Lần đầu tiên, pháp luật đất đai ở nước ta cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng trong thời hạn giao đất nhằm tạo điều kiện cho người sử dụng đất tiếp cận với cơ chế thị tr
Trang 1Nguyễn Quang Tuyến * uật đất đai năm 1993 được Quốc hội
khoá IX, kì họp thứ 3 thông qua ngày
14/07/1993 và có hiệu lực thi hành từ ngày
15/10/1993 Một trong những nội dung cơ
bản của đạo luật này là mở rộng các quyền
cho người sử dụng đất Lần đầu tiên, pháp
luật đất đai ở nước ta cho phép người sử dụng
đất được chuyển quyền sử dụng trong thời
hạn giao đất nhằm tạo điều kiện cho người sử
dụng đất tiếp cận với cơ chế thị trường, đưa
quyền sử dụng đất tham gia vào lưu thông
dân sự phù hợp với đòi hỏi của công tác quản
lí và sử dụng đất đai trong cơ chế thị trường
Tuy nhiên, trên thực tế để cho các giao dịch
về chuyển quyền sử dụng đất được thực hiện
thuận lợi và luôn nằm trong “quỹ đạo” kiểm
soát của Nhà nước thì cần phải xây dựng
“hành lang pháp lí” cho các quyền sử dụng
đất khi tham gia vào cơ chế thị trường Phúc
đáp các đòi hỏi này, Bộ luật dân sự (BLDS)
ra đời năm 1995 đ\ dành hẳn một phần -
Phần thứ năm - quy định về chuyển quyền
sử dụng đất (từ Điều 690 đến Điều 744)
Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi muốn
trao đổi một vài suy nghĩ về mối quan hệ
giữa các quy định của hai đạo luật này về
chuyển quyền sử dụng đất
định của Luật đất đai và Bộ luật dân sự về chuyển quyền sử dụng đất
Nghiên cứu nội dung các quy định của Luật đất đai và Bộ luật dân sự, chúng ta nhận thấy giữa hai đạo luật này có mối quan hệ với nhau khi đề cập vấn đề chuyển quyền sử dụng
đất Sở dĩ, chúng có mối quan hệ là do các lí
do sau đây:
Thứ nhất, theo phong tục, tập quán truyền thống của người dân trong cuộc sống thì việc
sử dụng đất luôn luôn gắn liền với các tài sản trên đất như nhà ở, vật kiến trúc khác, cây cối Theo quy định của Bộ luật dân sự thì đất
đai, nhà ở, công trình xây dựng gắn liền với
đất đai là bất động sản - tài sản (khoản 1 Điều
181 BLDS) Do đó, khi chuyển nhượng nhà ở
và các tài sản khác trên đất bao giờ cũng đi liền với chuyển nhượng quyền sử dụng đất đai Thứ hai, dưới góc độ lí luận xét về bản chất thì quyền sử dụng đất là loại quyền tài sản, vì:
- Gắn liền với chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự là hộ gia đình, cá nhân
- Gắn liền với loại tài sản đặc biệt là đất
L
* Giảng viên Khoa pháp luật kinh tế Trường đại học luật Hà Nội
Trang 2đai (quan hệ về tài sản)
- Người sử dụng có một số quyền năng
nhất định đối với đất được giao (quyền chiếm
hữu, sử dụng và các quyền năng khác)
Thứ ba, theo quy định của Bộ luật dân sự
thì hộ gia đình là chủ thể của quan hệ pháp
luật dân sự trong hoạt động sản xuất nông,
lâm, ngư nghiệp và trong một số lĩnh vực sản
xuất, kinh doanh khác do pháp luật quy định
Tài sản chung của hộ gia đình được sử dụng
trong hoạt động sản xuất nông, lâm, ngư
nghiệp bao gồm: Vốn, công nghệ, đất đai và
các tư liệu sản xuất khác Điều 118 BLDS
quy định: “Quyền sử dụng đất hợp pháp
của hộ gia đình được xác định là tài sản
chung của hộ ”
Thứ tư, về địa vị pháp lí, các chủ thể thực
hiện việc chuyển quyền sử dụng đất là những
pháp nhân (tổ chức), hộ gia đình và cá nhân
Đây là chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự
Các chủ thể này có các quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất được quy định tại Điều 73
và Điều 79 Luật đất đai năm 1993
Thứ năm, xét về tính chất của mối quan
hệ giữa các chủ thể sử dụng đất khi chuyển
quyền sử dụng đất Đây là mối quan hệ được
xác lập theo chiều “ngang” giữa những người
sử dụng đất với nhau trong quá trình sử dụng
đất Các quan hệ về chuyển quyền sử dụng
đất này được xác lập dựa trên cơ sở bình
đẳng, tự nguyện, thoả thuận Mặt khác, ở đây
