Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục & đào tạo

Luận văn : Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục & đào tạo

LỜI MỞ ĐẦU

Cùng với quá trình cải cách nền hành chính, Việt Nam đang đẩy mạnhcông cuộc cải cách khu vực dịch vụ công, trong đó có việc đổi mới cơ chếquản lý của Nhà nước đối với các tổ chức sự nghiệp công luôn được gắn vớivai trò chính yếu của Nhà nước Mục đích chính của những cải cách tronglĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công tại Việt Nam thời gian qua không gì khác làhướng tới bảo đảm nguồn ngân sách của Nhà nước dành cho lĩnh vực nàyđược sử dụng hiệu quả hơn, mọi người dân Việt Nam ngày càng được hưởngnhững dịch vụ công tốt hơn, công bằng hơn, với chất lượng đảm bảo

Nhưng thực tế hiện nay việc đổi mới cơ chế quản lý các TCSN công vẫnrất chậm, không đồng bộ và không bắt nhịp cùng với quá trình cải cách nềnkinh tế đất nước trong giai đoạn vừa qua Việc Nhà nước quá ôm đồm và cơchế bao cấp chàn lan, tài trợ ngân sách chưa đúng mục đích và đúng đối tượng

và Nhà nước vẫn chưa có quan điểm rõ ràng về vai trò của mình và vai trò củathị trường trong việc đảm bảo cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, đó nhữngnguyên nhân chính làm cho các đơn vị sự nghiệp công hoạt động không hiệuquả

Cùng với quá trình phát triển kinh tế, thì việc đảm bảo có một cơ chếquản lý phù hợp để tạo điều kiện và phát huy hoạt động hiệu quả của cácTCSN công là yêu cầu cấp bách quá trình phát triển đất nước Đặc biệt tronglĩnh vực giáo dục & đào tạo, giáo dục luôn là vấn đề trung tâm của đời sống

xã hội vì nó quyết định tương lai của mỗi người và của cả xã hội Thực trạngnhức nhối của nền giáo dục Việt Nam hiện nay - nguyên nhân làm trì trệ sựphát triển của Việt Nam

Đảng và Nhà nước ta khẳng định giáo dục là quốc sách hàng đầu, và để

có thể thực hiện thành công sự nghiệp đổi mới, sự nghiệp công nghiệp hoá,hiện đại hoá đất nước trong giai đoạn mới này vai trò của giáo dục và đào tạo

là rất lớn Việc chấn chỉnh, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động củangành là một vấn đề tất yếu mà Đảng và Nhà nước cần phải làm trong bốicảnh hiện nay Trước những yếu cầu đòi hỏi của quá trình đổi mới, Nhà nướccần có một cơ chế quản lý mới phù hợp với tình hình thực tế, để có thể nângcao hiệu quả hoạt động của ngành, là một nhiệm vụ tất yếu phải làm Trong

đó có việc cải cách, đổi mới cơ chế quản lý của ngành là một mấu chốt quyếtđịnh, trong đó đặc biệt là cơ chế quản lý tài chính

Xuất phát từ thực tế và nhận thức được tầm quan trọng, của giáo dục &đào tạo trong thời đại mới, trong khuân khổ chuyên đề thực tập em đã chon đề

tài nghiên cứu của mình là “Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục & đào tạo”

Đề tài” Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo”, tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận cho việc đổi

mới cơ chế quản lý và phân tích đánh giá các chủ trương, chinh sách của Nhànước cho việc đổi mới cơ chế quản lý các TCSN công trong lĩnh vực giáo dục

& đào tạo Trên cơ sở đó sẽ đề xuất một số khuyến nghị về cải cách

Phạm vi nghiên cứu của đề tài: đề tài chỉ giới hạn đối với các TCSN

công trong lĩnh vực GD-ĐT, và tập trung vào cơ chế nhân sự và cơ chế tàichính

Phương pháp nghiên cứu: Đề tài sử dụng tổng hợp các phương pháp

nghiên cứu kết hợp các phương pháp phân tích tổng hợp số liệu, thống kê, sosánh, bảng biều

Chương II: Thực trạng cơ chế tổ chức và quản lý các tổ chức sự nghiệpcông trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo

Chương III: Một số kiến nghị giải pháp về đổi mới cơ chế quản lý các

tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo

1.1.1.1 Khái niệm hàng hóa và dịch vụ công

Khái niệm hàng hóa và dịch vụ công hay vẫn được gọi là hàng hóacông cộng, từ lâu đã có nhiều học giả nghiên cứu và có nhiều quan điểm về

nó Ở Việt Nam, thuật ngữ hàng hóa công mới được đưa vào sử dụng vànghiên cứu trong những năm gần đây

Hiện nay có nhiều quan niệm khác nhau về hàng hóa công cộng nhưtheo S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus thì cho rằng: Hàng hóa công cộng

là một loại hàng hóa có thể cho moi người ( trong một nước hoặc trong mộtthành phố) được hưởng với một giá không lớn hơn cái giá đòi hỏi để cung cấp

nó cho một người Việc hưởng thụ hàng hóa đó không thể chia cắt được vàkhông thể loại trừ ai Đối chiếu với hàng hóa tư nhân, như bánh mỳ, nếu màmột người đã tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng được1

Có tác giả lại cho: Hàng hóa công cộng là hàng hóa mà khi một ai đótiêu dùng thì nó không làm giảm mức tiêu dùng hàng hóa đó của người khác,

là hàng hóa mà mọi người đều cần dùng, và khi nó đã được sản xuất ra thìkhông thể ngăn cản người dân tiêu dùng hàng hóa đó ( an ninh, trật tự xã hội,

1 S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus - Kinh tế học tập 2, ĐH KTQD, Hà nội 1989, trang 712

quốc phòng, giáo dục ) 2

Có quan điểm hàng hóa công3: là một hàng hóa hay dịch vụ mà nếuđược cung cấp cho một người thì vẫn tồn tại cho những người khác mà khôngphát thêm chi phí nào Đây là điểm phân biệt với hàng hóa tư nhân, việc tiêudùng hàng hóa tư nhân của người này sẽ ngăn cản việc tiêu dùng cùng hànghóa đó của người khác Vì vậy một hàng hóa công cộng thuần túy phải hội tụhai thuộc tính đó là “ không cạnh tranh hay không thể loại trừ” và “không cótính loại trừ trong tiêu dùng” Tính không loại trừ chỉ rõ hàng hóa công cộngkhi đã cung cấp cho một người thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều người

mà không tao thêm chi phí (chi phí cận biên cho thêm một người sử dụngbằng không) Còn thuộc tính không cạnh tranh trong tiêu dùng được hiểu làhàng hóa công cộng có thể cung cấp phục vụ không hạn chế và cho bất kỳngười tiêu dùng nào trong xã hội4, nó không thể ngăn cản bất kỳ ai tiêu dùng

nó Chính lý do này dẫn đến xuất hiện kẻ ăn không, kẻ ăn không được hiểu lànhững người tìm cách hưởng thụ lợi ích của HHCC mà không đóng góp mộtđồng nào cho chi phí sản xuất và cung cấp nó Cũng có thể sử dụng một sốbiện pháp để loại trừ kẻ ăn không, nhưng việc áp dụng các biện pháp này cóthể dẫn đến một trạng thái không đạt hiệu quả Pareto Vì việc có thêm nhiềungười khác hưởng thụ HHCC thuần túy sẽ không làm lợi ích của bất kỳ aitrong xã hội bị giảm đi, và việc loại trừ kẻ ăn không cũng đòi hỏi nguồn lực

4 GS.TS Đỗ Hoàng Toàn – Bài giảng Chính trị học trong Quản lý công(2007), ĐH KTQD

kết hợp giữa HHCC và hàng hóa tư, cho đến này thực tế thuật ngữ hàng hóa

và dịch vụ công thường được dùng chung cho cả hai loại HHCC thuần túy và

cả không thuần túy

Như vậy ở đây chúng ta có thể hiểu hàng hóa công cộng là những loạihàng hóa, những tiện ích được đem trao đổi để sử dụng chung mà thỏa mãmđược ít nhất một trong hai thuộc tính: không có tính loại trừ và không có tínhcanh tranh trong tiêu dùng

1.1.1.2 Các hình thức cung ứng dịch vụ công và vai trò của nhà nước

Hiện nay có nhiều hình thức cung ứng hàng hoá và dịch vụ công, trong

đó Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng, nhà nước đảm bảo cho các hànghóa và dịch vụ công được cung cấp cho người dân Hiện có một số hình thứccung ứng đã được sử dụng như sau:

- Chính phủ là cung ứng trực tiếp hàng hoá, dịch vụ công

- Chính phủ chuyển trách nhiệm cung ứng cho chính quyền địa phương

- Chính phủ ký hợp đồng thuê khu vực tư nhân, các tổ chức phi chínhphủ cung cấp dịch vụ công

- Nhà nước có thể bán, nhượng quyền kinh doanh sang cho khu vực tưnhân

- Nhà nước thu hút sự tham gia của cộng đồng xã hội hoặc nhà nước hỗtrợ trực tiếp cho các hộ gia đình

Ví dụ: Một số hình thức cung ứng dịch vụ giáo dục và đào tạo được

chia theo nhà cung ứng xem trong Bảng sau

Bảng 1: Một số hình thức cung ứng dịch giáo dục chia theo nhà cung

ứng.

