Báo cáo nghiên cứu tiểu luận tổng quan phân cấp quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh thái nguyên

1. Sự cần thiết của vấn đề nghiên cứu Sau hơn 30 năm đổi mới phát triển kinh tế xã hội, đầu tư công của Việt Nam chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư toàn xã hội và có vai trò quan trọng đối với nền kinh tế. Đầu tư công góp phần làm thay đổi cơ cấu kinh tế xã hội của đất nước, gia tăng cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, tăng năng suất lao động. Bên cạnh những đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước thì đầu tư công của Việt Nam vẫn tồn tại nhiều hạn chế, nhất là hiệu quả đầu tư còn thấp. Nhiều chương trình, dự án (như chợ, sân bay, cảng biển) đã được giải ngân đầu tư xây dựng nhưng bỏ không, không sử dụng đã làm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư giảm sút và ảnh hưởng nặng nề đến nền kinh tế. Những hạn chế nói trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân như: Thiếu quy hoạch, kế hoạch đầu tư công; Thiếu cơ chế khuyến khích, ưu tiên đầu tư; Quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém. Trong đó, nguyên nhân từ những bất cập trong phân cấp quản lý đầu tư công giữa các cơ quan quản lý cấp Trung ương và cấp địa phương. Nhìn chung, phân cấp quản lý đầu tư công đã giúp phân định khá rõ chức năng, nhiệm vụ, nguồn lực thực hiện của các cấp quản lý đối với đầu tư công. Điều này giúp giảm tải khối lượng công việc cho Chính phủ và các cơ quan Trung ương, qua đó tạo điều kiện thêm cho quá trình hoạch định chính sách ở cấp vĩ mô. Bên cạnh đó, quá trình phân cấp quản lý đầu tư công cũng tạo thêm sự chủ động cho các Bộ, ngành và các cơ quan quản lý cấp địa phương trong việc thực hiện các hoạt động đầu tư công phù hợp với thẩm quyền và yêu cầu nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, quá trình phân cấp quản lý đầu tư công còn thiếu tính đồng bộ, chưa bảo đảm sự nhất quán giữa quyền hạn, nhiệm vụ được phân cấp và khả năng thực thi các quyền đó cũng như trách nhiệm ở các cơ quan, các cấp quản lý được phân cấp quản lý đầu tư công. Thứ hai, quy trình quản lý dự án đầu tư công tuy đã phân cấp, nhưng còn bao gồm rất nhiều giai đoạn và thủ tục phức tạp, rườm rà. Phân cấp quản lý đầu tư công được đẩy mạnh ở nhiều khâu cụ thể và có gắn trách nhiệm với các cá nhân cụ thể (đặc biệt là người quyết định), song tới khi có được quyết định vẫn phải qua nhiều cấp kiểm tra, thẩm định. Điều đó dẫn đến trách nhiệm được dàn trải ở rất nhiều cấp, nhiều cá nhân quản lý và về bản chất là không quy được trách nhiệm cụ thể cho mỗi cá nhân cụ thể có liên quan; người được phân cấp quản lý đầu tư công thực tế vẫn không có thực quyền quyết định. Như vậy, công tác phân cấp quản lý đầu tư công gần như đã được khoán trắng cho các cơ quan quản lý cấp địa phương. Trước thực trạng nói trên, nhiều chuyên gia nghiên cứu trong và ngoài nước đã khẳng định rằng, muốn nâng cao hiệu quả đầu tư công thì phải thực hiện phân cấp quản lý. Tuy nhiên, phân cấp quản lý đầu tư công thế nào để đạt hiệu quả cao nhất phụ thuộc vào tình hình thực tế tại mỗi quốc gia, mỗi địa phương. Thái Nguyên là một tỉnh trung du miền núi phía Bắc. Trong những năm qua, tỉnh Thái Nguyên đã đạt được những thành tựu to lớn về mặt kinh tế, góp phần nâng cao chất lượng đời sống của nhân dân địa phương. Tình hình thực hiện đầu tư công trên địa bàn tỉnh cũng thu được những kết quả nhất định với tổng nguồn vốn đầu tư công đạt 2.200 tỷ đồng năm 2017. Để nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàn tỉnh, các cơ quan quản lý tại địa phương đã chú trọng thực thiện phân cấp quản lý đầu tư công thông qua việc ban hành hệ thống văn bản pháp luật quy định rõ trách nhiện, quyền hạn của các cấp quản lý đối với đầu tư công dựa trên cơ sở khung pháp lý quản lý đầu tư công của cấp Trung ương. Do đó, phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên thời gian qua đã đã có những chuyển biến tích cực, nhất là phát huy được tính chủ động của chính quyền các cấp. Tuy nhiên xét về tổng thể, quá trình phân cấp quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh vẫn chưa đáp ứng được những đòi hỏi của thực tiễn và còn bộc lộ nhiều hạn chế. Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên trong những năm qua đã xuất hiện tình trạng phân cấp đại trà, dẫn đến tình trạng không hiệu quả, thiếu phối hợp và chồng chéo giữa các cấp quản lý tại địa phương. Bên cạnh đó, tình trạng cơ quan có thẩm quyền phê duyệt nhiều dự án hơn mức cần thiết, trong khi năng lực cán bộ thẩm định dự án còn nhiều hạn chế. Ngoài ra, cơ chế kiểm tra, kiểm soát và chế tài trong lĩnh vực này cũng còn chưa được quan tâm đầy đủ. Điều đó đã dẫn đến tình trạng phân tán, dàn trải, chậm tiến độ, nợ đọng trong đầu tư, thiếu hiệu quả và lãng phí nguồn lực trở nên phổ biến trên địa bàn tỉnh. Hơn nữa, việc phê duyệt các dự án sử dụng nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) vượt quá khả năng cân đối vốn đã gây áp lực rất lớn về ngân sách và bị động trong bố trí cơ cấu vốn đầu tư công. Như vậy, bên cạnh những kết quả đạt được, phân cấp quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế đặt ra cần tiếp tục phải

2.1 Nghiên cứu về vai trò của quản lý nhà nước đối với đầu tư công

và nâng cao hiệu quả đầu tư công

3

2.2 Nghiên cứu về nguyên lý và chức năng của phân cấp quản lý

đầu tư công

6

2.3 Nghiên cứu về nội dung phân cấp quản lý đầu tư công 142.3.1 Tiếp cận theo hình thức phân cấp quản lý 142.3.2 Tiếp cận phân cấp theo chức năng quản lý vĩ mô của Nhà nước

đối với đầu tư công

14

2.3.3 Cách tiếp cận thứ ba: Tiếp cận phân cấp quản lý của Nhà nước

theo quản lý chu trình dự án đầu tư công

2.4.2 Tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công theo mô hình

quản lý công mới

34

2.4.3 Tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công theo mô hình

quản trị nhà nước tốt (Good Governance)

35

2.5 Nghiên cứu về điều kiện phân cấp quản lý đầu tư công và các

yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý đầu tư công

công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

56

3 Những giá trị khoa học và thực tiễn được kế thừa và giới hạn,

khoảng trống nghiên cứu của các công trình nghiên cứu

57

3.1 Giới hạn và khoảng trống của các nghiên cứu 57

4.1 Mục tiêu nghiên cứu 60

5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 61

6 Khung phân tích và phương pháp nghiên cứu dự kiến của luận

án

62

Phụ lục: Chỉ tiêu đánh giá hiệu quả về kinh tế của phân cấp

quản lý đầu tư công

76

FDI Foreign Direct Investment Đầu tư trực tiếp nước ngoài

ODA Official Development Assistance Vốn vay/Vốn tài trợ trực tiếp nước ngoàiOECD Organization for Economic Co-

operation and Development Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

UNDP United Nations Development

Programme Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc

Số hiệu

bảng

1 Mối quan hệ giữa nội dung phân cấp quản lý đầu tư công

và thẩm quyền của các cơ quan QLNN

23

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

Số hiệu

sơ đồ

1 Sự cần thiết của vấn đề nghiên cứu

Sau hơn 30 năm đổi mới phát triển kinh tế - xã hội, đầu tư công của ViệtNam chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư toàn xã hội và có vai trò quan trọng đốivới nền kinh tế Đầu tư công góp phần làm thay đổi cơ cấu kinh tế - xã hội của đấtnước, gia tăng cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, tăng năng suất lao động Bêncạnh những đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước thì đầu tư công củaViệt Nam vẫn tồn tại nhiều hạn chế, nhất là hiệu quả đầu tư còn thấp Nhiều chươngtrình, dự án (như chợ, sân bay, cảng biển) đã được giải ngân đầu tư xây dựng nhưng

bỏ không, không sử dụng đã làm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư giảm sút và ảnhhưởng nặng nề đến nền kinh tế Những hạn chế nói trên xuất phát từ nhiều nguyênnhân như: Thiếu quy hoạch, kế hoạch đầu tư công; Thiếu cơ chế khuyến khích, ưutiên đầu tư; Quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém Trong đó, nguyên nhân từnhững bất cập trong phân cấp quản lý đầu tư công giữa các cơ quan quản lý cấpTrung ương và cấp địa phương

