Khóa luận chính sách công nghiệp lý luận và kinh nghiệm quốc tế(1)

MỞ ĐẦU MỞ ĐẦU Lịch sử phát triển của kinh tế thế giới đã cho thấy sự phát triển thần kỳ của Đông Á Mô hình phát triển của Đông Á đã khiến các Chính phủ, các học giả, các chuyên gia nghiên cứu kinh tế[.]

MỞ ĐẦU

Lịch sử phát triển của kinh tế thế giới đã cho thấy sự phát triển thần kỳ củaĐông Á Mô hình phát triển của Đông Á đã khiến các Chính phủ, các học giả,các chuyên gia nghiên cứu kinh tế phải suy ngẫm và học hỏi Trong câu chuyệnthần kỳ đó, chính sách công nghiệp là một vấn đề rất được quan tâm Và mặc dùvai trò của nó đối với thành công của Đông Á còn phải được xem xét, khảo cứu,nhưng đến nay, chính sách công nghiệp đã trở thành một bộ phận quan trọngtrong hệ thống các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia trênthế giới

Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam, hiện nay Đảng, Nhà nước

và nhân dân ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nướcvới mục tiêu đưa nước ta về cơ bản thành một nước công nghiệp vào năm 2020.Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thực hiện được các chính sáchcông nghiệp vừa phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước vừa đáp ứng đượcnhững đòi hỏi của quá trình hội nhập vào nền kinh tế thế giới nhằm tạo cơ sởcho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế Để thực hiện được nhiệm vụ to lớnnày, cùng với việc nghiên cứu, phân tích, nắm bắt các qui luật khách quan vàthực tiễn để đề ra các chính sách công nghiệp có cơ sở khoa học, việc thamkhảo, học tập kinh nghiệm của những nước đi trước, đặc biệt là những nướctrong khu vực có các điều kiện về chính trị, văn hoá, xã hội tương đồng vớichúng ta, là việc làm hết sức cần thiết và bổ ích Xuất phát từ bối cảnh đó, em

chọn đề tài “ Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ” làm

khoá luận tốt nghiệp của mình nhằm: góp phần hệ thống hoá một số vấn đề lýluận và thực tiễn của CSCN, phân tích các CSCN của Nhật Bản, Trung Quốc vàrút ra những bài học kinh nghiệm cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN, vàtrên cơ sở đó trình bày một số kiến nghị góp phần xây dựng và hoàn thiện chínhsách công nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới Với mục tiêu như vậy,

ngoài các phần “Mở đầu”, “Kết luận” và “Danh mục tài liệu tham khảo” kết cấucủa khoá luận được trình bày thành ba chương.

Chương 1: Những vấn đề lý luận của chính sách công nghiệp.

Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế - Chính sách công nghiệp của Nhật Bản và

Trung Quốc

Chương 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện chính

sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP

Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳĐông Á Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông Á đã gâyrất nhiều tranh cãi Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bên cạnh nhữngmặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt Nó thường bị coi là hành vi trục lợicủa một số nhóm đặc quyền và là nguồn gốc của sự tham nhũng, tiêu cực tronggiới quan chức chính phủ Nhiệm vụ của chương này là hệ thống hoá một sốvấn đề về lý luận của CSCN, bao gồm: khái niệm, nội dung, mục tiêu và công cụcủa CSCN…Ngoài ra, những điều kiện để có một chính sách công nghiệp hữuhiệu cũng được đưa vào và xem xét trên cơ sở lý thuyết kinh tế Đây là nhữngcăn cứ quan trọng để tác giả phân tích CSCN trong các phần tiếp theo.

1.1 Tổng quan về chính sách công nghiệp

1.1.1 Khái niệm về chính sách công nghiệp.

Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn Vì chođến nay, vẫn chưa có một khái niệm chuẩn thống nhất về CSCN Có nhiềungười quan niệm CSCN là những chính sách được nhằm vào ngành côngnghiệp Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằng CSCNchỉ là những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chức lại các ngànhcông nghiệp riêng biệt nào đó Trong khi đó, một số nhà nghiên cứu thì địnhnghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công cụ, biện pháp để Nhà nướccan thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu nhất định Tuy nhiên, theotác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trên không hoàn toàn sai nhưng nhữngquan niệm này là chưa đầy đủ hoặc không rõ ràng Vì những quan niệm này đãxác định không chính xác mục tiêu, đối tượng, nội dung cũng như cơ chế thựchiện của CSCN

Phân tích về mặt thuật ngữ, cụm từ “chính sách công nghiệp” được xuất

hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản Theo tiếng Nhật, chínhsách công nghiệp là “Sangyo Seisaku” Còn trong tiếng Anh, CSCN được gọi là

“Industrial Policy” Từ “Industry” có hai nghĩa, bao gồm: (i) ngành chế tạo haysản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh Như vậy, thuật ngữ “ chính sách công

nghiệp “ có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau là chính sách điều chỉnh ngànhcông nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây ra những sự lầm lẫn trong việctìm hiểu và phân tích về CSCN

Xét về nội dung, chính sách công nghiệp được nhìn nhận rất khác nhau:

- Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển công nghiệpcủa Nhật Bản, ông coi CSCN là “ các chính sách của chính phủ thuộc loại mànếu không được vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lực theo cách khác giữacác ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó của hoạt động kinh tế củacác hãng cấu thành một ngành công nghiệp ” Tuy nhiên sau đó ông đã sửa đổi

và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCN bao gồm các chính sách ảnhhưởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngành công nghiệp và các chính sáchảnh hưởng tới tổ chức ngành [5, 15]

- Cũng có quan điểm khá tương đồng với quan niệm trên, Motoshige Ito,trong cuốn sách “Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp”, đã cho rằng

“chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh tế củamột quốc qua thông qua việc Chính phủ can thiệp vào lĩnh vực phân bổ cácnguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệp vào tổchức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó” Theo quan niệm này, đối tượngcủa CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là các ngành khác đồngthời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liên ngành, vừa bao gồm chínhsách có tác động tới nội bộ một ngành [60, 23]

- Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coi CSCN là

“ sự nỗ lực của Chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho các khu vực riêngbiệt được xem là quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế trong tương lai và do đóCSCN luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tế thông qua việc gây bất lợicho các bộ phận khác ” [460, 11]

Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnhngành công nghiệp là không thật chính xác Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp làlĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nền tảngquan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhưng bên cạnh lĩnh vực công

nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một số quốc gia đã

sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống như các CSCN được đềcập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó như Mỹ chẳng hạn.Chính phủ Mỹ đã có vai trò chính trong việc phát triển các ngành nông nghiệpthông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu và triển khai [485, 11].Như vậy, có thể thấy rằng, trong khuôn khổ lý thuyết kinh tế, khái niệm “chínhsách công nghiệp” cần được hiểu là chính sách ngành Đó là các chính sách ảnhhưởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệptrong những ngành đó và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành [230, 3] Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm củaCSCN vào “các chính sách, biện pháp được Nhà nước sử dụng để tác động đến

sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như giữa các doanh nghiệp trong cácngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển” Đối tượng CSCN là các doanhnghiệp, các ngành hoạt động sản xuất Do đó, CSCN khác với các chính sáchkinh tế vĩ mô Các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng trên quan điểm vĩ

mô còn CSCN được hoạch định trên quan điểm vi mô để can thiệp vào hành vicủa các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ như với chính sách tài chính, đối tượngcủa chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nước can thiệp theo hướng tăng chitiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổi sản lượng, thu nhập, việc làm những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh tế,việc Chính phủ trợ cấp cho một ngành phát triển sản xuất sẽ khiến Chính phủphải chuyển nguồn lực từ các ngành khác sang ngành này và do đó nó khôngtrực tiếp ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô Tuy nhiên về dài hạn, CSCNcũng ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô vì nó điều chỉnh cơ cấu ngành, cơcấu thương mại, ảnh hưởng tới việc làm, sản lượng, chu kỳ kinh doanh, tác độngđến cơ sở hạ tầng, công nghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh mới ảnhhưởng đến giá cả Mặt khác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh CSCN chonên quan điểm phân chia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tương đối

1.1.2 Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp

1.1.2.1 Mục tiêu của chính sách công nghiệp

Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong số đó

có nhiều mục tiêu phi kinh tế Tuy nhiên, đề tài này chỉ hướng trọng tâm vào cácchính sách được thực thi vì những lý do kinh tế Về cơ bản, các chính sách kinh

tế phải hướng tới các mục tiêu kinh tế chung như tăng trưởng kinh tế nhanh vàbền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ăn việc làm ở mức độ cao và cânbằng cán cân thanh toán đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơcấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá Chính sách công nghiệpkhông phải là một trường hợp ngoại lệ Song song với mục tiêu chung này, mụctiêu trực tiếp của CSCN là tạo ra được một cơ cấu ngành hợp lý trên cơ sở thúcđẩy một số ngành phát triển, có sức cạnh tranh quốc tế và có khả năng hỗ trợnền kinh tế thị trường Với các mục tiêu như vậy, nội dung chủ yếu của CSCN làlựa chọn những ngành cần ưu tiên và các biện pháp thúc đẩy những ngành nàyphát triển hoặc ở một khía cạnh khác, đó là xác định những ngành suy thoái hayphải hạn chế và phương thức “giải thoát” các nguồn lực khan hiếm ra khỏinhững ngành đó một cách hợp lý

Khi xem xét mục tiêu của CSCN, rất dễ có sự lầm lẫn với chính sách cơcấu ngành kinh tế Vấn đề cần lưu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngành kinh tếthường có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN Chính sách cơcấu ngành kinh tế được thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động sản xuất giữa cácngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theo định hướng chiến lượcphát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nội dung của nó phản ánh sựthay đổi tỷ trọng của các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế [279, 7] CònCSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như cácdoanh nghiệp trong những ngành đó do có sự tồn tại của các thất bại thị trườngvới nội dung chủ yếu là lựa chọn và thúc đẩy những ngành cần ưu tiên hay hợp

lý hoá những ngành cần hạn chế Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục tiêucũng như các giải pháp chính sách của CSCN được xem xét là tạm thời haychiến lược, dài hạn hay ngắn hạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giaiđoạn phát triển kinh tế cũng như bối cảnh kinh tế trong và ngoài nước của mỗiquốc gia Ví dụ như Nhật Bản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của

CSCN là phục hồi sản xuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết

kế hệ thống sản xuất ưu tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế thịtrường đã hoàn thiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN được gắn với việc điềuchỉnh cơ cấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp

Xét một cách tiếp cận khác đối với mục tiêu của CSCN, CSCN bao gồmcác chính sách mà dựa vào đó Chính phủ của một nước quyết tâm tạo ra một cơcấu ngành, đặc biệt là cơ cấu công nghiệp được cho là lý tưởng đối với sự pháttriển kinh tế như: các chính sách bảo vệ những ngành công nghiệp “non trẻ”,xúc tiến sự phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn, hỗ trợ hay hợp lý hoácác ngành suy thoái…, và điều này đặc biệt có ý nghĩa đối với một nền kinh tế

mở Theo mô hình lý thuyết lợi thế so sánh của D.Ricardo, với giả định cơ cấucông nghiệp có sẵn các quốc gia sẽ được lợi nếu xuất khẩu những hàng hoá cólợi thế so sánh và nhập khẩu các hàng hoá có ít lợi thế so sánh hơn.Vì vậy, khi

cơ cấu công nghiệp thay đổi theo hướng tạo ra sự thay đổi về lợi thế so sánh thìthông qua cơ cấu thương mại sự tái phân phối thu nhập giữa các quốc gia xảy ra,những nước phát huy được lợi thế mới này sẽ được lợi Như vậy, theo cách tiếpcận này, có thể coi CSCN là một chính sách được thực hiện nhằm tăng cườngphúc lợi kinh tế của một quốc gia bằng cách làm giảm phúc lợi của nước khác.Đây cũng là một trong những nguốn gốc dẫn đến các xung đột thương mại quốc

tế

1.1.2.2 Công cụ của chính sách công nghiệp

Chính sách công nghiệp thực hiện các mục tiêu và nội dung của mìnhthông qua một hệ thống các công cụ Đó là hệ thống những phương tiện truyềndẫn các phương thức tác động lên đối tượng của CSCN Hệ thống này bao gồmnhững nhóm công cụ cơ bản sau:

- Những công cụ kinh tế là ngân sách, các quỹ, hệ thống đòn bảy khuyếnkhích kinh tế như thuế, trợ cấp, lãi suất

- Những công cụ hành chính, tổ chức gồm có: các công cụ hành chính làcác kế hoạch, quy hoạch của Nhà nước và hệ thống các văn bản quy phạm pháp

luật, các công cụ tổ chức như mô hình tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ côngchức tham gia vào quá trình hoạch định và triển khai.

