Gần đây, Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VIII đã ra Nghị quyết số 03 ngày 18/6/1997 về “phát huy quyền làm chủ cửa nhân dân, tiếp tục vây dựng Nhà nước Cộng hòa x
Trang 1QUYỀN VÀ LỰC CUA HOI DONG NHAN DAN
Qve và lực là hai khái niệm khác
nhau Quyền là “Điểu mà pháp luật
hoặc xã hội công nhận cho được lutỏng,
được làm, được đòi hỏởử*) Còn lực là
“vức, sức mạnh”) Như vậy quyền mới
chỉ là khả năng, là yếu tố khách quan,
phụ thuộc vào xã hội, luật pháp, phong
tục có cho phép hay không; không phụ
thuộc vào ý muốn chủ quan của đối
tượng “được luưởng, được làm, được đòi
hoi’ Con luc là yếu tố chủ quan, là thực:
tế, phụ thuộc vào đối tượng ditoc
hưởng, được làm, được đòi hỏi ” có hay
không có năng lực thực hiện Do đó, có
quyền mà không có lực thì quyền đó trên
thực tế không được thực hiện hoặc lực
không tương ứng với quyền thì quyền
trên thực tế bị hạn chế khi thực hiện
Quyền và lực tuy là hai khái niệm
khác nhau nhưng liên quan mật thiết với
nhau Vì vậy, trong nhiều trường hợp
quyền và lực được ghép lại thành một
cum tit “quyén lực” Điều 2 Hiến pháp
I992 cũng quy định: “Tất cả quyền lực
Nhà nước thuộc về nhân dân” hay tại
Điều 119 Hiến pháp 1992 cũng quy định:
“Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương”
Vậy quyền lực là gì? Theo định nghĩa
trong Từ điển Tiếng Việt do nhà xuất bản
Khoa học xã hội ấn hành năm 1994 thi
các từ quyền lực, quyền bính, quyền hành
đồng nghĩa với nhau, đó là sức mạnh mà
mol người phải tuân theo trong hành
động?) Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng
cộng sản Việt Nam lần thứ VI trên cơ sở
nhìn thẳng vào sự thật đã nhận định:
Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp
24 - TẠP CHÍ LUẬT HỌC
LUU TRUNG THÀNH * chưa thực chất và chưa thực quyền Vì
vậy, Đảng và Nhà nước ta cần phải làm cho các cơ quan đó có thực chất và thực
quyền Gần đây, Hội nghị lần thứ 3 Ban
chấp hành trung ương Đảng khóa VIII đã
ra Nghị quyết số 03 (ngày 18/6/1997) về
“phát huy quyền làm chủ cửa nhân dân, tiếp tục vây dựng Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh” trong đó đã xác định: “Xây dụng hội đồng nhân dân các cấp có thực quyền
để thực hiện đây đủ vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, thực hiện quyền làm chủ của nhân dân ở từng cap’?
Hội đồng nhân dân ở nước ta được thành lập từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay đã hơn 50 năm Ngay
từ Hiến pháp 1946 cua Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã quy định: “Hội đồng nhân dân quyết nghị về những vấn
đề thuộc địa phương mình Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên” (Điều 59) Còn ủy ban hành chính “0 hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dán địa phương mình san khi được cấp trên chuẩn y” (Điều 59) Do
điều kiện kháng chiến, hội đồng nhân dân không họp định kì được, mặt khác do
năng lực của đại biểu bị hạn chế nên “!ê
lốt làm việc của hội đồng chưa quy định đúng mức và thực hiện đúng nưcc Ở những xá to hội đồng nhân dân phần vì kém năng lực, phản vì phải phụ trách các
* Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nước Trường Đại học luật Hà Nội.