Nhìn chung, phân cấp quản lý đầu tư công đã giúp phân định khá rõ chứcnăng, nhiệm vụ, nguồn lực thực hiện của các cấp quản lý đối với đầu tư công Điềunày giúp giảm tải khối lượng công việc cho Chính phủ và các cơ quan Trung ương,qua đó tạo điều kiện thêm cho quá trình hoạch định chính sách ở cấp vĩ mô Bêncạnh đó, quá trình phân cấp quản lý đầu tư công cũng tạo thêm sự chủ động cho các

Bộ, ngành và các cơ quan quản lý cấp địa phương trong việc thực hiện các hoạtđộng đầu tư công phù hợp với thẩm quyền và yêu cầu nhiệm vụ của mình Tuynhiên, quá trình phân cấp quản lý đầu tư công còn thiếu tính đồng bộ, chưa bảo đảm

sự nhất quán giữa quyền hạn, nhiệm vụ được phân cấp và khả năng thực thi cácquyền đó cũng như trách nhiệm ở các cơ quan, các cấp quản lý được phân cấp quản

lý đầu tư công Thứ hai, quy trình quản lý dự án đầu tư công tuy đã phân cấp, nhưngcòn bao gồm rất nhiều giai đoạn và thủ tục phức tạp, rườm rà Phân cấp quản lý đầu

tư công được đẩy mạnh ở nhiều khâu cụ thể và có gắn trách nhiệm với các cá nhân

cụ thể (đặc biệt là người quyết định), song tới khi có được quyết định vẫn phải quanhiều cấp kiểm tra, thẩm định Điều đó dẫn đến trách nhiệm được dàn trải ở rấtnhiều cấp, nhiều cá nhân quản lý và về bản chất là không quy được trách nhiệm cụthể cho mỗi cá nhân cụ thể có liên quan; người được phân cấp quản lý đầu tư côngthực tế vẫn không có thực quyền quyết định Như vậy, công tác phân cấp quản lýđầu tư công gần như đã được khoán trắng cho các cơ quan quản lý cấp địa phương

Trước thực trạng nói trên, nhiều chuyên gia nghiên cứu trong và ngoài nước đãkhẳng định rằng, muốn nâng cao hiệu quả đầu tư công thì phải thực hiện phân cấpquản lý Tuy nhiên, phân cấp quản lý đầu tư công thế nào để đạt hiệu quả cao nhấtphụ thuộc vào tình hình thực tế tại mỗi quốc gia, mỗi địa phương.

Thái Nguyên là một tỉnh trung du miền núi phía Bắc Trong những năm qua,tỉnh Thái Nguyên đã đạt được những thành tựu to lớn về mặt kinh tế, góp phần nângcao chất lượng đời sống của nhân dân địa phương Tình hình thực hiện đầu tư côngtrên địa bàn tỉnh cũng thu được những kết quả nhất định với tổng nguồn vốn đầu tưcông đạt 2.200 tỷ đồng năm 2017 Để nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàntỉnh, các cơ quan quản lý tại địa phương đã chú trọng thực thiện phân cấp quản lýđầu tư công thông qua việc ban hành hệ thống văn bản pháp luật quy định rõ tráchnhiện, quyền hạn của các cấp quản lý đối với đầu tư công dựa trên cơ sở khungpháp lý quản lý đầu tư công của cấp Trung ương Do đó, phân cấp quản lý đầu tưcông của tỉnh Thái Nguyên thời gian qua đã đã có những chuyển biến tích cực, nhất

là phát huy được tính chủ động của chính quyền các cấp

Tuy nhiên xét về tổng thể, quá trình phân cấp quản lý đầu tư công trên địabàn tỉnh vẫn chưa đáp ứng được những đòi hỏi của thực tiễn và còn bộc lộ nhiềuhạn chế Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên trong những năm qua đã xuất hiện tìnhtrạng phân cấp đại trà, dẫn đến tình trạng không hiệu quả, thiếu phối hợp và chồngchéo giữa các cấp quản lý tại địa phương Bên cạnh đó, tình trạng cơ quan có thẩmquyền phê duyệt nhiều dự án hơn mức cần thiết, trong khi năng lực cán bộ thẩmđịnh dự án còn nhiều hạn chế Ngoài ra, cơ chế kiểm tra, kiểm soát và chế tài tronglĩnh vực này cũng còn chưa được quan tâm đầy đủ Điều đó đã dẫn đến tình trạngphân tán, dàn trải, chậm tiến độ, nợ đọng trong đầu tư, thiếu hiệu quả và lãng phínguồn lực trở nên phổ biến trên địa bàn tỉnh Hơn nữa, việc phê duyệt các dự án sửdụng nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) vượt quá khả năng cân đối vốn đã gây áplực rất lớn về ngân sách và bị động trong bố trí cơ cấu vốn đầu tư công Như vậy,bên cạnh những kết quả đạt được, phân cấp quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnhThái Nguyên còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế đặt ra cần tiếp tục phải nghiên cứu

và hoàn thiện

Trên góc độ lý luận, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu về phân cấpquản lý nói chung và phân cấp quản lý đầu tư công nói riêng nhưng phần lớn cácnghiên cứu chủ yếu nghiên cứu phân cấp quản lý đầu tư công ở góc độ vĩ mô một

quốc gia Trong khi đó, phân cấp quản lý đầu tư công ở một địa phương một mặtnằm trong hệ thống phân cấp quản lý đầu tư công của quốc gia, chịu ảnh hưởng củaphân cấp quản lý đầu tư công nói chung của quốc gia nhưng trong quá trình triểnkhai thực hiện phân cấp cũng có những đặc thù riêng Theo hiểu biết của NCS, chưa

có nghiên cứu nào đề cập một cách có hệ thống về phân cấp quản lý đầu tư côngcủa một địa phương Do đó, đòi hỏi phải có một nghiên cứu có tính hệ thống về vấn

đề phân cấp quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh

Vì vậy, lựa chọn nghiên cứu đề tài "Phân cấp quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên" là cần thiết, có ý nghĩa lý luận và thực thực tiễn Nghiên

cứu sẽ làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý đầu tư công, đánh giáthực trạng phân cấp quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, từ đó đềxuất những quan điểm và giải pháp định hướng nhằm thúc đẩy công tác đổi mớiphân cấp quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên trong thời gian tới

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Trong những năm trở lại đây, nhiều công trình nghiên cứu khoa học đượccông bố ở trong và ngoài nước, các luận án tiến sĩ, các bài báo khoa học có chủ đềliên quan đến đề tài luận án

2.1 Nghiên cứu về vai trò của quản lý nhà nước đối với đầu tư công và nâng cao hiệu quả đầu tư công

Quan điểm Nhà nước phải quản lý đầu tư công đã xuất hiện trong nhiềunghiên cứu Các nghiên cứu tiếp cận trên hai khía cạnh Một là đầu tư công đượcxem là hàng hóa công cộng với hai thuộc tính là không cạnh tranh và không loại trừnên chỉ có Nhà nước mới cung cấp và quản lý đầu tư công Hai là, cần phải có sựquản lý của Nhà nước đối với đầu tư công để đầu tư công hiệu quả và mang đếntăng trưởng cho nền kinh tế

Jeff Nugent (1989) đã đưa ra định nghĩa: "Hàng hóa công cộng" là hàng hóamọi người cùng nhau sử dụng chúng và việc sử dụng của một người thì không loạitrừ việc sử dụng của người khác, tức là những hàng hóa mà các thành viên trong xãhội đều có thể cùng nhau sử dụng Đặc tính này trái ngược với đặc tính của hànghóa cá nhân, tức là hàng hóa của một người thì người khác không dùng chung được

Có hai tiêu chuẩn đánh giá hàng hóa công cộng là không độc quyền của riêng ai vàngười ta có khả năng cùng chung nhau sử dụng Trên cơ sở đó, Jeff Nugent đã lậpluận về vai trò của Nhà nước đối với sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng,

trong đó có đầu tư công, bằng cách đưa ra "hai vấn đề chính nảy sinh": (1) khi hànghóa công cộng là hàng hóa không loại trừ khả năng sử dụng của bất cứ ai, đã tạo ratình huống: không ai muốn chi tiền cho hoạt động đó Bởi vì, "cha chung không aikhóc", nghĩa là không ai chịu trách nhiệm về vấn đề đó; (2) khi đưa ra tiêu chuẩncùng nhau sử dụng, người ta đánh giá hàng hóa công cộng theo các cách khác nhau

và sử dụng hàng hóa theo cách của họ, trong khi nhu cầu sở thích của con người rấtkhác nhau Jeff Nugent cũng đã chỉ ra là "Cần có hoạt động tập thể" Jeff Nugent đãđịnh nghĩa: Hoạt động tập thể là những hoạt động nhằm tạo ra, duy trì hàng hóacông cộng Hàng hóa công cộng không thể do một cá nhân sản xuất, vì cá nhânkhông tự bỏ tiền ra để tạo nên một sản phẩm mà nhiều người cùng hưởng thụ Mặtkhác, chi phí tạo ra và bảo dưỡng hàng hóa công cộng thường khá lớn và gặp khókhăn Các lập luận của Jeff Nugent đã gián tiếp khẳng định vai trò không thể thiếucủa "bàn tay hữu hình" hay vai trò của Nhà nước đối với sản xuất, bảo dưỡng, duytrì hàng hóa công cộng, trong đó có đầu tư công