Hình thức sở hữu Loại hình tổ chức

của nhà cung ứng Dịch vụ giáo dục

Khu vực công Bộ/sở/vụ/văn phòng Trường trực thuộc Bộ giáo dục&đào

tạo (quốc gia, tỉnh, huyện)Công ty tự chủ

thuộc khu vực công

Trường do các tổ chức phi chínhphủ, các tổ chức tôn giáo điều hànhKhu vực tư nhân

Nguồn: Ngân hàng Thế giới

Như vậy, khá phong phú về hình thức cung ứng các dịch vụ công, nhưbảng trên ta thấy có các loại tổ chức khác nhau, các loại hình sở hữu khácnhau tham gia cung cấp một loại dịch vụ giáo dục Điều này hoàn toàn khônglàm mờ đi vai trò của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công, mà lại làmcho việc cung ứng các dịch vụ này trở nên linh hoạt và hiệu quả hơn nhiều.Nhà nước đảm bảo việc hàng hoá và dịch vụ công phải được cung cấp chongười dân, nhưng không nhất thiết nhà nước phải là người duy nhất và trựctiếp cung ứng dịch vụ công Đặc biệt đối với các hàng hoá và dịch vụ công

“không thuần tuý” như giáo dục, y tế v.v nên để khu vục khác tham giacung ứng, do tính có tính loại trừ trong tiêu dùng của các hàng hoá này.Nhưng sẽ là sai lầm nếu để thị trường hoàn toàn điều tiết việc cung ứng cácdịch vụ công Vì vậy Nhà nước, cần đảm bảo chức năng điều tiết thị trường

đối với hàng hoá và dịch vụ đặc biệt này, đảm bảo về mặt thể chế để thịtrường hoạt động Ngoài ra, khi phân phối dịch vụ công nhà nước cần đảmbảo các đối tượng dễ bị tổn thương, khu vực vùng sâu vùng xa, vùng cònnghèo khó phải được tiếp cận, đảm bảo phúc lợi xã hội và công bằng xã hội.

Nhưng nếu chỉ do nhà nước trực tiếp cung ứng hoàng hoá và dịch vụcông không thuần tuý thì cũng chưa chắc đảm bảo sẽ đạt được tính hiệu quả

xã hội Vì khi đó nhà nước hoàn toàn đảm nhiệm việc cung ứng nên tính hiệuquả không cao, cứng nhắc và thiếu tính cạnh tranh trong cung ứng các hànghoá và dịch vụ này Vì vậy cần phải chuyển đổi đa dạng hoá và mở rộng diệncác nhà cung cấp, đặc biệt là các nhà cung cấp tư nhân là cần thiết Tuy nhiên,vẫn phải nhấn mạnh vai trò điều tiết của nhà nước để đảm bảo cho thị trường

về các hàng hoá và dịch vụ công được vận hành một cách có hiệu quả

1.2 Một số vấn đề lý luận về đổi mới cơ chế tổ chức và quản lý của các tổ chức sự nghiệp công

1.2.1 Lĩnh vực sự nghiệp và tổ chức sự nghiệp công.

1.2.1.1 Lĩnh vực sự nghiệp

Thuật ngữ lĩnh vực sự nghiệp đã được sử dụng ở Việt Nam từ nhiềunăm nay, từ thời kỳ kế hoạch hóa tập trung lẫn trong thời kỳ chuyển sang nềnkinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay Thuật ngữ này vẫnđược dùng thông dụng để chỉ những hoạt động liên quan tới việc cung ứngdịch vụ công, phục vụ nhu cầu thiết yếu và đảm bảo chất lượng cuộc sống củacon người Lĩnh vực sự nghiệp bao gồm những lĩnh vực như giáo dục & đàotạo, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, bảo hiểm xã hội, nghiên cứu khoa học vàphát triển công nghệ v.v Trong hệ thống danh mục thống kê quốc gia vàtrong danh mục các tổ chức được ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động

của nước ta, lĩnh vực sự nghiệp được xếp cùng nhóm với "khu vực dịch vụ",

có lúc còn được ghép cùng với hoạt động quản lý hành chính nhà nước để trởthành lĩnh vực "hành chính-sự nghiệp" Tuy nhiên thực chất lĩnh vực sựnghiệp có phạm vi hẹp hơn, chỉ giới hạn trong một số hoạt động cung ứng,chứ không phải cung ứng tất cả các loại dịch vụ công cho xã hội

Dịch vụ công là một khái niệm rộng, bao gồm 3 nhóm dịch vụ chínhnhư dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích ỞViệt Nam ta nhận thức và cách hiểu về dịch vụ công hiện vẫn chưa thật rõràng, còn có nhiều ý kiến khác nhau Chính vì sự thiếu thống nhất như vậygây ra sự rắc rối cho xây dựng chính sách liên quan, đây là một vấn đề mangđậm nét Việt Nam

Trong danh mục phân loại các dịch vụ do Tổ chức Thương mại Thếgiới (WTO) xây dựng có đưa ra 10 nhóm dịch vụ chính và có tới 150 loạidịch vụ trong khuân khổ Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS).Trong đó, những hoạt động thuộc lĩnh vực sự nghiệp được đưa vào các nhómnhư được trình bày trong Hộp 1 dưới đây

Các hoạt động sự nghiệp thường có một số đặc điểm chung là:

(1) Cung cấp các dịch vụ công;

(2) Thường mang tính chuyên môn (như y tế, giáo dục, thể thao, khoahọc và công nghệ ), không vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục tiêu phát triểncon người, mục tiêu đảm bảo phúc lợi xã hội và công bằng cho con người;

(3) Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sao cho cácdịch vụ này được cung cấp cho người dân của mình

Hộp 1: Phân loại một số lĩnh vực sự nghiệp liên quan trong danh

a Dịch vụ nghiên cứu triển khai (R&D)

b Dịch vụ R&D về khoa học tự nhiên

c Dịch vụ R&D về khoa học xã hội và nhân văn

d Các dịch vụ R&D khác

2 Dịch vụ giáo dục và đào tạo

a Dịch vụ giáo dục mầm non & tiểu học

b Dịch vụ giáo dục phôt thông

b Dịch vụ thu gom chất thải

c Các dịch vụ vệ sinh và liên quan khác

4 Cá dịch vụ liên quan về y tế và xã hội

a Dịch vụ y tế bệnh viện

b Các dịch vụ khác liên quan tới sức khỏe con người

c Cá dịch vụ xã hội khac

5 Dịch vụ giải trí, văn hóa và thể thao

a Dịch vụ giải trí ( nhà hát, xiếc, ban nhạc )

b Dịch vụ thông tấn báo chí

c Dịch vụ thư viện, lưu trữ, bảo tàng, và các dịch vụ văn hóa khác

d Dịch vụ thể thao và giải trí khác

(Trích từ trang web: http://www.wto.org ; danh mục phân loại các dịch

vụ của GATS trong khuân khổ WTO)

Ở Việt Nam ta, những đơn vị do Nhà nước hay các tổ chức chính trị, tổchức chính trị xã hội, tổ chức xã hội hoặc tư nhân thành lập với mục đích hoạtđộng là nhằm mục đích thúc đẩy sự tiến bộ chung của xã hội và phát triểntoàn diện của con người thì được gọi là tổ chức sự nghiệp5 Những tổ chức sựnghiệp ở Việt Nam bao gồm:

- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về y tế, cứu trợ xã hội như các bệnhviên, trạm xá, y tế cơ quan, phòng khám y tế, kế hoạch hóa gia đình, hoạtđộng cứu trợ, các đơn vị hoạt động vệ sinh phòng dịch, hoạt động thú y

- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về giáo dục như: các cơ sở giáo dụcmầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp, giáo dục đại học và sauđại học

- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về văn hóa, thể thao, báo chí, truyềnhình, nghiên cứu khoa học công nghệ, lưu trữ, thư việ, bảo tàng; về sân khấu,điện ảnh, âm nhạc, biểu diễn nghệ thuật

Theo loại hình sở hữu, các tổ chức sự nghiệp được phân thành bốn nhóm chính sau6

(1) Tổ chức sự nghiệp công: là những tổ chức sự nghiệp do Nhà nướcthành lập, kinh phí hoạt động chủ yếu bằng nguồn ngân sách Nhà nước cấp

(2) Tổ chức sự nghiệp bán công: là những tổ chức sự nghiệp thành lậptrên cơ sở liên kết giữa Nhà nước và tổ chức ngoài Nhà nước để cùng nhauxây dựng cơ sở vật chất, quản lý, điều hành mọi hoạt động theo qui định củapháp luật