cũng cần lưu ý đến điểm chung là các chủ thể
sử dụng đất muốn xác lập được mối quan hệ
theo chiều “ngang” với nhau thì trước tiên họ
phải được Nhà nước giao đất cho để sử dụng
Thứ sáu, xét về mục đích chuyển quyền
sử dụng đất thì việc chuyển quyền sử dụng
đất nhằm mục đích thuận tiện cho sản xuất và
đời sống, đảm bảo sử dụng đất đúng mục
đích, chứ không nhằm mục đích kinh doanh kiếm lời Mặt khác, các quyền năng của chuyển quyền sử dụng đất, bao gồm: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa
kế, thế chấp quyền sử dụng đất và góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất đều là các quyền về tài sản, xét về bản chất đây là các quan hệ dân sự được thực hiện trên cơ sở thoả thuận giữa các bên
Thứ bảy, trong nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường, dưới tác động của các quy luật khách quan của thị trường thì các quan hệ đất đai không chỉ “đóng khung” trong quan hệ hành chính đơn thuần giữa Nhà nước và người sử dụng đất mà còn bao gồm các quan hệ đất đai mang tính chất kinh tế - dân sự giữa những người sử dụng đất với nhau Nhà nước muốn quản lí đất đai có hiệu quả trong cơ chế mới thì không chỉ quản lí bằng các biện pháp hành chính mà còn phải quản lí bằng các biện pháp kinh tế, dân sự Mặt khác, việc hình thành thị trường bất động sản đất đai thông qua các giao dịch về chuyển quyền sử dụng
đất là đòi hỏi tất yếu, khách quan của bất kì nền kinh tế thị trường nào, nhằm bảo đảm quyền tự do kinh doanh và quyền tự do cư trú của mỗi cá nhân - công dân
giữa các quy định của Luật đất đai và Bộ luật dân sự về chuyển quyền sử dụng đất Mặc dù giữa các quy định của Luật đất
đai và Bộ luật dân sự về chuyển quyền sử dụng đất có mối quan hệ với nhau như đ\ phân tích ở phần trên nhưng giữa chúng lại có tính độc lập nhất định Điều này được thể hiện ở những điểm sau đây:
Trang 3Cơ sở để xây dựng các quy định về
chuyển quyền sử dụng đất của Luật đất đai
dựa trên nguyên tắc: Đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lí
Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài Người
sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất
trong thời hạn giao đất và sử dụng đúng mục
đích đất được giao, nên các quy định về
chuyển quyền sử dụng đất của Luật đất đai là
các quy định nhằm phục vụ cho việc quản lí
đất, điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước
(chủ thể sở hữu và quản lí đất đai) với người
sử dụng đất (chủ thể sử dụng đất) Đây là mối
quan hệ hành chính, theo chiều “dọc” Do đó,
các quy định về chuyển quyền sử dụng đất
của Luật đất đai chủ yếu đề cập đối tượng,
điều kiện, trình tự và thủ tục chuyển quyền sử
dụng đất, trách nhiệm của các cơ quan quản lí
nhà nước về đất đai trong việc quản lí, giám
sát các hoạt động chuyển quyền sử dụng đất
và quyết định cho phép hay không cho phép
người sử dụng đất được chuyển quyền sử
dụng đất? Mối quan hệ giữa Nhà nước và
người sử dụng đất được điều chỉnh bởi
phương pháp quyền uy - mệnh lệnh Người sử
dụng đất thực hiện việc chuyển quyền sử
dụng đất sau khi xin phép và được sự đồng ý
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Trong Bộ luật dân sự, các quy định về
chuyển quyền sử dụng đất tập trung vào mối
quan hệ theo chiều “ngang” giữa những người
sử dụng đất với nhau (đây là các quyền về tài
sản) Các quy định về chuyển quyền sử dụng
đất của Bộ luật dân sự chủ yếu đề cập chủ
thể, hình thức, nội dung của các hợp đồng
chuyển quyền sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ
của các bên và hậu quả pháp lí của các giao
dịch chuyển quyền sử dụng đất
Mối quan hệ giữa những người sử dụng
đất với nhau được xác lập dựa trên cơ sở tự nguyện và được điều chỉnh bằng phương pháp bình đẳng - thoả thuận Tất nhiên, mối quan