- Những công cụ tuyên truyền, giáo dục là hệ thống thông tin đại chúngliên ngành, các hiệp hội

- Những công cụ mang tính kỹ thuật và nghiệp vụ như công tác kiểm tra,thu thập thông tin, các tiêu chuẩn kỹ thuật

Kinh nghiệm từ hoạt động thực thi CSCN trên thế giới và đặc biệt là củaNhật Bản cho thấy rằng, có thể chia công cụ CSCN thành ba loại chủ yếu: cáccông cụ điều chỉnh trực tiếp, các công cụ khuyến khích gián tiếp và các công cụliên quan tới thông tin

- Nhóm công cụ điều chỉnh trực tiếp bao gồm việc cấp giấy phép hoặc bảnquyền, phân phối hàng hoá, kiểm soát sự gia nhập ngành mới, việc hình thànhnhững cácten Những công cụ như vậy thường có hiệu ứng phụ vì chúng cókhuynh hướng tạo nên sự khác biệt tuyệt đối giữa các đối tượng chịu sự điềuchỉnh của luật với các đối tượng khác Hơn nữa, với những công cụ mang tính

kế hoạch, chúng có thể gây ra trở ngại đối với quyền tự trị và sự phát triển củangành bị can thiệp, đặc biệt khi các ngành này trưởng thành

- Nhóm công cụ khuyến khích gián tiếp bao gồm các khuyến khích về tàichính như thuế, trợ cấp, thuế quan và vốn cho vay của Chính phủ và các công cụảnh hưởng đến môi trường mà ở đó doanh nghiệp, ngành hoạt động như các hạnchế thương mại và quy chế đầu tư Ở đây, tác giả chỉ phân tích một số công cụchủ yếu:

+ Hệ thống thuế: Thuế là một khoản chi phí mà Nhà nước yêu cầu các cánhân, tổ chức phải nộp trong một điều kiện nhất định Thuế thường có ba loại:thuế thu nhập (thuế trực thu), thuế tiêu dùng (thuế gián thu) và thuế tài sản Vìthuế được tính vào chi phí nên nó có thể ảnh hưởng tới giá cả làm lệch lạc tínhiệu giá cả, thực hiện sự phân bổ nguồn lực theo ý đồ của Nhà nước Trongphạm vi CSCN, để thúc đẩy một ngành phát triển, Nhà nước có thể thực hiệngiảm thuế hay thậm chí miễn thuế đối với ngành đó Một biện pháp quan trọngtrong việc giảm thuế là Nhà nước đưa ra hệ thống khấu hao Đó là một hệ thống

được thiết kế để phân bổ các chi phí phải chịu về máy móc thiết bị trong khoảngthời gian tồn tại được quy định của tài sản đó mà không tính tới chi phí về lãisuất và lạm phát trong thời kỳ có liên quan Nếu thời gian tồn tại được quy địnhcủa tài sản càng ngắn tức là tài sản được khấu hao nhanh thì mức tiết kiệm thuếthu nhập càng lớn và lợi nhuận của doanh nghiệp sẽ tăng lên Do đó, ngoài biệnpháp giảm thuế, để tạo ưu thế cho một số ngành, đặc biệt đối với các ngành phục

vụ xuất khẩu hoặc những ngành quan trọng có thời gian thu hồi vốn dài, Nhànước có thể cho phép những ngành đó khấu hao nhanh những thiết bị, máy mócquan trọng, đắt tiền Nói chung, biện pháp này ít tạo ra những méo mó về giá cảnên nó hay được sử dụng

- Thuế quan bảo hộ là loại thuế đánh vào các hàng hoá xuất nhập khẩu,thuế quan nhập khẩu thường là một trường hợp điển hình hơn Đây là công cụhữu hiệu của CSCN xét trên phương diện nó thực hiện mục tiêu phát triển một

số ngành nào đó nhất là những ngành “công nghiệp non trẻ” Tuy nhiên, kết quả

là mặc dù tạo ra công ăn việc làm, tạo đà phát triển cho ngành công nghiệp nontrẻ, nhưng nó lại tạo ra gánh nặng thuế quan cho người tiêu dùng và hạn chếnhập khẩu Ngoài ra thời gian bảo hộ bằng thuế quan mà quá dài thì sẽ ảnhhưởng đến tình trạng cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước khiến họkhông thể lớn mạnh lên được

- Trợ cấp: Về mặt phân bổ nguồn lực thì tác động của trợ cấp cũng tương tựnhư thuế Ngoài ra, do trợ cấp thực tế sẽ làm giảm lượng vốn và phụ phí cho đầu

tư nên nó có hiệu quả đáng kể định hướng hành vi của các doanh nghiệp nhưngmặt trái của điều này là chúng cũng hạn chế cách ứng xử của doanh nghiệp Mặtkhác, trợ cấp thường được phân bổ thông qua quá trình chính trị nên chúngthường thiên vị các ngành công nghiệp hiện có và gây ra tình trạng tham nhũng

và không linh hoạt về tài chính Nói chung, trợ cấp thường được áp dụng chủyếu cho các trường hợp R&D, tạo lập và phát triển các ngành mới, khuyến khíchxuất khẩu

+ Tín dụng theo chính sách: Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn nhằm cungcấp tài chính thông qua các ngân hàng, các quỹ với lãi suất ưu đãi đối với các

đối tượng thoả mãn với các tiêu chuẩn đó Nói chung, so với những công cụ tàichính ở trên, công cụ này có một số đặc tính được coi là ưu việt hơn, cụ thể là:

có tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh cao, có khả năng định hướng hành viđầu tư tư nhân và đặc biệt được thực hiện thông qua thị trường dựa trên các tiêuchuẩn rõ ràng, cho trước

+ Các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng: Khi Nhà nước thực hiện các biệnpháp cung cấp cơ sở hạ tầng cứng hoặc mềm cho một số ngành nhằm thúc đẩynhững ngành này phát triển thì đây là công cụ của CSCN Công cụ này có ýnghĩa hết sức tích cực vì ngoài việc tăng cường hiệu quả hoạt động của nhữngngành được lựa chọn nó còn góp phần phát triển tổng thể cơ sở hạ tầng tạo ranền móng cho sự phát triển kinh tế lâu dài và bền vững của một quốc gia

- Cuối cùng là các công cụ liên quan tới thông tin: đó là những công cụgiúp cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp các ngành, hoặc tạo ramột cơ chế dựa vào đó thông tin có thể trao đổi Nhóm công cụ này góp phầnkhắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo của thị trường và tạo điều kiện đểcác doanh nghiệp đưa ra những quyết định chính xác hơn, hiệu quả hơn

Như vậy, có thể thấy rằng, hệ thống công cụ của CSCN rất đa dạng, phongphú và mỗi công cụ chính sách có những ưu và nhược điểm khác nhau Bêncạnh đó, các công cụ CSCN có tính đan xen khó tách biệt không chỉ trong bảnthân CSCN mà còn giữa nó với các chính sách khác như chính sách thương mại,chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ, chính sách đầu tư Do đó, rất dễ dẫn đến

sự xung đột trong bản thân CSCN hay giữa chính sách công nghiệp với cácchính sách kinh tế khác Vì vậy, bên cạnh những tiêu chuẩn như khả thi, thíchhợp thì cần phải phối hợp khôn khéo các công cụ để đạt hiệu quả cao nhất

1.2 Cơ sở và giới hạn của chính sách công nghiệp

1.2.1 Cơ sở của chính sách công nghiệp

Bản chất của CSCN là sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phân bổnguồn lực giữa các ngành và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp trongcác ngành đó Điều này gợi cho chúng ta một vấn đề là tại sao Nhà nước lại phải

can thiệp ? Mục này sẽ trình bày và phân tích các luận điểm về cơ sở củaCSCN, đó là cơ sở “trục trặc thị trường”, cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”.

1.2.1.1 Cơ sở "trục trặc thị trường"

Các nguồn lực của nền kinh tế có tính khan hiếm Vì vậy, để đáp ứng đượccác yêu cầu cạnh tranh trong việc sử dụng các nguồn lực thì cần phải có cáchthức phân bổ nguồn lực hợp lý Chúng ta đã từng biết trong kinh tế học, thịtrường tự do là một phương thức phân bổ nguồn lực và sự phân bổ này đượcthực hiện thông qua cơ chế thị trường, hay còn gọi là “bàn tay vô hình” Khi thịtrường càng phát triển, càng hoàn thiện thì sự phân bổ này ngày càng đáp ứngđược tính hiệu quả Mặt khác, kinh tế học cũng chỉ ra rằng, trong điều kiện thịtrường là cạnh tranh hoàn hảo thì cơ chế giá cả sẽ đảm bảo điểm cân bằng làđiểm mà tại đó sự phân bố nguồn lực khả thi và nằm trên đường giới hạn khảnăng sản xuất Đồng thời, thông qua dẫn dắt các hành vi tuân theo lợi ích cánhân mà cơ chế giá cả đã khiến sự phân bổ nguồn lực này tối ưu hay có tínhhiệu quả Pareto

Như vậy, về phương diện hiệu quả kinh tế, Nhà nước có thể yên tâm vớimột thị trường cạnh tranh tự do trong việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm cóhiệu quả Tuy nhiên, trên thực tế ngay cả những thị trường rất phát triển vẫnxuất hiện những trục trặc Thuật ngữ “trục trặc thị trường” ở đây được sử dụng

để chỉ các tình huống mà tồn tại các “bóp méo” trên thị trường ngăn cản “bàntay vô hình” phân bố nguồn lực một cách có hiệu quả Sự tồn tại những bóp méonày chính là cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nước Trong phạm vi CSCN, người

ta thấy có các nguồn gốc gây ra trục trặc thị trường sau:

- Thứ nhất là ngoại ứng, đây là một dạng thất bại thị trường mà nó xảy ra

khi các chi phí hay lợi ích của cá nhân không phản ánh đúng chi phí, lợi ích của

xã hội Vì vậy, thị trường sẽ không có khả năng phân bổ nguồn lực tối ưu Trongphạm vi CSCN, việc thúc đẩy một ngành, một lĩnh vực phát triển có thể tạo rangoại ứng tích cực đối với sự phát triển của những ngành, lĩnh vực khác đồngthời có thể đem lại hiệu quả cao hơn so với việc trực tiếp đầu tư vào chúng Ví

dụ như trong lĩnh vực công nghệ, mặc dù các hãng đã chi một khoản nhất định

đầu tư để cải tiến công nghệ và luôn sẵn sàng chấp nhận thua lỗ để có được kinhnghiệm nhưng khi thành công thì các hãng này không thể chiếm được toàn bộlợi ích từ R&D, một phần lợi ích sẽ chảy đến các công ty khác theo cách saochép các ý tưởng và kỹ thuật một cách tế nhị Vì vậy, các hãng sẽ ít có động cơ