Quan điểm quản lý nhà nước (QLNN) về đầu tư công nhằm tạo ra sự tăngtrưởng kinh tế đã xuất hiện trong tác phẩm "Sự giàu có của các quốc gia" của AdamSmith (1776) Adam Smith cho rằng Nhà nước có ba nhiệm vụ: một là, Nhà nướcbảo vệ xã hội khỏi xâm lược khỏi xã hội độc lập khác; hai là bảo vệ mọi thành viêntrong xã hội khỏi bạo lực; ba là Nhà nước có nhiệm vụ xây dựng và duy trì các côngtrình công cộng Dưới cách tiếp cận của Adam Smith, Nhà nước nên tập trung vàoviệc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công như bổ sung xây dựng đường xá và cầuđường để tạo điều kiện cho tăng trưởng kinh tế dài hạn Doanh nghiệp tư nhânkhông thể cung cấp xây dựng đường xá và cầu đường bởi tiềm ẩn những thất bạicủa thị trường Do vậy nếu không có sự cung cấp của Nhà nước đối với đầu tư côngthì sẽ kìm hãm sự tăng trưởng kinh tế

John Maynard Keynes (1936) cũng đồng quan điểm với Adam Smith khi phântích về đầu tư công của Chính phủ Keynes (1936) cho rằng để tăng cầu có hiệu quảphải tăng chi phí đầu tư, tăng tiêu dùng sản xuất Song do hiệu quả giới hạn của tư bảngiảm sút (với lãi suất tương đối ổn định) nên giới hạn đầu tư chật hẹp không kích thíchđược doanh nhân đầu tư Để khắc phục điều đó, Nhà nước phải có một chương trìnhđầu tư quy mô lớn để thu hút số tư bản nhàn rỗi và lao động thất nghiệp Chươngtrình đầu tư quy mô lớn đó là xây dựng các công trình công cộng Như vậy, Nhànước phải xây dựng các dự án đầu tư công để nhằm tạo ra tăng trưởng kinh tế

Sau chiến trách thế giới lần thứ hai, nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế vàquá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, các mô hình tăng trưởng kinh tế ởhầu hết các nước đang phát triển đều cho thấy tăng trưởng kinh tế phụ thuộc rấtnhiều vào vốn đầu tư công, các ngành trong nền kinh tế chỉ có thể phát triển khi cónguồn vốn đầu tư công (đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng như kênh tưới tiêu,mạng lưới điện, đường xá giao thông và cầu cảng) Bên cạnh đó, còn rất nhiều côngtrình nghiên cứu như Kenneth Arrow (1970), David Aschauer (1989), GertnardGlomn (1997) đã chỉ ra rằng Nhà nước đầu tư công và quản lý đầu tư công hiệu quả

sẽ mang lại tăng trưởng cho nền kinh tế Đặc biệt, Easterly, Irwin và Servén (2008)

đã xem xét bằng chứng điều chỉnh tài khóa được thực hiện bởi một số quốc giatrong những năm 1990 và kết luận rằng khi Nhà nước cắt giảm đầu tư công trongthực tế đã góp phần làm suy giảm kinh tế tăng trưởng WB (2014) bổ sung thêm vaitrò của QLNN đối với đầu tư công nhằm tạo ra tăng trưởng kinh tế thể hiện trênphương diện đầu tư công ngoài là đầu tư từ NSNN, cần phải huy động thêm cácnguồn viện trợ bên ngoài

Mối quan hệ giữa vai trò của QLNN đối với nâng cao hiệu quả đầu tư côngđược phân tích trong nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước Era Dabla -Norris (2011) khi khảo sát tại 71 quốc gia với 40 quốc gia có thu nhập thấp và 31quốc gia có thu nhập trung bình cho thấy hiệu quả đầu tư công ở phần lớn các quốcgia khảo sát đều có sự giảm sút rõ rệt Tác giả đã chỉ ra nguyên nhân dẫn đến tìnhtrạng đầu tư công kém hiệu quả ở các quốc gia này là do thái độ thất thường, thamnhũng của các chính trị gia và quan chức nhà nước Việc lựa chọn dự án đầu tư công ởcác quốc gia này nhiều khi phụ thuộc vào số tiền hối lộ cho các quan chức nhiều hơn là

ai sẽ là người đưa ra được mức giá và chất lượng dịch vụ tốt Một loạt các chươngtrình, dự án đầu tư công được lựa chọn do có thể mang lại thu nhập bất hợp pháp chonhiều người hơn là việc cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân Cùng quan điểmvới Era Dabla - Norris (2011), Grigoli (2010) đã chỉ ra rằng hiệu quả đầu tư công thấp

là do đầu tư công được coi là một công cụ tìm kiếm lợi ích của các nhóm lợi ích khácnhau bao gồm các chính trị gia thuộc quốc hội, các bộ tổng hợp, bộ chuyên ngành vàcác địa phương Francesco Grigoli (2013) đã khẳng định, để nâng cao hiệu quả đầu

tư công thì các quốc gia, nhất là các quốc gia đang và kém phát triển cần quan tâmđến QLNN đối với đầu tư công và cần có sự phân chia quyền lực giữa cơ quan hànhpháp và cơ quan lập pháp trong quản lý các hoạt động đầu tư công

Tại Việt Nam, đầu tư công luôn chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu

tư xã hội và có vai trò quan trọng cho phát triển kinh tế ở Việt Nam (WB, 2005)nhưng hiệu quả đầu tư công còn thấp và được thể hiện một cách đầu đủ, tổng quáttại tông trình nghiên cứu của Vũ Tuấn Anh (2010) Điều này được thể hiện ở hệ sốICOR trong khu vực công là cao nhất so với các khu vực khác như khu vực tư nhântrong nước và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài nhưng đầu tư dàn trải, chưa chútrọng đến hiệu quả về lợi ích - chi phí của từng chương trình, dự án đầu tư công VũTuấn Anh (2010) cho rằng nguyên nhân của tình trạng đầu tư công ở Việt Nam kémhiệu quả là do công tác quy hoạch và kế hoạch đầu tư công trung hạn và ngắn hạnchưa phù hợp, công tác giám sát, đánh giá đầu tư công chưa được chú trọng, chưahiệu quả do còn hiện tượng tham ô, tham nhũng trong giám sát, đánh giá đầu tưcông Trần Kim Chung (2015), trong đề tài cấp Nhà nước "Tái cấu trúc đầu tư côngtrong khuôn khổ đổi mới mô hình tăng trưởng của Việt Nam", đã khẳng định, đểnâng cao hiệu quả đầu tư công, Việt Nam cần tập trung xác định vai trò của Nhànước trong hoạch định chính sách đầu tư công, thực hiện thanh tra, kiểm tra, giámsát đầu tư công ở Việt Nam; đánh giá thực trạng đầu tư công theo ngành, lĩnh vực,đầu tư công trong phát triển hạ tầng

Như vậy, các nghiên cứu đều thống nhất ở quan điểm, đầu tư công (chủyếu được tiếp cận là đầu tư từ NSNN) có đóng góp quan trọng trong nền kinh tếnhưng nếu không có sự quản lý của Nhà nước thì đầu tư công có thể không manglại hiệu quả tài chính, mà còn gây ra tình trạng lãng phí nguồn lực (tài nguyên thiênnhiên, nguồn vốn…) và đặc biệt có thể xuất hiện những hiện tượng tiêu cực trong

xã hội, trong đó có tình trạng tham nhũng

2.2 Nghiên cứu về nguyên lý và chức năng của phân cấp quản lý đầu tư công

Nghiên cứu về nguyên lý và chức năng của của phân cấp quản lý đầu tư côngnhằm tìm kiếm câu trả lời cho câu hỏi: Vì sao phải phân cấp quản lý đầu tư công?

Và phân cấp quản lý đầu tư công nên được tiến hành như thế nào?