Trang 2
công việc chuyên môn, phân vì số các hội
viên không đủ để trực tiế» gân gũi dân,
thu thập nguyện vọng của nhân dân nên
công việc phân nhiều do ủy bạn kháng
chiến hành chính quyết định, hội đồng
chưa thực sự kiểm soát, điều khiển uy ban
kháng chiến hành chính Vai trò hội đồng
nhân dạn nhiều nơi bị lụ mờ”),
Sau khi hòa bình được lập lại ở miền
Bắc, với chủ trương nâng cao tính tích
cực chủ động của nhân dân và của các cơ
quan chính quyền địa phương, nhất là các
cơ quan dân cử, hội đồng nhân dân các
cấp được bầu ở cả 3 cấp: Tỉnh, huyện, xã
và tương đương, được củng cố về mặt t
chức Luật tổ chức chính quyền Nhà nước
ở địa phương năm 1958 là cơ sở pháp lí
đầu tiên cho việc ốn định, đưa hội đồng
nhân dân các cấp từng bước đi vào hoạt
động có nền nếp để có hiệu quả và thực
chất hơn Tuy nhiên, trong bầu cử do
thiên về cơ cấu, thành phần, chưa chú
trọng đến năng lực thực hiện nhiệm của
của đại biểu; mặt khác, hội đồng nhân
dân có rất nhiều quyền nhưng tổ chức của
hội đồng nhân dân quá đơn giản, không
tương ứng với nhiệm vụ được giao Tất cả
các đại biểu hội đồng nhân dân đều hoạt
động kiêm nhiệm Hội đồng nhân dân
không có trụ sở, không có con dấu,
không có bộ phận thường trực, không có
kinh phí ổn định cũng như không có cắc
cơ quan chuyên môn giúp việc Vì vậy,
hoạt động của hội đồng nhân dân vẫn
mang tính hình thức, chưa giám sát được
hoạt động của ủy ban hành chính, chưa
quyết định được những vấn đề quan trọng
ở địa phương như kế hoạch, ngân sách,
các chủ trương biện pháp phát triển kinh
tế, văn hóa, xã hội ở địa phương một
cách thực chất Từ việc triệu tập kì họp,
dự kiến chương trình kì họp cho đến việc
chuẩn bị các điều kiện cơ sở vật chất, các
đề án, các dự án cho kì họp hội đồng
nhân dân đều giao cho ủy ban hành
X e
chính Trong kì họp hội đồng nhân dân,
vai trò chủ động thuộc về ủy ban hành chính còn các đại biểu hội đồng nhân dân đóng vai trò thụ động Tình hình trên kéo
Từ sau đại hội Đảng toàn quốc lần thứ
VI, trên cơ sở đổi mới tư duy, tổng kết
kinh nghiệm hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cũng như
yêu cầu của công cuộc đổi mới, Quốc hội
khoa VIII tại kì họp thứ 5 đã thảo luận và
thông qua Luật tổ chức hội đồng nhân
dân và ủy ban nhân dân (
30/5/1989) Việc thông qua đao luật nói ——— -= yua Uday
trên đặt nền móng cơ bản,cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân, tạo điều kiện để hội đồng nhân
dân hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn Theo luật này, hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thường trực hội đồng nhân dân gồm chủ tịch và phó chủ tịch hội đồng nhân dân Như vậy, từ nhiệm kì 1989 - 1994, hội đồng nhân dân .cấp tính và cấp huyện đã có cơ quan trường trực đảm bảo hoạt động thường xuyên của hội đồng nhân dân, thực hiện những công việc trước đây ủy ban nhân
dân cùng cấp phải đảm nhiệm như: Tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập các kì họp
hội đồng nhân dân; điều hòa phối hợp hoạt động của các ban thuộc hội đồng nhân dân; giữ mối liên hệ với các đại
biểu và tổ đại biểu hội đồng nhân dan ( Điều 25 Luật tổ chức hội đồng nhân dan
và ủy ban nhân dân) Còn ở cấp xã, ban thư kí hội đồng nhân dân gồm trưởng
- ban, phó trưởng ban và các thành viên khác của ban cũng được thành lập để thực hiện một phần nhiệm vụ quyền hạn của
hội đồng nhân dân như tổ chức việc tiếp
dân, đôn đốc việc giải quyết các khiếu
nại tố cáo và kiến nghị gửi lên hội đồng nhân dân ( Điều 29 Luật tổ chức hội
đồng nhân dân và ủy ban nhân dân)
TẠP CHÍ LUẬT HỌC - 25
Trang 3| NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI |
Đối với ủy ban nhân dân cấp tỉnh và
cấp huyện, ngoài thường trực hội đồng
nhân dân còn (hành lập các ban chuyên
môn nhất định (cấp tính ba ban, cấp
huyện ba ban) để giup hội đồng nhận dân
trong việc chuẩn bị các kì họp, thẩm tra
các báo cáo, giám sát ủy ban nhân dân
cùng cấp trong các lĩnh vực thuộc chuyên
môn của ban
Mặt khác, kinh phí hoạt động của hội
đồng nhân dân do hội đồng nhân dân
quyết định và ghi vào ngân sách địa
phương Hội đồng nhân dân có trụ sở, có
con dấu riêng
Như vậy, Luật tổ chức hội đồng nhân
đân và ủy ban nhân dân nam 1989 qua
thực tiễn thực hiện trong nhiệm kì 1989 -
I994 đã bước đầu đổi mới cơ bản về mặt
tổ chức, tạo điều kiện để hội đồng nhân
đân có thực lực và thực quyền hơn Tuy
nhiên, do chưa có kinh nghiệm nên
thường trực và các ban của hội đồng nhân
dan con lung ting khi thực hiện nhiệm
ụ, quyền hạn của mình; mặt khác, tuyệt
đại đa số các ủy viên làm việc theo chế
độ kiêm nhiệm vì vậy chưa đáp ứng được
sự mong mỏi của nhân dân
Trên cơ so tong kết hoạt động của hội
đồng nhân dân, đặc biệt nhiệm kì 1989 -
1994, để tiếp tục nâng cao hiệu lực và
hiệu qua hoạt động của hội đồng nhân
dấn, tháng 6/1994, Quốc hội khóa IX tại
kì họp thứ 5 đã thông qua Luật tổ chức
hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân
(sửa đổi) Theo luật sửa đổi này, thường
trực hội đồng nhân dân vẫn được thành
lập ở cấp tỉnh và cấp huyện (tuy nhiên
không có ủy viên thư kí trong thường trực
hội đồng nhân dân ) Còn ở cấp xã không
có ban thư kí như trước đây, thay vào đó
có chủ tịch, phó chủ tịch hội đồng nhân
dân Điều đặc biệt là Luật sửa đổi lần đầu
tiên đặt ra vấn đề “zưởng ban của hội
đông nhân dân cấp tỉnh có thể làm việc
chuyên trách” (Điều 38) Điều 30 Pháp
26 - TẠP CHÍ LUẬT HỌC
chuyên môn,
lệnh về quy chế hoạt động của hội đồng nhân dân các cấp (thông qua thats 6/1996) quy định: “Trưởng ban hội đồng nhân dân cấp tính có thể làm việc chuyên
trách, nếu trưởng ban làm VIỆC kiêm
nhiệm thì phó trưởng bạn làn việc chuyên trách Môi ban có ít nhất một chuyên viên giúp việc” Như vậy, để các ban thực sự là những bộ phận giúp việc cho hội đồng nhân dân trong các lĩnh vực
chuyên môn, Luật sửa đổi và Pháp lệnh
năm 1996 nói trên đã đặt ra vấn đề làm việc chuyên trách đối với trưởng hoặc phó ban và chế độ chuyên viên g1úp việc
ở cấp tỉnh Đó là xu hướng đúng Sự tăng
cường về “lực” này là nhằm làm cho các
ban thường xuyên có người nghiên cứu, theo dõi, giám sát đối với lính vực
giúp hội đồng nhân dân trong việc thẩm tra các dự án, đề án và trong: việc giám sát thực hiện các nghị quyết của hội đồng nhân dân một cách có
hiệu quả Luật tổ chức hội đồng nhân dân
và ủy ban nhân dân năm 1994 lần đầu
tiên quy định tại kì họp đầu tiên của mỗi khóa, hội đồng nhân dan bau ra “thie ki ki
họp của môi khóa hội đồng nhản dân theo sự giới thiện của chủ tọa kì họp” (Điều 34) Việc bầu ra thư kí kì họp trong
cả nhiệm kì 5 năm của hội đồng nhân dân
bảo đảm sự ồn định về mặt tổ chức, tạo
điều kiện để thư kí tích lũy kinh nghiệm
trong việc ghi chép biên bản kì họp, tổng hợp ý kiến của đại biểu, giúp thường trực
và các ban nắm vững tình hình hoạt động của hội đồng nhân dân hơn
Cùng với quá trình đổi mới về tổ chức
để lực dần dan tương ứng với quyền là sự đổi mới về tiêu chuẩn của đại biểu hội đồng nhân dân Bắt đầu từ Luật bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân năm 1989, tiêu chuẩn đối với ¡ đại biểu hội đồng nhân
dân đòi hỏi cao hơn, đặc biệt về sự hiểu
biết, khả năng thực hiện nhiệm vụ của đại biểu: “Đợi biểu hội đồng nhân dân phải
Trang 4