để thực hiện R&D và mức đầu tư vào R&D sẽ thấp hơn so với mức hiệu quả.Khi đó, Nhà nước phải can thiệp bằng cách trực tiếp thực hiện R&D hoặc giaocho các hãng đồng thời với việc tăng cường trợ cấp cho chúng Điều này sẽ tạo

ra một hiệu ứng lan toả về công nghệ khiến nền kinh tế tăng trưởng nhanhchóng

- Thứ hai là cạnh tranh không hoàn hảo: Trên thực tế, đa số các ngành

rong nền kinh tế là cạnh tranh không hoàn hảo bởi tính quy mô, sự khác biệt vềsản phẩm… Do có sức mạnh đối với thị trường mà các hãng kinh doanh trongnhững ngành đó có khả năng kiếm được lợi nhuận siêu ngạch Như vậy, trongnhững ngành cạnh tranh không hoàn hảo sẽ có sự cạnh tranh gia nhập ngành đểchia sẻ khoản lợi nhuận này Để bảo tồn lợi nhuận và tăng cường sức mạnh đốivới thị trường, các hãng cũ sẽ dựng lên các hàng rào ngăn cản sự nhập ngànhcủa các hãng mới Đây là một dạng thất bại của thị trường mà CSCN cần phảikhắc phục Hai nhà kinh tế học Barbara Spencer và J.Brander đã ứng dụng luậnđiểm trên để biện minh cho sự can thiệp của Nhà nước vào một số ngành côngnghiệp Các học giả đã chỉ ra rằng tại những ngành công nghiệp này chỉ có một

số ít công ty cạnh tranh có hiệu quả, do đó tồn tại tình trạng độc quyền đaphương Cụ thể là có một khoản lợi nhuận siêu ngạch tại những ngành này và có

sự cạnh tranh quốc tế để giành khoản lợi nhuận đó Trong trường hợp này, Nhànước có thể thay đổi luật chơi để chuyển các khoản lợi nhuận đó từ các công tynước ngoài sang các công ty trong nước Và thông qua các chính sách này, phúclợi của nền kinh tế trong nước sẽ tăng trong điều kiện các chi phí bảo hộ nhỏhơn so với lợi ích đạt được Luận chứng này đã cổ vũ cho sự cần thiết phải cóCSCN để bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ hay phát triển các ngành côngnghiệp mới, đặc biệt trong trường hợp đối với các nước đang phát triển Đâyđược coi là sự tự vệ nội địa chính đáng

- Thứ ba là thông tin không hoàn hảo: Nền kinh tế thị trường luôn tồn tại

một thất bại đó là thông tin không cân xứng hay không hoàn hảo Điều đó cónghĩa là các bên tham gia thị trường luôn không có đầy đủ thông tin hoặc có mộtbên có nhiều thông tin hơn bên kia vì việc thu thập các thông tin chính xác hayxác định giá cả cho thông tin là hết sức khó khăn, luôn có rủi ro Do đó, nóichung các doanh nghiệp có thể có những quyết định sai Trong trường hợp này,vai trò của chính phủ là hỗ trợ sự chuyển giao thông tin chính xác cho các đơn vịkinh tế thông qua các công cụ thông tin để loại trừ sự không chắc chắn của thịtrường

Những cơ sở trên đã biện minh cho sự cần thiết của CSCN tại các nước cóthị trường phát triển Vậy đối với các nước có nền kinh tế thị trường chưa pháttriển, nơi mà thị trường còn nhiều khiếm khuyết, những lập luận này càng đượccủng cố chắc chắn Ngoài ra, khi giả định thị trường chưa phát triển thì sự thiếuthốn của các thể chế thị trường cũng như khả năng phản ứng chậm chạp của các

cơ chế thị trường có thể khiến Nhà nước có thêm những lý do để triển khai cácCSCN Ví dụ trường hợp những ngành mới mọc có những hàng rào ngẫu nhiênngăn cản gia nhập ngành như: khả năng không tiếp cận được nguồn tài chính, sựchậm chạp trong việc đào tạo nguồn nhân lực và những vấn đề của kinh tế quy

mô, do đó, Nhà nước phải ưu đãi nhằm giúp các hãng nhập ngành thành công.Trái lại, đối với những ngành đang suy thoái, một chính sách hợp lý hoá nhanhchóng sẽ tạo điều kiện nguồn lực được phân bổ tốt hơn Như vậy, nền kinh tế thịtrường chưa phát triển sẽ tạo ra nhiều cơ hội cho sự can thiệp của Nhà nước?.Tuy nhiên, vấn đề ở đây là còn có những cạm bẫy mà ta sẽ xem xét cẩn thận trongcác phần tiếp theo

1.2.1.2 Cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”.

Bên cạnh những luận chứng về cơ sở của CSCN dựa vào thất bại thị trườngcòn xuất hiện một số quan điểm khác, ít dựa vào sự thất bại của thị trường.Những luận chứng này cho rằng chính phủ cần hoạt động CSCN trên cơ sở xácđịnh những ngành chiến lược, những ngành mũi nhọn trong lĩnh vực công

nghiệp để thực hiện mục tiêu đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế của mình Nóđưa ra các tiêu chuẩn thực tế cho việc xác định những ngành này, bao gồm: + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao tínhtheo đầu công nhân.

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có vai trò “liên kết” với cácngành khác

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởngtrong tương lai

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp được các chính phủ nướcngoài hướng tới

Những tiêu chuẩn trên bề ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên theo P.Krugman,trong tác phẩm : “Kinh tế học quốc tế - Lý thuyết và chính sách”, một sự phântích sâu sắc cho thấy chúng có khiếm khuyết rất nhiều Sau đây ta sẽ khảo sátcác tiêu chuẩn này dựa trên sự phê phán của P Krugman:

- Khuyến khích các ngành có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân:

giá trị gia tăng của một ngành công nghiệp là sự khác nhau giữa giá trị đầu racủa ngành đó và giá trị đầu vào mà nó có được từ các ngành khác Tổng giá trịgia tăng của tất cả các ngành là thu nhập quốc dân của một nước Giá trị gia tăngtính theo đầu công nhân của các ngành khác nhau thì rất khác nhau Điều nàykhiến nhiều nhà kinh tế lập luận rằng một nước có thể tăng thu nhập quốc dâncủa mình bằng cách chuyển cả khối công nghiệp theo hướng các ngành côngnghiệp có giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân cao Tuy nhiên, theo

P.Grucman, luận chứng này không giải thích được tại sao một số khu vực lại có

giá trị gia tăng tính theo đầu người cao hơn so với khu vực khác Ông cho rằnggiả định khu vực này phải trả một mức lương cao hơn hoặc có một tỷ suất lợinhuận cao hơn so với các khu vực có giá trị gia tăng thấp là không hợp lý Vìnếu như vậy, lao động và vốn sẽ nhận được sự kích thích thị trường để dichuyển đến các ngành có giá trị gia tăng cao mà không cần đến sự khuyến khíchđặc biệt nào của Chính phủ Ngoài ra, ông lập luận rằng nếu giả sử các khu vực

có giá trị gia tăng cao là những nơi có vốn tính theo đầu người lớn thì trong

trường hợp đó, các lực lượng thị trường một cách tự nhiên sẽ dẫn dắt nguồn lựccủa nền kinh tế hướng đến các khu vực sử dụng nhiều vốn và tách khỏi các khuvực sử dụng nhiều lao động Chính phủ có thể khuyến khích tiết kiệm và đầu tưtức những cái sẽ dẫn đến việc tích luỹ vốn và thường tự động dẫn đến việcchuyển dịch trong cơ cấu công nghiệp hướng tới các hàng hoá có hàm lượng vốncao Tuy nhiên, khuyến khích tiết kiệm không phải là một CSCN Và ông kếtluận trừ phi CSCN giúp cho việc hiệu chỉnh một số thất bại thị trường, còn nếuthị trường không thất bại thì sự phân bổ khởi đầu các nguồn lực sẽ luôn là tối ưu

và sự phân bổ lại được Chính phủ bảo trợ không giúp gì cho việc cải thiện tìnhhình cả

- Khuyến khích các ngành công nghiệp có tính liên kết: Một số nhà kinh tế

cho rằng Chính phủ nên khuyến khích đặc biệt cho những khu vực cung cấp đầuvào cho các bộ phận còn lại của nền kinh tế Điều đó có nghĩa là việc mở rộngcác ngành sản xuất hàng hoá trung gian sẽ làm tăng lên nhiều lần hiệu ứng(mong muốn) đối với sự phát triển của những ngành sử dụng các sản phẩm mà

chúng sản xuất Sự phổ cập của luận chứng về sự liên kết bắt nguồn từ nhận

định rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian có thể được sử dụng trongnhiều khu vực khác nhau và đó là một hoạt động kinh tế mang tính chất cơ bảnhơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chỉ nhằm thoả mãn nhu cầu của các hộgia đình Tuy nhiên, P.Grucman cho rằng nếu không có thất bại thị trường, sẽkhông có lý do để dự kiến là thị trường sẽ dành quá ít nguồn lực cho việc sảnxuất các sản phẩm trung gian Một luận đề cơ sở của kinh tế học là trong điềukiện thị trường cạnh tranh, thu nhập của bất cứ đầu tư nào cũng bằng giá trị sảnphẩm biên của nó Do đó, giá trị mỗi đôla thêm vào cuối cùng của dịch vụ vốn

sẽ tăng thêm một đôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó được sử dụng,bất kể khu vực đó là ngành luyện thép, chế tạo ôtô, đóng tàu hay bất cứ mộtngành gì khác

- Thúc đẩy các ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển trong tương lai:

Có một luận chứng phổ biến khác là CSCN nên tìm cách hướng các nguồn lựcvào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng cao trong tương lai Rõ

ràng, sự thay đổi trong công nghệ, trong mô thức tiêu dùng cũng như trong lợithế so sánh sẽ dẫn đến tốc độ phát triển của các ngành là rất khác nhau Tuykhông phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thể dự đoán được là ngành nào sẽtăng trưởng nhanh nhất Chính phủ có nên tìm cách “chọn ra kẻ thắng cuộc” và

ưu tiên các nguồn lực cho các ngành có triển vọng tăng trưởng cao nhất haykhông? Một lần nữa, câu trả lời vẫn là: các thị trường hoạt động tốt sẽ làm đượcđiều đó và vai trò của Chính phủ là không cần thiết P.Grucman tin rằng cơ cấuthị trường sẽ phản ứng nhanh và chính xác hơn so với cơ cấu chính trị Vì khimột ngành công nghiệp tăng trưởng nhanh, do tính hiệu quả hay động cơ lợinhuận, vốn và lao động sẽ được di chuyển sang ngành đó ngay cả khi không cómột sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ Trừ phi tồn tại các thất bại thịtrường, thêm một sự kích thích bổ sung đối với việc di chuyển nguồn lực tới khuvực đó sẽ làm cho sự di chuyển này trở nên quá mức mà hậu quả trực tiếp của

nó là sự không hiệu quả và lãng phí

- Việc chống lại ảnh hưởng của các chính sách công nghiệp của các nước khác: Tiêu chuẩn cuối cùng đang dược sử dụng một cách rộng rãi tại các cuộc

tranh luận ở Mỹ về vai trò của CSCN, đó là ý tưởng xem CSCN như là một biệnpháp phòng vệ Lập luận này giả dụ các nước khác đang hỗ trợ một ngành côngnghiệp nào đó và làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hẹp Như vậy, Mỹ có nên đáplại bằng cách hỗ trợ ngành này không? Nếu không, theo lập luận này, trên thực

tế, nước Mỹ sẽ để cho cơ cấu công nghiệp của mình bị quyết định bởi CSCNcủa các nước khác Theo quan điểm của P.Grucman, nếu một nước có lợi thếtrong việc sản xuất ra một mặt hàng bởi sự can thiệp của chính phủ hay do tiến

bộ công nghệ thì kết quả đối với Mỹ đều tương tự Để tăng phúc lợi của nềnkinh tế, Mỹ sẽ di chuyển nguồn lực ra khỏi ngành đó Đây cũng là kết quả thuđược từ phía thị trường