Vấn đề Vì sao phải phân cấp quản lý đầu tư công được nghiên cứu trong

nhiều công trình Trong quá trình quản lý của Nhà nước đối với đầu tư công, Nhànước đề cao tính tập trung của quản lý Tập trung là thuộc tính của quản lý nóichung và quản lý của Nhà nước nói riêng Nếu thiếu tập trung sẽ dẫn tới tình trạngmất trật tự, thiếu ổn định, thậm chí có thể hỗn loạn trong quá trình quản lý đầu tưcông Tập trung trong quản lý của Nhà nước về đầu tư công được hiểu là sự tác

động cùng chiều tới các quá trình quản lý đầu tư công nhằm đạt những mục tiêunhất định Nói tới tập trung là nói về tính thống nhất của QLNN về đầu tư công, chứkhông phải là tập trung mọi quyền hành vào một cơ quan nhà nước hay một cấpquản lý nào đó, tất yếu sẽ dẫn đến chuyên quyền, độc đoán, lạm dụng quyền lựctrong quản lý đầu tư công Lịch sử đã chỉ ra rằng, không một Nhà nước nào có thểđưa đất nước phát triển khi mọi quyền điều hành đất nước, giải quyết mọi công việcđược tập trung vào các cơ quan quản lý cấp trung ương Chế độ quản lý tập trungluôn kìm hãm sự phát triển đất nước, chế độ chuyên chế, phi dân chủ luôn là lực cản

sự phát triển của quốc gia, dân tộc Do vậy, cần phải xác định rõ cơ quan Nhà nước

ở cấp Trung ương giải quyết những vấn đề gì của đầu tư công, còn những vấn đềnào trao cho cấp địa phương (quận, huyện, phường, xã) giải quyết (Trương ĐắcLinh, 2002)

Hiến pháp ghi nhận quan điểm: Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phâncông, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp,hành pháp, tư pháp Thực chất ở đây là nói về "phân quyền" theo chiều ngang, đưa

ra thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước Còn phân cấp xét về bản chất là phânquyền theo chiều dọc giữa các cấp quản lý trong một phân hệ Phân cấp thực chất làviệc cơ quan quản lý cấp trên chuyển gao nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan quản lýcấp dưới thực hiện (Phạm Hồng Thái, 2011) Điều đó có nghĩa là, cơ quan cấp trênchỉ nắm lại quyền kiểm tra, giám sát, đôn đốc, chỉ đạo việc thực hiện của cấp dưới.Còn những gì thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước cấp dưới được thiết lập trên

cơ sở luật định thì thực chất là "phân quyền" nhưng tính trình tự, tự quản của cơquan cấp dưới cao hơn Cấp trên chỉ kiểm tra việc tuân theo pháp luật của cơ quannhà nước ở cấp dưới mà không chỉ đạo, can thiệp hay phê chuẩn, phê duyệt quyếtđịnh có tính chất điều hành, giải quyết công việc cụ thể của cấp dưới

Nghiên cứu của Jean - Paul Faguet (2007) chỉ ra một thực tế về phân cấpquản lý đầu tư công góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công và tác động tích cựcđến tăng trưởng kinh tế của Boliva Trước khi phân cấp (tăng cường chuyển giaonguồn lực cho địa phương) vào năm 1994, 308 thành phố của Boliva phải chia nhaumột nguồn lực hạn chế là 14% qũy vốn do trung ương chuyển giao, trong khi bathành phố chính khác chiếm tới 86% Sau phân cấp, tỷ lệ này đã thay đổi mạnh sangcác tỷ lệ tương ứng là 73% và 27% Đây chính là sự phân bổ lại nguồn lực từ cácvùng đô thị giàu nhất và phát triển nhất sang các vùng khác dựa vào tiêu chí bình

quân đầu người Quá trình phân cấp đã giúp cho Chính phủ đáp ứng tốt hơn nhu cầuthực tế của địa phương Từ sau năm 1994, hiệu quả đầu tư công đã tăng đáng kể,đầu tư vào giáo dục, y tế, nông nghiệp và nguồn nước đã tăng tại những nơi có tỷ lệ

mù chữ và suy dinh dưỡng cao, đồng thời đầu tư vào phát triển đô thị đã tăng lên tạinhững nơi mà cơ sở hạ tầng công cộng còn khan hiếm Từ đó, tốc độ tăng trưởngkinh tế của Boliva qua các thời kỳ cũng cao và ổn định hơn Nếu như trước năm

1994, Bolivia có nhiều năm rơi vào tăng trưởng âm thì sau năm 1994, kinh tế đãtăng trưởng cao và ổn định hơn, không năm nào có tăng trưởng kinh tế âm

Bent Flyvbjerg (2009) khi nghiên cứu về QLNN đối với đầu tư công (cụthể với trường hợp của 258 dự án đầu tư công của 20 quốc gia) đã chỉ ra thực trạngQLNN đối với đầu tư công kém hiệu quả ở nhiều quốc gia xuất phát từ nhiều lý dokhác nhau Trong đó, nghiên cứu đã chỉ ra một nguyên quan trọng trong quản lý củaNhà nước đối với đầu tư công ở 20 quốc gia này là: Yếu trong khâu phối hợp giữacác cơ quan liên ngành và địa phương khiến cho quá trình lựa chọn dự án, đánh giá

dự án, thực hiện và giám sát dự án đầu tư công bị chậm trễ Điển hình là sự phốihợp không nhịp nhàng do không phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền củacác cấp (chủ yếu là bộ đầu tư, bộ kế hoạch và bộ tài chính) Đây là lý do từ phâncấp dẫn đến QLNN đối với đầu tư công kém hiệu quả Bên cạnh đó, trong quá trìnhquản lý đầu tư công, nhiều cơ quan QLNN đã lợi dụng sự kéo dài của dự án đầu tưcông cũng như sự không rõ ràng về phân chia trách nhiệm, nhiệm vụ giữa các cấp,đặc biệt là khi quyền lực liên quan đến QLNN về đầu tư công tập trung quá nhiềutrong phạm vi của các cơ quan quản lý cấp Trung ương Từ đó, tham nhũng và hiệuquả đầu tư công giảm sút là điều dễ xảy ra Nguyên nhân này, một lần nữa đặt ravấn đề Nhà nước phải quan tâm đến phân cấp trong quá trình quản lý đầu tư công

Chính vì vậy, Vũ Thành Tự Anh (2012) khi nghiên cứu về phân cấp quản lýđầu tư công tại Việt Nam đã khẳng định vai trò quan trọng của phân cấp quản lýđầu tư công như sau:

Thứ nhất, phân cấp quản lý đầu tư công giữa Trung ương và địa phương góp

phần phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơquan quản lý cấp địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn,trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy QLNN đối với đầu tư công; mặt khác, bảođảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của cơ quan quản lý cấp Trungương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với

đầu tư công, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nướcthống nhất.

Thứ hai, phân cấp quản lý đầu tư công hợp lý, chính xác sẽ góp phần nâng

cao hiệu quả đầu tư công thông qua việc cung cấp những cơ hội tốt hơn để ngườidân tham gia tích cực và trực tiếp hơn vào các quá trình ra quyết định của các cơquan nhà nước; tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công dựa trên sự

am hiểu chính xác điều kiện kinh tế - xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư của

cơ quan quản lý cấp địa phương, trên cơ sở đó đề ra các kế hoạch và chính sáchđúng đắn cho việc phát triển, phát huy thế mạnh của mỗi địa phương; tăng cường sựchủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết các công việccủa các cơ quan chính quyền địa phương; tăng cường sự giám sát một cách trực tiếp

và hiệu quả của nhân dân, thúc đẩy tự quản địa phương

Như vậy, phân cấp quản lý đầu tư công được hiểu là sự chuyển giao, phânđịnh thẩm quyền, trách nhiệm quản lý giữa cơ quan quản lý các cấp dựa theo đặcđiểm, năng lực thực hiện của từng cấp Trong đó, cơ quan quản lý cấp trên chuyểngiao cho chính quyền cấp dưới, cơ quan quản lý cấp dưới thực hiện một cáchthường xuyên, liên tục một hay một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền củamình bằng cách ban hành văn bản quy phạm pháp luật Phân cấp quản lý đầu tưcông là một tất yếu khách quan

Câu hỏi thứ hai: Phân cấp quản lý đầu tư công nên được tiến hành như thế nào? cũng là mối quan tâm lớn của các chuyên gia kinh tế Trong nghiên cứu của

Lorena Viñuela (2014) tại 40 quốc gia trên thế giới về chất lượng và xu hướng phân

cấp quản lý đầu tư công đã khẳng định rằng "Không có một kiểu mẫu, mô hình chung, cách thức tiến hành chung trong phân cấp quản lý đầu tư công được áp dụng giống nhau ở các quốc gia này" Điều này có nghĩa là, mỗi quốc gia, mỗi vùng miền, địa

phương có những các phân cấp quản lý đầu tư công khác nhau và đa dạng giữa cácquốc gia và vùng miền, địa phương xuất phát từ lý do mỗi quốc gia, mỗi vùng miền,địa phương có nhưng đặc điểm kinh tế, chính trị, xã hội khác nhau và mục tiêu đốivới quản lý đầu tư công khác nhau nên cách thức phân cấp quản lý đầu tư công làkhác nhau

WB (2014) đã thống kê có ba mô hình phân cấp quản lý đầu tư công baogồm: phân cấp quản lý đầu tư công tại các nước phát triển (Hàn Quốc, Anh, ThụyĐiển), phân cấp quản lý đầu tư công tại các nước mới nổi (Trung Quốc) và phân cấp

quản lý đầu tư công tại các nước đang và kém phát triển hơn (Indonesia, Philippine).Nghiên cứu cũng đã chỉ ra, đối với các nước phát triển như Hàn Quốc, Anh, ThụyĐiển, Chính phủ các nước này phân cấp quản lý đầu tư công tập trung nhiều vàokhâu tác nghiệp, phân cấp quản lý từng khâu trong chu trình dự án đầu tư công (baogồm phân cấp trong hướng dẫn đầu tư, thẩm định, thẩm tra độc lập, lựa chọn dự án,triển khai, điều chỉnh, vận hành và đánh giá dự án) nhằm hướng tới đạt hiệu quảtheo chu trình dự án đầu tư