hệ theo chiều “ngang” giữa những người sử dụng đất với nhau chỉ được xác lập khi họ
được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất để
sử dụng (tức là khi họ đ\ có quyền sử dụng
đất hợp pháp) Điều này được thể hiện bằng việc người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Do đó, pháp luật quy định chỉ những người được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới được phép chuyển quyền sử dụng đất nên các quy định
về chuyển quyền sử dụng đất của Bộ luật dân
sự bao giờ cũng nhấn mạnh là những thoả thuận này phải phù hợp với quy định của pháp luật đất đai
định về chuyển quyền sử dụng đất của Luật đất đai và Bộ luật dân sự
Bộ luật dân sự được Quốc hội Khoá IX thông qua ngày 28/10/1995 và có hiệu lực từ ngày 01/07/1996, tính đến nay đ\ qua gần 6 năm thi hành Cũng trong thời gian đó, Luật
đất đai năm 1993 đ\ hai lần sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 1998 và năm 2001
Do đó, giữa các quy định của Luật đất đai và
Bộ luật dân sự về chuyển quyền sử dụng đất hiện nay có một số điểm bất cập Những bất cập này thể hiện ở một số điểm sau đây: Thứ nhất, Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật đất đai năm 1998 đ\ mở rộng
đối tượng sử dụng đất được chuyển quyền
sử dụng đất: Không chỉ là hộ gia đình, cá nhân, mà còn cả các tổ chức sử dụng đất Trong khi đó, Bộ luật dân sự vẫn chỉ có các quy định về chuyển quyền sử dụng đất của
hộ gia đình, cá nhân
Trang 4Thứ hai, Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật đất đai năm 2001 có bổ sung
thêm Điều 78g Theo đó mở rộng phạm vi
nhận thế chấp giá trị quyền sử dụng đất của
người sử dụng Cụ thể: Tổ chức kinh tế, hộ
gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền thế
chấp giá trị quyền sử dụng đất theo quy định
của Luật đất đai, thì được thế chấp hoặc bảo
l1nh bằng giá trị quyền sử dụng đất, tài sản
thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất đó tại
tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt
Nam (bao gồm ngân hàng nhà nước, tổ chức
tín dụng Việt Nam, ngân hàng liên doanh và
các chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt
động tại Việt Nam) Trong khi đó, các quy
định tại Điều 729 và Điều 730 của Bộ luật dân
sự vẫn chỉ giới hạn cho hộ gia đình, cá nhân thế
chấp quyền sử dụng đất tại ngân hàng Việt
Nam, các tổ chức tín dụng Việt Nam do Nhà
nước cho phép thành lập và các tổ chức kinh tế,
cá nhân Việt Nam ở trong nước
Thứ ba, về điều kiện chuyển quyền sử
dụng đất: Bộ luật dân sự quy định hộ gia
đình, cá nhân có quyền chuyển quyền sử
dụng đất cho người khác khi có đủ bốn điều
kiện quy định tại Điều 693 Một trong bốn
điều kiện này là: “Có giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cấp theo quy định của pháp luật về đất
đai” Trong khi đó, các văn bản hướng dẫn thi
hành Luật đất đai lại quy định: “Người sử
dụng đất khi thực hiện các quyền của mình
phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do Tổng
cục quản lí ruộng đất trước đây hoặc Tổng cục
địa chính phát hành” (khoản 1 Điều 3 Nghị
định số 17/1999/NĐ-CP) Như vậy, theo quy
định này thì hiện nay pháp luật đất đai thừa
nhận không chỉ người sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu của Tổng cục địa chính phát hành (bìa đỏ) mà cả những người sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu do Tổng cục quản lí ruộng
đất trước đây phát hành (không phải là bìa đỏ) cũng được chuyển quyền sử dụng đất Vẫn biết rằng về mặt lí luận, giá trị pháp lí của văn bản dưới luật (nghị định) không thể cao hơn giá trị pháp lí của văn bản luật (bộ luật) Song người viết vẫn băn khoăn với câu hỏi: Liệu một trong bốn điều kiện cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp được quy định tại Điều 693 BLDS có bao gồm cả người được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu do Tổng cục quản lí ruộng
