Báo cáo " Quy định về thế chấp quyền sử dụng đất - những bất cập và đề xuất hoàn thiện" docx

Về chủ thể có quyền thế chấp quyền sử dụng đất Mối quan hệ giữa phần "Những quy định về chuyển quyền sử dụng đất” của Bộ luật dân sự và các quy định của Luật đất đai chưa được xác định r

hế chấp quyền sử dụng đất là một trong năm

quyền năng quan trọng của người sử dụng

đất Trên cơ sở Nghị quyết số 05-NQ/HNTƯ,(1)

Hiến pháp 1992, Bộ luật dân sự, Luật đất đai và

các văn bản pháp luật liên quan, người sử dụng

đất được dùng quyền sử dụng đất của mình để

bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, vay vốn phục vụ sản

xuất kinh doanh Tuy nhiên, trong quá trình áp

dụng, các quy định về thế chấp quyền sử dụng

đất hiện hành đF bộc lộ những hạn chế, khiếm

khuyết Trong bài viết này, tôi nêu ra những bất

cập đó đồng thời đề xuất một số kiến nghị nhằm

hoàn thiện khung pháp luật về thế chấp quyền sử

dụng đất

Sự bất cập của các quy định pháp luật hiện

hành về thế chấp quyền sử dụng đất thể hiện ở

những điểm sau:

1 Về chủ thể có quyền thế chấp quyền sử

dụng đất

Mối quan hệ giữa phần "Những quy định về

chuyển quyền sử dụng đất” của Bộ luật dân sự và

các quy định của Luật đất đai chưa được xác

định rõ ràng Điểm đầu tiên là phạm vi chủ thể

giữa Bộ luật dân sự và Luật đất đai Theo quy

định của pháp luật đất đai,(2) tổ chức, hộ gia đình,

cá nhân đều có quyền thế chấp quyền sử dụng

đất Tuy nhiên, theo quy định của Bộ luật dân sự,

chủ thể của quan hệ sử dụng đất nói chung chỉ

bao gồm hộ gia đình và cá nhân Có thể hiểu là

khi chuyển quyền sử dụng đất nói chung cũng

như thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng, hộ gia

đình, cá nhân phải tuân thủ đồng thời các quy

định của Bộ luật dân sự và các quy định của Luật

đất đai; còn riêng đối với tổ chức, chỉ phải tuân

thủ các quy định của Luật đất đai Rõ ràng, quy

định về chủ thể có quyền chuyển quyền sử dụng nói chung và thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng trong Bộ luật dân sự hiện nay không phù hợp

Mặc dù còn nhiều ý kiến khác nhau về mối quan hệ giữa pháp luật dân sự và pháp luật đất

đai nhưng theo tôi, chúng ta cần thống nhất khi giải quyết các quan hệ chuyển quyền sử dụng

đất, trước hết phải dựa vào các quy định của Bộ luật dân sự, phải phù hợp với Bộ luật dân sự Bởi vì, thực chất các quan hệ chuyển quyền sử dụng

đất là loại quan hệ dân sự cụ thể Cho nên, để có

sự thống nhất và thuận lợi cho việc áp dụng, trong BLDS cần phải quy định rõ tổ chức, hộ gia

đình và cá nhân là chủ thể của quan hệ chuyển quyền sử dụng đất nói chung và quan hệ thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng Bên cạnh đó, phải phân định rõ ràng phạm vi điều chỉnh của

Bộ luật dân sự và Luật đất đai đối với các quan

hệ chuyển quyền sử dụng đất

2 Về bên nhận thế chấp Theo quy định của pháp luật hiện hành, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp được Nhà nước giao hoặc do nhận quyền sử dụng đất hợp pháp được thế chấp giá trị quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng Việt Nam để vay vốn sản xuất, kinh doanh Còn đối với đất ở, đất chuyên dùng, hộ gia đình, cá nhân

được thế chấp quyền sử dụng đất tại các tổ chức kinh tế, tổ chức tín dụng và cá nhân Việt Nam ở trong nước Các tổ chức kinh tế được thế chấp quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng Việt

