm thứ nhất bao gồmcác nước như Pháp và Nga sử dụng chủ yếu các phương pháp cách mạng (Cách mạng Pháp

và các cuộc chiến của Na-pô-lê-ông tại Pháp và năm 1905; Cách mạng 1917 tại Nga) trongthực hiện các cuộc cải cách: cải cách hành chính được coi là bộ phận cơ bản của các cuộccải cách tổng thể trong chính thể Nhóm nước thứ hai bao gồm Liên hiệp vương quốc Anh

và Bắc Ailen, và Phổ tiến hành cải cách hệ thống hành chính theo cách thức phát triển tuần

tự Ví dụ, Anh mất một thế hệ để chấp nhận các đề xuất Northcote-Trevelyan Hầu hết cáccuộc cải cách của họ mang tính chất nhân nhượng để chế độ còn tồn tại được trong chiếntranh và cách mạng Các cuộc cải cách của họ mang tính thực dụng và theo lối kinhnghiệm, thiếu động cơ hệ tư tưởng Nhóm nước thứ ba có thể lấy Mỹ làm đại diện bắt đầuvới một nhà nước mới, có cơ hội xây dựng tổ chức mới, áp dụng các phương pháp mớinhất và chú trọng đến các tiêu chuẩn hoạt động cao nhất1

Các nhà nước lâu đời cũng trải qua một kiểu cải cách hành chính khác hẳn với cuộc cảicách trong giai đoạn trước Kiểu cải cách hành chính mới này phần lớn bắt nguồn từ tràolưu quản lý khoa học do các kỹ sư cuối thế kỷ mười chín xây dựng Trào lưu này đã đưa ranhiều gợi ý và ý tưởng trong việc ứng phó với các vấn đề về kiểm soát và điều phối mà các

tổ chức phức tạp của cả khu vực chính phủ và kinh doanh gặp phải Các đề xuất này đềunhằm làm cho bộ máy chính phủ làm việc hiệu quả hơn Do bị đánh giá là không đầy đủ,các phương pháp tổ chức và quản lý truyền thống được các cách tiếp cận khoa học mớithay thế

Gắn liền với tên tuổi các học giả như Fredrick Taylor và Elton Mayo (Hammergren, 1989;OECD, 1991; Lane, 1996; Hughes, 1998), Mỹ dẫn đầu về cách mạng quản lý nổi bật vàmới cả trong trào lưu quản lý khoa học và trong việc sử dụng sau này các khía cạnh quản

lý hành vi con người Các nước như Anh và Pháp áp dụng một số phương pháp quản lýkhoa học vào hệ thống hành chính công của họ một cách từ từ và thận trọng Các nướckhác như Đức và Nga (sau cách mạng 1917) nhanh chóng tận dụng lợi thế của các pháttriển trong công nghiệp đưa vào áp dụng trong khu vực công để cải tiến hệ thống hànhchính của họ (Caiden, 1991) Điều này dẫn đến việc phân biệt ra hai cách tiếp cận khácnhau về cải cách hành chính trong các nước công nghiệp, đó là: cách củng cố và cách đổimới Nếu như cách tiếp cận thứ nhất bao gồm Anh và một số nước Nam Âu làm đại diện

có phạm vi hạn chế hơn, xử lý chứ không dự đoán khủng hoảng và chỉ tiến hành những sựthay đổi tối thiểu về tổ chức trong hệ thống hành chính, cách tiếp cận thứ hai có thể lấy

Mỹ, Đức và Nga làm đại diện thì tương đối hướng tới tương lai và tiến hành nhiều thay đổihơn trong tổ chức nội bộ của hệ thống hành chính Bởi nhiều lý do, trong đó yếu tố xã hội,lịch sử và bối cảnh từng nước là rất quan trọng, cả hai cách tiếp cận này được nhiều nhómnước khác nhau áp dụng (Chapman, 1989; Muhataba, 1989)

Về cơ bản, có thể nói rằng cải cách hành chính ở các quốc gia lâu đời bao gồm hai chủ đềlớn (Wheaton, 1969) Thứ nhất, đó là sự mong muốn có được một cấu trúc hợp lý hơn chonền hành chính Việc này đòi hỏi sự rà soát thấu đáo và cải cách toàn bộ bộ máy chính phủtrung ương nhằm đảm bảo sự phân định các chức năng một cách phù hợp, sự phân phối laođộng một cách kinh tế hơn và việc thực thi nhiệm vụ hiệu quả hơn Thứ hai, đó là sự mong

1 Quan điểm này cũng được Caiden khởi xướng và ủng hộ (1969, 1984).

muốn nâng cao chất lượng đội ngũ những người làm việc trong nền công vụ Tóm lại, đó là

sự mong muốn chuyên môn hoá nền công vụ Tuy nhiên, cần lưu ý rằng quá trình cải cáchnày diễn ra trong một thời gian dài và mức độ thành công rất khác nhau ở các nước khácnhau Ngay ở các nước giống nhau, việc áp dụng các cuộc cải cách nhằm cải tiến tổ chứccũng không dễ hơn một chút nào Thực tế là mức độ thành công rất đa dạng giống như đãxảy ra trong các cuộc cải cách trước đó Các nghiên cứu về những nỗ lực cải cách hànhchính gần đây tại các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) nhưHood, 1995; Lane, 1996; Kickert, 1997 cho thấy mức độ thành công của các cuộc cải cáchnày là không cao Anh và Niu Di-lân là một trong những trường hợp này