(3) Tổ chức sự nghiệp do tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hộithành lập

(4) Tổ chức sự nghiệp dân lập: là tổ chức do một tổ chức hoặc cá nhânthành lập theo quy định của pháp luật

5 Tổng cục Thống kê Tổng điều tra các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp năm 2002

6 Tổng cục Thống kê Tổng điều tra các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp năm 2002

Trong khuân khổ chuyên đề này chỉ đề cập tới các TCSN công hoạtđộng trong lĩnh vực y tế và giáo dục đao tạo, đây là những lĩnh vực mang tínhquyết sách hàng đầu của Đảng và nhà nước ta hiện nay

1.2.1.3 Tổ chức sự nghiệp công

TCSN công trước hết phải là một TCSN, được cơ quan nhà nước cóthẩm quyền thành lập và được quản lý theo qui định của pháp luật Ngoài ra,TCSN công được ngân sách nhà nước tài trợ để thực hiện các nhiệm vụ đượcgiao

Tùy vào lĩnh vực hoạt động, tính chất của lĩnh vực và nguồn thu màcác TCSN công có thể thuộc vào một trong hai nhóm: TCSN công có thu vàTCSN công không có thu TCSN công có thu được hiểu là ngoài nguồn tàichính hoạt động từ ngân sách nhà nước cấp, các TCSN công còn được phápluật cho phép thu phí, lệ phí từ người sử dụng "dịch vụ công" mà tổ chức đócung cấp để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình

Sự có mặt của các TCSN công thể hiện việc thực hiện vai trò và tráchnhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung cấp dịch vụ phúc lợi xã hộithiết yếu cho mọi người dân của mình, thông qua các tổ chức do nhà nước lập

ra Đây cũng là một việc làm tất yếu mà nhà nước khó có thể chối từ Sự cungứng này là để sửa chữa các khuyết tật của thị trường và đảm bảo phúc lợi xãhội Dịch vụ công rất cần thiết đối với cuộc sống của con người, song tư nhânthường không muốn hoặc không có khả năng cung cấp Tuy nhiên, như đãphân tích ở trên7, không phải bất cứ lĩnh vực sự nghiệp nào cũng phải do trựctiếp Nhà nước thực hiện Mà nhà nước cần phải nghiên cứu xác định làm rõloại dịch vụ công nào thực sự cần thiết phải trực tiếp cung ứng, phạm vi đếnđâu để tránh ôm đồm quá với khả năng cho phép, nhất là về tài chính và bộ

7 Mục 1.1.1.2 Các hình thức cung ứng dịch vụ công và vai trò của nhà nước

máy nhân sự Xu hướng chung của thế giới hiện nay là Nhà nước chỉ trực tiếpthực hiện cung ứng những dịch vụ công cộng nào mà xã hội không thể làmđược hoặc không muốn làm Trong điều kiện Việt Nam, Nhà nước vừa đẩymạnh xã hội hoá các loại dịch vụ công về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội đồngthời phân cấp mạnh, cụ thể cho các cấp chính quyền địa phương trực tiếp quản

lý và thực hiện các loại dịch vụ công liên quan trực tiếp đến đời sống công dân,cộng đồng Chính phủ, các Bộ chỉ trực tiếp thực hiện cung cấp những loại dịch

vụ quan trọng Ngoài ra các dịch vụ công mà xã hội có thể đảm nhận được nhànước thực hiện chuyển giao, khuyến khích, tạo điều kiện cho các tổ chức xãhội, tổ chức kinh tế, tư nhân thực hiện trong sự định hướng và hỗ trợ của nhànước

Trong khuân khổ chuyên đề thực tập này, sẽ chỉ đề cập đến các TCSNcông trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo Đây là lĩnh vực mang tính quyết sáchhàng đầu của Đảng và nhà nước ta hiện nay Giáo dục, đào tạo là linh vực tạo

ra nguồn lực quyết định cho sự phát triển đất nước trong tương lai, mang lạilợi ích chung cho toàn xã hội và lĩnh vực chi phí cho tương lai Nhà nước và

xã hội phải quan tâm nếu muốn một tương lai tốt đẹp hơn đối với đất nướcmình

1.2.2 Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công

1.2.2.1 Khái niệm

Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công đó là phương thức quản lýcủa nhà nước đối với các TCSN, để các TCSN công hoạt động có hiệu quả,dịch vụ sự nghiệp đáp ứng được yêu cầu của xã hội, cả về số lượng và chấtlượng dịch vụ Mà nhà nước quản lý thông qua các chính sách, qua các vănbản quy phạm pháp luật để điều tiết, quản lý các tổ chức sự nghiệp công này

Cơ chế ở đây đó là các chính sách của nhà nước, do vây khi xem xét cơchế quản lý các tổ chức sụ nghiệp công là ta xem xét đến các chính sách củanhà nước đối với các tổ chức này

Các TCSN công do nhà nước thành lập, là một bộ phận của bộ máy nhànước nên cơ chế quản lý của các tổ chức này không khác gì nhiều so với cơchế của các tổ chức hành chính nhà nước khác Tức là, nhà nước đầu tư cơ sởvật chất kỹ thuật, giao nhiệm vụ cần làm kèm theo cấp kinh phí thường xuyên

để các tổ chức này hoạt động, đánh giá kết quả đạt được

Về hình thức pháp lý: Thông thường hoạt động của các TCSN côngđược điều chỉnh theo một bộ luật riêng, chẳng hạn như luật về các TCSN, luật

về dịch vụ công Tuy nhiên, ở nhiều nước khác, những qui định về hoạt độngcủa các TCSN công được thể hiện trong luật hành chính và hoặc không cóluật riêng nào điều chỉnh Các TCSN công của Việt Nam rơi vào trường hợpthứ hai, tức là chưa có luật riêng điều chỉnh các hoạt động sự nghiệp nói

chung và TCSN công nói riêng

1.2.2.2 Nội dung

Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công tuỳ thuộc vào từng loại hìnhdịch vụ, nhưng nhìn chung nội dung cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệpcông có đặc điểm chủ yếu như sau:

- Thường Nhà nước quản lý chặt chẽ các tổ chức này theo cơ chếhành chính, nhưng nhà nước có thể trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đốivới các TCSN công Các TCSN công được Nhà nước cấp kinh phí để xây

dựng cơ sở vật chất ban đầu cũng như chi thường xuyên để trả lương cho cánbộ.v.v Thì phải hoạt động theo sự phân công nhiệm vụ và quản lý hànhchính của cơ quan chủ quản cấp trên.

- Kế hoạch và chương trình hoạt động của các TCSN công thườngđược các cơ quan nhà nước giao cụ thể, kèm theo đó là nguồn tài chính tươngứng được ngân sách cấp để các tổ chức này có thể thực hiện nhiệm vụ đượcgiao

- Cơ chế quản lý nguồn nhân lực của TCSN công là tuyển nhân viêntheo cơ chế tuyển chọn cạnh tranh, sau đó xếp lương theo qui định của nhànước về thang bảng lương đã được xác định sẵn, ví dụ căn cứ vào trình độ vàthâm niên công tác, loại hình dịch vụ.v.v

- Cơ chế quản lý tài chính các TCSN công là các tổ chức này có thểđược trao quyền tự chủ tài chính, nhưng thường là chịu sự quản lý tương đốichặt chẽ theo những chuẩn mực của nhà nước qui định về tài chính do nhậnnguồn tài trợ từ NSNN Nhà nước có thể tiến hành kiểm tra, giám sát và kiểmtoán tài chính các TCSN công, đồng thời tiến hành đánh giá hoạt động củacác tổ chức này

- Cơ chế quản lý giá cả dịch vụ sự nghiệp (bất kể chất lượng dịch vụ

đó tốt hay không) thường do nhà nước xác định hoặc kiểm soát

Cơ chế quản lý nói trên của các TCSN công đã phát huy tác dụng rấttốt trong thời kỳ sau chiến tranh thế giới thứ hai và phát triển kinh tế thịtrường tại các nước trong nhiều thập kỷ của thế kỷ trước Ở các nước có nềnkinh tế kế hoạch tập trung trước đây, cơ chế này cũng đã phát huy tác dụng vàđược coi là một trong những ưu việt của chế độ xã hội chủ nghĩa Sở dĩ nhưvậy vì mọi người đều được hưởng các dịch vụ công như y tế, giáo dục miễnphí một cách bình đẳng, không phụ thuộc vào mức thu nhập của họ

1.2.3.4 Yêu cầu

Cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công không còn phù hợp với tìnhhình, xu thế phát triển của thế giới hiện nay Cơ chế quản lý đó cần phải đượcthay đổi và đáp ứng được những yêu cầu sau:

Thứ nhất, cơ chế quản lý các TCSN công phải linh hoạt hơn, tăng tính

tự chủ cho các đơn vị này Nhà nước cũng cần phải thay đổi vai trò của mình

từ "nhà nước trực tiếp cung ứng" chuyển sang "nhà nước bảo đảm cho cácdịch vụ công được cung ứng tới người dân" một cách hiệu quả và có thể đưa

cơ chế thị trường vào một số lĩnh vực, để tăng tính cạnh tranh trong cung ứngdịch vụ

Cơ chế phải tạo được mối liên hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước vớingười dân và mối liên hệ giữa TCSN công với người dân - người trực tiếp sửdụng dịch vụ Các cơ quan nhà nước phải tạo dựng được mối liên hệ chặt chẽvới người dân (người sử dụng dịch vụ) của mình để có những thông tin kịpthời về cách thức cung ứng cũng như chất lượng dịch vụ được cung ứng, để từ

đó thể đưa ra cơ chế chính sách và cách thức cung ứng phù hợp với người sửdụng Hiện nay xu thế chung, người dân - những cử tri, ngày càng tham gianhiều hơn vào quá trình xây dựng chính sách, giám sát thực hiện chính sách,

từ đó tạo sức ép đối với Chính phủ các nước phải thực hiện cải cách, đổi mớicác TCSN công

Thứ hai, cơ chế phải đảm bảo sao cho các TCSN công hoạt động linh

hoạt hơn, không có tính chất bị động, xơ cứng Vì hầu hết các TCSN công lànơi tập trung những chuyên gia có chuyên môn, các nhà khoa học có trình độcao Do vậy cơ chế hoạt động lam sao phải phát huy được sự chủ động và sứcsáng tạo của họ và để sử dụng đội ngũ lao động có trình độ làm việc một cách

có hiệu quả

Thứ ba, phải tách biệt rõ cơ chế quản lý đối với các TCSN công và các

cơ quan quản lý hành chính, vì hai loại hình hoạt động là khác nhau, cácTCSN công có chức năng trực tiếp cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, còn các

cơ quan hành chính nhà nước chức năng quản lý hành chính Cơ chế chínhsách của nhà nước phải nhất quán

Thứ tư, cơ chế phải tăng quyền tự chủ hoạt động thực sự cho các cơ sở

công về các vấn đề tổ chức nội bộ, nhân sự, cơ chế trả lương và đặc biệt là cơchế tài chính Kinh phí của Nhà nước chi cho lĩnh vực dịch vụ công chỉ cóhạn, lại không được sử dụng hiệu quả, nhiều khi không đúng đối tượng Phân

bổ nguồn kinh phí để thực hiện các dịch vụ công có sự bất hợp lý, dẫn đến sựcách biệt lớn về cung ứng dịch vụ công giữa các nhóm dân cư - giữa nhómngười có thu nhập cao và người có thu nhập thấp

Thứ tư, cơ chế quản lý của nhà nước phải kiểm soát và giám sát được

chất lượng dịch vụ được cung ứng Cơ chế quản lý hiện rất chi tiết, cụ thểnhiều hoạt động nội bộ của tổ chức Việc đánh giá các TCSN công phải dựatrên cơ sở kết quả và tác động thực tế tới xã hội, chú không thể đánh giá mộtcách thiếu khách quan dựa trên cơ sở hành chính bao cấp

Thứ năm, cơ chế quản lý phải hướng các TCSN công hoạt động hướng

tới “người sử dụng" trong hoạt động của mình, bảo đảm sao cho dịch vụ do

họ cung ứng thực sự thoả mãn nhu cầu người sử dụng Cơ chế hiện nay người

sử dụng thường không thoả mãn với dịch vụ do các TCSN công cung ứng,nhưng lại không có nhiều khả năng lựa chọn

Thứ sáu, hiện nay ngoài các TCSN công, đã xuất hiện hệ thống các

TCSN không phải của nhà nước, thuộc tư nhân hoặc của các tổ chức xã hội,tạo nên sự cạnh tranh mạnh mẽ đối với các TCSN công về chất lượng, giá cảdịch vụ

Người sử dụng dịch vụ giờ đây đã có thể và có quyền lựa chọn nhữngdịch vụ do nhiều loại TCSN cung ứng, tuỳ vào nhu cầu và khả năng chi trảchứ không chỉ dựa vào các dịch vụ do các TCSN công cung cấp như trướcđây Do vậy cơ chế quản lý của nhà nước phải khuyến khích và tạo điều kiện

để các tổ chức sự nghiệp ngoài công lập cùng tham gia cung ứng dịch vụ

1.2.3 Tổ chức sự nghiệp giáo dục và đào tạo

1.2.3.1 Khái niệm giáo dục và đào tạo

Con người là trung tâm của mọi sự phát triển, là vốn quý nhất của xãhội Con người sáng tạo ra xã hội, làm cho xã hội phát triển đến những đỉnhcao của nền văn minh nhân loại Trong quá trình phát triển, con người luônluôn biết tự hoàn thiện mình, trở thành con người có trí tuệ cao và cách sốngvăn minh hơn

Trong các nguồn lực phát triển của mỗi quốc gia, nguồn lực con người

là nhân tố quyết định đối với sự phát triển, đồng thời nó cũng là mục tiêu của

sự phát triển hướng tới Đặc biệt đối với nước ta, trong quá trình phát triển đấtnước, khi các nguồn lực khác còn hạn hẹp thì nguồn lực con người là nguồnlực quý báu nhất để phát triển đất nước

Nguồn lực con người trước hết là sức mạnh trí tuệ, tay nghề của họ.Sức mạnh của mỗicon người xét cho cùng là bắt nguồn từ những trí thức mà

họ có được, từ khả năng vận dụng kiến thức đó vào hành động nhằm giảiquyết các vấn đề thực tế Song những trí tuệ và kỹ năng làm việc của conngười nó không tự nhiên mà có được Mà nó là kết quả của giáo dục và đàotạo và sự tự rèn luyên lâu dài của mỗi con người Cthể nói giáo dục luôn làmối quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia, của cả nhân loại, nhằm đào tạo ramột nguồn nhân lực có trí tuệ cao, đáp ứng được những yếu cầu của sự pháttriển của đất nước

Như vậy giáo dục và đào tạo là gì?

Có thể hiểu giáo dục theo một khái niệm khái quát nhất là một quá trìnhbao gồm tất cả các hoạt động hướng vào sự phát triển và rèn luyện năng lực(trí thức, kỹ năng, kỹ sảo) và phẩm chất (niềm tin, đạo đức, thái đội ) ở conngười để phát triển nhân cách đầy đủ và trở lên có giá trị tích cực đối với xãhội8

Còn có thể hiểu giáo dục là quá trình được tổ chức một cách có mụcđích, có kế hoạch nhằm truyền đạt va lĩnh hội những kinh nghiệm của xã hộiloài người

Ở đây ta hiểu giáo dục theo một nghĩa hẹp hơn, giáo dục được tiếnhành trong một phạm vi không gian hẹp hơn, nó gắn với hệ thống trường lớp.Trong khuân khổ chuyên đề này chỉ dừng lại nghiên cứu giáo dục ở phạm vihẹp hơn

Đi cùng với khái niệm giáo dục thì còn có khái niệm đào tạo Đào tạothì được hiểu nó là một dạng đặc thù của của giáo dục và nó hướng về kỹnăng, chuyên môn nghiệp vụ nghề nghiệp Đào tạo là quá trình phát triển hệthống tri thức, kỹ năng, kỹ xảo và thái độ, tư cách đòi hỏi ở mỗi cá nhân đểthực hiện một nhiệm chuyên môn nghề nghiệp nhất định

Như vậy ta có thể hiểu, giáo dục và đào tạo là lĩnh vực hoạt độngtruyền đạt và cung cấp cho con người những kiến thức, kỹ năng lao động của

xã hội loài người, tạo cho họ có khả năng biến kiến thức và kỹ năng đó thànhhành động thực tế

1.2.3.2 Đặc điểm của giáo dục, đào tạo

Giáo dục và đào có những đặc điểm chính sau:

8 Giáo trình Chính sách kinh tế xã hội, Khoa Khoa học quản lý, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà nội 2006

- Giáo dục, đào tạo một lĩnh vực không tạo ra sản phẩm để có thểhưởng thụ được ngay, mà nó là lĩnh vực chi phí cho tương lai, tạo ra lợi íchtrong tương lai Đầu tư cho giáo dục là đầu tư cho tương lai của xã hội Vìvậy giáo dục cần phải có tầm nhìn xa hơn, ở mỗi quốc gia để chuẩn bị trướccho sự phát triển kinh tế ở mỗi giai đoạn nhất định thì giáo dục luôn đi trướcmột bước, để có thể bắt nhịp và đáp ứng được sự phát triển kinh tế ở giai đoạnđó.