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI
là người trung thành với tổ quốc và chủ
nghĩa xã hội, có hiểu biết về quan li nha
nước, kinh tế, xá hội, hiểu biết và gương
mau chấp hành pháp luật, có năng lực
thực hiện nhiệm vụ của người đại biển
hội đồng nhân dân ” (Điều 3) Luật bầu
cử đại biểu hội đồng nhân dân sửa đổi
năm 1994 tiếp tục khẳng định lại những
tiêu chuẩn của đại biểu hội đồng nhân
dân trong đó vẫn đòi hỏi vé “trinh độ
hiểu biế† và năng lực thực hiện nhiệm vụ
đại biểu hội đồng nhân dân” (Điều 3)
Để hội đồng nhân dân có thực quyền
không thể không đòi hỏi từng đại biểu
phải có năng lực Có năng lực đại biểu
mới thực hiện được nhiệm vụ của mình
trong việc tham gia quyết định những vấn
dé quan trong cũng như trong việc giám
sát hoạt động của các cơ quan nhà nước,
tổ chức chính trị, xã hội, kinh tế ở địa
phương
Xuất phát từ bản chất giai cấp của
Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, Quốc hội và hội đồng nhân dân có
vị trí xứng đáng trong bộ máy nhà nước
Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước
cao nhất còn hội đồng nhân dân là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương
Tuy nhiên, để các cơ quan nói trên có
thực quyền đòi hỏi phải có thời gian, có
điều kiện Với kinh nghiệm tích lũy được
trong quá trình xây dựng chính quyền
dân chủ nhân dân, với điều kiện kinh tế -
xã hội ngày càng phát triển, hội đồng
nhân dân ngày càng được củng cố về mặt
tổ chức cho phù hợp với nhiệm vụ, quyền
hạn được giao và phải từ công việc,
nhiệm vụ được giao để bố trí lực lượng,
tổ chức thực hiện công việc, nhiệm vụ đó
Việc: không ngừng đổi mới về mặt tổ
chức, việc đòi hỏi cao hơn sự hiểu biết và
năng lực thực hiện nhiệm vụ của đại biểu
là một xu hướng đúng Tuy nhiên, cần
phải tiếp tục đổi mới tổ chức hội đồng
nhân dân Thường trực hội đồng nhân dân
hiện nay chỉ có một người làm việc chuyên trách (chủ tịch hoặc phó chủ tịch hội đồng nhân dân) Do đó, luc sé “bat tòng tâm” khi thường trực hội đồng nhân dân muốn “đôn đốc, kiển tra uy ban nhân dân cùng cấp và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện các nghị quyết của hội đồng nhân dân; tiép
dân, đôn đốc kiểm tra và Xe vét tình
hình giải quyết các kiến nghị, khiếu nai,
tổ cáo của công dân ”%9)
Ở cấp xã, chủ tịch và phó chủ tịch hội đồng nhân dân đều làm việc theo chế độ
kiêm nhiệm Đó cũng là một bất hợp lí hiện nay vì xã là cấp cơ sở, nơi pháp luật
có được thực hiện hay không được thực hiện; nơi nhân dân có điều kiên nhất để
phản ánh tâm tư nguyện vọng của mình, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo thông qua cơ quan đại diện là hội đồng nhân dan xã nhưng hội đồng nhân dân xã lại không có
đại biểu chuyên trách, không có người
trực Vì vậy, nhiệm vụ quyền hạn của chủ
tịch hội đồng nhân dân cấp xã được quy định tại Điều 37 Luật tổ chức hội đồng
nhân dân và ủy ban nhân dân năm 1994 khó thực hiện được Thực tế, hội đồng nhân dân cấp xã hiện nay hoạt động còn rất hình thức Vì vậy nên cân thiết phải
có số đại biểu hội đồng nhân dân nhất
định làm việc theo chế độ chuyên trách, đặc biệt đối với chủ tịch, phó chủ tịch,
các trưởng; phó ban của hội đồng nhân
(1) Xem: 7 điển tiếng Việt, Nxb KITXH - H
1994, tr.786
(2) Xem: Sdd, tr.576
(3) Xem: Sdd, tr.646
(4) Xem: Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp
hành trung ương Khóa VIH, Nxb Chính trị quốc gia, H;:1997,16 S41541
(5) Xem: Công báo nước Vict Nam dan chủ cộng hòa, Số 3 ngày 15/4/1951, tr 34-35
(6).Xem: Luật tổ chức hội đồng nhân dân và yy ban
nhân dân năm 1994, Điều 36,
TẠP CHÍ LUẬT HỌC - 27