Tóm lại, lập luận của Paul Kgrucman cho thấy những tiêu chuẩn được đưa

ra ở trên để ủng hộ CSCN đã không dựa trên những phân tích sâu sắc về kinh tế.Ông cho rằng các tiêu chuẩn trên chỉ hợp lý khi tồn tại các thất bại thị trườngsong ông cũng thừa nhận giá trị của những tiêu chuẩn này Mặt khác, xét một

khía cạnh khác của phân tích trên, ta thấy lập luận phê phán của Paul Kgrucmanmặc dù rất có giá trị nhưng nó không phù hợp với các nước đang phát triển, nơi

mà thị trường còn chưa phát triển, sự thiếu thốn về mặt thể chế và thất bại thịtrường phổ biến trong hoạt động công nghiệp Vì những tiêu chuẩn đưa ra mangtính thực tế cho nên nó cần được xem xét từ góc độ thực tế liên quan đến nhữngbối cảnh và điều kiện nhất định

1.2.2 Giới hạn của chính sách công nghiệp.

Cùng với sự phân tích mà Paul Kgrucman đưa ra, phần trình bày “trục trặccủa thị trường” đã nhấn mạnh đến khả năng thất bại của thị trường trong việcphân bổ nguồn lực tối ưu và điều này đã mở ra “con đường” để các nhà hoạchđịnh chính sách tin rằng : “ cần phải có sự can thiệp của nhà nước để đạt sự phân

bổ nguồn lực tối ưu ” Nói một cách khác, Nhà nước cần phải thực hiện cácCSCN để tăng cường hiệu suất cũng như tốc độ tăng trưởng kinh tế Thế nhưng,vấn đề chính chưa được bàn đến ở đây là khi thị trường thất bại thì quá trìnhphân bổ nguồn lực sẽ phải được diễn ra như thế nào? Và nó được xét trên haikhía cạnh sau:

- Thứ nhất, ngoài phương thức phân bổ nguồn lực của thị trường còn có những phương thức phân bổ nào khác không ?

- Thứ hai, trong trường hợp có phương án thay thế thì các nguyên tắc, cơ chế thực hiện cũng như các điều kiện của phương án đó là như thế nào?

Nói chung, khi thị trường thất bại trong việc phân bổ nguồn lực, Nhà nước

có lý do chính đáng để can thiệp và trong phạm vi CSCN đó là can thiệp vào sựphát triển các ngành Sự can thiệp của Nhà nước có thể được thực hiện trực tiếpthông qua các DNNN hoặc một cách gián tiếp khi Nhà nước phối hợp cùng thịtrường và các tổ chức khác Tuy nhiên, có thể thấy rằng dù có thực hiện theo cơchế nào thì sự can thiệp của Nhà nước cũng có khả năng thất bại Xét trên quanđiểm phân bổ nguồn lực, sự thất bại của Nhà nước xảy ra khi việc can thiệp củaNhà nước đã không dẫn đến sự phân bổ nguồn lực tối ưu hoặc thậm chí còn làmcho tình trạng tồi đi Theo quan điểm này, một CSCN bị coi là thất bại khi sựphân bổ nguồn lực vào các ngành được lựa chọn đã không đạt hiệu quả như

mong muốn, gây lãng phí nguồn lực và có thể kìm hãm sự phát triển của ngành

và của nền kinh tế Sự thất bại của Nhà nước thường được bắt nguồn gốc bởinhững nguyên nhân sau:

- Năng lực của Nhà nước trong việc ra quyết định chính sách: Vì cơ chế raquyết định dựa trên cơ cấu chính trị chứ không phải là cơ cấu thị trường nên nóphụ thuộc vào những nhóm lợi ích Quyết định sẽ thuộc về nhóm lợi ích nào cókhả năng chi phối hơn Ở đây, sự can thiệp của Nhà nước có thể đứng trước sựích kỷ của một số nhóm lợi ích và nó rất có thể có những quyết định sai lầm

- Chính sách công nghiệp thiếu suy tính: Ngay cả khi có được sự đồngthuận từ phía các nhóm lợi ích về mục tiêu chung, sự nhất trí trong hành động,CSCN vẫn có thể là một chính sách “ thiếu suy tính ” với khả năng thất bại cao.Một “ chính sách công nghiệp thiếu suy tính ” có thể được đặc trưng với ít nhấtmột số đặc điểm sau đây:

+ Không dựa trên sự phân tích kỹ lưỡng về thất bại thị trường mà nó dựđịnh sẽ khắc phục

+ Không xác định được những mục tiêu cụ thể như khắc phục thất bại thịtrường hay tối đa hoá các ngoại ứng tích cực và thời gian cho việc thựchiện mục tiêu

+ Bỏ qua những tín hiệu thị trường khi cố đạt được tính hiệu quả

+ Coi nhẹ những hạn chế về khả năng, năng lực và trình độ của chính phủ.+ Đánh giá không chính xác hoặc không xác định được các nguồn lực sẵn

có và sẽ có trong tương lai

+ Không phân tích hiệu ứng phụ của CSCN và các phương án dự phòng.+ Thiếu tính điều chỉnh và những phương án thay thế

+ Không xét đến tính hiệu quả, quy mô và những vấn đề cân nhắc khác

* Những nhân tố có thể dẫn đến CSCN “thiếu suy tính” là:

+ Thông tin: rất khó có thể có đầy đủ thông tin để định dạng một thất bại

thị trường mà CSCN định khắc phục hay khuyến khích Vấn đề cũng tương tựđối với các nhà hoạch định trong việc xác định “kẻ thắng cuộc” Một khía cạnhkhác, những thông tin cần phải biết ở góc độ lý thuyết chưa chắc đã phù hợp vớicác thông tin thực tế từ phía các doanh nghiệp, các ngành hay thị trường… Vìvậy, các nhà hoạch định chính sách luôn ở trong tình trạng thiếu thông tin đểphân tích kỹ lưỡng các vấn đề chính sách hay để ra một quyết định đúng

+ Tính giới hạn và khả năng làm méo mó các kết quả kinh tế của công cụ chính sách có sẵn: việc xác định những chính sách phù hợp để đối phó với thất

bại thị trường đã khó thì việc lựa chọn những công cụ thích hợp cũng khó khăntương tự Điều này xuất phát bởi bản chất có giới hạn và có ưu, nhược điểm củacác công cụ chính sách có sẵn Mặt khác, do việc sử dụng CSCN thường kèmtheo các hiệu ứng phụ nên các nhà hoạch định nhiều khi phải đánh đổi các mụctiêu mà việc lựa chọn này là rất khó khăn và rất dễ có sai lầm

+ Năng lực và phẩm chất của các nhà hoạch định chính sách: nếu các nhà

hoạch định không đủ khả năng chuyên môn và kinh nghiệm cũng như không có

đủ bản lĩnh, phẩm chất hay không có một môi trường để giúp họ cách ly khỏicác áp lực chính trị và các tệ nạn như tham nhũng thì các quyết định chính sáchcủa họ sẽ hứa hẹn những kết quả tồi tệ

+ Mục tiêu: Nhà nước thường tập trung vào rất nhiều mục tiêu khác nhau,

thậm chí có những mục tiêu đối lập nhau, ví dụ như thất nghiệp và lạm phát,hiệu quả và công bằng, ưu thế của độc quyền và hạn chế của nó Những mụctiêu này có thể dẫn dắt CSCN tới các hướng khác nhau làm CSCN bị phân tán,mất trọng tâm

- Chi phí của sự can thiệp: sự can thiệp của Nhà nước có thể đem đến mộtlợi ích nhất định cho nền kinh tế Tuy nhiên, sự can thiệp này luôn có giá đó làchi phí cơ hội của việc phân bổ nguồn lực cho khu vực này chứ không phải khuvực khác Chi phí này có thể được chia thành: chi phí quản lý, chi phí tuân thủ

và chi phí hiệu quả Sự can thiệp sẽ thất bại khi các chi phí vượt quá lợi ích đạt

được Tuy nhiên, việc định lượng lợi ích và chi phí là rất khó khăn và khôngthực tế Vì vậy ở đây, ta sẽ chỉ ra các trường hợp khiến chi phí này tăng, điều đókhiến khả năng thất bại của CSCN sẽ tăng Các trường hợp này có thể là:

+ Đối tượng điều chỉnh của CSCN quá lớn, nó tạo ra một khối lượng côngviệc lớn cũng như sự gia tăng các chi phí thực tế kèm theo

+ Khả năng thích nghi của đối tượng đối với chính sách gặp khó khăn Nóxảy ra khi tín hiệu thị trường bị lệch lạc, các điều kiện cạnh tranh không côngbằng, chính phủ bị mất niềm tin, hệ thống pháp luật không đảm bảo, tệ nạn thamnhũng, có quá nhiều sự can thiệp cũng như sự thay đổi một cách không minhbạch của nó

+ Sự tăng lên của các chi phí hiệu quả: chi phí hiệu quả là chi phí tiềmnăng của những thay đổi trong hoạt động sản xuất do ảnh hưởng của CSCN.Nếu một chính sách công nghiệp tồi thì hậu quả của nó không phải nghi ngờ, cáckết quả kinh tế sẽ xấu đi và chi phí cho sự tổn thất này có thể lớn hơn cả chi phíquản lý và tuân thủ Còn ngay cả khi sự can thiệp là tối ưu thì vẫn tồn tại loại chiphí này Cùng với thời gian, các điều kiện và môi trường cũ biến đổi, sự canthiệp với bản chất của nó không thể phản ứng nhanh hơn cơ chế thị trường Vìvậy, những can thiệp tích cực trước kia trở nên lỗi thời và phi kinh tế Tồi tệ hơnnữa, sự can thiệp này lại tạo ra những méo mó, những rào cản cho sự tiến bộcông nghệ, sự phát triển của thị trường và quá trình tăng trưởng kinh tế Đâycũng là lý do quan trọng giải thích tại sao một số ngành được khuyến khích lại

có thể hoạt động với năng suất kém hơn mong muốn

Tóm lại, qua những phân tích nêu trên, ta có thể rút ra nhận xét là sự thất

bại của thị trường không phải là điều kiện cần và đủ cho sự can thiệp của Nhànước Điều này cũng có nghĩa là CSCN sẽ là một giải pháp đáng được mongmuốn chỉ khi mà nó thoả mãn một số điều kiện Những điều kiện này bao gồmcác điều kiện dẫn đến thất bại thị trường trong một số lĩnh vực như công nghệ,những vấn đề liên quan đến nền kinh tế quy mô… và các phản điều kiện củaphân tích về thất bại của Nhà nước trong việc sử dụng CSCN như: năng lực củaNhà nước, sự đồng thuận các nhóm lợi ích, sự dễ dàng trong việc sử dụng các

công cụ thích hợp và các trường hợp mà chi phí cơ hội của CSCN có xu hướnggiảm… Những giả định đó càng nhiều và càng thuyết phục thì sự biện minh choCSCN càng chính đáng Đây chính là giới hạn đặt ra cho CSCN

CHƯƠNG 2 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP CỦA NHẬT

BẢN VÀ TRUNG QUỐC.