2.4 Những cuộc cải cách hiện nay:

2.4.1 Các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống và sự ra đời của thuyết quản

tách biệt tuyệt đối giữa chính trị và hành chính của Wilson trong thập kỷ 1880 "không hề

thực tế và, ngay trong quê hương của mình, cũng không thực sự được thực hiện" (Hughes,

1998, tr: 39) Mô hình kiểm soát chính trị thường gặp vướng mắc trong việc đảm bảo tínhtrách nhiệm đích thực bởi vì nguyên tắc trung lập chính trị hay dẫn đến ý tưởng đặt "sựphục vụ cho quốc gia" lên trên những tư vấn và việc thực hiện các mong muốn của cấplãnh đạo do dân cử Điều này dẫn đến một thực tế là các công chức không do dân cử có thểthực hiện những việc họ muốn thay cho những nhiệm vụ mà các nhà chính trị muốn họthực thi

Tiếp đó, các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống đưa ra một thuyết mới cótên gọi "sự lựa chọn của công chúng" do các nhà kinh tế thị trường bảo thủ giới thiệu(Friedman and Friedman, 1980; Dunleavy, 1986) Hai yêu sách của các học giả này dẫnđến nhu cầu giảm kích cỡ và phạm vi hoạt động của chính phủ Lý lẽ thứ nhất là bộ máyhành chính chính phủ làm hạn chế nhiều đến sự tự do của các cá nhân và vì thế quyền lựccủa bộ máy hành chính cần được giảm đi theo yêu cầu của "sự lựa chọn" Ý tưởng ủng hộ

sự tự do cho rằng sự lựa chọn của khách hàng tốt hơn mệnh lệnh hành chính trong việcđảm bảo cho chính phủ hoạt động hiệu quả và hiệu lực Lý lẽ thứ hai là mô hình hànhchính truyền thống không đưa ra được một hệ thống các khuyến khích và thưởng tươngđương như ngoài thị trường, và như vậy mô hình này có lẽ kém hiệu quả hơn các cách thứcthị trường Về cơ bản, thuyết sự lựa chọn của công chúng là sự áp dụng các nguyên tắckinh tế vi mô vào các lĩnh vực xã hội và chính trị, bao gồm cả các hoạt động của chínhphủ

Mặc dù dường như rất hợp lý thuyết sự lựa chọn của công chúng vẫn gặp phải nhiều ý kiến

hồ nghi Sự chất vấn về việc các quan chức hành chính sử dụng tối đa các ngân sách để đạtcác mục đích cá nhân của họ bị thiếu bằng chứng hoặc các phương tiện kiểm tra thực

nghiệm (Lane, 1995, tr: 64-65) Bởi vì có các cơ quan trung ương hay các quan chức caocấp thu được các lợi ích cá nhân bằng cách hạn chế việc cấp phát tiền cho các cơ quan, cánhân khác nên rất khó có được một kế hoạch tổng thể nhằm tăng ngân sách của cơ quan(Dunleavy, 1986) Hơn nữa, đối với các nhà hành chính không có địa vị được chi tiêu chomình các khoản bổ sung mà họ giành được cho cơ quan thì tất nhiên là họ không quan tâmlắm đến việc tăng tối đa ngân sách vì họ không thể hưởng các kết quả từ việc này Hughes(1998, tr: 49-50) viết:

"Thuyết này có thể phù hợp hơn với Hợp chủng quốc Hoa kỳ, nơi mà các cơ quanhành chính có quan hệ chính trị độc lập với nghị viện và nơi khó xác định tráchnhiệm tài chính Ở các nước nghị viện, các cơ quan trung ương và các quan chứchành chính kiểm soát nhiều hơn việc cấp ngân quỹ và con đường chức nghiệp củamột số nhà hành chính được thăng tiến bằng khả năng cắt giảm ngân sách củamình và cơ quan mình."

Mặc dù có các chỉ trích như vậy, thuyết này đã có những ảnh hưởng cải tiến hoạt động củachính phủ

Khuôn khổ phân tích này được tiếp tục mở rộng và chỉ trích bằng hai cách tiếp cận, hay cóthể nói là hai phương diện: chính sách công và quản lý công (Minogue et al., 1998).Phương diện thứ nhất tập trung vào các quy trình chính sách hơn là các thể chế chính thức.Phương diện này chú trọng đến: (i) bối cảnh chính trị của hệ thống hành chính; (ii) các mốiliên hệ mang tính tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc việc xây dựng và triển khai cácchính sách; (iii) Sự thành công, thất bại và giải pháp mong muốn của các chính sách thực

tế, và từ đó gắn các cơ chế thực hiện với các kết quả; và (iv) khái niệm trung ương của