đất phát hành trước đây không (không phải là bìa đỏ) hay chỉ là những người được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu do Tổng cục địa chính phát hành? Nếu chỉ những người được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất theo mẫu do Tổng cục địa chính phát hành mới được phép chuyển quyền sử dụng
đất thì quy định này lại chưa thống nhất với quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai được viện dẫn trên đây
Thứ tư, về vấn đề xử lí quyền sử dụng đất
đ\ thế chấp: Các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành Luật đất đai, cụ thể là Nghị định số 17/1999/NĐ-CP quy định cách thức xử lí quyền sử dụng đất đ\ thế chấp theo hai con
đường Đầu tiên, khi bên thế chấp giá trị quyền sử dụng đất không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ trả nợ theo hợp
đồng thế chấp thì quyền sử dụng đất đ\ thế chấp được xử lí theo thoả thuận trong hợp
Trang 5đồng Trường hợp không xử lí được theo thoả
thuận đ\ ghi trong hợp đồng thì giải quyết
theo quy định của pháp luật Mặc dù giá trị
pháp lí của Nghị định số 17/1999/NĐ-CP
thấp hơn giá trị pháp lí của Bộ luật dân sự
Nhưng theo chúng tôi thì cách thức xử lí
quyền sử dụng đất đ\ thế chấp quy định như
vậy hợp lí hơn so với quy định tại Điều 737
BLDS (Điều 737 BLDS chỉ đưa ra một cách
thức duy nhất để giải quyết vấn đề này Đó là
nếu bên thế chấp không thực hiện hoặc thực
hiện không đúng nghĩa vụ trả nợ thì bên nhận
thế chấp có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước
có thẩm quyền tổ chức đấu giá quyền sử dụng
đất để thu hồi vốn và l\i) Bởi vì, xét về bản
chất, thế chấp quyền sử dụng đất (biện pháp
bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự) là quan
hệ giao dịch dân sự và hình thức của nó là
loại hợp đồng dân sự Do đó khi bên thế chấp
không thực hiện hoặc thực hiện không đúng
nghĩa vụ trả nợ được ghi trong hợp đồng thì
trước tiên phải xử lí theo thoả thuận trong hợp
đồng Nếu không xử lí được theo thoả thuận
đ\ ghi trong hợp đồng thì mới xử lí theo quy
định của pháp luật, có như vậy mới phù hợp
với bản chất của thế chấp quyền sử dụng đất,
tôn trọng quyền tự do thoả thuận ý chí của
các bên
Thứ năm, việc sử dụng thuật ngữ trong các
quy định của Luật đất đai và Bộ luật dân sự về
thế chấp quyền sử dụng đất là không thống
nhất Bộ luật dân sự sử dụng thuật ngữ “thế
chấp quyền sử dụng đất”, trong khi đó Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm
1998 và năm 2001 lại sử dụng thuật ngữ “thế
chấp giá trị quyền sử dụng đất”
Thứ sáu, Bộ luật dân sự được ban hành
năm 1995, khi đó Luật đất đai năm 1993
chưa có sự sửa đổi, bổ sung một số điều và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa kịp thời ban hành một số văn bản dưới luật nhằm hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm năm 1993 Chính vì vậy, chúng ta chưa thấy
rõ được một số điểm bất cập trong các quy
định của Bộ luật dân sự và pháp luật đất đai
về chuyển quyền sử dụng đất Hiện nay, Luật
đất đai năm 1993 đ\ hai lần được sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 1998 và 2001
đồng thời các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đ\ ban hành hàng loạt các văn bản dưới luật hướng dẫn, thi hành Luật đất đai năm 1993 Điều này làm bộc lộ rõ những
điểm bất cập giữa các quy định về chuyển quyền sử dụng đất của Luật đất đai và Bộ luật dân sự Một số điều quy định về điều kiện chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa
kế và thế chấp quyền sử dụng đất không cần thiết quy định trong Bộ luật dân sự Vì đây là các quy định về quản lí đất đai đ\ được đề cập trong Luật đất đai năm 1993 Theo suy nghĩ của chúng tôi có thể tại thời điểm xây dựng Bộ luật dân sự, khi mà Luật đất đai năm