Lý thuyết về chính sách công nghiệp được coi là một phần trong lý thuyết

về tổ chức ngành Theo quan điểm này, các quốc gia sẽ phát triển các ngànhhoạt động trong nền kinh tế trên cơ sở lựa chọn một số ngành để ưu tiên TrongChương 1, chúng ta đã chỉ ra rằng, một CSCN có lẽ sẽ khả thi và có hiệu quảnếu nó được thực hiện trong “giới hạn” Tuy nhiên, khái niệm “giới hạn chínhsách công nghiệp” cần phải được làm rõ hơn trong những bối cảnh thực tiễn

nhất định Vì vậy, trong chương này, tác giả sẽ phân tích hoạt động CSCN củamột số quốc gia trên thế giới và đánh giá vai trò của các chính sách đó đối với

sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia trong các thời kỳ tương ứng Các CSCN

sẽ được coi là thành công khi chúng góp phần thúc đẩy các ngành được lựa chọnphát triển và bản thân những ngành này lại góp phần cải tiến hiệu suất và tăngtrưởng của toàn bộ nền kinh tế Hai nước được chọn ở đây là Nhật Bản và TrungQuốc Nhật Bản là một quốc gia có tốc độ tăng trưởng thần kỳ trong những năm

60 và 70 và là một nước phát triển có hệ thống CSCN rõ nét nhất Vì vậy, nhữngkinh nghiệm của Nhật Bản đã được những nước đi sau như Hàn Quốc, Đài Loanvận dụng khá thành công Còn Trung Quốc mặc dù chưa hoàn thành quá trìnhcông nghiệp hoá, hiện đại hoá, chưa thực sự trở thành một nước phát triển,nhưng với tiềm năng của mình cũng như những gì Trung Quốc đã thể hiện saucải cách thì việc nghiên cứu, học tập các CSCN của Trung Quốc là hết sức cầnthiết trong bối cảnh hiện nay, nhất là khi Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng

về kinh tế, chính trị, xã hội với Việt Nam

2.1 Chính sách công nghiệp Nhật Bản.

Từ sau chiến tranh thế giới thứ 2, CSCN luôn giữ vị trí quan trọng trong hệthống các chính sách phát triển kinh tế của Nhật Bản Dưới sự chỉ đạo của BộCông nghiệp và Thương mại Quốc tế (MITI), cánh tay phải của Chính phủ NhậtBản, CSCN đã được vận dụng một cách rất linh hoạt tùy thuộc vào mục tiêu củaChính phủ cũng như các điều kiện trong từng thời kỳ của nền kinh tế Nhật Bản

Khi phân tích CSCN Nhật Bản, người ta thấy rằng trọng tâm của CSCN là “ các chính sách thúc đẩy các ngành công nghiệp phát triển theo định hướng kế hoạch trên cơ sở phân bố các nguồn lực một cách tương đối hợp lý ” [17, 8] Đối tượng

chủ yếu của CSCN Nhật Bản là các ngành công nghiệp và các doanh nghiệp hoạtđộng trong các ngành đó Điều này được lý giải bởi quá trình thực hiện CSCN NhậtBản gắn liền với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Nhà nước tậptrung mọi nguồn lực cho phát triển công nghiệp, trong khi đó các ngành nôngnghiệp ít được quan tâm bởi Nhật Bản là một nước không có điều kiện thuận lợi vềphát triển nông nghiệp Với nội dung như vậy, CSCN Nhật Bản được chia làm 3

giai đoạn: Giai đoạn tái thiết nền kinh tế (1945 - 1960); Giai đoạn tăng trưởngnhanh (1960 - 1972); và giai đoạn từ sau cuộc khủng hoảng dầu lửa năm 1973cho đến 1990

2.1.1 Thời kỳ tái thiết.

2.1.1.1 Hệ thống sản xuất ưu tiên (1945 - 1949).

Sau khi chiến tranh kết thúc, nền kinh tế Nhật Bản rơi vào tình trạng suythoái, tổn thất nặng nề: mức sống của người dân bị giảm sút mạnh, các hãng suyyếu bởi các chính sách chống độc quyền và sự thiếu thốn các yếu tố đầu vàonguyên liệu, vật tư Năm 1946, tổng sản phẩm quốc dân của cả nước chỉ bằng61%, thu nhập quốc dân tính theo đầu người chỉ bằng 55% và sản lượng củangành công nghiệp khai khoáng chỉ đạt 29% so với thời kỳ trước chiến tranh.Trước tình hình như vậy, mục tiêu của các chính sách kinh tế nói chung cũngnhư chính sách công nghiệp nói riêng là phục hồi sản xuất Nội dung của CSCN

là “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” với các ngành được lựa chọn là các ngành than,thép Đây là hai ngành được cho là đặc biệt khó khăn trong việc phục hồi nhưng

có khả năng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của các ngành khác như côngnghiệp khai khoáng và chế biến vì nó cung cấp năng lượng và nguyên liệu đầuvào cho các ngành này Trong “hệ thống sản xuất ưu tiên”, sự gia tăng sản lượngcủa hai ngành than và thép trước tiên nhằm đáp ứng đầu vào cho bản thân chúngsau đó mới đến các ngành công nghiệp khác Với ý nghĩa như vậy, hệ thống sảnxuất ưu tiên đã vận dụng tất cả các biện pháp kiểm soát trực tiếp hiện có: phânphối vật tư, cấp phát tài chính tái thiết, kiểm soát giá cả, trợ giá và phân phốihàng nhập khẩu Trong năm tài khoá 1947, vốn cho vay của Công ty Tài chínhTái thiết (RFC) đạt 53,4 tỷ Yên xấp xỉ tổng vốn cho vay của tất cả các ngânhàng tư nhân (56,8 tỷ Yên), 30% vốn cho vay của RFC được dành cho ngànhthan và chiếm tới 70% vốn vay của ngành này Những hỗ trợ về giá cả chiếm17,9% tổng ngân sách trong năm và tăng tới 23,8% của ngân sách vào năm

1948 Ngành thép là ngành nhận nhiều nhất số tiền vay đó Với sự trợ giúp nhưvậy, năm 1947, sản lượng thép thông thường tăng tới 740.000 tấn và sản lượngthan tăng 29,34 triệu tấn, sản lượng khai khoáng và chế biến nói chung cũng

tăng 22,7% Ngoài nỗ lực của các nhà sản xuất trong nước, việc cải thiện khảnăng cung ứng nguyên, nhiên vật liệu từ nước ngoài thông qua các biện pháp hỗtrợ vốn, cấp giấy phép nhập khẩu cũng có ảnh hưởng lớn đến sự gia tăng sảnlượng [55, 15].

Nhờ đạt được kết quả hết sức tích cực kể trên, hoạt động sản xuất của cácngành đã được khởi động lại và dần đi vào quỹ đạo phát triển Vì vậy, có thể coi

hệ thống sản xuất ưu tiên đã thành công trong việc thực hiện mục tiêu của nó.Hơn nữa, hệ thống sản xuất ưu tiên còn được xem là đã dọn đường cho sự tăngtrưởng các ngành công nghiệp nặng và mở đầu cho quá trình công nghiệp hoácủa Nhật Bản Tuy vậy, thành công của hệ thống sản xuất ưu tiên vẫn bị nghingờ bởi:

- Thứ nhất, mục tiêu cuối cùng của hệ thống sản xuất ưu tiên là đảm bảođầu vào cho việc sản xuất hàng hoá tiêu dùng nên việc phục hồi sản xuất trongcông nghiệp nặng là không đáng kể nhất là khi so sánh với thành tựu đạt đượccủa nền kinh tế sau này

- Thứ hai là sự cần thiết phải có một hệ thống sản xuất ưu tiên Một số nhànghiên cứu cho rằng việc sản xuất bị tắc nghẽn bởi sự thiếu hụt đầu vào là docác tín hiệu thị trường đối với hàng hoá trung gian chậm hơn so với hàng hoátiêu dùng trong thời kỳ này vì vậy cần phải ưu tiên cho việc sản xuất các hànghoá trung gian Sự chậm trễ này có thể được lý giải bởi một số nguyên nhân sau:các biện pháp kiểm soát kinh tế trực tiếp đang áp dụng có thể gây bất mãn chongười lao động, việc hầu như không có khả năng huy động nguồn tài chính củakhu vực tư nhân, lạm phát và hoạt động nghèo nàn nói chung của thị trườngtrong điều kiện xã hội còn lộn xộn của thời kỳ này Do đó phải nhìn nhận chínhsách “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” chỉ là một biện pháp tạm thời trong nhữngđiều kiện hết sức đặc biệt của nền kinh tế Nhật Bản sau chiến tranh Mặt khác,việc thực hiện hệ thống sản xuất ưu tiên với tư cách là một chính sách thay thếnhập khẩu bắt buộc đã làm gia tăng tình trạng lạm phát bởi ngân sách phình lên

vì phải trợ giá cũng như việc hỗ trợ tín dụng theo các tiêu chuẩn lỏng lẻo Chỉ

số giá tiêu dùng đã tăng khoảng 4% mỗi quý năm 1947, sau đó đã tăng vọt

khoảng 15%/quý năm 1948 [73, 20] Sức ép lạm phát đã buộc CSCN phải thayđổi và có những điều chỉnh trong giai đoạn tiếp theo.

2.1.1.2 Giai đoạn hợp lý hoá công nghiệp.

Từ năm 1950 đến 1955, sau khi có được những thành công từ hệ thống sảnxuất ưu tiên, nền kinh tế đi vào ổn định, Nhật Bản thực hiện mở cửa đối với nềnkinh tế thông qua việc áp dụng tỷ giá thống nhất Sự bùng nổ cuộc chiến tranhTriều Tiên vào năm 1951 đã đưa đến sự phát triển nhanh chóng của sản lượngkhoáng sản và công nghiệp chế tạo Tuy nhiên, sự khiếm khuyết của các chínhsách thời kỳ trước đó đã đặt Nhật Bản trước hai vấn đề: đó là sự mất cân bằngcán cân thanh toán và sức cạnh tranh yếu của hàng xuất khẩu do giá than, thépquá cao Vì vậy, nội dung chính của CSCN trong giai đoạn này là hợp lý hoángành nhằm giải quyết các khoản nợ, giảm giá than thép và đưa các hãng thoátkhỏi sự kiểm soát để có thêm động lực mới, tăng năng suất sản xuất và khả năngcạnh tranh cho các hãng Vào đầu năm 1950, nhiều ngành công nghiệp đã bắtđầu tăng đầu tư để hợp lý hoá và Chính phủ cũng đã có những biện pháp ủng hộnhững nỗ lực này đối với một số ngành cơ bản quan trọng: thép, than, điện, vậntải biển, phân hoá học

Tiêu chuẩn để Chính phủ lựa chọn ngành công nghiệp nào đó được hưởng

ưu đãi gồm:

+ Ngành công nghiệp cơ bản trong thời kỳ đình trệ.

+ Ngành có thể ảnh hưởng tới sự phát triển của các ngành công nghiệp khác và thay thế nhập khẩu.