"nhà nước" - điều thiết yếu cho việc hiểu mối quan hệ giữa hệ thống chính trị và hệ thốnghành chính, và giữa chính trị, kinh tế và xã hội Phương diện thứ hai, quản lý công, bámchắc vào các nguyên tắc kinh tế tân cổ điển, xem xét kích cỡ, các vai trò và các cơ cấu củacác khu vực công ở cả các nước phát triển và đang phát triển Khu vực công bị cho làkhông có khả năng làm động lực cho sự phát triển quốc gia ở nhiều nước, và thậm chí là

sự cản trở chính cho sự phát triển ở một số nước Theo phương diện này, các nhà hànhchính công không đủ năng lực trong việc quản lý một cách hiệu quả và cung cấp các dịch

vụ công một cách hiệu suất; nền công vụ quá cứng nhắc để thích ứng với thay đổi Khu vực

tư ngày càng "được nhìn nhận là có năng lực quản lý, sự linh hoạt và khả năng cạnh tranh

-đủ các điều kiện thiết yếu cho việc thực hiện hiệu quả và hiệu suất nhiều hoạt động trướcđây được coi là lĩnh vực của khu vực công" (Đã dẫn tr: 3) Bảng dưới đây tóm lược nộidung cốt lõi các mô hình này

Quy trìnhCác quyết địnhCon ngườiCác kết quảChính trị/các mối quan hệ/sựtác động/sự tham gia

Nguồn: Minogue, M (1999, bài giảng)

Như vậy, rõ ràng là chưa có một chiến lược về hành chính phát triển hay chính sách vềphát triển hành chính nào ở các nước đang phát triển trước thập kỷ 1970 của thế kỷ nàyđược thường xuyên triển khai, có khả năng giải quyết các vấn đề được hy vọng xử lý bằng

các chính sách này (Al-Saigh, 1986, tr: 91-92) Thứ nhất, về mặt hành chính phát triển, đó

là sự sa sút về sản xuất nông nghiệp, đô thị hoá tăng, tình trạng suy thoái; các vấn đềnghiêm trọng về cán cân thanh toán, thất nghiệp gia tăng, v.v (Caiden, 1991) Sự tăngtrưởng GNP tương đối cao trong thập niên năm mươi và sáu mươi đã nhanh chóng suygiảm vào đầu thập niên bẩy mươi ở hầu hết các nước không xuất khẩu dầu lửa, trong khi

đó rất nhiều các nhu cầu cơ bản vẫn chưa được đáp ứng Thứ hai, về các lĩnh vực của cảicách hành chính, các thay đổi được giới thiệu không đáp ứng được mong muốn của cáckhách hàng cũng như giới lãnh đạo chính trị, và vì thế chúng luôn được nhắc đi nhắc lạingày càng hùng hồn và mạnh mẽ hơn nhưng việc thực hiện lại kém hiệu quả hơn

Có thể thấy ở cuối thập kỷ sáu mươi và đầu thập kỷ bẩy mươi, quản lý công nổi lên nhưmột giải pháp cho mô hình hành chính truyền thống Giai đoạn này được mô tả bằng các nỗlực của nhiều học giả nhằm tăng cường sự phân tích chính quyền trung ương và địaphương thông qua việc áp dụng lý thuyết tổ chức và ra quyết định và sự phát triển của cácphân tích chính sách, các nghiên cứu chính sách (Hogwood, 1995, được Gray và Jenkinstrích dẫn, 1995, tr: 75) Sau đó các nhà thực hành và các học giả đã gặp nhau ở quan điểm

là hoạt động của nền hành chính có thể được cải cách hiệu quả bằng cách kết hợp việcquản lý chiến lược, tái cơ cấu tổ chức để xây dựng nên các đơn vị thích ứng hơn, tráchnhiệm hơn với việc xây dựng các hệ thống quản lý nhân sự tốt hơn Để theo đuổi các niềmtin này, việc nghiên cứu về hành chính công được mở rộng cho phù hợp với không nhữngcác nhà khoa học chính trị mà còn các học giả về tổ chức và các chuyên gia quản lý, tất cảđều nghiên cứu để đóng góp cho lĩnh vực này

Các dẫn chứng được sử dụng rộng rãi nhất cho sự phát triển của cải cách quản lý công làcác nghiên cứu đánh giá của OECD (1990, 1993) Một nghiên cứu gần đây của tổ chức nàykết luận rằng mặc dù các cuộc cải cách khác nhau về nội dung, quy mô và cách tiếp cận,một chương trình chung đã xây dựng nên "một mô hình quản lý công đã xuất hiện nhằmthúc đẩy một văn hoá hướng vào hoạt động trong một khu vực công ít phân quyền"(OECD, 1995) Theo OECD, mô hình quản lý công này có các đặc tính như sau:

Bảng 2.2 Đặc tính của mô hình quản lý công mới

- Tạo nên sự cạnh tranh và lựa chọn - Nâng cao chất lượng các quy chế

- Cung cấp dịch vụ đáp ứng được nhu cầu khách hàng - Tăng cường chứcnăng chỉ đạo ở trung ương

Nguồn: OECD (1995), được Kickert trích dẫn (1997, tr: 18)

Mô hình thầu khoán - khái niệm hoá một xu hướng áp dụng thị trường vào nhà nước đượcOsborne và Gaebler (1992) chứng minh qua mười nguyên tắc sau:

1 Lái thuyền, chứ không chèo thuyền

2 Mở rộng quyền lực cho cộng đồng, hơn là đơn thuần cung cấp dịch vụ

3 Khuyến khích cạnh tranh, chứ không độc quyền

4 Lấy công việc chứ không lấy các quy chế làm mục tiêu

5 Tài trợ cho kết quả đầu ra chứ không phải các đầu vào

6 Đáp ứng nhu cầu của khách hàng chứ không phải của cơ quan hành chính

7 Chú trọng vào các nguồn thu, không chỉ chi tiêu

8 Đầu tư vào việc phòng ngừa hơn là chữa trị

9 Phân quyền

10 Giải quyết các vấn đề bằng cách sử dụng thương trường

Có thể viện dẫn các bằng chứng để tóm lược cuộc cải cách này tại Mỹ Khi Phó Tổngthống Al Gore đề nghị công chúng Mỹ gửi ông ta các khiếu nại về hệ thống hành chính

Mỹ, họ chỉ đơn giản đánh dấu đậm dòng chữ "Sáng tạo lại Chính phủ" trên phong bì Tuyvậy, các quan điểm của Osborne và Gaebler cũng đang chịu chỉ trích cả về mặt tranh luậnhọc thuật lẫn các dẫn chứng thực nghiệm Về mặt học thuật, "các tác giả dường như cungcấp các món ăn qua loa từ các nguồn Boston Globe, Washington Post, Time (các tờ báolớn - TG) và từ chối các bữa cỗ thịnh soạn từ các nguồn học thuật thích hợp" (Jordan,

1994, tr: 271) Lý do phản đối chủ yếu đối với Osborne và Gaebler là lý thuyết này không

đủ "thực tiễn" để giải quyết các vấn đề trên thực tế Thực ra, Chính phủ Mỹ chỉ áp dụngmột số khía cạnh do hai tác giả này đề xuất (Hùng, 1996, tr: 40)

Giữa các học giả đã có sự nhất trí về các yêu cầu cho thuyết quản lý công mới trên.Nguyên do chính liên quan đến áp lực về tài chính đã được một số tác giả đề cập (nhưOECD, 1995; Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995; Kickert, 1997; Hughes, 1998;Minogue và các tác giả khác, 1998) Tại các nước OECD, chi tiêu của chính phủ tính trênđầu người gần như tăng gấp đôi từ năm 1980 đến 1990 (xem bảng 2.2) Nhiều nước đangphát triển đang phải gánh chịu sự gia tăng chi tiêu công trong khi kinh tế đang suy thoái(Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995) Điều này dẫn đến ba giải pháp xử lý việc

thâm hụt ngân sách (Osborne và Gaebler, 1992): thứ nhất, có thể hạn chế các chi tiêu và có

thể chấm dứt các nhiệm vụ công ở một cấp độ lớn như đã tiến hành ở Mỹ dưới thời chính

quyền Ri-Gân và ở Anh dưới thời chính phủ Thát-Chơ; thứ hai, có thể tăng nguồn thu ngân sách, chủ yếu thông qua thuế, nhưng “làm như vậy đồng nghĩa với sự tự sát chính trị”; thứ

ba, thực thi các nhiệm vụ công với chi phí thấp hơn Kickert đã viết về cách thức thứ ba

này (1997, tr: 17) “vì thế mà chú trọng vào việc tăng năng suất, hiệu suất, giá trị về tiền, vàvân vân - tất cả các vấn đề có vai trò trung tâm khi nói đến quản lý Do đó, cách thức thứ

ba này hầu như thúc đẩy một cách hợp lý khu vực công vận động hướng tới việc quản lýcông” Một thành tố quan trọng của các cuộc cải cách về quản lý công mới là việc giảm chiphí và chi tiêu Đối với một số nước thì thực tế lại phức tạp hơn khi các chi phí cho phúclợi xã hội đang tăng lên Ví dụ ở Anh, một dự đoán gần đây cho thấy trong vòng 30 nămtới mức tăng sẽ khoảng 50 phần trăm trong nhóm tuổi từ 60 đến 84 (Minogue et al., 1998).Bảng 2.3 Tổng chi tiêu của chính phủ tính theo phần trăm của GDP 1970-94

1994, được trích dẫn trong báo cáo của Minogue, 1998, tr: 20).

Sự xuất hiện của ý tưởng “Quản trị tốt” (quản trị với nghĩa rộng là “quản lý” và “cai trị”,chứ không ở nghĩa hẹp như quản trị trong công tác văn phòng cơ quan - TG) là một tiếntriển có liên quan dựa trên sự nhận thức chính trị về các cuộc cải cách phù hợp (OECD,

1993, 1995; WB, 1992, 1993; UNDP, 1994) Bắt nguồn từ sự đột ngột “sụp đổ của chủnghĩa xã hội” tại Liên bang Xô viết cũ và một số nước Đông Âu, ý tưởng này lấy hình thức

và nội dung từ các chính sách mới về điều kiện chính trị được các nhà tài trợ đa phương vàsong phương áp dụng trong các mối quan hệ tài trợ với các nước có nền kinh tế chuyển đổi

và đang phát triển” (Minogue và các tác giả khác, 1998, tr: 2) Ngân hàng Thế giới (WB,1992) đã định nghĩa quản trị là “cách thức thực thi quyền lực trong việc quản lý các nguồnlực kinh tế và xã hội của một nước để phát triển” Có ba yếu tố khác nhau được phân biệt

ra trong quản trị là: (i) hình thái chế độ chính trị; (ii) quy trình thực thi các thẩm quyềntrong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một nước để phát triển; và (iii) nănglực của chính phủ để thiết kế, xây dựng và thực hiện các chính sách và hoàn thành các chứcnăng nhiệm vụ (được Corkery, 1997 trích dẫn) Cách thức tiếp cận này gây ra nhiều phản

đối từ phía những người mà các áp lực chính trị mới này tác động đến, được thể hiện mộtcách rõ ràng ở các hoạt động hỗ trợ gây tranh luận gắn liền với các cuộc cải cách về điềuchỉnh cơ cấu hơn các hoạt động hỗ trợ về kinh tế của các nhà tài trợ (Stokke, 1995;Minogue và các tác giả khác, 1998).