Đối với các nước đang và kém phát triển hơn (Indonesia, Philippine), cácnước này tiến hành phân cấp quản lý đầu tư công trên cơ sở phân cấp trong quyhoạch và kế hoạch đầu tư công của Nhà nước Theo đó, để đạt hiệu quả đầu tư côngthì Nhà nước cần phải phân cấp mạnh mẽ trong việc xây dựng quy hoạch và kếhoạch đầu tư công của Nhà nước để hạn chế thất thoát, tham nhũng trong bối cảnhnguồn NSNN cho đầu tư công của các nước này rất hạn hẹp

Đối với các nền kinh tế mới nổi (Trung Quốc), phân cấp quản lý đầu tư côngtại các nước này có sự kết hợp cả hai cách thức tiến hành phân cấp của các nướcphát triển và các nước đang và kém phát triển hơn Phân cấp quản lý đầu tư công tạicác nền kinh tế mới nổi tập trung vào phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch, tổ chứcthực hiện, giám sát đầu tư công để tránh thất thoát NSNN Nhưng các nước nàycũng tiến hành phân cấp quản lý đầu tư công theo chu trình dự án đầu tư công đểnhằm nâng cao hiệu quả trong từng khâu của dự án đầu tư công

Tuy nhiên, tạm gác lại những đặc điểm cá biệt, riêng có của từng quốc gia,từng vùng miền, địa phương trong cách thức tiến hành phân cấp quản lý đầu tưcông, thì tựu chung phân cấp quản lý đầu tư công đều dựa trên những nguyên tắc cơbản đó là:

(i) Phân định rõ chức năng quản lý của Nhà nước và phân cấp quản lý đầu

tư công phù hợp với từng loại nguồn vốn, quy mô đầu tư và chủ đầu tư Thực hiệnquản lý đầu tư công theo dự án, quy hoạch và pháp luật

(ii) Các dự án đầu tư công phải được quản lý chặt chẽ theo trình tự đầu tưcông quy định đối với từng loại vốn

(iii) Phân cấp phải đi đôi với kiểm tra, kiểm soát Nếu chỉ đặt ra vấn đềphân cấp một cách đơn thuần thì Nhà nước không kiểm soát được và có thể gâyphản tác dụng, dẫn tới sự tuỳ tiện và gây lãng phí hơn

Nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trong phân cấp quản lý đầu tư côngcũng như những nguyên tắc phân cấp quản lý đầu tư công được các nước trên thếgiới vận dụng, Trần Hữu Hân (2007) đã rút ra những nguyên tắc phân cấp quản lýđầu tư công tại Việt Nam như sau:

Một là, nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng

Ở Việt Nam, nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng là nguyên tắc cơ bảnhàng đầu trong QLNN Ðiều 4, Hiến pháp 2013 quy định "Đảng Cộng sản ViệtNam - Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của Nhândân lao động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấpcông nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lênin và tưtưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xãhội" Do đó, phân cấp quản lý cũng như các nội dung QLNN khác phải chịu sự lãnhđạo của Đảng

Đảm bảo sự lãnh đạo của Ðảng trong phân cấp quản lý đầu tư công biểu hiện

ở các khía cạnh sau: Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng, hoàn thiệnpháp luật về phân cấp quản lý đầu tư công; Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trongxây dựng và thực hiện chế độ, chính sách đối với phân cấp quản lý đầu tư công;Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong các nội dung phân cấp quản lý đầu tư công

Để đảm bảo nguyên tắc này, pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư công phải

là sự cụ thể hóa quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng trong công tác phâncấp quản lý đầu tư công Phân cấp quản lý đầu tư công không được trái với chủtrương phân cấp quản lý nói chung trong Đảng

Hai là, nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

Phân cấp quản lý đầu tư công là hoạt động phức tạp bao gồm nhiều nội dungphân cấp quản lý, do nhiều chủ thể ở các cấp chính quyền từ Trung ương đến cơ sởthực hiện Do đó, việc đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong phâncấp quản lý đầu tư công là hết sức cần thiết để pháp luật nói chung, pháp luật vềphân cấp quản lý nói riêng được tôn trọng và thực hiện một cách nghiêm chỉnh, triệt

để, nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ, tránh sự chồng chéo, trùng lặp trong phân cấpquản lý đầu tư công từ đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả phân cấp quản lý Mặt khác,việc đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong phân cấp quản lý đầu tưcông cũng sẽ góp phần kiểm soát, giám sát quyền lực nhà nước một cách hữu hiệu,

ngăn chặn tình trạng lạm dụng quyền lực, gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợppháp của các chủ thể trong nền kinh tế.

Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong phân cấp quản lý đầu tư côngđòi hỏi tất cả các nội dung phân cấp quản lý đầu tư công đều phải tuân thủ pháp luật

ở cả hai khía cạnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyềnquản lý đầu tư công cũng như tổ chức thực hiện thẩm quyền quản lý đầu tư công

Trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền quản lýphải được đảm bảo các yêu cầu: ban hành đúng thẩm quyền; nội dung các quy phạmpháp luật phải hợp pháp và thống nhất; ban hành đúng tên gọi, hình thức, đúng trình

tự, thủ tục được pháp luật quy định

Trong tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư công phải đảmbảo các yêu cầu: phải tuân thủ nghiêm minh các văn bản quy phạm pháp luật vềthẩm quyền quản lý; tình trang lạm quyền, không tuân thủ quy định pháp luật phảiđược loại trừ; quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia phải được tôn trọng

và đảm bảo thực hiện; hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra phải được thực hiệnmột cách nghiêm túc đúng quy định pháp luật

Ba là, nguyên tắc tập trung dân chủ

Phân cấp đầu tư công là biểu hiện của nguyên tắc tập trung, dân chủ Đẩymạnh phân cấp quản lý đầu tư công góp phần phát huy tính năng động, sáng tạo,quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ quan quản lý cấp địa phương Tuy nhiên,không phải nội dung quản lý đầu tư công nào phân cấp cũng mang lại hiệu quả caohơn Do đó, việc xác định nội dung phân cấp đầu tư công phải phụ thuộc vào bảnchất, quy trình, mức độ tác động của từng nội dung quản lý đầu tư công đối với nềnkinh tế Phân cấp quản lý đầu tư công phải vừa bảo đảm sự quản lý tập trung, thốngnhất và thông suốt của cơ quan quản lý cấp trung ương vừa tăng cường kỷ luật, kỷcương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN trong phạm vi toàn quốc Muốn vậy,thẩm quyền quản lý đầu tư công phải được phân định một cách rõ ràng, cụ thể đốivới từng cấp chính quyền, từng cơ quan quản lý trong bộ máy quản lý nhà nước

Bốn là, nguyên tắc hiệu quả

"Đây là nguyên tắc cơ bản trong khoa học quản lý vì một chủ thể chỉ có thểquản lý trong một phạm vi, giới hạn nhất định do vậy phải phân giao nhiệm vụ chonhiều chủ thể quản lý ở nhiều cấp quản lý khác nhau Từ thực tế, một Chính phủ

Trung ương dù có lớn mạnh đến đâu cũng không thể thực hiện được tất cả các chứcnăng, nhiệm vụ rất nặng nề của mình, do vậy cần phải phân công, phân cấp cho cấpdưới thực hiện một số công việc, đặc biệt là các công việc liên quan đến quản lýnhân sự hành chính nhà nước"

Đảm bảo nguyên tắc hiệu quả trong phân cấp quản lý đầu tư công thể hiện ởchỗ: với một nhiệm vụ quản lý cụ thể, cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chấtlượng, yêu cầu quản lý cao nhất với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nêngiao cho cấp đó hoặc cơ quan đó thực hiện

Phân cấp quản lý đầu tư công khoa học, hợp lý giúp việc xóa bỏ cơ chế "xin cho" trong quản lý đầu tư công Ngược lại, nếu công tác quản lý đầu tư công khôngđược phân cấp hoặc phân cấp một cách hình thức, không khoa học, không rõ ràngthì hiệu quả sử dụng các nguồn lực thấp, cũng như tính chủ động, sáng tạo của các

-cơ quan trực tiếp sử dụng nguồn lực

Như vậy, để đảm bảo nguyên tắc hiệu quả trong phân cấp quản lý đầu tưcông cần rà soát, đánh giá năng lực thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cấpchính quyền, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý, từ đó phân định thẩmquyền quản lý một cách phù hợp

Năm là, nguyên tắc cân đối, phù hợp

Phân cấp quản lý đầu tư công chỉ đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả khi nộidung phân cấp được xác định trên cơ sở cân đối giữa các mặt: nhiệm vụ được giao

và năng lực thực hiện nhiệm vụ; quyền hạn và trách nhiệm; nhiệm vụ được giao vàkinh phí để tổ chức thực hiện nhiệm vụ (ngân sách); nội dung phân cấp và năng lựckiểm soát việc thực hiện các nội dung phân cấp… Đồng thời, đảm bảo các yêu cầu

về tính phù hợp trên một số mặt, cụ thể: phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xãhội của đất nước trong từng giai đoạn; phù hợp với đặc thù quản lý của từng ngành,từng lĩnh vực; phù hợp với đặc thù của từng địa phương về kinh tế, xã hội, văn hóa,tập quán; phù hợp trình độ, năng lực, kỹ năng của đội ngũ cán bộ, công chức ở cáccấp hành chính