+ Ngành rất cần hợp lý hoá để tăng sản lượng và giảm chi phí sản xuất + Ngành công nghiệp đang rất cần hiện đại hoá trang thiết bị hoặc ứng dụng công nghệ mới, đặc biệt là các ngành xuất khẩu và các ngành có triển vọng lớn

Một số biện pháp của Chính phủ nhằm thúc đẩy những ngành này baogồm: việc thành lập “ Hội đồng hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1949, “ các biệnpháp hợp lý hoá ngành khai thác thép và than ” năm 1950, “ Luật khuyến khíchhợp lý hoá công nghiệp ” năm 1952 và “Luật thúc đẩy hợp lý hoá công nghiệp”

năm 1953 Các công cụ chính sách được sử dụng thúc đẩy việc hợp lý hoá ngànhhoàn toàn khác với công cụ chính sách được sử dụng trong hệ thống sản xuất ưutiên Các công cụ chính sách trong giai đoạn này chủ yếu là các khuyến khích vềtài chính, bao gồm: việc miễn, giảm thuế nhập khẩu và các loại thuế khác, biệnpháp khấu hao nhanh đối với những máy móc “quan trọng” hay phục vụ cho

“hợp lý hóa” Những khoản miễn trừ đó tổng cộng lên đến 43 tỷ Yên trong thời

kỳ tài khoá 1950 - 1955 và bằng 5,7% thuế thu nhập công ty trong tài khoá

1955 [61, 15] Đồng thời với các biện pháp miễn trừ đó, người ta còn áp dụngcác khoản miễn thuế tài sản đối với “các thiết bị hiện đại hoá” Chỉ có một số rất

ít loại tài sản được hưởng ưu đãi này, do đó việc sử dụng các biện pháp này làrất có trọng tâm Nhờ đó, riêng 4 ngành cơ bản đã được Chính phủ đầu tư tới40% tổng vốn đầu tư công nghiệp để nâng cấp trang thiết bị máy móc Phân tích

cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp ta thấy rằng, vốn Chính phủ chỉ chiếmkhoảng 22% đến 27% Do đó, sự đầu tư của Chính phủ đã đóng vai trò địnhhướng cho sự bùng nổ đầu tư của thời kỳ này ( Bảng 2.1) [79, 20]

Bảng 2.1 Cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp giai đoạn 1952 - 1955 (%)

Nguồn: Ngân hàng phát triển Nhật Bản, “Báo cáo kinh doanh hàng tháng”, số 23

Quá trình hợp lý hoá cũng thường đòi hỏi phải nhập khẩu máy móc và côngnghệ mới Trong lĩnh vực này, các biện pháp kiểm soát ngoại tệ và hạn chế đầu

tư nước ngoài đóng vai trò chủ yếu Các biện pháp này đã góp phần thực hiệnmục tiêu của CSCN trong việc phát triển các ngành công nghiệp then chốt trên.Tuy nhiên, điều này cũng phản ánh tư tưởng của Chính phủ Nhật Bản trong giaiđoạn này là sự lo ngại quá trình thâm nhập trực tiếp của các hãng nước ngoài cóthể phương hại đến sự phát triển của nền công nghiệp nội địa Nói chung, có thể

thấy rằng CSCN mà Nhật Bản thực hiện trong giai đoạn này được đặt trong mộtchiến lược phát triển mà nó là sự kết hợp của cả chiến lược định hướng xuấtkhẩu và thay thế nhập khẩu Sự áp dụng thành công các chính sách này đã khiếnnền kinh tế Nhật Bản tăng trưởng ổn định với tốc độ bình quân đạt 8,2%, tỷ lệtăng của công nghiệp khai khoáng và công nghiệp chế biến là 11,3% đồng thờigóp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản từmột nền công nghiệp sử dụng nhiều lao động sang nền công nghiệp sử dụngnhiều vốn [86, 15] Các kết quả trên đã cho thấy chính sách hợp lý hoá đã thànhcông với điều kiện nền kinh tế mở và nhiệm vụ giảm chi phí xuống dưới mứccần thiết để nâng cao sức cạnh tranh trong một chế độ tỷ giá hối đoái cố định.Tuy nhiên, nếu những định hướng lớn của chính sách hợp lý hoá ngành đượcxem là thành công thì vẫn có những khía cạnh chính sách tỏ ra không có hiệulực Trong khi ngành thép tăng trưởng để trở thành một ngành xuất khẩu sau khihoàn thành kế hoạch hợp lý hoá ngành thép lần thứ nhất thì nỗ lực để hợp lý hoángành than cuối cùng đã không thành công [67, 15] Phải chăng những ngành

có đặc điểm như ngành than nằm ngoài giới hạn của CSCN ? Hay nói một cáchkhác, có thể có một số ngành trong nền kinh tế mà việc áp dụng CSCN đối với

nó sẽ không có hiệu quả Vì vậy, việc xác định những ngành để ưu đãi cần phảidựa trên những luận cứ xác đáng, nếu không, sự can thiệp của Nhà nước có thể

sẽ mang lại những kết quả còn tồi tệ hơn nhiều so với điều mà thị trường thựchiện

2.1.1.3 Giai đoạn củng cố và phát triển các ngành công nghiệp.

Thời kỳ thứ ba này bao trùm nửa sau của những năm 1950 khi nền kinh tếNhật Bản đã đi vào quỹ đạo tăng trưởng nhanh và có sự đổi mới trong côngnghệ Mục tiêu của toàn bộ chính sách kinh tế nói chung và CSCN nói riêngtrong thời kỳ này là tiếp tục nâng cao tỷ lệ tăng trưởng nhanh, mức sống và đạtmức toàn dụng lao động Mục tiêu trung gian để đạt được các mục tiêu trên làkhuyến khích xuất khẩu và phát triển một số ngành công nghiệp nặng Vì vậy,

về cơ bản CSCN của giai đoạn này bao gồm các chính sách hỗ trợ và bảo vệ các

ngành công nghiệp non trẻ có triển vọng đối với đất nước nhằm giúp cho nhữngngành được lựa chọn có điều kiện phát triển và nâng cao sức cạnh tranh hơn nữa.

Để khuyến khích và thúc đẩy những ngành mới và có tiềm lực tăng trưởngnhanh, Chính phủ đã ban hành đã ban hành các văn bản mang tính pháp lý như :

kế hoạch 5 năm sản xuất tơ nhân tạo (năm 1953); các biện pháp khuyến khíchcông nghiệp hoá dầu (năm 1955); luật về các biện pháp tạm thời khuyến khíchcông nghiệp chế tạo máy (năm 1956), luật về các biện pháp tạm thời khuyếnkhích công nghiệp điện tử (năm 1957) Ở đây, ta nghiên cứu hai ngành tiêu biểudành được nhiều được sự ưu đãi nhiều nhất, đó là ngành hoá dầu và ngành chếtạo máy Trong trường hợp của ngành hoá dầu, các biện pháp khuyến khích vềtài chính như cho vay khấu hao nhanh, giảm thuế thu nhập, thuế nhập khẩu máymóc nước ngoài… đã khiến ngành hoá dầu có điều kiện đổi mới công nghệ Hơnnữa, việc thoả thuận với khu vực tư nhân về bao tiêu sản phẩm cùng các biệnpháp hạn chế nhập khẩu đã mở ra thị trường nội địa cho các hãng trong ngành.Tuy nhiên, có thể thấy rằng chính sự cạnh tranh gay gắt trong thị trường nội địathúc đẩy các hãng gia tăng sản lượng để giảm chi phí theo quy mô mới là độnglực chính thúc đẩy ngành hoá dầu phát triển Trong giai đoạn này, mặc dù ngànhhóa dầu đòi hỏi quy mô đầu tư lớn nhưng vẫn có nhiều hãng tìm cách nhậpngành Nhằm tránh tình trạng “ cạnh tranh quá mức ”, MITI đã có những điềuchỉnh về giấy phép công nghệ… để đảm bảo sự đầu tư có “ trật tự ” Thế nhưng,trên thực tế, cuối cùng đã có nhiều hãng nhập ngành thành công Nó cũng đồngnghĩa với việc MITI đã không thể ngăn cản được sự cạnh tranh mạnh mẽ trongngành hoá dầu

Ngược lại với ngành công nghiệp hoá dầu gồm những hãng có quy mô lớn,các ngành chế tạo máy, lắp ráp… bao gồm những hãng có quy mô nhỏ Cácngành này là đối tượng của luật công nghiệp chế tạo máy (năm 1955) Thôngqua việc hỗ trợ vốn, việc đưa ra các tiêu chuẩn để hỗ trợ tiến bộ kỹ thuật, lựachọn các Carten để hợp lý hoá và các biện pháp bảo hộ thị trường trong nướccũng như các quy định với đầu tư nước ngoài đã tạo điều kiện cho các ngànhcông nghiệp này phát triển hết sức nhanh chóng mà điển hình là ngành ô tô của

Nhật Bản Đánh giá về các biện pháp của CSCN, có thể thấy việc Chính phủcung cấp nguồn tài chính đã tạo điều kiện để các hãng sản xuất phụ tùng, máymóc tiếp cận được những khoản vay khác và kích thích đầu tư hợp lý hoá mànhờ đó, các hãng sản xuất ô tô và các hãng lớn khác đã được lợi Tuy nhiên, có

lẽ các biện pháp quan trọng nhất dẫn tới sự tăng trưởng của các ngành này là cácbiện pháp liên quan nhiều việc mở rộng thị trường và ứng dụng công nghệ mới

vì lượng cầu lớn đến mức khiến các nhà sản xuất nâng cao năng suất thông quachuyên môn hoá [74, 15]

Tóm lại, trong giai đoạn này, nền kinh tế Nhật Bản đã duy trì được tốc độ

tăng trưởng nhanh nhờ tập trung vào việc phát triển ngành mới và có tiềm lựctăng trưởng nhanh Các mục tiêu đề ra đã thành công Sức cạnh tranh của côngnghiệp Nhật Bản được cải thiện hơn nữa Tỷ trọng công nghiệp nặng, côngnghiệp hoá chất trong toàn ngành đã tăng lên nhanh chóng Nền kinh tế đã tạo ranhiều việc làm nhờ xuất hiện những ngành mới Mặc dù không phải là nguyênnhân trực tiếp cho những thành công trên như đã phân tích, nhưng có thể nóiCSCN của Nhật Bản trong giai đoạn này đã không có thất bại đáng kể Ngoài ra,CSCN đã có ảnh hưởng nhất định trong việc kích thích đầu tư tư nhân và tạo ramột số điều kiện thuận lợi cho những ngành mới phát triển Mặt khác, các chínhsách khuyến khích ngành đã có những tác động bổ sung cho thị trường trongviệc điều chỉnh sự phát triển ngành công nghiệp, qua đó nó giảm bớt mâu thuẫn

và tăng cường khả năng tự điều chỉnh của cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản

2.1.2 Thời kỳ tăng trưởng nhanh.

2.1.2.1 Khuôn khổ chính sách công nghiệp.

Năm 1960, nền kinh tế Nhật Bản đang ở trung tâm của quá trình tăngtrưởng nhanh đồng thời đã mang nhiều đặc trưng của nền kinh tế phát triển, tỷ lệthất nghiệp thấp, giá cả ổn định và linh hoạt, cơ cấu công nghiệp hiện đại, tầmquan trọng của xuất khẩu sản phẩm công nghiệp nặng tăng và thặng dư thườngxuyên trong tài khoản vãng lai Để tăng cường lợi ích từ thương mại hơn nữa vàcũng để thực hiện các cam kết quốc tế sau khi đã gia nhập vào IMF năm 1952,GATT năm 1955, Chính phủ Nhật Bản đã thông báo kế hoạch tự do hoá thương

mại, ngoại hối và tự do hoá thị trường vốn Sự thay đổi trong môi trường thể chế

đã tác động đến CSCN trong thời kỳ này Tự do hoá thương mại có nghĩa làChính phủ mất đi quyền lực của mình trong việc phân phối hàng nhập khẩu,trong khi tự do hoá thị trường vốn dẫn đến sự mất đi quyền lực đối với việc xétduyệt nhập khẩu công nghệ, liên doanh với các hãng nước ngoài và xây dựngnhà máy mới, mà việc xây dựng đó lại là hậu quả của biện pháp kiểm soát nhậpkhẩu công nghệ Tóm lại, tự do hoá đã loại trừ động cơ của Chính phủ trongviệc can thiệp vào hoạt động công nghiệp và việc phân bổ nguồn lực bằng cách

sử dụng hệ thống giá cả được mở rộng ngay cả cho thương mại và đầu tư trựctiếp nước ngoài Mặt khác trong thời kỳ này, sự phát triển của khu vực tư nhân

từ đầu những năm 1950 khiến khu vực này trở thành nền tảng của nền kinh tế.Nói chung, khu vực này có xu hướng ra các quyết định độc lập và luôn sẵn sàngchấp nhận rủi ro Khi đó sự can thiệp của Chính phủ chỉ đạt được thông qua việclàm cho nó tin tưởng và chấp thuận Vì vậy, thời kỳ này Chính phủ Nhật Bản cốgắng can thiệp tối đa bằng các “ hướng dẫn hành chính ” bởi việc sử dụng cácđạo luật cụ thể là không thể thực hiện được nếu chúng trái với xu hướng pháttriển theo hướng thị trường của nền kinh tế