- Kết quả của giáo dục và đào tạo, nó là sản phẩm có tính chất vôhình, tạo tiềm năng cho sự phát triển của xã hội, nó không phải là một sảnphẩm vật chất cụ thể (hữu hình) để tiêu dùng

- Giáo dục và đào tạo được thực hiện bằng nhiều hình thức khácnhau, rất đa dạng: Do các tổ chức chuyên trách của nhà nước và xã hội trựctiếp đảm nhận thông qua việc giảng dạy theo trường lớp Gián tiếp qua sách

vở và các kênh thông tin

- Giáo dục và đào tạo ngoài mang lại lợi ích trực tiếp cho người đượchưởng giáo dục và đào tạo đó, mà còn mang lại lợi ích cho những ngườikhông trực tiếp được hưởng, nó mang lại lợi ích chung cho toàn xã hội Chính

vì vậy, Nhà nước với vai trò đại diện cho lợi ích của toàn xã hội, phải chịutrách nhiệm đảm bảo dịch vụ giáo dục và đào tạo được cung ứng cho ngườidân

1.2.3.3 Mục đích, vai trò của giáo dục và đào tạo

Cùng với quá trình phát triển của cả nhân loại, thì nền văn minh, cácthành tựu khoa học – công nghệ, những trí thức của nhân loại luôn được tồntại và phát triển Khi đó giáo dục và đào tạo với sứ mệnh của mình giúp conngười tiếp cận nền tảng tri thức của nhân loại và có được tri thức, kỹ năng.Giúp con chuyển giao nền văn minh, các thành tựu khoa học - công nghệ ,những hiểu hiết, những tri thức về quy luật tự nhiên và xã hội.v.v cho các thế

hệ sau, giáo dục tiếp tục giúp các thế hệ sau phát triển dựa trên nền tảng tri đã

có

Giáo dục và đào tạo giúp con người làm quen, tiếp nhận các giá trị vàchuẩn mực của xã hôi, để từ đó con người có được cơ chế kiểm soát và điềuchỉnh hành vi của mình trong cuộc sống xã hội

Giáo dục và đào tạo là cơ sở phát triển nhân lực, tạo ra nguồn nhân lựcquyết định cho sự phát triển đất nước trong tương lai, nó gắn liền với mục tiêuchiến lược phát triển, cơ cấu kinh tế của đất nước Vì vậy, nếu nhà nướckhông có những biện pháp thích hợp để định hướng công tác giáo dục và đàotạo thì sẽ dẫn đến một cơ cấu đào tạo ngành nghề bất hợp lý ghê gớm, làmtrệch hướng phát triển của đất nước so với các mục tiêu đã đề ra

1.2.3.4 Các loại hình tổ chức sự nghiệp công trong giáo dục và đào tạo

Hiện nay các tổ chức sự nghiệp trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo đượcchia thành 4 loại hình chủ yếu sau:

(1) Cơ sở giáo dục công lập: Do nhà nước thành lập và được quản lýtheo qui định của pháp luật được nhà nước tài trợ ngân sách để thực hiện cácnhiệm vụi được giao

(2) Cơ sở giáo dục bán công: do Nhà nước thành lập trên cơ sở huyđộng các tổ chức, cá nhân, thuộc mọi thành phần kinh tế cùng đầu tư xâydựng cơ sở vật chất Trường bán công thuộc sở hữu nhà nước, do các cơ quannhà nước cấp TƯ, tỉnh, quận/huyện, xã quản lý, nhưng mọi chi phí hoạt độngđược trang trải bằng lệ phí do học sinh đóng góp

(3) Cơ sở giáo dục dân lập: do các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp,

tổ chức kinh tế xin phép thành lập và tự đầu tư bằng nguồn vốn ngoài NSNN.Các trường dân lập do các tổ chức phi Chính phủ hoặc hiệp hội như công

đoàn, hợp tác xã, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ sở hữu và quản lý Cũnggiống như cơ sở bán công, các trường này tự trang trải toàn bộ chi phí.

(4) Cơ sở giáo dục tư thục: do cá nhân hay một nhóm cá nhân xin phépthành lập và đầu tư Các cơ sở này do các cá nhân sở hữu và quản lý

Tất cả các cơ sở giáo dục bán công, dân lập, tư thục được gọi chung là

cơ sở giáo dục ngoài công lập Hoạt động của các tổ chức này trong nhữngnăm qua đã đóng góp một phần rất quan trọng vào sự nghiệp giáo dục nướcnhà Việc xã hội hoá và đa dạng hoá các loại hình giáo dục đã góp phần mởrộng cơ hội học tập cho người dân, nhiều trẻ em, học sinh, sinh viên được đếntrường và tiếp cận với kiến thức, đã góp phần nâng cao mặt bằng dân trí củađất nước

1.2.3.5 Cơ chế quản lý các tổ chức giáo dục và đào tạo

Hệ thống giáo dục-đào tạo của Việt Nam trong thời kỳ kế hoạch hoátập trung hầu như chỉ bao gồm các cơ sở công lập Khi đó Nhà nước đảmnhận việc cung ứng dịch vụ giáo dục các cấp cho xã hội, Nhà nước cấp tàichính và tổ chức cung cấp dịch vụ theo kế hoạch Nhà nước nắm quyền kiểmsoát mọi hoạt động của nhà trường, các cơ sở nghiên cứu phát triển khoa họccông nghệ và các đơn vị sản xuất trang thiết bị giáo dục-đào tạo Nhữngngười làm trong ngành giáo dục (giảng viên, giáo viên, công chức, cán bộquản lý và công nhân làm việc tại các cơ sở sản xuất thiết bị dạy học ) đềuthuộc biên chế nhà nước Quan niệm về đơn vị sự nghiệp công trong lĩnh vựcgiáo dục và đào tạo trong báo cáo này chỉ giới hạn cho các đơn vị công lậpcung cấp dịch vụ giáo dục-đào tạo hoạt động bằng nguồn ngân sách (toàn bộhoặc một phần), cụ thể hơn là các trường công thuộc hệ giáo dục mầm non vàphổ thông, giáo dục dạy nghề và giáo dục đại học

Khi đất nước đổi mới, nền kinh tế chuyển sang nền kinh tế thị trường

và thực hiện chủ trương đa dạng hóa các loại hình trường thuộc sở hữu ngoàinhà nước đòi hỏi phải hình thành khung pháp lý cho hoạt động của các tổchức công nói riêng và của hệ thống giáo dục nói chung Trước yêu cầu củathực tế hành lang pháp lý này tuy nhiên ra đời chậm, bắt đầu bằng Luật giáodục năm 1998 và hoạt động của các cơ sở công chịu sự điều chỉnh trực tiếp vàchịu ảnh hưởng gián tiếp của nhiều văn bản pháp quy, quan trọng nhất là Luậtgiáo dục năm 1998, sau này là Luật giáo dục 2005 và quy định về tự chủ tàichính đối với đơn vị sự nghiệp có thu

The cơ chế hiện hành, tất cả loại hình trường hoạt động trong khuônkhổ pháp luật và có quyền bình đẳng trước pháp luật Các cơ sở giáo dục vàđào tạo, không phân biệt loại hình sở hữu, chịu sự quản lý hành chính trựctiếp hoặc gián tiếp của các cơ quan hành chính nhà nước trung ương và địaphương phù hợp với chức trách, nhiệm vụ và phạm vi do chính phủ phân cấp.Trường liên kết-liên doanh với nước ngoài và trường nước ngoài hoạt động cóthể vì mục tiêu lợi nhuận hoặc không vì mục tiêu lợi nhuận Các cơ sở vì mụctiêu lợi nhuận hoạt động theo quy định của Nghị định số 06/2000/NĐ-CP,trong khi cơ sở không vì mục tiêu lợi nhuận hoạt động theo quy định củaNghị định số 18/2000/NĐ-CP

Khung pháp lý hiện hành cũng quy định thực hiện phân cấp triệt để vềquản lý đối với các trường công Bộ Giáo dục và Đào tạo có trách nhiệmchung xây dựng và triển khai thực hiện chính sách trong toàn ngành giáo dục

và đào tạo Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội có trách nhiệm quản lý hệthống các cơ sở dạy nghề Nếu phân theo loại trường, các cơ sở giáo dục đạihọc và một phần chủ yếu giáo dục nghề nghiệp thuộc quyền quản lý của các

Bộ Cấp tỉnh quản lý các cơ sở giáo dục trung học và cấp huyện/quận và xãquản lý giáo dục tiểu học và mầm non Cơ chế phân cấp đang thực hiện việc

giảm dần sự chi phối của cấp trung ương bằng việc tăng quyền chủ động chocác cơ sở giáo dục-đào tạo, đặc biệt trong lĩnh vực tài chính

Cơ sở để thành lập một cơ sở giáo dục công phụ thuộc vào quy hoạchphát triển ngành nhằm đạt các chỉ tiêu giáo dục đã được Chính phủ thông qua