Tóm lại, quá trình tiến hoá của “hành chính”, và sự khác biệt tương đối với “quản lý” như

đã phân tích trên đây có thể trình bày theo sơ đồ sau:

Thời xa xưa Hành chính truyền thống 1960 - 1980 Cuối thập kỷ 1980

Khu vực nhà nướchành chính

thành công việc)

quản lý

Khu vực tư nhân

Buổi ban đầu, khi khái niệm “hành chính” xuất hiện cùng nhà nước, nó đồng nghĩa vớikhái niệm quản lý ở chỗ cả hai đều được xem là “nghệ thuật thực hiện, hoàn thành côngviệc” Dần dần, về sau này, khái niệm “hành chính” được dùng nhiều hơn cho khu vực nhànước, trong khi “quản lý” được vận dụng chủ yếu trong khu vực tư nhân Cả hai hiện tượngnày đều phát triển cùng với sự tiến hoá của xã hội loài người, trở thành các ngành khoa họcđược nhiều người nghiên cứu Đồng thời với quá trình đó, chúng thẩm lậu lẫn nhau, nhiềukhi trộn lẫn vào nhau trong cả hai khu vực nhà nước và khu vực tư nhân Khu vực tư nhâncũng vận dụng nhiều ý nghĩa, kỹ thuật và kỹ năng của “hành chính” như sắp xếp tổ chức

bộ máy trong các doanh nghiệp, hệ thứ bậc trong điều hành, các hồ sơ văn bản v.v Điều đóphần nào lý giải vì sao có khái niệm “hành chính doanh nghiệp” Trong khi đó, khu vựcnhà nước hấp thụ rất nhiều từ “quản lý” trong các doanh nghiệp, ví dụ như tính tự chủtrong điều hành công việc, phân quyền cho cấp dưới, tính hiệu quả, hiệu suất trong côngviệc, và thậm chí sau này còn cả việc tư nhân hoá một số hoạt động vốn là thuộc chức năngcủa bộ máy hành chính thông qua việc làm hợp đồng với bên ngoài, thuê khoán v.v Sựthẩm lậu này ngày càng nhiều cả về chất cũng như về lượng, đi đôi với yêu cầu phải cảicách khu vực nhà nước, nhất là cải cách hành chính, nên đã đưa đến khái niệm “quản lýcông”, hay nhiều cách gọi khác “quản lý công mới”, “chủ nghĩa quản lý” v.v trong nhữngthập kỷ 1960, 1970 và 1980 ở nhiều nước trên thế giới Đến cuối thập kỷ 1980, đầu thập kỷ

1990, do có sự đổ vỡ của các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và Liên Xô cũ, nên kháiniệm “quản trị tốt” ra đời Hành chính nhà nước vẫn còn tiếp tục vận động và phát triểnkhông ngừng

Theo lý thuyết kinh tế tân cổ điển (neo-classical economy), hành chính có thể phân tíchtrong mối quan hệ tam giác giữa ba tác nhân cơ bản trong phát triển quốc gia, đó là nhànước, thị trường và xã hội dân sự Cả ba tác nhân này đều có vai trò thiết yếu hiện nay.Trong khi nhà nước đang tập trung vào các chức năng vĩ mô, hoạch định chính sách và cảicách mình theo hướng “lái thuyền” chứ không “chèo thuyền”, thì yêu cầu đặt ra càng nhiều

là nhà nước phải thực hiện việc điều tiết, tạo các khuôn khổ và tạo điều kiện cho sự pháttriển đúng hướng của thị trường và xã hội dân sự Thị trường ngày càng mở rộng và pháttriển cùng với vai trò ngày càng lớn trong phát triển quốc gia Cạnh tranh vốn được xem làđộng lực phát triển thì càng ngày lại càng đặt ra yêu cầu làm sao để nó trở nên lành mạnh,

từ đó, vai trò của nhà nước lại càng trở nên rõ rệt hơn bao giờ hết Trong khi xã hội ngàycàng trở nên dân chủ hoá đặt trong một nhà nước pháp quyền, vai trò của xã hội dân sựngày càng nâng cao Tiếng nói và sự tham gia của công dân vào các vấn đề của nhà nướchiện đang rất được coi trọng Nhà nước xem các công dân của mình như các đối tượng đểphục vụ thông qua các dịch vụ công, là các "khách hàng" của nhà nước Hơn nữa, các côngdân chính là các đối tượng nộp thuế cho nhà nước, bảo đảm cho nhà nước có các nguồn lựccần thiết để làm công tác điều hành xã hội, từ đó, việc đáp ứng cho các nhu cầu ngày càng