T

* Giảng viên Khoa tư pháp Trường đại học luật Hà Nội

ThS Nguyễn Như Quỳnh *

Nam (Điều 729, 730 BLDS; Điều 24, 27 Nghị

định số 17/1999/NĐ-CP) Như vậy, bên nhận thế

chấp quyền sử dụng đất không thể là chi nhánh

ngân hàng nước ngoài, ngân hàng liên doanh

hoạt động hợp pháp ở Việt Nam, tổ chức tín

dụng, cá nhân ở nước ngoài, người Việt Nam

định cư ở nước ngoài Trong khi nhu cầu vay vốn

của các cá nhân, tổ chức trong nước ngày càng

lớn mà các tổ chức tín dụng trong nước chỉ chấp

nhận cho vay tối đa bằng 70% giá trị quyền sử

dụng đất được thế chấp(3) thì quy định như vậy sẽ

hạn chế khả năng huy động nguồn vốn rất lớn từ

các tổ chức tín dụng đầy tiềm năng này Mặt

khác, quy định bên nhận thế chấp chỉ là cá nhân,

tổ chức tín dụng Việt Nam không thống nhất với

quy định của pháp luật đầu tư nước ngoài Pháp

luật đầu tư nước ngoài cho phép doanh nghiệp

có vốn đầu tư nước ngoài được thế chấp giá trị

quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng Việt

Nam (tức là bao gồm cả tổ chức tín dụng 100%

vốn nước ngoài, chi nhánh của tổ chức tín dụng

nước ngoài, tổ chức tín dụng liên doanh hoạt

động tại Việt Nam) Luật các tổ chức tín dụng

(1997) cũng khẳng định các tổ chức tín dụng nói

chung được nhận thế chấp quyền sử dụng đất,

không phân biệt những tổ chức tín dụng nào

được nhận thế chấp quyền sử dụng đất của chủ

thể nào

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật

đất đai (năm 2001) quy định rõ tại khoản 12

Điều 1 cho phép tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá

nhân được thế chấp giá trị quyền sử dụng đất “tại

tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt

Nam” Tuy nhiên, cần đưa quy định này vào Bộ

luật dân sự với ý nghĩa là văn bản pháp luật cao

nhất điều chỉnh các quan hệ dân sự

3 Về điều kiện bên thế chấp phải có giấy

chứng nhận quyền sử dụng đất

Theo quy định tại Điều 693 BLDS, để được

chuyển quyền sử dụng đất nói chung cũng như

thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng, bên thế

chấp phải "có giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo

quy định của pháp luật đất đai" Nếu người đang

sử dụng đất không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng lại có một trong các loại giấy tờ

được quy định tại khoản 2 Điều 3 Nghị định số 17/1999/NĐ-CP (ngày 29/3/1999 về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất và thế chấp, góp vốn liên doanh bằng giá trị quyền sử dụng đất) cũng có thể thế chấp quyền sử dụng đất sau khi

đF làm thủ tục để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Tức là, người sử dụng đất vẫn phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới được thực hiện quyền thế chấp Quy định này dẫn đến hệ quả là rất nhiều người sử dụng

đất hợp pháp nhưng không thể thực hiện được quyền thế chấp Bởi vì: Thứ nhất, trên thực tế tỉ

lệ cá nhân, hộ gia đình, tổ chức đF được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rất nhỏ Trong gần 10 năm mới chỉ cấp được khoảng 16% giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên phạm vi cả nước Kết quả thống kê cho thấy việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở chỉ được thực hiện chủ yếu ở ba thành phố lớn là Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng.(4) ở các địa phương khác, tỉ lệ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rất thấp Đất

được cấp giấy chứng nhận chủ yếu là đất sản xuất nông nghiệp Còn đất ở, đất lâm nghiệp, đất thuê của các doanh nghiệp được cấp ít nhưng đây lại là những đối tượng cần có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để vay vốn hơn cả Tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rất chậm

Mặt khác, giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất được biết đến là chứng thư pháp lí xác nhận người sử dụng đất hợp pháp, đảm bảo sự an toàn cho bên nhận thế chấp Tuy nhiên, chính các loại giấy tờ được ghi nhận tại khoản 2 Điều 3 Nghị định

số 17/1999/NĐ-CP cũng xác nhận tính hợp pháp của quyền sử dụng đất Vậy, tại sao không cho phép các chủ thể có những giấy tờ trên được thực hiện ngay quyền thế chấp quyền sử dụng đất và