Sáu là, đảm bảo cơ chế kiểm tra, giám sát hữu hiệu, nghiêm minh

Kiểm tra, giám sát có vài trò rất quan trọng, là một công cụ hữu hiệu để đảmbảo chức năng quản lý đầu tư công của các cơ quan nhà nước Muốn thực hiện tốtnội dung phân câp quản lý đầu tư công thì các cơ quan nhà nước cấp trên phải nắmvững công cụ kiểm tra, giám sát Kiểm tra, giám sát để đảm bảo phân cấp quản lý

đầu tư công được thực hiện một cách nghiêm túc, đúng quy định pháp luật, kịp thờiphát hiện những hành vi, biểu hiện sai trái, vi phạm pháp luật trong quản lý để cónhững biện pháp xử lý phù hợp, kịp thời, đồng thời thông qua kiểm tra, giám sátgiúp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hiện ra những quy định không phùhợp trong phân cấp quản lý để kịp thời điều chỉnh, sửa đổi để phân cấp quản lý đảmbảo tính hiệu lực, hiệu quả

2.3 Nghiên cứu về nội dung phân cấp quản lý đầu tư công

Nghiên cứu về nội dung phân cấp quản lý đầu tư công trả lời cho câu hỏi:

Phân cấp quản lý đầu tư công gồm những nội dung gì? Câu trả lời cho câu hỏi nói

trên phụ thuộc vào cách tiếp cận của các nghiên cứu, mục tiêu của phân cấp quản lýđầu tư công hướng đến là gì Theo tìm hiểu của NCS, hiện nay có ba cách tiếp cậnchính về nội dung phân cấp quản lý đầu tư công

Cách tiếp cận thứ nhất: Tiếp cận theo hình thức phân cấp quản lý

Cách tiếp cận thứ hai: Tiếp cận phân cấp theo chức năng quản lý vĩ mô củaNhà nước đối với đầu tư công

Cách tiếp cận thứ ba: Tiếp cận phân cấp quản lý của Nhà nước theo quy trìnhtác nghiệp đối với dự án đầu tư công

2.3.1 Tiếp cận theo hình thức phân cấp quản lý

Theo cách tiếp cận theo hình thức phân cấp quản lý, phân cấp quản lý đầu

tư công được đánh giá trên góc độ: phân cấp hành chính, phân cấp tài khóa, phâncấp thị trường hay còn gọi là phân cấp chính trị Trong đó phân cấp hành chính là

sự chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý nâng cao và phân bổ các nguồnlực từ cấp trên xuống cấp dưới Phân cấp tài khóa hay phân cấp ngân sách là việcphân cấp trong quản lý nguồn vốn NSNN của các cấp Phân cấp chính trị là tạo ramôi trường thuận lợi cho mọi người dân trong quá trình hoạch định chính sáchbằng việc là chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhâncủa Nhà nước

2.3.2 Tiếp cận phân cấp theo chức năng quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với đầu tư công

Tiếp cận theo chức năng quản lý vĩ mô của Nhà nước dựa trên lý thuyết hànhchính công (Henry Fayol, 1915) Theo lý thuyết hành chính công, trong nền kinh tế,quản lý của Nhà nước hay doanh nghiệp bao gồm chức năng dự đoán và lập kếhoạch, tổ chức điều khiển, phối hợp và kiểm tra Henry Fayol (1915) cho rằng quản

lý ở cấp cao có nhiệm vụ là quản lý thuần túy còn các hoạt động khác thì quản lý ởcấp cao chỉ tham gia gián tiếp và giao cho cấp dưới đảm nhiệm.

Trên cơ sở lý thuyết quản lý hành chính công, tiếp cận phân cấp theo chứcnăng quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với đầu tư công hướng đến mục tiêu là nângcao hiệu quả đầu tư công thông qua việc có những văn bản pháp luật quản lý đầu tưcông, xây dựng kế hoạch đối với đầu tư công, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giámsát đầu tư công Với mục tiêu đó, phân cấp quản lý đầu tư công có nghĩa là Nhànước thực hiện phân cấp quản lý xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chỉ đạo thực hiệnthông qua các văn bản pháp luật Theo đó, phân cấp quản lý đầu tư công bao gồmcác nội dung chính: (i) Phân cấp trong thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạmpháp luật quản lý đầu tư công; (ii) Phân cấp xây dựng kế hoạch đầu tư công; (iii) Phâncấp trong phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công; (iv) Phân cấp thực hiện dự ánđầu tư công; (v) Phân cấp trong theo dõi, kiểm tra, đánh giá đối với đầu tư công

Thứ nhất, phân cấp trong thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quản lý đầu tư công

Phân cấp QLNN có hiệu lực và hiệu quả hay không phụ thuộc vào việc cáccấp có ban hành được hệ thống chính sách, pháp luật phù hợp và được thực thi cóhiệu quả Chính vì vậy, nội dung quan trọng hàng đầu trong phân cấp quản lý đầu tưcông là phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cấp quản lý và trao thẩmquyền, trách nhiệm cho cơ quan quản lý cấp địa phương nhiều hơn trong việc banhành và thực thi chính sách pháp luật có liên quan đến đầu tư công

Dựa vào tính chất hoạt động quản lý hành chính, kinh tế, xã hội, môi trường củamỗi cấp quản lý tại địa phương mà các cấp quản lý tại địa phương sẽ phải giải quyếtnhiều nhiệm vụ quan trọng, có thể liên quan trực tiếp đến an ninh, an toàn xã hội Do

đó, cơ quan quản lý các cấp tại địa phương cũng cần được trao quyền để ban hànhmột số chính sách, chế độ và định mức thuộc lĩnh vực đầu tư công để có thể chủ độngtrong các hoạt động Ngoài ra, mỗi địa phương có đặc thù về văn hóa, kinh tế, xã hộikhác nhau do đó, khi các cấp tại địa phương được quyền xây dựng các chính sáchliên quan đến quản lý đầu tư công cũng góp phần đảm bảo tính công bằng theo chiềudọc, giúp giảm bớt chênh lệch giữa thành thị và nông thôn, miền núi và đồng bằng

Quản lý nhà nước đối với đầu tư công cần ban hành nhiều văn bản quy phạmpháp luật quy định, điều chỉnh toàn bộ các quá trình đầu tư, xây dựng và điều chỉnhcác chủ thể tham gia vào hoạt động đầu tư công Ngoài ra, các văn bản quy phạm

pháp luật này còn quy định các hành lang pháp lý giúp cho hoạt động động diễn ratheo đúng kế hoạch.

Trong nghiên cứu của Hoàng Cao Liêm (2018), tác giả đã chỉ ra phân cấptrong ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quản lý đầu tư công bao gồm việcphân chia thẩm quyền, trách nhiệm ban hành văn bản quản lý đầu tư công giữa haicấp quản lý: cấp trung ương và cấp địa phương Trong đó, các văn bản quy phạmpháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công được ban hành ở cấp Trung ương baogồm các Luật (Đầu tư công, Ngân sách, Quy hoạch, Xây dựng, Đấu thầu…), Nghịđịnh hướng dẫn của Chính phủ; các Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

và các Thông tư của các Bộ như: Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Xây dựng, Giaothông vận tải… các quy định này tập trung vào các nội dung như: quy định về lậpquy hoạch, kế hoạch đầu tư; quy định về trình tự thực hiện các bước của quá trìnhđầu tư; quy định về phân cấp trong thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, dự ánđầu tư, bản vẽ thi công và dự toán…; các quy định liên quan đến hoạt động đấuthầu; các tiêu chuẩn, định mức trong hoạt động xây dựng; quy định về thanh, quyếttoán vốn đầu tư…

Đối với cấp địa phương {cụ thể là Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh},trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật do trung ương ban hành, HĐND cấp tỉnhban hành các văn bản quy định cụ thể hóa và hiện thực hóa các quy định của Quốchội, Chính phủ và các Bộ ngành Trung ương về quản lý các hoạt động đầu tư côngtrên địa bàn tỉnh nhằm hướng dẫn, phân công, phân cấp và giao trách nhiệm cụ thểcho Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, các Sở, ngành trong việc thực hiện các bướccủa quá trình quản lý đầu tư công, cụ thể như: Quy định về quản lý đầu tư và xâydựng bằng nguồn vốn đầu tư công; Quy định về phân công, phân cấp trong hoạt độngđầu tư và xây dựng; Quy định phối hợp QLNN về chất lượng công trình xây dựng;Ban hành tiêu chuẩn, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư; Ban hành kế hoạch đầu tư côngtrung hạn, hàng năm; Ban hành đơn giá xây dựng, giá vật liệu xây dựng, giá ca máyxây dựng; Quy định về thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng; Quy định

về phối hợp thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đầu tư xây dựng trên địa bàntỉnh… UBND các cấp và các Sở chuyên ngành có chức năng quản lý đầu tư côngcũng sẽ ban hành những văn bản cụ thể để hướng dẫn triển khai hoạt động đầu tư công

Thứ hai, phân cấp trong xây dựng kế hoạch đầu tư công

Quản lý nhà nước về đầu tư công có đạt được mục tiêu đã đề ra hay khôngphụ thuộc rất lớn vào phân cấp trong xây dựng kế hoạch đầu tư công Theo TrầnThị Thu Hương (2011), phân cấp trong xây dựng kế hoạch đầu tư công là việc xemxét trao thẩm quyền, trách nhiệm xây dựng kế hoạch đầu tư công cho các cấp ở địaphương (cấp tỉnh, huyện, xã) bởi các cơ quan quản lý cấp địa phương là nhữngngười gần nhân dân của địa phương nhất, hiểu được người dân địa phương đang cầnnhững hàng hóa công cộng nào để đầu tư công hướng đến việc cung cấp những hànghóa công cộng đó Bên cạnh đó, cơ quan quản lý các cấp tại địa phương mới là nhữngngười hiểu về vị trí địa lý, đặc điểm kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng của địaphương mới có thể xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư công phù hợp với địaphương.