đa dạng và cao về chất lượng của công dân là một đòi hỏi hết sức khách quan và chínhđáng Khái niệm "xã hội dân sự" hiện còn bao hàm cả vai trò và sự đóng góp to lớn của các

tổ chức tình nguyện, các tổ chức cộng đồng và các tổ chức phi chính phủ trong việc hỗ trợnhà nước phục vụ nhân dân với mục đích phi tư lợi Chính khái niệm "quản trị tốt" nêu ởphần trên là được đặt trong trong khuôn khổ phát triển chung này

Nhà nước Thị trường

Xã hội dân sự

Trên lý luận cũng như thực tiễn, sơ đồ nêu trên không có gì trái ngược lại với phươngchâm "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ" của nước ta Trong khi Đảnglãnh đạo bằng các chủ trương, đường lối đúng đắn của mình để hướng dẫn cho hoạt độngcủa nhà nước và bảo đảm một xã hội lành mạnh, thì Nhà nước thực hiện vai trò quản lý vàcai trị của mình để điều tiết thị trường và quản lý xã hội theo đúng chủ trương, đường lốicủa Đảng, trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật Vấn đề đặt ra và hiện nay đang đượcthực hiện là Nhà nước tập trung vào các chức năng chính sách ở tầm vĩ mô, và tạo khuônkhổ cho hoạt động đúng đắn theo pháp luật của thị trường và xã hội, chứ không tực tiếpcan thiệp thô bạo vào hoạt động chính đáng của các tác nhân khác Nhân dân ta ngày nay

có trình độ dân trí cao hơn, hiểu biết tốt hơn về pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, với

sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước, tiếng nói của nhân dân cả với hai hìnhthức dân chủ gián tiếp là thông qua các cơ quan đại diện do dân cử, và trực tiếp có thể nêuchính kiến của mình, đóng góp vào các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước.Hơn nữa, các tổ chức đoàn thể mang tính cộng đồng ngày nay đang thực hiện rất nhiềuchức năng hỗ trợ, giúp đỡ cho cộng đồng dân cư sở tại trong các vấn đề thiết thực tới cuộcsống và công việc của người dân (Xem thêm cuốn "Hành chính học và cải cách hànhchính" của GS Vũ Huy Từ và Ths Nguyễn Khắc Hùng, Nxb Chính trị quốc gia, 1998)

2.4.2 Các cuộc cải cách ở Phương Tây:

Xin lấy mốc bắt đầu của cải cách công vụ và hành chính là Bản báo cáo Fulton tại Vươngquốc Anh vào năm 1968 Báo cáo này đã lưu ý các quan tâm về năng lực quản lý của nềncông vụ Báo cáo này khuyến nghị rằng “hệ thống công vụ cần phải mở cửa, để cho nhữngngười bên ngoài có thể được tuyển dụng vào tất cả các cấp bậc và để dỡ bỏ các rào cản tạihàng loạt vị trí trong cơ cấu thứ bậc cứng nhắc” (Hughes, 1998, tr: 57) Fulton đã thể hiệnmột cách nhìn hiện đại, dựa trên kết quả về công việc quản lý với bốn nội dung cấu thànhnhiệm vụ quản lý tổng thể cho nền công vụ: (i) việc xây dựng chính sách theo định hướngchính trị; (ii) việc thành lập bộ máy thực hiện chính sách; (iii) việc vận hành bộ máy hànhchính; và (iv) trách nhiệm giải trình trước nghị viện và công chúng Báo cáo này có thểđược ví như một khởi điểm của việc đưa các nguyên tắc quản lý vào hệ thống hành chính.Sau đó, Mac-ga-ret That-chơ đã thực hiện mạnh mẽ báo cáo này, được thể hiện trong tácphẩm của Flynn (1997, tr: 3) “không chính phủ nào đã từng quan tâm nhiều đến nhiệm vụnày cho đến thời chính quyền Thát-chơ”

Các nỗ lực cải cách này nhanh chóng lan rộng ra nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là ở

Phương Tây, như Wright (1994) đã viết: “ Những thập niên 1980 và 1990 là thời kỳ vàng

son của cải cách hành chính trong toàn bộ thế giới Phương Tây” Ví dụ như tại nước Mỹ

đã có một yêu cầu cải tiến việc quản lý trong khu vực công, ít nhất từ thời chính quyềnCát-tơ trở đi Bộ luật Cải cách Công vụ năm 1978 nhằm trao cho các nhà quản lý tráchnhiệm lớn hơn đối với kết quả, đãi ngộ các nhà quản lý cấp trung bình dựa trên chế độcông tích và thành lập một nhóm tinh nhuệ tại cấp cao của nền công vụ thông qua việcthành lập một Bộ phận Công chức Cao cấp Hughes (1998, tr: 58) đã viết:

“Mặc dù chú trọng vào vấn đề nhân sự, bộ luật này đã nỗ lực cải tiến việc quản lý

trong khu vực công vốn đã tụt lạt sau khu vực tu.” Tại Úc, Đội điều tra được thiết lập năm 1982, và Thủ tướng Úc Malcolm Fraser đã lưu ý: “chính phủ tin rằng có một câu hỏi về việc liệu nền công vụ hiện hành có các công cụ quản lý, tính linh hoạt

và các năng lực để giải quyết các thách thức đang tồn tại và trong tương lai Các bộ

và các cấp chính quyền phải không chỉ có đủ khả năng đáp ứng các nhu cầu hôm nay, mà còn dự đoán được các nhu cầu của ngày mai” (Úc, 1983, tr: 131).

