Bài giảng quản lý hành chính đô thị phần 1 ths trần thị minh châu

Như vậy, đô thị là điểm tập trung dân cư với mật độ dân số cao, hoạt động kinh tế chủ yếu là phi nông nghiệp, cư dân sống và làm việc theo phong cách, lối sống đô thị; có cơ sở hạ tầng

ĐẠI HỌC HUẾ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM KHOA TÀI NGUYÊN ĐẤT VÀ MÔI TRƯỜNG NÔNG NGHIỆP

BÀI GIẢNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐÔ THỊ

Giảng viên: Ths Trần Thị Minh Châu

Huế, 2018

CHƯƠNG 1 ĐÔ THỊ VÀ ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ VIỆT NAM 1.1 Khái quát chung về đô thị

1.1.1 Đô thị và đặc trưng của đô thị

1.1.1.1 Khái niệm đô thị

Đô thị là sản phẩm của nền văn minh xã hội, nó phản ánh một cách tổng hợp nhất quá trình và trình độ phát triển của xã hội Nó là một khái niệm về vùng thường được

dùng để so sánh với khái niệm vùng nông thôn, mang các đặc điểm như sau:

- Là không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp

- Là trung tâm văn hóa, chính trị và kinh tế của một tỉnh, một vùng hoặc cả nước

- Là khu vực có mật độ dân số cao, cơ sở hạ tầng phát triển hơn so với nông thôn

Như vậy, đô thị là điểm tập trung dân cư với mật độ dân số cao, hoạt động kinh tế

chủ yếu là phi nông nghiệp, cư dân sống và làm việc theo phong cách, lối sống đô thị; có

cơ sở hạ tầng phát triển; là trung tâm tổng hợp hay chuyên ngành có vai trò thúc đẩy sự

phát triển kinh tế - xã hội của một tỉnh, vùng hay cả nước

Các điểm dân cư đô thị được hình thành và phát triển do:

- Sự phát triển của lực lượng sản xuất và phân công lao động xã hội

- Quá trình công nghiệp hóa và chuyển dịch lao động nông nghiệp sang lao động phi nông nghiệp

Định nghĩa về đô thị được đưa ra không giống nhau ở các quốc gia khác nhau, do

có sự khác nhau về phát triển kinh tế - xã hội, mức độ phát triển của hệ thống đô thị và cơ

cấu tổ chức hành chính, chính trị của mỗi nước Các tiêu chuẩn cơ bản để phân loại đô thị

được xem xét, đánh giá trên cơ sở hiện trạng phát triển đô thị tại năm trước liền kề năm

lập đề án phân loại đô thị hoặc tại thời điểm lập đề án phân loại đô thị, bao gồm:

- Chức năng đô thị: Là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành, cấp quốc gia, cấp vùng liên tỉnh, cấp tỉnh, cấp huyện hoặc là một trung tâm của vùng trong tỉnh; có

vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất

định

- Quy mô dân số toàn đô thị tối thiểu phải đạt 4 nghìn người trở lên

- Mật độ dân số phù hợp với quy mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị và được tính trong phạm vi nội thành, nội thị và khu phố xây dựng tập trung của thị trấn

- Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp được tính trong phạm vi ranh giới nội thành, nội thị, khu vực xây dựng tập trung phải đạt tối thiểu 65% so với tổng số lao động

- Hệ thống công trình hạ tầng đô thị gồm hệ thống công trình hạ tầng xã hội và hệ

thống công trình hạ tầng kỹ thuật:

+ Đối với khu vực nội thành, nội thị phải được đầu tư xây dựng đồng bộ và có mức

độ hoàn chỉnh theo từng loại đô thị

+ Đối với khu vực ngoại thành, ngoại thị phải được đầu tư xây dựng đồng bộ mạng

hạ tầng và bảo đảm yêu cầu bảo vệ môi trường và phát triển đô thị bền vững

- Kiến trúc, cảnh quan đô thị: việc xây dựng phát triển đô thị phải theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị được duyệt, có các khu đô thị kiểu mẫu, các tuyến phố văn minh