đồng thời hoặc sau đó sẽ làm thủ tục xin cấp

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất? Như vậy,

sẽ tạo điều kiện cho các chủ thể có quyền sử

dụng đất hợp pháp được dùng tài sản này để đảm

bảo nghĩa vụ nhanh chóng, rút ngắn thời gian,

giảm bớt phiền hà cho họ và cơ quan nhà nước

Theo các văn bản pháp luật ngân hàng,

muốn thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn

cũng phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất Tuy nhiên, để tháo gỡ những vướng mắc

nêu trên, ngày 22/11/2000 Ngân hàng nhà

nước, Bộ Tư pháp, Bộ tài chính và Tổng cục địa

chính đF ban hành Thông tư liên tịch số

12/2000/TTLT/NHNN-BTP-BTC TCĐC hướng dẫn

thực hiện một số giải pháp về bảo đảm tiền vay

của các tổ chức tín dụng theo quy định tại Nghị

quyết số 11/2000/NQ-CP ngày 31/7/2000 của

Chính phủ Theo Thông tư này doanh nghiệp được

Nhà nước giao đất, cho thuê đất nếu có một trong

các loại giấy tờ sau đây cũng có thể thế chấp

quyền sử dụng đất tại tổ chức tín dụng để vay

vốn mặc dù chưa được cấp giấy chứng nhận

quyền sử dụng đất: 1 Quyết định giao đất của cơ

quan nhà nước có thẩm quyền cùng với chứng từ

nộp tiền sử dụng đất theo quy định của pháp

luật; 2 Quyết định cho thuê đất của cơ quan nhà

nước có thẩm quyền cùng với hợp đồng cho thuê

đất và chứng từ nộp tiền thuê đất theo quy định

của pháp luật Còn đối với hộ nông dân, chủ

trang trại sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi

trồng thuỷ sản mang tính sản xuất hàng hoá, có

phương án sản xuất hiệu quả, có khả năng trả nợ

thì tổ chức tín dụng cũng xem xét cho vay tối đa

20 triệu đồng mà không phải thực hiện biện pháp

bảo đảm tiền vay bằng tài sản, chỉ cần nộp bản

chính giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc

giấy xác nhận của uỷ ban nhân dân cấp cơ sở về

diện tích đất đang sử dụng không có tranh chấp và

đơn đề nghị vay vốn (Thông tư số

10/2000/TT-NHNN1 ngày 31/8/2000 của Thống đốc Ngân

hàng nhà nước) Trong thực tế, các tổ chức tín

dụng tại nhiều địa phương đF chấp nhận cho vay

chỉ với điều kiện có giấy xác nhận của uỷ ban

nhân dân cấp cơ sở về diện tích đất đang sử dụng không có tranh chấp và đơn đề nghị vay vốn Như vậy, cho đến năm 2000 đF có một số văn bản pháp luật được ban hành nhằm khắc phục những vấn đề phát sinh liên quan đến giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với ý nghĩa là điều kiện để

được thế chấp quyền sử dụng đất Sự ra đời của Thông tư số 10/2000/TT-NHNN1, Thông tư số 12/2000/TTLT/NHNN-BTP-BTC-TCĐC là cần thiết Tuy nhiên, xét trong tổng thể hệ thống văn bản pháp luật, những quy định đó lại không phù hợp với các văn bản pháp luật có hiệu lực cao hơn là: Bộ luật dân sự, Nghị định số 17/1999/NĐ-CP, Nghị định số 178/1999/NĐ-CP ngày 29/12/1999 về bảo đảm tiền vay tại các tổ chức tín dụng

4 Về xác định giá trị quyền sử dụng đất thế chấp

Theo quy định tại Điều 694 BLDS, giá chuyển quyền sử dụng đất do các bên thoả thuận trên cơ sở bảng giá do uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành theo khung giá do Chính phủ quy định Quy định này không hợp lí, bởi vì:

Thứ nhất, việc xác định giá theo cách thức trên chỉ áp dụng trong các trường hợp: Tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền sử dụng đất khi giao đất, cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi Nhà nước thu hồi đất phát sinh từ sau ngày15/10/1993 nếu chưa được giải quyết (Điều 5 Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ quy định khung giá các loại

đất; khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật đất đai năm 2001)

Thứ hai, việc xác định giá trị quyền sử dụng đất như trên không còn phù hợp nữa và

ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của bên thế chấp, bởi vì, Nghị định số 87/CP đF ban hành

từ lâu và bảng giá do uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xác định cũng thấp hơn giá chuyển nhượng trên thị trường rất nhiều