Tại các nước khác như Ca-na-đa và Niu-dilơn, mặc dù có nhiều đặc điểm khác nhưng cũngdiễn ra quá trình giống như vậy

a Mỹ: về phương diện cải cách hành chính, Mỹ nổi tiếng với các cuộc cải cách lớn như

Chương trình Cải cách của Roosevelt (New Deal - Thời đại mới), việc Tổ chức lại UỷBan Hoover và Rà soát Thực thi Quốc gia (NPR) của chính quyền Clinton-Gore Nếunhư New Deal là một chuỗi các ứng biến sáng tạo (Schlesinger, 1959, đượcMontgomery 1996 trích dẫn), các cuộc cải cách Uỷ Ban Hoover có xuất xứ từ truyềnthống của nền hành chính (Moe, 1982; Thompson & Jones, 1995) Gần đây nhất,phong trào “Tái Sáng tạo Chính phủ” - các cuộc cải cách Clinton-Gore đã sử dụngnhiều nội dung từ học thuyết của quản trị kinh doanh (Wright, 1994, tr: 201) Tóm lại,

ba cuộc cải cách này thể hiện thấu đáo sự thay đổi hành chính của nước Mỹ Kickert(1997) cho rằng yêu cầu phải có một chính phủ có tính chất doanh nghiệp là sự thể hiệnmột quan tâm mới đối với công việc quản lý trong khu vực công ở Mỹ

Các cuộc cải cách của Clinton-Gore xuất phát từ một truyền thống mới của nền hành chínhcông: lý thuyết và thực hành được rút ra từ công việc kinh doanh Đầu tiên, các nỗ lực tậptrung vào việc thực hiện của các công chức hành chính NPR bao gồm nhiều sắc lệnh nhằmứng dụng học thuyết quản lý chất lượng tổng thể (TQM) vào chính phủ Montgomery(1996, tr: 955) đã viết:

“Học thuyết này đề cập đến khách hàng như là người phán quyết cuối cùng về việc

thực hiện quản lý; khái niệm về kiểm soát chất lượng của học thuyết này sẽ được tiến hành ngay từ đầu cho đến tận cuối trong việc thiết kế và thực hiện chương trình; học thuyết này đề cập đến việc đạt được đầu ra chuẩn như là yếu tố then chốt đối với sự đồng đều về chất lượng; nó cho rằng nỗ lực của cả hệ thống quan trọng hơn nỗ lực đơn lẻ và là yếu tố quyết định chất lượng; học thuyết này đòi hỏi việc không ngừng cải tiến các phương pháp; học thuyết này yêu cầu sự tham gia của nhân viên nhằm đóng góp cho sản phẩm có chất lượng cao nhất; và quan điểm về chất lượng của học thuyết này bao hàm sự cam kết của toàn tổ chức”.

Nhưng sau năm 1994, hệ thống lập pháp do những người cộng hoà chiếm ưu thế gây áp lựcmạnh mẽ tạo ra các nỗ lực nhằm hai mục tiêu: nâng cao việc thực thi công tác và làm gọnnhẹ chính phủ Có thể nói, mục đích của hai nỗ lực này không ngoài việc thay đổi trên quy

mô lớn cách thức hoạt động của hệ thống công vụ

b Anh quốc: Có thể so sánh với chủ nghĩa cá nhân, văn hoá bài trừ chính phủ ở Mỹ, Anh

có một truyền thống công vụ đậm đà bản sắc và lâu đời (Walsh, 1995; Aucoin, 1995;Barberis, 1996; Cook et al., 1998) Việc miêu tả "quản lý công mới" về ba mặt (i) quản

lý giống như doanh nghiệp, (ii) hướng tới dịch vụ và khách hàng, và (iii) các cơ chếkiểu thị trường như sự cạnh tranh trong hệ thống công vụ Anh được phản ánh liên tiếptrong các văn bản chính sách chính thức của chính phủ về cải cách hành chính (Hood,1995; Pollitt, 1995; Kickert, 1997) Mặt nội dung thứ nhất bắt đầu được tiến hành khiThát-chơ nhậm chức Thủ tướng và đề ra các cuộc xem xét tỉ mỉ trong hàng loạt các bộ

và được Ray-nơ - người được tuyển dụng từ khu vực tư vào làm việc chỉ đạo thực hiện.Sáng kiến Quản lý Tài chính được bắt đầu năm 1983 với việc thiết lập một hệ thốngthông tin tự động hoá để hỗ trợ cho việc quản lý tài chính (Ban Thư ký Khối Thịnhvượng chung, 1993; Gray & Jenkins, 1995; Barberis, 1996) Báo cáo đầu tiên vềNhững bước Tiếp theo được xuất bản năm 1988 trong đó có đề xuất thành lập các cơquan hành chính cung cấp dịch vụ công - các cơ quan sẽ đạt được hiệu suất cao hơn,chất lượng tốt hơn, giá trị về tiền cao hơn, và có đặc tính tự chủ quản lý Các cơ quanhành chính mới thành lập này chiếm một tỷ lệ rất lớn Tính đến năm 1998, đã có 138