đô thị, có các không gian công cộng phục vụ đời sống tinh thần của dân cư đô thị, có tổ

hợp kiến trúc hoặc công trình kiến trúc tiêu biểu và phù hợp với môi trường, cảnh quan

thiên nhiên

1.1.1.2 Đặc trưng của đô thị

a) Đô thị như một cơ thể sống

Đặc trưng này xuất phát từ tính chất cấu trúc hoàn chỉnh và đồng bộ của từng bộ phận cũng như toàn bộ cơ thể đô thị và tính chất luôn vận động của nó Hệ thống chức

năng vận động của đô thị là toàn bộ hoạt động của nền kinh tế - xã hội đô thị trên cơ sở hạ

tầng đô thị Giống như một cơ thể sống, bất kỳ một sự “trục trặc” nào trong hệ thống cấu

trúc cũng sẽ dẫn tới những rối loạn trong hoạt động đô thị Vì vậy, sự cân bằng ổn định,

bền vững là mục tiêu số một của đô thị

b) Đô thị luôn luôn phát triển

Đặc điểm này vừa biểu hiện tính “sống” của đô thị, đồng thời biểu hiện sự gắn kết chặt chẽ giữa đô thị với xã hội loài người Sự hình thành và phát triển của đô thị gắn liền

với lịch sử phát triển của loài người, đặc biệt là gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế

hàng hóa Xã hội loài người luôn phát triển, kinh tế hàng hóa luôn phát triển do đó đô thị

luôn phát triển Đặc điểm này cũng cho thấy sự hình thành, tồn tại và phát triển của đô thị

chịu sự tác động mạnh mẽ của các quy luật kinh tế - xã hội Đặc biệt là các quy luật của

nền kinh tế thị trường Tác động này vừa là thời cơ vừa là thách thức cho sự phát triển ổn

định, bền vững của đô thị

c) Sự vận động và phát triển của đô thị có thể điều khiển được

Mặc dù các đô thị được hình thành và phát triển theo các quy luật khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhưng con người có thể tham gia và điều khiển được sự phát triển

đó Nói cách khác, đô thị được coi là một hệ điều khiển, tuy nhiên là một hệ mở, một hệ

điều khiển bán hoàn chỉnh Con người chỉ có thể điều chỉnh được sự hình thành, hoạt

động và phát triển của đô thị theo đúng các quy luật khách quan của nó Con người có thể

định hướng, can thiệp vào sự vận động của đô thị, chứ không thể “bắt” đô thị vận động

theo ý chủ quan trái với quy luật của mình Một đô thị hay khu đô thị là một khu vực có

mật độ gia tăng các công trình kiến trúc do con người xây dựng so với các khu vực xung

quanh nó Các đô thị có thể là thành phố, thị xã, trung tâm dân cư đông đúc nhưng thuật

từ này thông thường không mở rộng đến các khu định cư nông thôn như làng, xã, ấp Các

đô thị được thành lập và phát triển thêm qua quá trình đô thị hóa Đo đạc tầm rộng của

một đô thị sẽ giúp ích cho việc phân tích mật độ dân số, sự mở rộng đô thị, và biết được

các số liệu về dân số nông thôn và thành thị Không như một đô thị, một vùng đô thị

không chỉ bao gồm đô thị mà còn bao gồm các thành phố vệ tinh cộng vùng đất nông

thôn nằm xung quanh có liên hệ về kinh tế xã hội với thành phố đô thị cốt lõi, tiêu biểu là

mối quan hệ từ công ăn việc làm đến việc di chuyển hàng ngày ra vào mà trong đó thành

phố đô thị cốt lõi là thị trường lao động chính

1.1.2 Phân loại đô thị

Để có cơ sở quy hoạch, xây dựng và quản lý đô thị, cần phải phân loại đô thị Trên thế giới cũng như ở Việt Nam, có nhiều cách để phân loại đô thị như sau:

1.1.2.1 Phân loại theo tiêu chí riêng lẻ

- Theo quy mô dân số:

+ Đô thị nhỏ: 4000 đến dưới 5 vạn dân

+ Đô thị trung bình: Từ 5 vạn đến dưới 25 vạn dân

+ Đô thị lớn: Trên 25 vạn dân

- Theo chức năng hành chính – chính trị:

+ Thủ đô (quốc gia hay liên bang)

+ Thủ đô bang (nếu có cơ sở hành chính bang)

+ Tỉnh lỵ

+ Huyện lỵ

- Phân theo cấp hành chính – chính trị:

+ Thành phố trực thuộc Trung ương, ngang cấp tỉnh

+ Thành phố trực thuộc tỉnh, ngang cấp huyện

+ Thị trấn, ngang cấp xã

+ Phân theo tính chất sản xuất: Đô thị công nghiệp, đô thị văn hóa, đô thị du lịch…

1.1.2.2 Phân loại tổng hợp

Theo Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07/05/2009 của Chính phủ, đô thị được phân thành 6 loại với các tiêu chí như sau:

Bảng1.1 Phân loại đô thị tại Việt Nam

Loại đô

thị

Tiêu chí phân loại

Chức năng

Tỷ lệ lao động PNN

Cơ sở

hạ tầng

Quy mô dân số

Mật độ dân số

Đặc biệt

Là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học

- kỹ thuật, đào tạo, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước

> 90%

Cơ sở

hạ tầng được xây dựng về

cơ bản đồng bộ

và hoàn chỉnh

>5 triệu người

15.000 người/km2

trở lên

Loại I

Là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học

kỹ thuật, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế

có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ liên tỉnh hoặc của cả nước

> 85 %

Cơ sở

hạ tầng được xây dựng nhiều mặt đồng bộ

và hoàn chỉnh

Trực thuộc TW: > 1 triệu người

- Trực thuộc tỉnh: >

500 nghìn người

- Trực thuộc TW:

12.000 người/km2

trở lên

- Trực thuộc tỉnh:

10.000 người/km2

Loại II

Là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học

kỹ thuật, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong vùng tỉnh, vùng liên tỉnh hoặc cả nước, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ liên tỉnh hoặc một số lĩnh vực đối với cả nước

> 80 %

Cơ sở

hạ tầng được xây dựng nhiều mặt tiến tới tương đối đồng

bộ và hoàn chỉnh

- Trực thuộc TW:

>8000 người

- Trực thuộc tỉnh: >

300 nghìn người

- Trực thuộc TW:

10.000 người/km2

trở lên

- Trực thuộc tỉnh:

8.000 người/km2

Loại III Là trung tâm chính trị, > 75 % Cơ sở > 150 6000

Loại đô

thị

Tiêu chí phân loại

Chức năng

Tỷ lệ lao động PNN

Cơ sở

hạ tầng

Quy mô dân số

Mật độ dân số

kinh tế, văn hoá, khoa học

kỹ thuật, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong tỉnh hoặc vùng liên tỉnh,

có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một tỉnh hoặc một số lĩnh vực đối với vùng liên tỉnh

hạ tầng được xây dựng từng mặt đồng bộ

và hoàn chỉnh

nghìn người

người/km2

trở lên

Loại IV

Là trung tâm tổng hợp hoặc chuyên ngành về chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học kỹ thuật, dịch

vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong tỉnh, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một tỉnh hoặc một vùng trong tỉnh

>70 %

Cơ sở

hạ tầng

đã hoặc đang được xây dựng từng mặt đồng bộ

và hoàn chỉnh

> 50 nghìn người

4.000 người/km2

trở lên

Loại V

Là trung tâm tổng hợp hoặc chuyên ngành về chính trị, kinh tế, văn hoá

và dịch vụ, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế

xã hội của một huyện hoặc một cụm xã

> 65 %

Cơ sở

hạ tầng

đã hoặc đang được xây dựng nhưng chưa đồng bộ

và hoàn chỉnh

> 4 nghìn người

2.000 người/km2

trở lên

1.1.3 Quản lý đô thị

Hiện nay có rất nhiều định nghĩa về quản lý đô thị tùy thuộc vào cách tiếp cận và nghiên cứu Một số khái niệm về quản lý đô thị được phát biểu như sau:

Quản lý đô thị là các hoạt động nhằm huy dộng mọi nguồn lực vào công tác quy hoạch, hoạch định các chương trình phát triển và duy trì các hoạt dộng đó để đạt được các

mục tiêu phát triển của chính quyền đô thị

Quản lý đô thị là một khoa học tổng hợp được xây dựng trên cơ sở của nhiều khoa học chuyền ngành, bao gồm hệ thông chính sách, cơ chế, biện pháp và phương tiện được

chính quyền Nhà nước các cấp sử dụng để tạo điều kiện quản lý và kiểm soát quá trình

tăng trưởng đô thị Theo một nghĩa rộng thì quản lý đô thị là quản lý con người và không

gian sống (ăn, ở, làm việc, nghỉ ngơi…) tại đô thị

Quản lý đô thị là quá trình tác động tổng hợp bằng các cơ chế chính sách của chủ thể quản lý đô thị (các cấp chính quyền, các tổ chức xã hội, các sở, ban, ngành chức năng) vào

các đối tượng quản lý nằm trên địa bàn đô thị nhằm duy trì hoạt động hay định hướng cho

sự phát triển của các đối tượng đó

Như vậy, thực chất quản lý đô thị chính là sự can thiệp bằng quyền lực của chính quyền vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở đô thị với mục đích làm cho các đô thị trở

thành các trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, khoa học kỹ thuật và giao lưu quốc

tế của mỗi vùng lãnh thổ

Trong công cuộc công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước, đô thị đóng vai trò chủ đạo cho sự phát triển kinh tế xã hội Vì vậy cần phải đặt ra nhiệm vụ cao hơn về nhu cầu

quản lý ở đô thị trên mọi lĩnh vực kinh tế xã hội nhằm góp phần thúc đẩy tiến trình xây

dựng một Nhà nước dân chủ và xã hội công bằng, Nhà nước đó thật sự là của dân, do dân

và vì dân, là công cụ để quản lý con người sổng và làm việc theo pháp luật Quản lý đô

thị bao gồm quản lý hành chính đô thị và quản lý nghiệp vụ trong mọi lĩnh vực ở đô thị

Mục đích của việc phân cấp quản lý đô thị là để phân định rõ trách nhiệm quản lý

về mặt hành chính cho các cấp từ Trung ương đến địa phương Trên cơ sở đó phát huy

tính chủ động sáng tạo của mỗi cấp trong việc lập quy hoạch kế hoạch xây dựng đô thị,

chủ động đầu tư cơ sở hạ tầng, kỹ thuật từ vốn tự có của địa phương

Hệ thống hoạt động quản lý đô thị bao gồm 3 thành phần như sau:

- Chính sách quản lý

- Công cụ quản lý

- Đối tượng quản lý

1.2 Chiến lược phát triển đô thị ( City Development Strategy - CDS)

1.2.1 Bối cảnh phát triển đô thị Việt Nam hiện nay

1.2.1.1 Những thành tựu đạt được

- Quá trình đô thị hóa của nước ta trong thời gian qua diễn ra với tốc độ nhanh, đến nay cả nước đã có trên 760 đô thị, dân đô thị tăng nhanh, hiện nay đã có trên 27 triệu

người dân sống trong nội thị Kinh tế đô thị đóng góp khoảng 70% GDP của cả nước, so

sánh các chỉ số về thu ngân sách của các vùng tỉnh và các đô thị cho thấy tăng trưởng

kinh tế ở khu vực đô thị đạt trung bình từ 12 - 15% cao gấp từ 1,5 - 2 lần so với mặt bằng

chung trong cả nước, điều đó khẳng định vai trò và tầm quan trọng của phát triển đô thị

trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

- Bước đầu đã hình thành các chuỗi đô thị trung tâm quốc gia: Các đô thị trung tâm quốc gia gồm Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Huế Các đô thị

trung tâm vùng gồm các thành phố như: Cần Thơ, Biên Hoà, Vũng Tàu, Buôn Ma Thuột,

Nha Trang, Nam Định, Thái Nguyên, Việt Trì, Hạ Long, Hoà Bình…

Quan điểm, mục tiêu quản lý

Giải pháp quản lý

Pháp chế

Tổ chức Nhân lực

Cơ sở vật chất

Kinh tế

đô thị

Xã hội

đô thị

MT

đô thị

Hình 1.1 Phân bố dân cư và đô thị Việt Nam

- Các đô thị trung tâm tỉnh gồm các thành phố, thị xã giữ chức năng trung tâm hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá, du lịch-dịch vụ, đầu mối giao thông; và các đô thị

trung tâm huyện; đô thị trung tâm cụm các khu dân cư nông thôn, các đô thị mới

- Công tác xây dựng, phát triển và quản lý đô thị có nhiều đổi mới, đã dần đi vào khuôn khổ, nề nếp Chất lượng cuộc sống của người dân được nâng cao Bộ mặt đô thị có

nhiều thay đổi, khang trang, văn minh hơn

1.2.1.2 Những thách thức cơ bản

- So với thế giới, đô thị hóa ở Việt Nam phát triển muộn hơn và với tốc độ chậm hơn Đô thị hóa phát triển không đồng đều giữa các vùng kinh tế, các tỉnh, thành phố

