Tài chính công - Chương 2: Chi tiêu công docx

• Hiểu theo nghĩa hẹp: những chi phí trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ thông qua ngân sách nhà nước tức là lượng tiền mà CP chi ra từ ngân sách để đáp ứng chi tiêu như chi cho giáo

Chi tiêu công

(Public Expenditure)

02

KQ-2023 Tài chính công

PGS TS Lê Hữu Ảnh Khoa Kế toán và QTKD Đại học Nông nghiệp Hà Nội

2-3

Dẫn nhập

Chương này cần trả lời Chính phủ sử dụng tài

chính công như thế nào?

Hai nội dung chi tiêu công quan trọng

Chi hàng hoá dịch vụ công

Chi thanh toán chuyển nhượng

# $ % &  ' ' ( ' & ) ' & * % ' , - '  *  / ' 0  

4   5 

6 *  

7  8 9 : ;  <

quản lý của Chính phủ Khái niệm trên chỉ phản ánh được một phần cho chi phí của hoạt

động → không thấy được hết lợi ích của hoạt động đó mang lại cho xã hội.

Hai cách hiểu khác nhau về chi tiêu công cộng

• Hiểu theo nghĩa hẹp: những chi phí trong việc cung cấp hàng hóa và dịch

vụ thông qua ngân sách nhà nước tức là lượng tiền mà CP chi ra từ ngân

sách để đáp ứng chi tiêu như chi cho giáo dục, quốc phòngQ

• Hiểu theo nghĩa rộng: Các chính sách của CP đưa ra đều trực tiếp hoặc

gián tiếp tác động đến chi tiêu của khu vực tư nhân  ảnh hưởng đến phân

bổ nguồn lực chung của nền kinh tế (Ví dụ, khi CP thông qua quyết định

bắt buộc các doanh nghiệp phải lắp đặt hệ thống xử lý nước thải để bảo vệ

môi trường thì quyết định đó sẽ buộc khu vực tư nhân phải bỏ một chi phí

đáng kể để chấp hành hay khi CP ấn định lãi suất ưu đãi cho các doanh

nghiệp nhà nước thì thực chất đây là một hình thức trợ cấp ngầm cho các

doanh nghiệp này, những khoản trợ cấp đó lại không phản ánh trực tiếp

qua ngân sách)  phải tính toán cả những chi phí này thì mới phản ánh hết

02 Phân loại theo tính chất

• Chi tiêu hoàn toàn mang tính chất công cộng (chi mua sắm hàng hóa, dịch vụ)

- Khu vực công sử dụng những nguồn lực của nền kinh tế sẽ loại bỏ việc sử dụng chúng vào các

khu vực khác  chi phí cơ hội của những khoản chi tiêu công này là sản lượng phải loại bỏ ở các

khu vực khác Trong kinh tế vĩ mô, khoản chi này thường được xem là gây là hiệu ứng làm "thoái

giảm" đầu tư tư nhân

- Tạo ra định hướng cầu tác động vào nền kinh tế.

• Chi chuyển giao

- Khoản chi có tính chất phân phối lại (như chi lương hưu, trợ cấp, phúc lợi xã hộiQ)  không thể

hiện yêu cầu của khu vực công với các nguồn lực của xã hội vì chúng chỉ đơn thuần là sự chuyển

giao từ người này sang người khác thông qua khâu trung gian là khu vực công cộng

- Không tạo ra rõ nét định hướng cầu của nền kinh tế.

- Các chương trình phân phối lại đều gây ra những méo mó trong sự phân bổ nguồn lực, do đó

dẫn đến sự phi hiệu quả.

Ý nghĩa:

Cách phân loại này thường có ý nghĩa đối với việc phân tích kinh tế nhiều hơn là việc quản lý chi

tiêu ngân sách của CP

2-13

GDP Total

Source: IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 1993

Minh họa 2: Share of General Government Expenditure in GDP and in Total

• Chi cho cách dịch vụ nói chung của CP (hay chi hành chính) là những

khoản chi ngân sách cho những hoạt động thường xuyên để đảm bảo CP

có thể thực hiện các chức năng của mình (như chi cho các cơ quan hành

chính của CP, chi cho cảnh sát, tòa ánQ)