Chính vì quy định không hợp lí nêu trên nên

việc xác định giá trị quyền sử dụng đất thế chấp

cũng rất khác nhau Nếu bên nhận thế chấp là

các tổ chức tín dụng nhà nước, cách xác định giá

nêu trên được áp dụng Nếu bên nhận thế chấp là

tổ chức, cá nhân khác thì giá thị trường được áp

dụng Cho nên, đối với những bên nhận thế chấp

khác nhau, giá trị quyền sử dụng đất có thể

chênh lệch rất lớn Ví dụ: Trong vụ tranh chấp

giữa bà Lâm Ngọc Lắm và bà Lâm Thị Minh

(Cần Thơ) toàn bộ giá trị quyền sử dụng đất và

nhà được toà án xác định trên cơ sở khung giá là

48.681.600 đồng Trong khi đó, nguyên đơn lại

xác định trên cơ sở giá thị trường là 300 triệu

Ngày 21/7/2000, Toà án nhân dân tối cao

ban hành Công văn số 92/2000/KHXX về việc

xác định giá trị quyền sử dụng đất Theo đó, giá

trị quyền sử dụng đất được xác định theo giá thực

tế chuyển nhượng tại địa phương nơi có tranh

chấp đối với từng loại đất vào thời điểm xét xử

Đây là quy định hợp lí, tuy nhiên chỉ được áp

dụng trong trường hợp có tranh chấp xảy ra

Điều chúng ta bàn ở đây là xác định giá tại thời

điểm chuyển quyền sử dụng đất

5 Về quy định phải thế chấp quyền sử

dụng đất gắn liền với tài sản

Bên thế chấp có thể thế chấp một phần hoặc

toàn bộ quyền sử dụng đất, có thể thế chấp riêng

quyền sử dụng đất hoặc cả tài sản gắn liền với

đất, “nhà ở, công trình xây dựng khác, rừng

trồng, vườn cây và các tài sản khác của người

thế chấp gắn liền với đất chỉ thuộc tài sản thế

chấp, nếu có thoả thuận” (Điều 732 BLDS)

Nhưng trong quan hệ vay vốn ngân hàng, Điều 5

Nghị định số 178/1999/NĐ-CP lại quy định:

“Khi thế chấp tài sản gắn liền với đất, khách

hàng vay phải thế chấp cả giá trị quyền sử dụng

đất cùng với tài sản đó, trừ trường hợp pháp luật

có quy định khác” Nhiều người hiểu quy định

này như sau: Người sử dụng đất không được thế

chấp riêng quyền sử dụng đất mà bắt buộc phải

thế chấp quyền sử dụng đất gắn liền với tài sản

Có thời gian, một số ngân hàng cũng chỉ nhận thế chấp đối với những quyền sử dụng đất gắn liền với tài sản

Theo chúng tôi, cách hiểu và áp dụng như vậy không phù hợp, bởi vì:

Thứ nhất, theo quy định của Điều 5 Nghị

định số 178/1999/NĐ-CP, khi thế chấp tài sản gắn liền với đất thì phải thế chấp cả quyền sử dụng đất chứ không có nghĩa khi thế chấp quyền

sử dụng đất phải thế chấp cả tài sản gắn liền (có thể thế chấp cả tài sản hoặc không)

Thứ hai, nếu hiểu như vậy sẽ mâu thuẫn với quy định của Điều 346 và Điều 732 BLDS

Thứ ba, cách hiểu này dẫn đến nhiều vướng mắc trong áp dụng Khi một người muốn thế chấp quyền sử dụng đất không (chưa có tài sản trên đó) lại phải “tạo dựng” tài sản, sau đó mới

đem thế chấp? Nếu vậy, sẽ ảnh hưởng đến thời gian, tiền bạc của họ, hạn chế ý nghĩa của biện pháp bảo đảm này Hơn nữa, tài sản như thế nào mới được coi là có tài sản gắn liền với đất?

6 Về xử lí quyền sử dụng đất được thế chấp

Đến thời hạn thực hiện nghĩa vụ mà bên thế chấp không thực hiện đúng nghĩa vụ thì quyền sử dụng đất được xử lí để đảm bảo quyền cho bên nhận thế chấp (Điều 359 BLDS) Điều đó có nghĩa

là phương thức xử lí quyền sử dụng đất thế chấp trước hết do các bên thoả thuận, thủ tục bán đấu giá chỉ được đặt ra trong trường hợp các bên không thoả thuận Trong lĩnh vực vay vốn ngân hàng, thứ tự xử lí quyền sử dụng đất thế chấp cũng được quy định thống nhất như BLDS (xem Nghị định số 17/1999/NĐ-CP, Thông tư số 06/2000/TT-NHNN1) Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 737 BLDS, bên nhận thế chấp có quyền yêu cầu bán đấu giá ngay khi đến hạn thực hiện nghĩa vụ mà bên thế chấp không thực hiện đúng nghĩa vụ Như vậy, ngay trong BLDS vẫn chưa quy định thống nhất