Như vậy, CSCN trong thời kỳ này, một mặt góp phần thực thi chính sách

tự do hoá thương mại và thị trường vốn đồng thời thận trọng từng bước giám sátđảm bảo quá trình tự do hoá không gây tổn hại cho nhiều ngành Mặt khác, nóhướng đến việc xây dựng một hệ thống công nghiệp tồn tại trong quá trình tự dohoá Để thực hiện mục tiêu này, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai nhiều biệnpháp khác nhau, trong đó tiêu biểu là việc thiết kế “ trật tự công nghiệp mới ” vànhững biện pháp đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ nhằm tăng cường chuyênmôn hoá trong hợp tác sản xuất

2.1.2.2 Nội dung và những đánh giá về chính sách công nghiệp.

Với chủ trương chuyển đổi sang nền kinh tế mở, Chính phủ Nhật Bản đặcbiệt chú ý tạo ra “ trật tự công nghiệp mới ” có khả năng đương đầu với nhữngthách thức của sự chuyển đổi đó Quá trình tạo lập “ trật tự công nghiệp mới “đặt trọng tâm vào việc hiện đại hoá nền công nghiệp Nhật Bản nói chung, từ các

hãng lớn đến các hãng có quy mô vừa và nhỏ Nó bao gồm những vấn đề: mởrộng sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động của các hãng, điều chỉnh cạnhtranh của thị trường nội địa…và những vấn đề này được đưa vào trong “ Luậtcác ngành đặc biệt, năm 1963 ” Các ngành đặc biệt trong luật này là các ngành

ô tô, thép và hoá dầu Các ngành này sẽ được ưu tiên thông qua các khích lệ vềthuế, cung cấp tài chính Luật này dựa trên luận điểm cho rằng các công ty củaNhật có quy mô quá nhỏ nên thị trường bị xé nhỏ và xảy ra tình trạng cạnh tranhquá mức, vì vậy cần phải điều chỉnh cạnh tranh của thị trường trong nước vềmức hiệu quả đồng thời tăng cường khả năng cạnh tranh quốc tế Tuy nhiên,luận điểm này đã gây nên tranh cãi trong Hội đồng lập pháp Người ta cho rằng

“cạnh tranh quá mức” là một khái niệm không rõ ràng và quy mô nhỏ khôngphải là một trường hợp bất lợi trong cạnh tranh Những doanh nghiệp có quy mônhỏ mặc dù không có lợi thế kinh tế về qui mô nhưng nó lại có những ưu thếriêng của mình nhất là khả năng hoạt động hiệu quả nhờ sự linh hoạt và chi phíquản lý thấp Bên cạnh việc gây nên tranh cãi, luật này còn không nhận được sựủng hộ của giới doanh nghiệp Họ lo ngại luật này sẽ tăng cường sự can thiệpcủa Chính phủ đối với các quyết định của khu vực tư nhân, đồng thời họ chorằng việc thiết lập trật tự công nghiệp mới phải trên cơ sở quá trình “tự thíchứng” của các ngành công nghiệp Vì vậy, cuối cùng luật này đã không đượcthông qua

Trong thời kỳ này, Chính phủ Nhật Bản còn đưa ra các biện pháp khuyếnkhích các nhà sản xuất chuyên môn hoá thông qua tập trung hoá sản xuất và ủng

hộ sự hợp tác và liên kết các hãng để đạt được huyền thoại “kinh tế quy mô”cũng như việc nâng cao sức cạnh tranh quốc tế Đối tượng mà CSCN này hướngvào là các doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ như các doanh nghiệp của ngànhchế tạo máy Cơ sở của chính sách là: mỗi quốc gia có lợi thế so sánh nhất địnhtrong việc sản xuất ra loại sản phẩm đặc thù của ngành vì nền công nghiệp mỗinước có những độc đáo của riêng mình Bên cạnh đó, theo như Uỷ ban Tư vấn

Cơ cấu ngành của Nhật Bản nhận định trong thời kỳ này chất lượng và giá cả

của sản phẩm Nhật Bản còn chưa đủ sức cạnh tranh quốc tế Điều này được biệngiải bởi ba lý do:

+ Thứ nhất là quy mô của các doanh nghiệp vừa và nhỏ đều thuộc loạinhỏ so với tiêu chuẩn quốc tế

+ Thứ hai là năng suất lao động thấp của số lượng lớn công nhân trongcác ngành nghề phi sản xuất có liên quan đã khiến giá cả của phần lớn các chủngloại máy nội địa cao hơn so với mặt bằng quốc tế

+ Thứ ba là mặc dù đã có những biện pháp nhất định đẩy mạnh R&Dcũng như ứng dụng công nghệ mới vào việc sản xuất các sản phẩm, thế nhưngvẫn cần có những biện pháp mới ứng dụng những công nghệ tiên tiến để tạo ranhững ưu thế đặc biệt cho các sản phẩm của Nhật Bản trong cạnh tranh quốc tếnhất là các loại máy lớn, chính xác và có nhiều tính năng tốt

Trên cơ sở đó, Chính phủ đã đưa ra một số biện pháp như: khuyếnkhích R&D, đưa ra các tiêu chuẩn công nghiệp thống nhất, phối hợp sự lựa chọnsản phẩm để tăng cường chuyên môn hóa và các ưu đãi thuế, tài chính đểkhuyến khích hợp tác, liên kết Tuy nhiên, các biện pháp này không có vai trò rõrệt bởi các hiệp hội công nghiệp có khả năng ảnh hưởng mạnh đến các chínhsách của Chính phủ và sự tự chủ của các hãng đã tăng lên đáng kể trong thời kỳnày Mặt khác, Chính phủ còn đưa ra các thoả thuận về tập trung hóa sản xuấtthông qua hiệp hội công nghiệp của ngành chế tạo máy Tuy nhiên, các thoảthuận này tỏ ra không có hiệu lực vì không có yếu tố bắt buộc cũng như bất kỳ

sự trừng phạt nào được nêu ra trong thoả thuận này.[134, 15]

Tóm lại, mặc dù mục tiêu của CSCN đã đạt được trong cuối những năm

60, nền kinh tế Nhật Bản ổn định, tăng trưởng rất nhanh, xuất khẩu đạt 2,4 tỷUSD trong năm 72 gấp 6 lần so với năm 1960, nhưng xét trên khía cạnh ảnhhưởng của chính sách khó có thể nói là những thành công trên là kết quả củaCSCN Vì như trên đã phân tích, các CSCN đã giảm dần vai trò của mình cùngvới sự phát triển của một nền kinh tế thị trường mở và đặc biệt là sự tăng trưởngcủa khu vực tư nhân Do đó, động lực của sự phát triển kinh tế Nhật Bản thời kỳnày chính là một môi trường thị trường cạnh tranh mạnh mẽ cùng với sự vận

hành trơn chu của hệ thống giá cả trong một nền kinh tế thị trường phát triển.Ngoài ra, CSCN trong những năm 1960 đã tập trung quá nhiều vào nền kinh tếquy mô cũng như việc đối phó với tình trạng cạnh tranh quá mức mà quên đichức năng trung tâm của mình là phát triển ngành nhằm sửa chữa những trụctrặc của thị trường Điều này chỉ xuất hiện trong thời kỳ sau khi có sự cảnh báocủa tình trạng ô nhiễm và sự thống trị của các độc quyền đa phương.

2.1.3 Thời kỳ sau khủng hoảng dầu mỏ (1973) cho đến trước 1990.

Bước vào thập kỷ 70s, nền kinh tế Nhật Bản đã gặp phải những vấn đề nảysinh từ quá trình tăng trưởng nhanh của thời kỳ trước Giới hạn của sự tăngtrưởng thể hiện qua: tình trạng gia tăng ô nhiễm môi trường và những vấn đề xãhội, việc đạt thặng dư liên tục và giá trị lớn đã dẫn đến sự mâu thuẫn trongthương mại giữa Nhật với các nước khác mà đặc biệt là Hoa Kỳ Bên cạnh đó,sau cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973, kinh tế Nhật Bản bộc lộ nhiều yếukém và dễ tổn thương, đó là việc quá phụ thộc vào nguyên liệu nhập khẩu từ bênngoài và sự mất cân đối trong cơ cấu công nghiệp Trước bối cảnh như vậy, mụctiêu và nội dung của CSCN đã thay đổi đáng kể Trọng tâm của CSCN đặt vàocác chính sách hỗ trợ các ngành suy giảm và phát triển các ngành mới nhằmtăng cường khả năng tự điều chỉnh của cơ cấu công nghiệp Các ngành mớitrong thời kỳ này được lựa chọn trên cơ sở những ngành có nhiều hàm lượngchất xám hoặc những ngành công nghệ cao

Về vấn đề thiết kế cơ cấu công nghiệp sử dụng nhiều hàm lượng chất xám,trong những năm 70 và 80, Chính phủ Nhật Bản đã đưa ra “ tầm nhìn ” như làmột phương pháp để Chính phủ cung cấp thông tin cho các hãng tư nhân vềkhuynh hướng vận động của cơ cấu ngành Mục tiêu “ tầm nhìn ” hướng tới làphát triển cơ cấu công nghiệp sử dụng nhiều hàm lượng chất xám và nó đã địnhhướng cho hành vi của các hãng, thúc đẩy các hãng vận động theo hướng đó.Trong đó, nội dung của “ tầm nhìn ” phản ánh mong muốn tập trung vào cácngành sử dụng nhiều hàm lượng chất xám, thay thế cho trọng tâm trước đâydành cho công nghiệp nặng và hoá chất Điều này được giải thích trên hai khíacạnh Về lý thuyết, việc phát triển những ngành này sẽ tiết kiệm năng lượng,

không gây ô nhiễm môi trường và tạo ra những lợi thế cạnh tranh mới góp phầnnâng cao thành tựu kinh tế, xã hội Còn trên phương diện thực tế, đó là một quátrình tự nhiên, khi vào cuối những năm 60, sự tăng trưởng của những ngànhcông nghiệp nặng và hoá chất đã gặp giới hạn của kinh tế quy mô, còn nhữngngành lắp ráp và chế tạo máy móc, thiết bị điện tử…, những ngành sử dụngnhiều lao động có tri thức nói chung, đã phát triển rất nhanh Các công cụ màChính phủ sử dụng để thực hiện nội dung này chủ yếu là những khoản trợ cấpcho R&D, ưu đãi về thuế và tài chính dựa trên luật khuyến khích các ngành chếtạo máy và thông tin Nói chung, các ngành này đã phát triển tương đối nhanhchóng từ năm 1975 trở đi Nếu lấy năm 1975 là mốc, chỉ số 100 thì đến năm

1982 chỉ số sản lượng bình quân của các ngành lắp ráp, chế tạo như sản xuấtmáy tính, vi mạch, người máy, máy bay, sản xuất máy công cụ điều khiển bằng

số, ngành phân phối, xử lý thông tin… đã tăng lên 213,7 và tạo ra sự thay đổitrong cơ cấu xuất khẩu của Nhật Bản [158, 15] Tuy nhiên, người ta thấy rằngchỉ một số ít trường hợp CSCN tác động tới sự tăng trưởng này vì trên thực tế sốlượng các ngành được chính sách này hướng đích là rất nhỏ, bao gồm các ngànhmáy tính, vi mạch, sản xuất máy bay, năng lượng và xử lý thông tin Tại saokhông có nhiều ngành được coi là ngành quan trọng đối với việc khuyến khíchtheo khái niệm về một cơ cấu ngành sử dụng nhiều chất xám ? Một sự lý giải làvào thời kỳ này các hãng hàng đầu của Nhật Bản đã tích luỹ được nguồn vốn vàcác nguồn lực quản lý to lớn nên không thích sự can thiệp của Chính phủ vàongành Nói cách khác, sự phát triển của khu vực tư nhân đã thay đổi tư tưởngcủa nó đối với các biện pháp của CSCN theo chiều hướng phản ứng ngay cả khi

nó được thiết kế phù hợp với thị trường Mặc dù vậy, có thể nói CSCN trongthời gian này đã đem lại những hiệu quả nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực trợcấp cho R&D những công nghệ cao và việc hướng sự phát triển của nền kinh tếđối với ngành dịch vụ Điều này phù hợp với lý thuyết chính sách công nghiệpđược đưa ra ở chương 1 và nó không thể bị coi là trái với cơ chế thị trường