• Chi cho các dịch vụ kinh tếgồm những khoản đầu tư của chính phủ vào

cơ sở hạ tầng, điều tiết, trợ cấp sản xuấtQ

• Chi cho các dịch vụ cộng đồng và xã hội là các khoản chi cho cộng đồng

nói chung, các hộ gia đình và cá nhân như chi cho giáo dục, y tế, hưu trí,

trợ cấp thất nghiệp, phúc lợi, văn hóa, giải tríQ

• Chi khácnhư trả lãi cho các khoản nợ của Chính phủ hoặc phân bổ ngân

sách giữa các cấp chính quyền

Ý nghĩa:

Cách phân loại này thường được sử dụng trong đánh giá phân bổ nguồn

lực của CP nhằm thúc đẩy thực hiện các hoạt động và mục tiêu của CP

2-15

Source: IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 1993

Minh họa 3: Share of General Government Expenditure in GDP and in Total

Các khoản chi tiêu của CP thường được phân loại một cách truyền

thống thành chi thường xuyên và chi đầu tư (mục lục chi)

• Chi thường xuyên là các khoản chi để mua các hàng hóa và dịch

vụ không lâu bền, thường mang tính chất lặp đi lặp lại thường

xuyên qua các năm, như chi trả lương cho cán bộ công chức nhà

nước, chi bảo dưỡng và duy trì cơ sở hạ tầngQ

• Chi đầu tư là khoản chi tiêu về mua đất, thiết bị, tài sản vật chất và

vô hình khác,Q có giá trị nhất định và được sử dụng hơn một năm

trong quá trình sản xuất

Ý nghĩa:

Cách phân loại này có ý nghĩa về quản lý mục lục ngân sách, thuận

02 Minh họa 4: Mục lục chi tiêu của NSNN

• Đặc điểm tổ chức chi tiêu

• Đặc điểm kinh tế chính trị của chi tiêu

2-19

2.1.3.1 Đặc điểm chung của chi tiêu công

trường không có hiệu quả Pareto

 Loại hàng hoá – dịch vụ chủ yếu thuộc chi

công

định kinh tế vĩ mô/Cải thiện phân bố nguồn

lực/Điều tiết thu nhập dân cư

Thảo luận: Giải thích liên hệ nội dung của đặc

điểm

Phạm vi chi tiêu công của chính phủ  khu vực công:

– Liên quan đến các hàng hoá thông thường: lĩnh vực CP sản xuất

hoặc mua để bán hoặc cung ứng

– Liên quan đến hàng hoá – dịch vụ công

Tác động của chi tiêu công  thực hiện chức năng của tài chính công:

– Liên quan đến ổn định kinh tế vĩ mô

– Liên quan đến tác động của tái phân bố nguồn lực

– Liên quan đến tác động của tái phân bố thu nhập

2-21

2.1.3.2 Đặc điểm tổ chức chi tiêu công

Tổ chức chi tiêu công phụ thuộc vào mô hình định chế

Quốc hữu hóa

Kinh tế

Nhà nước

Kinh tế hỗn hợp

Kinh tế Thị trường

 Biểu hiện mô hình định chế

Tư nhân sản xuất với điều tiết của chính phủ (qua thuế và trợ

cấp)

Khu vực công trực tiếp sản xuất

Sự tham gia của khu vực tư (PSP) và sự kết hợp công tư (PPP)

Gắn với mức

độ quan

hệ công –

tư trong nền kinh tế

 Quan hệ tổng quát của các mô hình định chế

Quan hệ giữa
   
     

  

Quan hệ giữa  

    


Quan hệ giữa       
  


2-23

Đặc điểm tổ chức chi tiêu công

Đặc điểm tổ chức chi tiêu công phụ thuộc vào mô

hình định chế về tổ chức sản xuất và cung ứng

3 cách thức tổ chức sản xuất và cung ứng:

a/ Nhà nước trực tiếp sản xuất và cung ứng

b/ Tư nhân sản xuất với sự điều tiết của CP

c/Tư nhân tham gia sản xuất (PSP) - nhà nước

quản lý và hợp tác công tư (PPP).

Mỗi cách có ưu điểm với hạn chế khác nhau

02 a/ Nhà nước trực tiếp sản xuất và cung ứng

 Loại nào là thích hợp?

Khi hàng hoá có tính độc quyền tự nhiên cao (tàu điện ngầm,

nghiên cứu vũ trụ NASA, hàng hoá thuộc kinh tế mạng )

 Ưu thế

- Chống độc quyền tự nhiên

- Tham gia khoảng trống tư nhân không muốn hoặc khó làm

 Hạn chế

- Kém linh hoạt ngân sách(tính hành chính cao)

- Khó chuyên sâu do bận tâm chính trị

- Tính chuyên nghiệp của nhân sự

Hạn chế hiệu quả

2-25

b/ Tư nhân sản xuất và cung ứng với điều tiết của CP

 Loại nào là thích hợp?