Cơ sở pháp lý quy định việc thành lập, sáp nhập, chia tách, hình thức tổ chức

và hoạt động của các trường được thực hiện theo Nghị định 43/CP năm 2000.Theo đó, cơ sở giáo dục công lập do Nhà nước thành lập, bổ nhiệm cán bộquản lý và giao chỉ tiêu biên chế Đồng thời Nhà nước quản lý, đầu tư về cơ

sở vật chất, cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi thường xuyên Về nguyên tắc,trường đại học do cấp Bộ GD&ĐT và trường cao đẳng do Ủy ban nhân dâncác tỉnh thẩm định và quyết định thành lập Tổ chức và quy chế hoạt động củatừng loại trường lại được quy định riêng và theo thẩm quyền đã phân cấp Tuynhiên, các văn bản này chủ yếu bao gồm các quy định mang tính chuyênngành (như tuyển sinh, quy chế dạy, đào tạo v.v.) và hoạt động của các trườngcông chịu ảnh hưởng của nhiều cơ chế và chính sách được quy định tại cácvăn bản khác Do đó, đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức này đòi hỏiphải xem xét cả các cơ chế chính sách khác đó

CHƯƠNG II

THỰC TRANG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CÁC TỔ CHỨC SỰ NGHIỆP

CÔNG TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC & ĐÀO TẠO

2.1 Một vài nét về các tổ chức sự nghiệp công ở Việt Nam.

Trong công cuộc đổi mới kinh tế và phát triển đất nước trong hơn haithập kỷ qua, cùng với quá trình phát triển kinh tế mạnh mẽ nền kinh tế đấtnước liên tục tăng trưởng cao (trung bình từ 7- 8% năm), nước ta cũng đã đạtđược những kết quả khá ấn tượng trong việc cải thiện đời sống và phúc lợi xãhội của người dân Hệ thống dịch vụ phúc lợi xã hội đã và đang được đổi mới

và ngày càng phát triển, đáp ứng phần nào nhu cầu ngày càng tăng của ngườidân về cáo loại hình dịch vụ giáo dục, y tế, văn hoá, bảo vệ môi trường.v.v.Theo kết quả đánh giá tại Báo cáo phát triển con người của Liên hợp quốc,chỉ số phát triển con người HDI của Việt Nam không ngừng được cải thiện vàluôn được xếp hạng cao hơn so với trình độ phát triển kinh tế Nếu như chỉ sốHDI của Việt Nam năm 1992 mới đạt 0,539 và đứng thứ 120/174 nước thìđến năm 2000, HDI của Việt Nam là 0,688, đứng thứ 109/173 nước Năm

2005, HDI của Việt Nam là 0,733, xếp thứ 105/177 nước trong khi xếp hạngtheo chỉ số GDP (theo GDP bình quân đầu người theo ngang giá sức mua-PPP) cùng năm là 113/177 nước9.

Những điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân đãđược cải thiện đáng kể trong hai thập kỷ qua Theo đánh giá của nhiều tổ chứcquốc tế, nước ta đã và đang đạt được những thành tích ấn tượng trong quá trìnhthực hiện mục tiêu thiên niên kỷ (MDG) mà LHQ đã khởi xướng Theo đó, ViệtNam sẽ đạt được nhiều chỉ tiêu phát triển của thiên niên kỷ vào thời điểm trướcthời hạn năm 2015 (xem Bảng 2)

9 Báo cáo Phát triển con người 2007/2008 của Liên hợp quốc

Bảng 2: Thành tựu của Việt Nam về đáp ứng dịch vụ phúc lợi tương

Môi trường

Dân số sử dụng công trình vệ sinh đã

được cải thiện

Nguồn: Báo cáo Phát triển con người 2007/2008 của Liên hợp quốc

Các kết quả đạt được nói trên là nhờ những nỗ lực to lớn của Đảng vàNhà nước ta trong việc bảo đảm cung ứng ngày càng tốt hơn các dịch vụ xã hộicho người dân Nhà nước luôn dành một phần rất lớn NSNN để chi cho các lĩnh

vực sự nghiệp công như giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá thể thao,NSNN chi cho các lĩnh vực này không ngừng tăng lên trong hơn một thập kỷqua (xem sơ đồ 1) Tại thời điểm năm 2004, tỷ trọng trong chi ngân sách Nhànước cho một số lĩnh vực sự nghiệp cơ bản cao nhất là cho lĩnh vực giáo dục –đào tạo ở mức 15,7%; y tế đạt 5,3%, KHCN & BVMT 1,7% và văn hóa thể thaođược cấp 2,9% ngân sách nhà nước Nhờ đó, năng lực cũng như kết quả cungứng các dịch vụ sự nghiệp công cho người dân không ngừng được cải thiện vàngày càng phát triển tốt hơn ( xem thêm Bảng 3)

Sơ đồ 1: Chi ngân sách nhà nước cho các lĩnh vực sự nghiệp công

Bảng 3: Kết quả cung ứng một số dịch vụ sự nghiệp công chủ yếu ở

Việt Nam năm 2000 – 2006

2006/2000 (%) Giáo dục - Đào tạo

Nguồn: Niên giám thống kê 2006 Tổng cục thống kế, 2007.

Tuy vậy, những con số nói trên chưa thật sự phản ánh được hết chấtlượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ sự nghiệp công ở Việt Nam ta hiện nay.Trên thực tế hiện nay, các dịch vụ sự nghiệp công được cung cấp nhìn chung

10 Chưa bao gồm khu vực y tế tư nhân.

vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của xã hội ngày một gia tăng, vẫn còn chưatương xứng với những nguồn lực mà Nhà nước đã bỏ ra để duy trì và pháttriển nó trong những năm qua So với những tiến bộ đầy ấn tượng về pháttriển kinh tế thì việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công vận còn đi sau Hiệnnay vẫn còn tồn tại sự bất bình đẳng về điều kiện, khả năng tiếp cận dịch vụ

sự nghiệp công giữa các nhóm dân cư có thu nhập khác nhau, giữa các vùngmiền, giữa thành thị và nông thôn Khoảng cách bất bình đẳng này ngày cànggia tăng trong những năm gần đây Điều này sẽ ảnh hưởng đến sự phát triểnbền vững của một quốc gia, trước tình hình hiện nay, tại Hội nghị lần thứ 6Ban chấp hành trung ương Đảng khóa X vừa qua đã họp và đánh giá tổngquát tình hình hiện nay là “cơ chế chính sách phát triển các lĩnh vực sự nghiệpnhư văn hóa, xã hội đổi mới còn chậm chạp; chất lượng dịch vụ y tế, giáo dụcđào tạo còn thấp và đáng báo động; hệ thống an sinh xã hội còn sơ khai; tỷ lệngười tham gia bảo hiểm thấp Nhiều vấn đề bức xúc trong xã hội và bảo vệmôi trường chưa được giải quyết tốt”11 Trước tình hình thực tế hiện nay,Đảng và Nhà nước ta cần phải quan tâm hơn đến việc đảm bảo sự công băngbình đẳng trong xã hội, cũng như dịch vụ sự nghiệp công của chúng ta đápứng được những nhu cầu của xã hội

1.2.1 Bối cảnh dẫn đến Nhà nước cần phải đổi mới cơ chế quản lý các TCSN công

Trong nhiều năm qua các dịch vụ sự nghiệp ở Việt Nam đều do các tổchức sự nghiệp công đảm nhiệm cung ứng cho xã hội Nhà nước là ngườithành lập các tổ chức này và giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ sự nghiệp côngtheo kế hoạch của Nhà nước, Nhà nước bao cấp ngân sách để các tổ chức này

11 Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương khóa X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN Tháng 01/2008.

hoạt động và cung ứng dịch vụ cho xã hội theo giá do Nhà nước qui định Khi

đó Nhà nước cũng là người đánh giá chất lượng và kết quả cung ứng dịch vụ

sự nghiệp công Tuy nhiên, cho tới năm 1997, thì Đảng và Nhà nước bắt đầu

đề ra chủ trương xã hội hoá cung ứng dịch vụ công Khi đất nước chuyển sang

cơ chế thị trường định hướng XHCN và quá trình hội nhập kinh tế quốc tếdiễn ra ngày càng sâu sắc thì cơ chế cung ứng dịch vụ sự nghiệp công này đã

bộ lộ những bất cập, đòi hỏi phải nhanh chóng đổi mới cơ chế quản lý củaNhà nước trong lĩnh vực này

2.1.1.1 Yếu tố khách quan

- Trong hơn hai thập kỷ tiến hành công cuộc đổi mới kinh tế, nền kinh

tế Việt Nam đã chuyển từ kinh tế kế hoạch tập trung quan liêu sang cơ chế thịtrường định hướng XHCN Điều này đòi hỏi cơ chế quản lý các TCSN côngcũng cần phải được thay đổi để bắt nhịp được với điều kiện mới Khi đó Nhànước cần phải có cơ chế chính sách bảo đảm sao cho người dân có điều kiệntiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ sự nghiệp công12