Xây dựng kế hoạch đầu tư công là một bộ phận rất quan trọng trong hệthống kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của các địa phương,thể hiện dự kiến việc bố trí, cân đối các nguồn lực và giải pháp triển khai thực hiệncác chương trình mục tiêu, dự án trong lĩnh vực đầu tư công Kế hoạch đầu tư côngđược coi là lĩnh vực được phân cấp sớm nhất cho các cấp ở địa phương tiếp thu ýkiến của nhân dân Cơ quan quản lý các cấp tại địa phương được giao nhiều tráchnhiệm hơn trong việc điều phối, phân bổ ngân sách và hoàn thành kế hoạch pháttriển kinh tế - xã hội tại cấp chính quyền tương ứng

Lập kế hoạch đầu tư công phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản baogồm: Phù hợp với các mục tiêu phát triển tại chiến lược phát triển kinh tế - xã hội,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm và hằng năm của ngành, lĩnh vực, địaphương và các quy hoạch đã được phê duyệt; Phù hợp với khả năng cân đối nguồnvốn đầu tư công và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác;bảo đảm cân đối vĩ mô, ưu tiên an toàn nợ công; Việc phân bổ vốn đầu tư công phảituân thủ nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư công trong từng giaiđoạn đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Ưu tiên bố trí vốn cho các ngành, lĩnhvực, vùng lãnh thổ theo mục tiêu và định hướng phát triển của từng thời kỳ; Bảođảm công khai, minh bạch và công bằng; Bảo đảm quản lý tập trung, thống nhất vềmục tiêu, cơ chế, chính sách; thực hiện phân cấp trong quản lý đầu tư, tạo quyềnchủ động cho bộ, ngành và địa phương theo quy định của pháp luật nhằm nâng caohiệu quả đầu tư; Kế hoạch đầu tư công hằng năm phải phù hợp với kế hoạch đầu tư

công trung hạn đã được phê duyệt Kế hoạch đầu tư công bao gồm kế hoạch đầu tưcông trung hạn và kế hoạch đầu tư công hàng năm Kế hoạch đầu tư công trung hạnhay hàng năm đều dựa vào quy hoạch đầu tư công

Phân cấp trong xây dựng kế hoạch đầu tư công là sự chuyển giao, quy địnhtrách nhiệm, thẩm quyền của cơ quan quản lý các cấp trong xác định chỉ tiêu củahoạt động đầu tư công và đề xuất các giải pháp tốt nhất để đạt được mục tiêu đó vớihiệu quả cao, bền vững Ở cấp Trung ương, căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế -

xã hội, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của cả nước, theo lĩnh vực, theo địaphương, trung ương ban hành kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm đượcthực hiện thống nhất trên phạm vi cả nước

Căn cứ vào tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

05 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn trước; quy hoạch tổng thể pháttriển kinh tế xã hội của địa phương; quy hoạch các ngành, lĩnh vực của địa phương;nhu cầu và dự báo khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư để xây dựng kết cấu hạtầng kinh tế - xã hội, khả năng cân đối vốn NSNN; dự báo tác động của tình hìnhthế giới và trong nước đến sự phát triển và khả năng huy động các nguồn vốn đầutư; cơ quan quản lý các địa phương (HĐND các cấp) giao nhiệm vụ lập kế hoạchđầu tư công trung hạn và hàng năm cho UBND cùng cấp thực hiện Trong các cấp ởđịa phương, Sở ban ngành của địa phương tham mưu cho UBND cấp tỉnh để trìnhcác quy hoạch, kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm cho HĐND cấp tỉnhphê duyệt HĐND cấp tỉnh được quyền quyết định việc phân cấp đầu tư công trunghạn và hàng năm của địa phương bao gồm toàn bộ danh mục và mức vốn bố trí chotừng dự án sử dụng vốn ngân sách của địa phương Sau khi HĐND cấp tỉnh phêduyệt quyết định quy hoạch, kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm thìUBND cấp tỉnh có trách nhiệm phân bổ và giao kế hoạch đầu tư công cho các đơn

vị thực hiện

Thứ ba, phân cấp trong công tác phân bổ và giao kế hoạch vốn

Phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công là một khâu quan trọng trongQLNN về đầu tư công Phân bổ vốn đầu tư công phải đảm bảo các nguyên tắcsau: Nhằm thực hiện mục tiêu, định hướng phát triển trong chiến lược, kế hoạchphát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch đã được phê duyệt; Không bố trí vốn chochương trình, dự án không thuộc lĩnh vực đầu tư; Tập trung bố trí vốn đầu tư công

để hoàn thành và đẩy nhanh tiến độ chương trình, dự án quan trọng quốc gia,chương trình, dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn đối với phát triển kinh tế - xã hộicủa đất nước, của các cấp, các ngành; Chính phủ quy định mức vốn dự phòng trong

kế hoạch đầu tư công trung hạn để xử lý những vấn đề phát sinh trong quá trìnhtriển khai kế hoạch đầu tư công trung hạn

Quá trình phân cấp nói chung và phân cấp quản lý đầu tư công của các cấpquản lý ở Trung ương và địa phương nói riêng được thể hiện rõ nhất là quá trìnhphân cấp trong phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công Nhờ có phân cấp trongcông tác này mà cơ quan quản lý các cấp ở địa phương được trao thêm nhiều thẩmquyền hơn trong việc ưu tiên nguồn lực, đặc biệt quyết định phân bổ ngân sách chocác ngành khác nhau

Phân cấp trong công tác phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công được thểhiện trên các cấp như sau: Phân bổ vốn đầu tư giữa trung ương và địa phương;Phân bổ vốn đầu tư giữa các cấp của địa phương

Phân bổ vốn đầu tư giữa cấp trung ương và cấp địa phương: Việc phân bổ vàgiao chi tiết kế hoạch vốn đầu tư công cho từng dự án được cấp trung ương giaocho cấp địa phương theo các tiêu chí: (i) tổng mức đầu tư hàng năm cho các địaphương, (ii) vốn đầu tư trong cân đối địa phương, (iii) tổng vốn các chương trìnhmục tiêu quốc gia, các chương trình hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách trung ương(NSTW), (iv) danh mục các dự án đầu tư nhóm A và tổng mức vốn thực hiện các

dự án nhóm A Việc phân bổ ngân sách cân đối từ cấp trung ương xuống cấp địaphương ổn định cho từng giai đoạn từ 3-5 năm

Phân bổ vốn đầu tư giữa các cấp ở địa phương: Trên cơ sở vốn đầu tư củacấp trung ương phân bổ cho cấp địa phương và vốn đầu tư của địa phương, cáccấp quản lý ở địa phương tiến hành phân bổ cho các cấp quản lý thấp hơn Việcphân bổ vốn đầu tư giữa các cấp quản lý ở địa phương phụ thuộc vào nguồn thu,nhiệm vụ chi của từng cấp theo những tiêu chí phân bổ vốn đầu tư giữa các cấp

Do hiện nay Luật chỉ quy định phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW

và ngân sách địa phương (NSĐP) mà chưa có văn bản quy phạm nào quy định cụthể về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp địa phương Vì vậy, theophân cấp, HĐND cấp tỉnh được toàn quyền quyết định việc phân cấp tiếp theo đểphù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh đó Việc phân cấp trong công tác

phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công ở các địa phương thường có sự khácnhau, phụ thuộc vào quyết định của từng địa phương Hơn nữa, để đảm bảo tínhcông khai, minh bạch trong phân bổ vốn đầu tư công giữa các cấp ở địa phương,cấp trung ương đã ban hành các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu

tư Các tiêu chí đó là: (1) dân số (dân số chung và số người dân tộc thiểu số); (2)trình độ phát triển (hộ nghèo, thu nội địa, tỷ lệ điều tiết về NSTW); (3) diện tích

tự nhiên; (4) số các đơn vị hành chính; (5) tiêu chí bổ sung (thành phố trực thuộctrung ương, vùng trọng điểm…) Mỗi tiêu chí này được tính theo các thang điểmriêng Trên cơ sở đó, các cấp ở địa phương sẽ làm căn cứ để phân bổ vốn đầu tưcông cho các cấp phía dưới Đáng lưu ý là các nguyên tắc, tiêu chí, định mứcphân bổ vốn đầu tư công được quy định ổn định trong thời gian 5 năm nên tạo sựchủ động trong điều hành ngân sách của từng địa phương Bước điều chỉnh quantrọng này đã khắc phục những tồn tại, hạn chế trong quá trình triển khai Chẳnghạn theo quy định trước đây, vốn đầu tư công sẽ được bố trí để chuẩn bị đầu tư vàthực hiện dự án trong giai đoạn 5 năm đối với 15 ngành, lĩnh vực Trong khi đó,quy định mới chỉ dừng lại ở việc quy định nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư công