Tư nhân sản xuất hàng hóa tư thuần túy Khu vực công can

thiệp thông qua điều tiết khu vực tư chủ yếu bằng thuế và trợ

cấp

 Ưu thế

- Cạnh tranh nguồn khan hiếm  cải thiện Pareto

- CP không phải tổ chức nên giảm chi tiêu công

Hợp đồng trong khu vực công và đối tác tư nhân trong

cung ứng hàng hóa, dịch vụ mà theo truyền thống

thuộc trách nhiệm khu vực công

Các điểm quan trọng

 Thỏa thuận có tính chất hợp đồng dài hạn

 Tạo khuyến khích giúp nâng cao hiệu quả

 Chia sẻ rủi ro/Chia sẻ lợi ích/Chia sẻ thẩm quyền ra quyết

định

- Từ 1980s, dịch vụ công xuống cấp: phân phối tem phiếu

tăng, chất lượng giảm

- PSP/PPP như lối thoát: giảm mất điện; tăng tốc độ kết

nối, tăng chất lượng cung cấp nước, cải thiện giao thông

công cộng…

Nguồn: Fulbright, Vũ Thành Tự Anh

Loại nào là thích hợp?

PSP/PPP nằm giữa hàng hóa công thuần túy và hàng

hóa tư thuần túy

Ưu thế:

Phân bổ nguồn lực theo thị trường nhiều hơn  Cải thiện

Pareto

Nhà nước minh bạch hơn trong quản lý (không trực tiếp

tham gia sản xuất)

Hạn chế:

Chi phí hành chính cao (bộ máy CP)

Thuế/trợ cấp gây biến dạng can thiệp

2-29

Giả định của định chế:

- Tăng hiệu quả do đấu thầu cạnh

tranh giữa các công ty tối đa hoá lợi

nhuận

- Kiểm soát chi phí: cạnh tranh kinh tế

hiệu quả hơn cạnh tranh chính trị

PSP/PPP - Định chế kết hợp giữa chính

phủ và tư nhân trong những lĩnh vực

chính phủ quản lý không hiệu quả

bằng tư nhân

 Khu vực công thuê khu vực tư đảm trách hoạt động mua

bán hàng hoá – dịch vụ

 Khu vực công hợp đồng với khu vực tư để vận hành

những lĩnh vực khu vực công quản lý, cho thuê dịch vụ

của khu vực công (GD, YT, công chứng…)

 Chuyển nhượng đầu tư vốn: BTO, BOT, BOO, BOOT, BT,

- Giảm chi công (tuy nhiên, có thể có vấn đề dài hạn:

nhiều trường hợp quay lại trợ cấp như cấp nước/năng

2-33

 Hạn chế trong thực hiện

- Ưu đãi chính phủ (luỹ thoái)?

- Đấu thầu có tin cậy?/Hợp đồng có rõ ràng?

- Giám sát có nghiêm túc?

- Tính phức tạp của xác định: giá xăng dầu/điện (chênh

lệch/giờ cao điểm thấp điểm…)

 Các trở ngại: Dự báo thất bại thị trường

- Bản chất hàng hoá: công hay tư?

- Điều kiện sản xuất: độc quyền tự nhiên?

- Ngoại tác: hiệu ứng lan toả?

 Quyết định 71/2010/QĐ-TTg

• Điều 4 Lĩnh vực thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư

• 1 Đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ

• 2 Đường sắt, cầu đường sắt, hầm đường sắt

• 3 Giao thông đô thị

• 4 Cảng hàng không, cảng biển, cảng sông

• 5 Hệ thống cung cấp nước sạch

• 6 Nhà máy điện

• 7 Y tế (bệnh viện)

• 8 Môi trường (nhà máy xử lý chất thải)

• 9 Các Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công khác theo

quyết định của Thủ tướng Chính phủ

 Tại sao chính phủ làm được những việc họ đang làm?

 Nền dân chủ nào ủng hộ họ làm điều đó?

- Nếu quyết định chi tiêu công có tính cá nhân cao thì sao?

- Nếu quan trọng có tính dân chủ cao thì sao?