- Cùng với quá trình phát triển kinh tế, đời sống và thu nhập của ngườidân ngày càng được cải thiện, khi đó nhu cầu của họ về các dịch vụ phúc lợi

xã hội ngày càng gia tăng, đòi hỏi cả về số lượng lẫn chất lượng Trong khi đóvới nguồn lực hạn chế, Nhà nước khó có thể thỏa mãn đầy đủ mọi nhu cầucủa người dân về cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công

- Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và những cam kết của Việt Namsau khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) đòi hỏi nước ta phảitừng bước mở cửa thị trường, trong đó có cả thị trường dịch vụ, tạo điều kiện

để các nhà đầu tư nước ngoài cũng có thể tham gia cung ứng các loại hìnhdịch vụ, trong đó có dịch vụ sự nghiệp công

12 Xem thêm phần phân tích mục: 1.1.2.3 Tổ chức sự nghiệp công

2.1.1.2 Yếu tố chủ quan

- Ngân sách nhà nước những năm qua luôn dành cho các lĩnh vực dịch

vụ sự nghiệp công ngày càng tăng về số tuyệt đối, song nếu tính theo tỷ trọngtrong tổng chi ngân sách thì dường như không có nhiều thay đổi (sơ đồ 1),trong khi dân số Việt Nam ngày càng tăng, nhu cầu đối với dịch vụ sự ngiệpcông ngày càng lớn hơn Ngân sách cấp cho các tổ chức sự nghiệp công lậpgiáo dục rất hạn chế, chủ yếu mới đủ để trả lương cho các cán bộ làm việc,không đủ để đầu tư chiều sâu và nâng cao nghiệp vụ cho cán bộ, chưa nói đến

để đầu tư chiều sâu và đổi mới trang thiết bị Trong thời kỳ 2000-2004, trungbình 76% ngân sách Nhà nước chi cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo là để chithường xuyên, chủ yếu là để chi lương cho lực lượng giáo viên và cán bộ làmviệc trong lĩnh vực này; chỉ còn 24% tổng chi được dùng cho đầu tư Nguồnlực từ ngân sách cho đầu tư hạn chế nên Nhà nước không thể cải thiện tốtđiều kiện vật chất tại mọi trường học; đổi mới các thiết bị dạy và học Đặcbiệt, nguồn lực có hạn, khiến cho Nhà nước không thể đủ lực để mở rộng cácchương trình quốc gia hỗ trợ những vùng, miền khó khăn, phát triển hệ thốngbảo trợ xã hội để bảo vệ những nhóm người yếu thế, dễ bị tổn thương

- Năng lực đáp ứng nhu cầu xã hội của hệ thống các tổ chức sự nghiệpcông lập trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công hạn chế Mặc dù hệ thốngcác tổ chức sự nghiệp công lập đã tăng lên trong thời gian gần đây (như thểhiện ở bảng 2) nhưng tốc độ tăng này chưa theo kịp nhu cầu phát triển nhanhchóng của xã hội cả về số lượng và chất lượng Chất lượng giáo dục hạn chế,chưa đáp ứng yêu cầu; chất lượng đào tạo chưa dựa trên nhu cầu của xã hội,dẫn đến lãng phí lớn do phải đào tạo lại nguồn nhân lực đã qua đào tạo

- Cách thức tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập mang nặngtính hành chính, bao cấp, không gắn kết lợi ích của tổ chức với hiệu quả cung

ứng dịch vụ và chất lượng phục vụ người dân Cho tới gần đây quá trình cungứng dịch vụ sự nghiệp công ở Việt Nam được thực hiện theo chiều từ trênxuống, tức là từ Nhà nước - tổ chức sự nghiệp công lập - người dân Nhànước giao chỉ tiêu, nhiệm vụ cho các tổ chức sự nghiệp công lập, tương ứngvới đó là nguồn ngân sách cấp phát theo kế hoạch hàng năm Tổ chức sựnghiệp công lập thực hiện kế hoạch đề ra, cung cấp dịch vụ sự nghiệp theo chỉtiêu đã định và báo cáo kết quả (theo cơ chế hành chính) cho cơ quan chủquản Nhà nước Mô hình tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công như vậy

đã bộc lộ nhược điểm là thiếu mối liên hệ giữa Nhà nước và người sử dụngdịch vụ, không có người kiểm soát chất lượng dịch vụ của tổ chức nhà nướccung ứng dịch vụ sự nghiệp công Nhà nước cũng không đánh giá được xemliệu ngân sách chi cho lĩnh vực sự nghiệp công có được sử dụng hiệu quả haykhông

- Cơ chế quản lý của tổ chức sự nghiệp công lập còn nhiều bất cập, hiệuquả thấp Nhìn chung, các tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công thuộc nhànước vẫn hoạt động như một tổ chức hành chính nhà nước Mọi lĩnh vực hoạtđộng của các tổ chức này đều do cơ quan chủ quản quyết định, từ kế họachhoạt động, cơ cấu tổ chức- bộ máy, cán bộ, chi tiêu tài chính v.v Cơ chế nàybiến các tổ chức sự nghiệp công lập trở thành các cơ quan công quyền, hoạtđộng theo cơ chế hành chính bao cấp dẫn đến trì trệ, thiếu động lực đổi mới.Nhìn chung, những tổ chức sự nghiệp công lập hoạt động theo cơ chế như vậy

sẽ không quan tâm đến bảo đảm chất lượng dịch vụ và mức độ thỏa mãn củangười sử dụng dịch vụ của mình, chỉ miễn sao hoàn thành nhiệm vụ được cấptrên giao và xin được càng nhiều tiền trợ giúp từ ngân sách nhà nước càng tốt

2.2 Thực trạng cơ chế quản lý trong lĩnh vực giáo dục

2.2.1 Một vài nét về thành tựu trong giáo dục – đào tạo ở Việt Nam

Trong những năm qua cùng với phát triển kinh tế mạnh mẽ, nền giáodục Việt Nam ta đã đạt được nhiều kết quả khá ấn tượng Tính đến năm 2005

tỷ lệ biết chữ ở thanh thiếu niên ở nước ta là 93,9%, tỷ lệ nhập học cấp tiểuhọc là 88%, tỷ lệ trẻ học hết lớp 5 là 87%, và tỷ lệ nhập học bậc trung học đạt69% ( cụ thể xem thêm Bảng 2: Thành tựu của Việt Nam về đáp ứng dịch vụphúc lợi tương ứng với MDG ) Hiện nay mạng lưới các trường phổ thông đãphủ hầu khắp cả nước, từ đồng bằng đến những vùng sâu, vùng xã trong cảnước đều đã có hệ thống các trườngphổ thông, trong năm học 2005-2006 cảnước có 27593 trường phổ thông trong đó hơn 50% là các trường tiểu học Ởvùng đồng bằng hầu hết các xã đều có trường phổ thông cơ sở và ở tuyếnhuyện thì hầu hết các huyện có trường phổ thông trung học Hầu hết ở các xãvùng sâu, vùng xa, hải đảo của đât nước cũng đã có trường tiểu học Khi đó

số lượng trường đại học và cao đẳng công lập trong cả nước ngày càng giatăng, tỷ lệ tăng tuyệt đối từ 178 lên 299 trường từ năm 2000 –2006, từ năm

2000 – 2006 cả nước đã có thêm 121 trường đại học và cao đẳng, với mứctăng 68% Hầu hết các địa phường đều có các trường đại học và cao đẳng.Tính đến năm 2006 cả nước có 269 trường trung học chuyên nghiệp (dạynghề), tăng 16 trường so với năm 200013.(xem thêm sơ đồ 2)

Sơ đồ 2: Số lượng trường học các cấp trong hai năm 2000-2006

13 Theo số liệu Tổng cục thống kê năm 2007.

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000

So truong

1 Mau giao

2 Giao duc pho thong cac cap

3 Giao duc Đai hoc- Cao đang

Nguồn: Tổng cục thống kê

Cùng với sự gia tăng về số lượng các trường học ở các cấp bậc giáo dụcthì trong những năm gần đây, số lượng học sinh và giáo viên trong cả nước đãtăng lên đáng kể so với những năm trước đây Tuy vậy, mức tăng này ở cácbậc học khác nhau cũng rất khá khác nhau, thậm chí có bậc học số học sinhgiảm tuyệt đối Nguyên nhân quan trọng nhất của vấn đề này chính là sự thayđổi về cơ cấu dân số theo độ tuổi trong thời gian qua So sánh số liệu về sốlượng học sinh và giáo viên trong ba năm học gần đây cũng có thể thấy rõđiều này và số liệu này được thể hiện trong Bảng 4 và Bảng 5