- Cơ cấu của hệ thống đô thị nước ta mất cân đối, phát triển thiếu tính cân bằng So với các nước có hệ thống phát triển cân đối và ổn định, chúng ta thiếu rất nhiều đô thị vừa

và nhỏ, cho nên các đô thị lớn luôn bị sức ép dân số dịch chuyển từ nông thôn vào sinh ra

quá tải, xuống cấp (nhất là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh)

- Trong hệ thống đô thị nước ta có đặc điểm “đầu to”, nghĩa là hệ thống đô thị phát triển theo hình tháp (có một hoặc hai đô thị có quy mô vượt trội hơn hẳn lên) còn các

nước phát triển thì ổn định, cân bằng, hệ thống đô thị theo hình nón (giảm hay tăng dần

đều) Điều đó gây khó khăn trong phát triển kinh tế - xã hội đồng đều trên lãnh thổ quốc

gia

- Sự tăng trưởng dân số đô thị ở nước ta không hẳn dựa trên nhu cầu phát triển lao động và việc làm trong các đô thị mà một phần còn do tình trạng thất nghiệp, thiếu việc

làm ở nông thôn gia tăng ở mức cao Đồng thời, mức sống ở đô thị và nông thôn còn quá

chênh lệch nên dòng dân nông thôn di chuyển vào các đô thị, nhất là đô thị lớn ngày càng

nhiều

- Các đô thị phân bố chưa đồng đều, tương xứng với các nguồn tài nguyên trên lãnh thổ quốc gia Phần lớn các đô thị hình thành và phát triển ở vùng đồng bằng Bắc Bộ,

đồng bằng sông Cửu Long hay ven biển Vùng miền núi, trung du, Tây nguyên còn thưa

và thiếu rất nhiều đô thị là trung tâm của khu vực

- Chất lượng cơ sở hạ tầng, chất lượng môi trường tại các đô thị còn chưa cao và đang có dấu hiệu xuống cấp

- Năng lực của chính quyền đô thị chưa cao Các thủ tục hành chính còn rườm rà, phân công trách nhiệm còn chồng chéo, ôm đồm

1.2.2 Chiến lược phát triển đô thị Việt Nam

1.2.2.1 Khái niệm chiến lược phát triển đô thị

Trên cơ sở phương pháp quy hoạch chiến lược, từ năm 2000 Liên minh các thành phố (City Alliance), Ngân hàng thế giới (WB) và Cao ủy Liên hợp quốc về định cư đã

đưa ra phương pháp quản lý phát triển theo chiến lược phát triển đô thị (CDS) Phương

pháp xây dựng kế hoạch và quản lý phát triển này đã được áp dụng rộng rãi trên thế giới

Ở nước ta, đến nay các thành phố lớn như thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hải Phòng,

Nam Định, Cần Thơ, Đà Nẵng đã lập chiến lược phát triển đô thị theo phương pháp này

Chiến lược phát triển đô thị (CDS) là một công cụ gắn kết các bên liên quan chủ chốt với các nhà tài trợ trong việc hình thành và thực hiện một chiến lược phát triển cho

một đô thị một cách tổng thể, để đưa ra các ưu tiên đầu tư, tạo lập sự nhất trí và khuyến

khích sự tham gia hành động để biến những chiến lược đó thành hiện thực

Như vậy có thể nói, CDS nhấn mạnh sự phối hợp giữa các bên liên quan, nhấn mạnh vai trò của các nhà tài trợ phát triển (nguồn tài chính), đặc biệt nhấn mạnh vai trò

thực hiện các giải pháp theo mục tiêu (đến các dự án và thứ tự ưu tiên)

1.2.2.2 Nội dung chiến lược phát triển đô thị

Nội dung chính của Chiến lược phát triển đô thị thể hiện qua 6 giai đoạn của tiến trình thực hiện, trong đó kết quả của giai đoạn trước là tiền đề, cơ sở thực hiện của giai

đoạn sau