( ' % 0   

• Chính phủ cung cấp hàng hoá công qua nhất trí

tuyệt đối của công chúng

• Dân chủ biểu quyết đồng ý - sở thích cá nhân

thành sở thích xã hội

• Bỏ phiếu/biểu quyết qua đa số

• Lý thuyết cử tri trung dung (median voter): dân

2-37

Tham khảo một số quan điểm cận đại và hiện

đại về mô hình kinh tế chính trị chi tiêu công

( ' &  * 2 *  / -  & * %

• Lindahl

• Kenneth Arrow

• Niskanen

Chi tiêu của CP

Mọi cá nhân đều có lượng HHCC như nhau, nhưng lại khác nhau về giá thuế (mức đóng thuế).

 tạo ra điểm cắt của đường cung trên đường cầu.

 Không có nguyên tắc nào thoả mãn được tất

cả các điểm mong muốn.

Kenneth Arrow (Nobel Price 1972) cùng John Hicks

Kenneth Joseph Arrow

(sinh 23 tháng 8, 1921)

Thứ hạng chọn cho từng kết quả của A, B và C

Cử tri I và III thích A hơn B (kết quả 2/1)  A thắng

Cử tri I và II thích B hơn C (kết quả 2/1)  B thắng

Cử tri II và III thích C hơn A (kết quả 2/1)  C thắng Kết quả bất ngờ: A>B>C>A

chính phủ !!!

Tại sao?

• Giả thiết: chính phủ là nhân tố đang nỗ lực tối đa hoá

phuc lợi xã hội  lý thuyết lựa chọn công (Public

Choice) chứng minh: chính phủ không xử sự như vậy

thất bại của chính phủ!!!

3 lý do thất bại của chính phủ

• Tối đa hoá quy mô hành chính công:

Niskanen (1971): bộ máy công chức là cơ quan độc

quyền của chính phủ trong cung cấp hàng hoá công

• Tiền lương không gắn với hiệu quả:  hầu hết dịch vụ

do khu vực tư cung ứng tốt hơn, riêng dịch vụ xã hội

do nhà nước cung ứng tốt hơn

• Tham nhũng: lạm dụng quyền lực  mưu lợi W l A N k e 1 1

B a c c a R r e t i

G v m n

2-43

2.2 Nội dung chủ yếu của chi tiêu công

Chi hàng hóa – dịch vụ công

Chi thanh toán chuyển nhượng

Nhận biết các hàng hoá thông thường chính phủ sản xuất hoặc

mua để bán hoặc cung ứng?

Nhận biết các hàng hoá – dịch vụ công chính phủ sản xuất hoặc

mua để bán hoặc cung ứng?

 Phải trả tiền: đi xe bus,

vào công viên…

• Mua hàng hoá trên thị

 Tư nhân không muốn làm

 Có thể công tư

 Tư nhân khó làm

 Tư nhân có thể làm

CP có tạo ra định hướng cầu?

Chi thanh toán chuyển nhượng (transfer payment) là những thanh

toán từ tài chính công mà (về cơ bản) không có dịch vụ kinh tế

trực tiếp nào được cung ứng

– Trợ cấp cứu tế/thất nghiệp…

– Chi an sinh xã hội

– Thanh toán lãi tiền vay của chính phủ

– …

Thảo luận:

- Tại sao lại cần CP thu hộ?

- Có tạo ra định hướng cầu rõ nét không?

2-47

2.2.1 Hàng hoá công

• Ôn lại về hàng hoá công?

• Giải pháp cung cấp hàng hoá công?

• Định giá hàng hoá công?

1/ Hàng hoá công là những hàng hoá có 2 thuộc tính

• Không tranh giành (non-rival): một cá nhân có thể tiêu dùng hàng

hoá mà không làm giảm sự hiện diện hay lợi ích của hàng hoá đó

với người khác Hay chi phí biên của người tiêu dùng mới = 0

• Không loại trừ (non-exclusive): Không thể cản trở người khác tiêu

dùng hay tiếp nhận lợi ích của hàng hoá đó

2/ Hàng hoá công có 2 loại

• Hàng hoá công thuần tuý: hội đủ cả 2 thuộc tính trên

• Hàng hoá công không thuần tuý: thiếu 1 trong 2 thuộc tính trên

2-49

Ôn tập: Hai thuộc tính về hàng hoá công?