Về bán đấu giá quyền sử dụng đất, Nghị

định số 86/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ

ban hành quy chế bán đấu giá tài sản có quy

định: "Trong trường hợp bán đấu giá quyền sử

dụng đất, thì hợp đồng uỷ quyền bán đấu giá tài

sản được kí kết khi cơ quan nhà nước có thẩm

quyền cho phép bán đấu giá" (khoản 4 Điều 7)

Trong khi đó, các văn bản pháp luật có liên quan

khác lại không đặt ra vấn đề cho phép của cơ

quan nhà nước có thẩm quyền khi bán đấu giá

quyền sử dụng đất

7 Về các văn bản pháp luật

Từ những bất cập đF nêu ra trên đây cho thấy

mối quan hệ giữa các văn bản pháp luật, các quy

định pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất

không thống nhất, còn nhiều quy định chồng

chéo; mối quan hệ giữa các văn bản, quy định

pháp luật chưa rõ ràng Điều này gây rất nhiều

khó khăn trong quá trình áp dụng

Để hoàn thiện các quy định pháp luật về thế

chấp quyền sử dụng đất, tạo cơ sở pháp lí vững

chắc, an toàn cho các tổ chức, hộ gia đình, cá

nhân thực hiện quyền của mình, tôi xin đề xuất

một số kiến nghị sau đây:

1 Phải hoàn thiện các quy định về thế chấp

quyền sử dụng đất Việc sửa đổi, bổ sung các

văn bản pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất

phải dựa trên nguyên tắc: Văn bản pháp luật có

hiệu lực cao là cơ sở cho việc ban hành các văn

bản pháp luật thấp hơn, các văn bản pháp luật có

hiệu lực thấp phải phù hợp với văn bản pháp luật

có hiệu lực cao hơn; văn bản pháp luật ban hành

sau phải phù hợp với văn bản pháp luật đF ban

hành trước Xuất phát từ nguyên tắc này, Bộ luật

dân sự phải là văn bản pháp luật gốc khi điều

chỉnh các quan hệ sử dụng đất nói chung và quan

hệ thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng Hiện

nay, chúng ta đang trong quá trình sửa đổi Bộ

luật dân sự, cần đưa vào Bộ luật những quy định

mang tính nguyên tắc về thế chấp quyền sử dụng

đất Trên cơ sở đó, các văn bản pháp luật đất đai, tài chính, ngân hàng điều chỉnh cho phù hợp nhưng phải tính đến đặc thù của từng ngành luật Hiện nay, nhiều văn bản pháp luật điều chỉnh quan hệ thế chấp quyền sử dụng đất rất phù hợp với thực tiễn (như Luật các tổ chức tín dụng, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất

đai…) mà Bộ luật dân sự lại chưa quy định hoặc

đF quy định nhưng không còn phù hợp Cho nên, cần phải xem xét để đưa những quy định này vào

Bộ luật dân sự cho phù hợp

2 Khi sửa đổi Bộ luật dân sự cần quy định rõ

tổ chức, hộ gia đình, cá nhân là chủ thể của quan

hệ sử dụng đất nói chung và chủ thể của quan hệ thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng

3 Cần đẩy nhanh tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Kể từ ngày 1/10/2001 (ngày Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật đất đai năm 2001 có hiệu lực), cùng với uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, các uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xF,

(Xem tiếp trang 85)

(1).Xem: Nghị quyết số 05-NQ/HNTƯ "Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế-x@ hội nông thôn" ngày 10/6/1993 của BCHTƯ Đảng khoá VII

(2).Xem: Luật đất đai năm 1993; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998; Luật số 25/2001/QH10 ngày 22/5-29/6/2001 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai

(3).Xem: Khoản 2 Điều 7 Quyết định số 167/HĐQT Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn ngày 7/9/2000 về việc ban hành quy định thực hiện các biện pháp bảo đảm tiền vay trong hệ thống Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn

(4) Theo số liệu từ Tổng cục địa chính, tại thành phố

Hà Nội cấp được 70% giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất cho đất ngoại thành và khoảng 60.000 giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đất nội thành Thành phố

Hồ Chí Minh cấp được khoảng 40.000 giấy Thành phố

Đà Nẵng đF cấp được khoảng 2400 giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, 3000 giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở chưa xây dựng