Về việc điều chỉnh các ngành suy giảm, sau khi nền kinh tế Nhật Bản phảiđương đầu với sự giảm sút tăng trưởng đầu những năm 70, ngành công nghiệp

đã bị suy thoái kéo dài tập trung vào các ngành vật liệu cơ bản như tinh chếnhôm, tơ nhân tạo, dệt, đóng tàu… Để giải quyết tình hình này, Chính phủ NhậtBản phải tiến hành điều chỉnh thông qua luật ổn định công nghiệp Luật nàyđược đánh giá là có dấu hiệu tích cực trong phạm vi thời gian thực hiện khi đạtđược 95% các mục tiêu điều chỉnh [184, 15] Tuy nhiên, hoạt động liên doanh

để khắc phục sự suy giảm đã hình thành các Carten và nó gây trở ngại đối vớiviệc điều chỉnh hiệu quả trong ngành Vì vậy, vào năm 1983 Chính phủ đã banhành thêm Luật hoàn thiện cơ cấu Luật này đã giảm dần các biện pháp hạn chếcạnh tranh và khích lệ cải cách cơ cấu thị trường và sự phát triển công nghệ Vìvậy, nó ngay lập tức đã có hiệu quả đem lại khả năng hồi phục nhanh chóng củacác ngành

Các phân tích ở trên cho thấy CSCN trong thời kỳ sau khủng hoảng dầu mỏđến trước năm 1990 có những dấu hiệu tích cực.Trước hết, đó là bởi vì cácchính sách này được thực hiện trong một số nhỏ các ngành và đặt trọng tâm vàoR&D, sự điều tiết ô nhiễm, việc tăng cường hỗ trợ các ngành suy giảm…chonên nó là những chính sách phù hợp, ngay cả khi xem xét theo quan điểm lýthuyết về giới hạn CSCN đã được đưa ra ở chương 1 Mặt khác, nhằm nâng caosức cạnh tranh quốc tế, các CSCN đã làm xuất hiện hành vi độc quyền thôngqua việc tăng cường tập trung hoá ngành Do đó, CSCN đã làm méo mó sự phân

bổ nguồn lực một cách khá hiệu quả Từ sau năm 1990, nền kinh tế Nhật Bảnlâm vào tình trạng suy thoái kinh tế kéo dài, đặc biệt diễn ra một cuộc “ khủnghoảng cơ cấu ” trong các ngành công nghiệp Nhật Bản Một trong những nguyênnhân dẫn đến cuộc khủng hoảng, suy thoái của Nhật Bản được một số nhànghiên cứu đề cập đó là các CSCN được thực thi ở thời kỳ trước đó Ví dụ nhưviệc Chính phủ cố gắng trợ giúp những ngành công nghiệp truyền thống (dệt,hoá dầu, than, đóng tàu…) mặc dù những ngành này không có lợi thế cạnh tranhnữa khiến có những méo mó trong hệ thống giá cả và những khiếm khuyết trong

hệ thống công nghiệp của Nhật Bản hay việc khuyến khích đầu tư ra nước ngoài

đã làm cho các ngành công nghiệp trong nước sau này trở nên “trống rỗng” Tuynhiên, dù thế nào chăng nữa, các CSCN trong thời kỳ này đã tạo ra những điều

kiện thuận lợi đối với quá trình tăng trưởng, ổn định, tiến bộ của nền kinh tếNhật Bản trên cơ sở can thiệp vào những lĩnh vực có xuất hiện trục trặc của thịtrường.

2.2 Chính sách công nghiệp Trung Quốc từ khi cải cách kinh tế cho đến nay.

Trung Quốc là một minh chứng cho sự tiếp diễn của sự thần kỳ Đông á Từkhi cải cách kinh tế vào năm 1978 cho đến nay, Trung Quốc đã đạt mức tăngtrưởng khoảng 9%, chiếm 2/3 tổng mức tăng trưởng của các nước thu nhập thấptrên thế giới Xét theo mức bình quân đầu người, tổng sản phẩm quốc nội (GDP)của Trung Quốc đã tăng khoảng 8% một năm, tăng hơn 4 lần sau hai thập kỷ.[372, 20] Như vậy, thành tựu kinh tế của Trung Quốc đã tương đương với thànhtựu của 8 nền kinh tế tăng trưởng cao ban đầu là Hồng Kông, Inđônêxia, NhậtBản, Hàn Quốc, Malaixia, Singapore, Đài Loan và Thái Lan Tuy nhiên, TrungQuốc có dân đông gấp 3 lần so với tất cả các nền kinh tế đó cộng lại và điều nàykhiến cho việc đạt được những thành tựu trên càng đáng khâm phục Phần nàyphân tích CSCN Trung Quốc nhằm xác định vai trò của chính sách này đối với

sự phát triển kinh tế của Trung Quốc Sự phân tích sẽ đặt trọng tâm của CSCNvào các chính sách ưu tiên phát triển ngành thuộc khu vực công nghiệp Đểthuận lợi cho việc xác định những định hướng và công cụ của CSCN TrungQuốc, ta sẽ gắn mục tiêu, nội dung của CSCN với sự điều chỉnh chiến lược vaitrò Nhà nước ở Trung Quốc trong thời kỳ bắt đầu cải cách kinh tế (năm 1978)cho đến nay Do đó, ta chia CSCN của Trung Quốc làm hai giai đoạn: giai đoạnmột diễn ra trong 15 năm, từ năm 1978 đến năm 1992, CSCN được thực hiệntrong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi; còn giai đoạn hai được bắt đầu từ 1992

và đến nay vẫn còn tiếp diễn, CSCN trong nền kinh tế thị trường

2.2.1 Giai đoạn kế hoạch hóa từ năm 1978 đến 1992.

2.2.1.1 Bối cảnh và mục tiêu của chính sách công nghiệp

Giai đoạn một được bắt đầu từ cuối những năm 70 với các điều kiện kháđặc biệt Những điều kiện này đã dẫn tới quá trình cải cách kinh tế ở TrungQuốc đồng thời nó cũng tạo ra một khuôn khổ nhất định cho CSCN.

Về phương diện trong nước, do sai lầm từ các cuộc “Đại nhảy vọt” và “Đại

cách mạng Văn hoá ” từ thời kỳ trước, nền kinh tế Trung Quốc chịu những thiệthại nghiêm trọng về mọi mặt Mặc dù sau đó, nền kinh tế đã dần ổn định và đivào quĩ đạo phát triển nhưng khoảng cách chênh lệch trình độ phát triển giữaTrung Quốc với các nước phát triển trên thế giới ngày càng xa Bên cạnh đó,những dấu hiệu của sự phát triển không lành mạnh của nền kinh tế tập trungquan liêu bao cấp đã bộc lộ rõ rệt Khu vực doanh nghiệp Nhà nước được coi làthành phần cơ bản chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân làm ăn không hiệu quả,thậm chí nhiều doanh nghiệp bị lỗ Trong lĩnh vực công nghiệp, mô hình côngnghiệp hoá theo kiểu Liên Xô đã rơi vào tình trạng khủng hoảng bởi tính chắp

vá, không đồng bộ và không thoát khỏi vòng luẩn quẩn “ thiếu đầu vào dẫn đếnthiếu đầu ra, do đó lại thiếu đầu vào…” Hơn thế nữa, do ảnh hưởng bởi nềnkinh tế “ đóng ”, việc thiếu thốn nguyên vật liệu, kỹ thuật tiên tiến cùng với môitrường bao cấp đã khiến nền công nghiệp lúc này có sức cạnh tranh rất thấp

Về phương diện quốc tế, có hai nhân tố chủ yếu tác động đến CSCN Trung

Quốc:

- Thứ nhất, dưới tác động của cuộc cách mạng khoa học kỹ thuật, nền kinh

tế thế giới đang chuyển sang một thời kỳ mới, thời kỳ toàn cầu hoá kinh tế Quátrình này tạo ra sức ép phát triển kinh tế trên cơ sở tự do hoá đối với mọi quốcgia Nó mang đến các cơ hội cũng như những thách thức cực lớn đối với cácnước đang phát triển như Trung Quốc Vì vậy, các quốc gia cần phải có chínhsách thích nghi với quá trình này

- Thứ hai, sự phát triển của các nền kinh tế trong khu vực thời kỳ này đượcnhận định là kết quả của mô hình chính sách công nghiệp, điều này đã trở thànhđộng lực cổ vũ Trung Quốc thực hiện CSCN, đồng thời, nó cung cấp những bàihọc kinh nghiệm cho công tác hoạch định và thực thi CSCN của Trung Quốc

Dưới sự tác động của các nhân tố kể trên, mục tiêu của các chính sách kinh

tế nói chung và CSCN của Trung Quốc trong giai đoạn này là đẩy nhanh tốc độtăng trưởng, cải thiện mức sống, khắc phục tình trạng thiếu cung, chuyển dịch

cơ cấu ngành theo hướng công nghiệp hoá đất nước Dưới đây CSCN của TrungQuốc được phân tích với nội dung chủ yếu là các biện pháp chính sách thúc đẩy

sự phát triển của các ngành công nghiệp nhẹ bên cạnh vẫn duy trì chính sách bảo

hộ với những ngành tập trung nhiều vốn và kỹ thuật cao

2.2.1.2 Nội dung của chính sách công nghiệp

Năm 1978, Trung Quốc thực hiện những bước đi đầu tiên của mình đối vớicông cuộc cải cách kinh tế Cải cách được thực hiện đầu tiên ở nông thôn sau đólan rộng sang các khu vực khác Trong lĩnh vực công nghiệp, CSCN đã thựchiện chiến lược ưu tiên phát triển công nghiệp nhẹ Các ngành được lựa chọn để

ưu đãi là những ngành công nghiệp sợi, dệt may, điện tử dân dụng, chế biếnnông sản…Các biện pháp được Chính phủ sử dụng chủ yếu trong những nămđầu cải cách là các biện pháp kiểm soát trực tiếp về số lượng và giá cả, các biệnpháp phân bổ vốn, kỹ thuật và ngoại hối thông qua các công cụ như hạn ngạch,quản lý giấy phép, quản lý danh mục hàng hoá đặc biệt, trợ cấp, thuế, thuếquan [388, 12] Nhờ các ưu đãi trên, cùng với quá trình cải cách đã có sự giatăng mạnh mẽ đầu tư vào các ngành này từ nguồn vốn ngoài ngân sách, chủ yếu

là vốn tự đầu tư và vốn của nước ngoài [127, 9] Điều này được lý giải bởi haikhía cạnh: thứ nhất, vai trò của Nhà nước đối với việc định hướng đầu tư; thứhai, trong qua trình cải cách, các doanh nghiệp ngày càng có quyền tự chủ hơn

về tài chính nên có khả năng tự quyết định đầu tư Tuy nhiên, động lực tăngtrưởng của các ngành kể trên cũng như của nền kinh tế trong thời kỳ này đến từcác doanh nghiệp ngoài quốc doanh mới thành lập, chủ yếu là các doanh nghiệp

“tập thể” ở nông thôn được gọi tên là “ xí nghiệp hương trấn ” [377, 20] Về cơbản, các XNHT do chính quyền địa phương thành lập nhưng hoạt động trên cácnguyên tắc của thị trường Ở góc độ này, chính quyền địa phương đóng vai trònhư là một tập đoàn điều hành các xí nghiệp trong khu vực mình Chính phủTrung Quốc đã thực hiện rất nhiều chính sách hỗ trợ, ưu đãi để khuyến khích