cơ quan được thành lập với số lượng khoảng 377.000 công chức (Walsh, 1995; Kickert,1997; Minogue, 1999) Thực tiễn này cũng gây ra nhiều ý kiến quan ngại Các ý kiếnbình luận đưa ra một thực tế là các cơ quan này không chịu sự kiểm tra tư pháp (Vănphòng Kiểm toán Quốc gia, 1998), mối quan hệ phức tạp giữa lãnh đạo các cơ quannày với các nhân viên ở bộ, đặc biệt với các bộ trưởng (Trosa, 1994), các quy định vềtrách nhiệm giải trình không rõ ràng (Glynn & Murphy, 1996; Polidano, 1998, 1999),

sự phân tách chính sách với việc quản lý và sự chắp vá của tổ chức chính quyền trung

ương (Minogue, 1999; Văn phòng Nội các, 1999), và là bàn đạp tới sự tư nhân hoá(Lane, 1996; Cook et al., 1998).

Cải tiến các dịch vụ công thông qua việc các cơ quan nhà nước hướng tới dịch vụ và kháchhàng nhiều hơn nữa là thông điệp của sáng kiến Hiến chương Công dân Major năm 1991.Sáu nguyên tắc được đề cập bao gồm các tiêu chuẩn của các dịch vụ, nhiều thông tin vàcông khai hơn, có sự lựa chọn và tiêu dùng tốt hơn, sự nhã nhặn và giúp đỡ, cung cấp dịch

vụ một cách chính xác, và có giá trị về tiền (1991, White Paper) Cuộc cải cách này đã đạtđược những kết quả đáng kể (xem bảng dưới đây) và được sử dụng như một hình mẫu chonhiều nước trên thế giới áp dụng

Bảng 2.4 Hiến chương công dân: thực tiễn

 Có 42 hiến chương chính về các dịch vụ công đã được xây dựng (như Hiến chươngBệnh nhân, Hiến chương về Người nộp thuế, Hiến chương về Hành khách)

 Khoảng 10.000 hiến chương địa phương đã được thiết lập (như bác sĩ, cảnh sát, cứuhoả)

 Tạo ra các tiêu chuẩn cho dịch vụ:

- như quá trình xử lý các đề nghị cấp hộ chiếu giảm từ 20 xuống 10 ngày làmviệc

- như tỷ lệ phần trăm thư phải để lại gửi vào ngày hôm sau

- như tỷ lệ phần trăm các chuyến tàu đến đúng giờ

 Chi trả thủ lao (các khoản hoàn trả, giảm giá)

 Các bảng thực hiện công việc, như ở các trường học, các bệnh viện

 Hiến chương ghi nhớ các phần thưởng khuyến khích (913 người năm 1998)

Nguồn: M Minogue, bài giảng, 1999

Đặc tính thứ ba của quản lý công mới tại Anh - thị trường và cạnh tranh - được phản ánhtrong một làn sóng lớn về tư nhân hoá các doanh nghiệp và cơ quan nhà nước Anh từ năm

1979 (Lane, 1996, Cook và các tác giả khác, 1998) và trong văn bản chính sách của Thủtướng John Major về Cạnh tranh cho Chất lượng năm 1992 Văn bản này bao gồm một đềxuất nhằm ép buộc tất cả các tổ chức công nào cung cấp hàng hoá hay dịch vụ tham giavào một cuộc thử nghiệm thị trường 5 năm một lần (Gray & Jenkins, 1995; Kickert,1997) Trên cơ sở thử nghiệm thị trường này, việc mở thầu công khai có thể được áp dụngcho việc cung cấp một hàng hoá hay dịch vụ cụ thể Chỉ tổ chức nào có chào hàng tốt nhấtmới có thể thắng trong cuộc cạnh tranh và tiếp tục tồn tại

c Pháp: Chính phủ và nền hành chính ở Pháp bị chi phối mạnh bởi khía cạnh pháp lý của

luật hành chính và hiến pháp, vì thế chủ yếu các luật gia trú ngụ trong hệ thống hànhchính (Kickert, 1997) Đất nước này là cái nôi của một bộ luật độc lập về hành chínhnhà nước (Koopmans, 1978) Vì thế sự hình thành một diện mạo về luật hành chínhchủ yếu là sự phục hồi một nghiên cứu độc lập về nền hành chính tại Pháp những năm

60 (Chevallier, 1996) Ngoài các ảnh hưởng từ các nhà xã hội học về tổ chức như

Crozier và Fiedberg trong việc phát triển một khoa học hành chính Pháp, khái niệm

quản lý công đóng một vai trò rất quan trọng

Chính sách hiện đại hoá hành chính tại Pháp là một ưu tiên của chính phủ từ đầu thập niên

1980 để ứng phó với cuộc khủng hoảng nhà nước về phúc lợi Trong những năm

1994-1995, trong các văn bản của chính phủ, thuật ngữ “hiện đại hoá” được thay thế bằng kháiniệm rộng hơn “cải cách nhà nước” để chỉ tham vọng về các thay đổi được dự kiến cũng