Có thể thấy rằng, số học sinh đại học và cao đẳng ngày càng tăng, cụthể năm 2000 có 0,8995 sinh viên lên 1,6662 triệu sinh viên năm 2006 vớimức tăng 85,2%, như vậy có thể thấy rằng số thanh thiếu niên được tiếp cângiáo dục đại học và cao đẳng ngày càng gia tăng Số học sinh trung học phổthông cũng tăng từ 2,616 triệu năm học 2003-2004 lên 3,0752 triệu năm học2006-2007 với mức tăng 17,6%, số học sinh trung học phổ thông có xu hướngngày càng gia tăng Tuy nhiên, số học sinh trung học cơ sở và tiểu học lại có

xu hướng giảm, cụ thể số học sinh trung học cơ sở năm học 2003-2004 là6,612 triệu và đến năm học 2006-2007 giảm xuống còn 6,152, giảm tới 7,5%.Cấp tiểu học giảm tới 18,7% chỉ trong vòng ba năm này Đối với cấp bậc đầutiên của GD-ĐT là mẫu giáo thì số trẻ mẫu giáo cũng gia tăng đáng kể trongnhững năm qua, số học sinh mẫu giáo năm học 2003-2004 là 2,173 triệu lên2,5243 năm học 2006-2007 tăng lên 351,3 nghìn trẻ, với tốc độ tằng 16,2%,còn trong giai đoạn từ năm 2000 đên năm 2006 với tốc độ tăng là 14,1%.(xem thêm Sơ đồ 3 và Bảng 4 dưới đây) Như vậy hầu hết ở các cấp bậc giáodục số học sinh đều tăng, có thể thấy số người được tiếp cận với nền giáo dụctrong những năm qua ngày càng tăng14

Sơ đồ 3: Số lượng học sinh mẫu giáo và các cấp học phổ thông trong các năm học gần đây

2005-Nam hoc 2007

2006-Mau giao Tieu hoc THCS THPT

Nguồn: Tổng cục thống kê

14 Tính toán dựa trên số liệu của Bảng 4, Bảng 5.

Bảng 4: Số lượng học sinh và giáo viên trong những năm gần đây

2005-Năm học 2007

2006-Số họcsinh

Số giáoviên

Số họcsinh

Số giáoviên

Số họcsinh

Số giáoviên

Số lượng giáo viên trong những năm qua cũng tăng đáng kế, trong năm

2000 số giáo viên phổ thông được ghi nhận là 0,6617 triệu người, tăng lên0,7896 triệu người năm 2006, với tốc độ tăng trong giai đoạn này là 19,3%

Số giáo viên THPT tăng với tốc độ cao nhất, từ năm học 2003-2004 đến2006-2007, số giáo viên trung học phổ thông tăng 26,8%, trong khi con sốnày đối với trung học cơ sở là 12,1%, ngược lại số giáo viên tiểu học lại giảm4,6% Còn số giáo viên mẫu giáo trong giai đoạn 2000-2006 tăng lên 19%.Tương tự, số giảng viên đại học và cao đẳng tăng 1,85 lần trong giai đoạn từnăm 2000-2006 Từ 32,3 nghìn giảng viên năm 2000 lên đến 53,4 nghìn năm

2006 với mức tăng 65,3% Số liệu này chứng tỏ số cơ sở giáo dục, đào tạo và

số cán bộ giảng dạy trực tiếp vẫn tiếp tục tăng, đặc biệt là trong hệ đại học vàcao đẳng

Bảng 5: Kết quả so sánh giáo dục đào tạo các cấp ở Việt Nam

năm 2000- 2006

2006/2000 (%) Giáo dục - Đào tạo

Nguồn: Niên giám thống kê 2006 Tổng cục thống kế, 2007

Trước những năm 1986 đối với các tỉnh phía Bắc và từ 1975-1986 đốivới các tỉnh phía Nam, thì các cơ sở GD-ĐT đều là công lập Trong nhữngnăm vừa qua nhiều cải cách nền giáo dục nước nhà đã diễn ra, đặc biệt làĐảng và Nhà nước đã có chủ trương xã hội hóa và đa dạng hóa các tổ chứccung cấp dịch vụ GD-ĐT Hiện nay, hệ thống các cơ sở trong GD-ĐT có 6loại hình được nhà nước công nhận đó là: Trường công lập, trường bán công,trường dân lập, trường tư thục, trường liên kết-liên doanh với nước ngoài vàtrường nước ngoài (trường được đầu tư bằng 100% vốn nước ngoài) Hệ

thống các trường này về cơ bản đã và đang đáp ứng được khá tốt nhu cầu họctập và đào tạo ngày càng tăng của xã hội, không những tăng lên về mặt sốlượng và phần nào đã tăng lên về mặt chất lượng

Hiện nay số lượng các trường công lập trong những năm vừa qua vẫnchiếm phần lớn trong tổng số trường học và ngày càng tăng Đối với bậc mẫugiáo, số lượng các cơ sở ngoài công lập phát triển khá nhanh Đến năm học2004-2005, cơ sở giáo dục mầm non ngoài công lập đã chiếm 65,52% tổng số

cơ sở giáo dục mầm non Khi đó ở các bậc giáo dục phổ thông, thì số lượngcác trường công lập chiếm áp đảo Xu hướng này tiếp tục trong năm học2006-2007, đến năm 2010 số cơ sở ngoài công lập của cấp này sẽ chiếm 70%

và được phản ánh cụ thể trong Bảng 6

Bảng 6: Vai trò của khu vực ngoài nhà nước trong cung ứng dịch vụ giáo

dục đào tạo

Cấp học

2000

1999- 2005

2004- 2007

2006-Mục tiêu cần đạt theo NQ 05 đến 2010 Mầm non

- % học sinh ngoài công lập 53,25 58,24 57,3

- % cơ sở ngoài công lập 60,89 65,52 70%

Tiểu học

- % Học sinh ngoài công lập - 0,37 0,54

- % cơ sở ngoài công lập 0,57 0,52 0,61

THCS

- % Học sinh ngoài công lập - 1,8 1,41

- % Cơ sở ngoài công lập 1,17 0,67 0,47

PTTH

- % Học sinh ngoài công lập - 30,14 30,6

- % Cơ sở ngoài công lập 24,19 27,84 26,2 40%

Cao đẳng - Đại học

- % Học sinh ngoài công lập 12,73 13,49 12,9

- % Cơ sở ngoài công lập 7,0 13,0 14,6 khoảng 40%

Nguồn: Số liệu năm học 1999-2000 và 2004-2005 từ Đề án qui hoạch

xã hội hoá Giáo dục – đào tạo 2006-2010; Số liệu năm học 2006-2007 từ Bộ Giáo dục và Đào tạo, 2007.

Trong đó số trường ngoài công lập của các bậc học từ tiểu học chỉchiếm chưa đến 1% trong năm học 2006-2007 (cụ thể chỉ chiếm 0,61%),tương ứng với 0,54% của tổng số học sinh ngoài công lập ở bậc học này Khi

đó ở cấp THCS (0,47%) tỷ lệ các trường ngoài công lập còn thấp hơn và có

xu hướng ngày càng giảm trong những năm qua Trong tổng số học sinh bậctrung học, các cơ sở ngoài công lập cũng chỉ chiếm 1,8% Ở cấp trường trunghọc phổ thông thì số cơ sở ngoài công lập cao hơn so với các cấp giáo dụckhác, cụ thể năm học 2006-2007 số cơ sở ngoài công lập chiếm 26,2%, số họcsinh cấp này chiếm 30,6% Ở cấp giáo dục đại học và cao đẳng số cơ sở cáctrường ngoài công lập cũng tăng đáng kể trong những năm qua, trong nămhọc 1999-2000 số cơ sở ngoài công lập của cấp này chỉ chiếm 7%, những đếnnăm học 2006-2007 đã tăng lên đến 14,6% Số cơ sở ngoài công lập của cấpnày đã tăng gấp đôi trong giai đoạn 1999-2006, xu hướng các trường ngoàicông lập ở cấp này còn tăng, trong Đề án quy hoạch giáo dục 2006-2010 tạiNQ05 thì đến năm 2010 số cơ sở ngoài công lập của cấp học này sẽ chiếm40% số cơ sở đào tạo cùng cấp

2.2.2 Cơ chế tổ chức bộ máy

Ở Việt Nam ta Nhà nước thống nhất quản lý nhà nước về giáo dục vàđào tạo Khi đó Bộ giáo dục và đào tạo chịu trách nhiệm trước Chính phủthực hiện chức năng quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, điều này đượcqui định tại điều 87 của Luật giáo dục được Quốc hội ban hành ngày02/12/1998 và tại các Luật giáo dục 2005 sửa đổi Bên cạnh đó các bộ, cơquan ngang bộ và các cơ quan trực thuộc chính phủ cũng thực hiện chức năngnay nhung quản lý theo lĩnh vực chuyên môn của Bộ mình đối với một lĩnhvực đào tạo có liện quan đến ngành của mình quản lý Bộ và các cơ quanngang bộ này được qui định phải phối hợp với Bộ giáo dục và đào tạo để thựchiện việc thống nhất quản lý nhà nước trong giáo dục ở Việt Nam ta Ở cấp