1993 mới ban hành, còn thiếu các văn bản hướng dẫn thi hành nên các quy định của Bộ luật dân sự về điều kiện chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền
sử dụng đất là sự bổ sung cần thiết cho Luật
đất đai năm 1993 Nhưng nay khi Luật đất
đai được sửa đổi, bổ sung một số điều và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai được ban hành tương đối đồng bộ, thiết nghĩ không nên quy định các vấn đề này trong Bộ luật dân sự
Thứ bảy, Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật đất đai năm 1998 bổ sung thêm một quyền năng của người sử dụng đất khi chuyển quyền sử dụng đất là quyền được góp
Trang 6vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất để hợp tác
sản xuất, kinh doanh Thiết nghĩ vấn đề này cần
được bổ sung trong Bộ luật dân sự cho thống nhất
với các quy định của pháp luật đất đai
4 Một số kiến nghị góp phần khắc
phục những bất cập trong các quy định
của Luật đất đai và Bộ luật dân sự về
chuyển quyền sử dụng đất
Nhằm khắc phục những bất cập trong các
quy định của Luật đất đai và Bộ luật dân sự
về chuyển quyền sử dụng đất, chúng tôi xin
đưa ra một số kiến nghị sau đây:
Thứ nhất, Bộ luật dân sự cần bổ sung
những quy định về chuyển quyền sử dụng đất
của tổ chức cho phù hợp với các quy định của
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
đất đai năm 1998 và năm 2001
Thứ hai, sửa đổi các quy định tại Điều
729 và Điều 730 của Bộ luật dân sự theo
hướng cho phép người sử dụng đất được
quyền thế chấp giá trị quyền sử dụng đất tại
các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại
Việt Nam cho phù hợp với quy định của Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai
năm 2001 vừa được Quốc hội thông qua
Thứ ba, cần phân biệt rõ phạm vi điều
chỉnh của pháp luật dân sự trong các giao
dịch chuyển quyền sử dụng đất với phạm vi
điều chỉnh của luật đất đai về quyền của
người sử dụng đất Luật dân sự điều chỉnh các
giao dịch chuyển quyền sử dụng đất, đây là
các giao dịch về quyền tài sản Các quy định
của luật dân sự đề cập chủ thể, nội dung, hình
thức và hậu quả pháp lí của các giao dịch về
chuyển quyền sử dụng đất Luật đất đai điều
chỉnh các hành vi chuyển quyền sử dụng đất
trong lĩnh vực quản lí hành chính về đất đai
Các quy định của Luật đất đai đề cập các điều kiện, hồ sơ, trình tự và thủ tục chuyển quyền
sử dụng đất.(1)
Thứ tư, cần sử dụng thống nhất thuật ngữ trong các quy định của Luật đất đai và Bộ luật dân sự về chuyển quyền sử dụng đất Theo chúng tôi nên thống nhất sử dụng thuật ngữ “thế chấp giá trị quyền sử dụng đất” Vì thuật ngữ này đúng nghĩa hơn so với thuật ngữ “thế chấp quyền sử dụng đất”
Thứ năm, bổ sung vào Điều 737 Bộ luật dân sự về xử lí quyền sử dụng đất đ\ thế chấp quy định: “Khi người sử dụng đất không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ trả
nợ theo hợp đồng thế chấp thì quyền sử dụng
đất đ1 thế chấp được xử lí theo thuận đ1 ghi trong hợp đồng, trường hợp không xử lí được theo thoả thuận đ1 ghi trong hợp đồng thì giải quyết theo quy định của pháp luật” Thứ sáu, trước mắt chưa có điều kiện sửa
đổi, bổ sung Bộ luật dân sự thì Quốc hội cần ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật dân sự Trong đó, cần bổ sung một số quy định về chuyển quyền sử dụng đất cho phù hợp với các quy định của Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và năm 2001 Đồng thời bỏ các
điều 700, 706, 715, 728, 729, 730 và 740 BLDS quy định về điều kiện chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử dụng đất./
(1).Xem: Một số suy nghĩ quanh các quy định về hợp
đồng thế chấp quyền sử dụng đất trong BLDS và các văn bản pháp luật hiện hành - Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí luật học, số 5 năm 2000