Tính tranh giành (rival)

Có

Hàng hoá tư nhân

- Nhà cửa, thức ăn

- Công viên, cầu

- Đường đông người không thu

HH Công không thuần thuý

Do thuộc tính của hàng hóa công, nhất là hàng hóa công

thuần túy  tư nhân không muốn cung cấp  giải pháp:

Chính phủ tổ chức cung cấp

Chính phủ cung cấp như thế nào?

• Chính phủ chi tiền và tổ chức thực hiện: an ninh quốc

• Chính phủ chi tiền và trực tiếp sản xuất hàng hóa tư qua

doanh nghiệp nhà nước.

Đường cầu của cá nhân 1

Cầu thị trường hàng hóa tư

Đường cầu của cá nhân 2

Tổng cầu hàng hóa tư gấp khúc tại người tiêu

dùng thứ 2 Giải thích?

Tổng cầu hàng hóa công gấp khúc tại người tiêu dùng thứ 1 Giải thích?

P

ở mức nào là hiệu quả?

WTP

Đường tổng cầu

MC

• Các tiện ích công: điện, nước, thông tin liên lạcQ

• Cơ sở hạ tầng công: công viên, bãi biển, giao thôngQ

• Các dịch vụ công: giáo dục, bưu điện, thu rácQ

• Tạo nguồn thu và thu hồi phí

• Tính công bằng: vận tải công cộng, giáo dục, nước sạch thường

tính < chi phí biên để người dân có thể tiếp cận

Cách định giá:

• Định giá theo chi phí biên P=MC

• Định giá theo chi phí trung bình: P = ATC

• Biểu giá 2 phần

– Phân biệt giá

– Định giá lúc cao điểm

• Giao cho tư nhân cung cấp (thu phí)

• Dùng ngân sách công chi để sản xuất hàng hóa tư

• Q

Khi đó, cách giải quyết bằng tạo ra ngoại ứng sẽ vi phạm SMC=SMB

Thanh toán chuyển nhượng là nguồn lực xã hội được tập

trung trong tay chính phủ để phân phối  thực chất là tái

phân phối, cơ bản không tạo ra dịch vụ đi kèm.

02

Nhìn từ nguồn ngân sách:

• Bằng chuyển giao NS (phân cấp chi NS công cho các đối

tượng chuyển nhượng)

• Bằng chuyển giao NS riêng (các chương trình mục tiêu: cứu

tế, giảm nghèoQ)

• Bằng chi trực tiếp (đầu tư nhà nước cho đối tượng chuyển

nhượng: qua hệ thống an sinh XHQ)

Nhìn từ quản lý đối tượng được tái phân phối

• Chi tái phân phối theo cấp độ chính quyền (cao  thấp)

• Chi tái phân phối theo ngành

• Chi tái phân phối theo địa phương

• Chi tái phân phối theo gia đình – cá nhân

2-59

Theo quy mô dân số/

theo diện tích/theo mật

độ dân số/Theo thu nhập/người /Theo đối tượng hưởng lợi:

Hỗn hợp - Dựa trên khoán trọn gói

Thu:

Theo mức tăng KT (%/tổng nguồn thu)

Nỗ lực thu (%thuế/khả năng nộp) Chi:

O&M: (%/tổng chi tiêu) Đầu tư (%/tổng chi tiêu)

Phương pháp

02

• Đơn giản, minh bạch

• Có thể dự báo được trước và ổn

định

• Đáp ứng được nhu cầu mục tiêu

• Có khả năng quản lý được

• Đủ nguồn thu

Đa mục tiêu

hiệu quả

Khó có côngthứchoànchỉnh

2-61

• Chi tái phân phối theo cấp độ chính

• Chi tái phân phối theo ngành

• Chi tái phân phối theo địa phương

• Chi tái phân phối theo gia đình – cá

nhân

Thách thức:

- Khó công bằng

và tạo động lựccho các cấpchính quyền ĐP

2-2 3

Đặc điểm tổ chức chi tiêu công< /h3>

Đặc điểm tổ chức chi tiêu cơng phụ thuộc vào mơ

hình... thuế trợ

cấp

 Ưu

- Cạnh tranh nguồn khan  cải thiện Pareto

- CP tổ chức nên giảm chi tiêu công

Hợp đồng khu vực công đối tác tư nhân

cung... class="page_container" data-page="22">

2-4 3

2.2 Nội dung chủ yếu chi tiêu cơng

Chi hàng hóa – dịch vụ cơng

Chi tốn chuyển nhượng