mà chưa có các quy định về các ngành, lĩnh vực và dự án nào được sử dụngnguồn vốn đầu tư công Vì vậy, các cấp ở địa phương gặp rất nhiều khó khăntrong phân bổ kế hoạch đầu tư công và gây ra sự tùy tiện trong công tác phân bổ

và giao kế hoạch vốn đầu tư công

Thứ tư, phân cấp trong thực hiện dự án đầu tư công

Phân cấp quản lý đầu tư công hướng đến mục tiêu là nâng cao hiệu quả sửdụng vốn đầu tư công và tăng quyền chủ động của các cấp tại địa phương trongquản lý đầu tư công Tuy nhiên nếu phân cấp quản lý đầu tư công quá mức sẽdẫn đến tình trạng phân cấp đồng loạt, đại trà của cơ quan quản lý các cấp tại địaphương Từ đó có thể xảy ra các hiện tượng tiêu cực trong quá trình quản lý đầu

tư công như hiện tượng thất thoát vốn đầu tư công, tình trạng tham nhũng củacác các bộ quản lý… Để khắc phục tối đa những hiện tượng tiêu cực nói trên,phân cấp thực hiện dự án đầu tư công có vai trò quan trọng Trong nghiên cứucủa mình, Nguyễn Thị Thanh (2018) đã chỉ ra nội dung phân cấp trong thực hiện

dự án đầu tư công bao gồm phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định

dự án đầu tư

Giai đoạn chuẩn bị đầu tư có vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo hiệuquả đầu tư dự án Vì vậy các cấp địa phương cần xác định rõ tiêu chí, tiêu chuẩn(điều kiện) phân cấp trong các khâu chuẩn bị đầu tư (thẩm định và phê duyệt quyếtđịnh đầu tư hoặc giấy cấp phép đầu tư) Vấn đề phân cấp trong giai đoạn chuẩn bịđầu tư được xem xét ở 2 khía cạnh: (i) Phân nhóm dự án đầu tư (theo tính chất vàquy mô của dự án); (ii) Thẩm quyền quyết định đầu tư đối với các nhóm dự án đầu

tư Theo quy định của phân cấp hiện hành quy định rõ tại địa phương, cấp tỉnh cầngiảm tối đa sự can thiệp trực tiếp và các quyết định đầu tư, chỉ đạo điều hành thựchiện các dự án đầu tư mà cấp tỉnh đã phân cấp cho cấp thấp hơn Đối với các dự ánsản xuất kinh doanh, cấp tỉnh không được phép trực tiếp can thiệp

Theo quy định, các dự án đầu tư công do cấp nào quản lý thì cấp đó sẽ chịutrách nhiệm trong phê duyệt và thẩm định dự án đầu tư Đối với các dự án đầu tưcông thuộc sự quản lý của cấp tỉnh thì cấp tỉnh phê duyệt và thẩm định dự án đầu tưcông Trung ương chỉ phê duyệt các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyếtđịnh chủ trương đầu tư và Hội đồng thẩm định Nhà nước thẩm định Do đó, cấp địaphương được toàn quyền trong việc phê duyệt, quyết định dự án đầu tư, phân bổ kếhoạch đầu tư và giao kế hoạch chi tiết tới từng dự án trên địa bàn địa phương

Các cấp địa phương triển khai phân cấp trong phê duyệt quyết định dự ánđầu tư phù hợp với quan điểm, nguyên tắc phân cấp và với hệ thống phân nhóm dự

án đầu tư, thẩm quyền quyết định đầu tư sẽ chia thành 3 cấp tương ứng với từngnguồn vốn, trong đó: Các dự án được các cơ quan nhà nước quyết định đầu tư là các

dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách: trung ương quyết định các dự án nhóm A; Chủtịch UBND tỉnh được quyết định các dự án nhóm B và C; Chủ tịch UBND cấphuyện được quyết định các dự án có tổng mức vốn đến 05 tỷ đồng trong một số lĩnhvực: đầu tư các trường mầm non, tiểu học, trung học cơ sở và các trung tâm giáodục thường xuyên của huyện, các trạm y tế xã, phường, thị trấn…

Thứ năm, phân cấp trong theo dõi, kiểm tra, đánh giá đầu tư công

Trong hoạt động phân cấp quản lý đầu tư công, với cơ chế tác động và biệnpháp điều chỉnh chủ yếu là bằng pháp luật, các cấp tại địa phương có thẩm quyềnphải thường xuyên tiến hành công tác theo dõi, kiểm tra, đánh giá nhằm loại trừ cáchành vi bất hợp pháp ra khỏi hoạt động đầu tư công

Nội dung phân cấp trong theo dõi, kiểm tra, đánh giá đối với đầu tư công baogồm: (1) thanh tra, kiểm tra, giám sát tổng thể đầu tư; (2) thanh tra, kiểm tra, giámsát đối với các dự án đầu tư Thanh tra, kiểm tra, giám sát tổng thể đầu tư công làviệc thanh tra, kiểm tra đối với việc ban hành các văn bản pháp luật quản lý đầu tưcông, xây dựng kế hoạch đầu tư công, phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công.Thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với các dự án đầu tư công tập trung vào các nộidung như chuẩn bị đầu tư, thẩm định, đấu thầu, quyết toán, vận hành, điều chỉnh dự

Trong công tác theo dõi, kiểm tra, đánh giá đối với tổng thể đầu tư công

và đối với dự án đầu tư công cần có sự tham gia của các cơ quan thanh trachuyên ngành của các cấp Trung ương lẫn cấp địa phương như: thanh tra đầu tư,thanh tra tài chính, thanh tra xây dựng, thanh tra giao thông và các cơ quan thanhtra có liên quan nhằm phát hiện kịp thời và ngăn ngừa, xử lý các sai phạm Tronghoạt động đầu tư công, công tác kiểm toán cũng rất quan trọng nhằm phát hiệncác sai phạm về đầu tư, xây dựng và sử dụng vốn NSNN để kiến nghị xử lý cácsai phạm theo đúng quy định của pháp luật, tránh thất thoát, lãng phí vốn đầu tưcông Ngoài ra, việc giám sát của cộng đồng cũng rất quan trọng, việc thực hiệngiám sát của cộng đồng thông qua các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng tạicác địa phương Kết quả giám sát của cộng đồng góp phần làm cho các chủ thểtham gia vào hoạt động đầu tư công thực hiện đúng quy định, chức năng, nhiệm

vụ được giao

Hơn nữa, nhằm khắc phục các khiếm khuyết của hoạt động quản lý đầu tưcông, các cấp chính quyền cần phải tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám

sát hoạt động này một cách thường xuyên, liên tục Yêu cầu của công tác thanh tra,kiểm tra, giám sát là phải trung thực, đầy đủ, chính xác, khách quan và kịp thời

Từ các công trình nghiên cứu nói trên, NCS tổng hợp mối quan hệ giữa nộidung phân cấp quản lý đầu tư công và thẩm quyền của các cơ quan QLNN tại ViệtNam như sau:

Bảng 1 Mối quan hệ giữa nội dung phân cấp quản lý đầu tư công

và thẩm quyền của các cơ quan QLNN

cơ quan QLNN

1 Phân cấp trong thẩm quyền ban hành các văn bản

quy phạm pháp luật điều chỉnh đầu tư công

Quốc hộiChính phủ

Bộ Kế hoạch và Đầu tưHĐND cấp tỉnh

2 Phân cấp trong xây dựng kế hoạch đầu tư công

Quốc hộiChính phủ

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ Tài chínhHĐND các cấpUBND cấp tỉnhUBND cấp huyện/xã

3 Phân cấp trong phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công

Chính phủ

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ Tài chínhUBND cấp tỉnhUBND cấp huyện/xã

4 Phân cấp thực hiện dự án đầu tư công

5 Phân cấp trong theo dõi, kiểm tra, đánh giá đầu tư

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ, cơ quan trung ương

HĐND các cấpUBND cấp tỉnhUBND cấp huyện/xãKiểm toán nhà nướcMTTQ Việt Nam

Nguồn: NCS tổng hợp từ các công trình nghiên cứu đã công bố 2.3.3 Cách tiếp cận thứ ba: Tiếp cận phân cấp quản lý của Nhà nước theo quản lý chu trình dự án đầu tư công

Tiếp cận phân cấp quản lý của Nhà nước theo chu trình dự án đầu tư cônghướng đến mục tiêu là nâng cao hiệu quả đầu tư công thông qua việc kiểm soát tốtcác khâu trong chu trình dự án đầu tư công Cách tiếp cận này dựa trên cơ sở Nhànước là sở hữu đối với nguồn vốn đầu tư công (vốn có được sau quy hoạch, kếhoạch đầu tư công) mà mình trực tiếp quản lý và Nhà nước phân bổ nguồn vốn đầu

tư công vào các dự án đầu tư công Đây là cách tiếp cận của Anand Rajaram (2010)

Anand Rajaram (2010) đều quan niệm rằng quản lý đầu tư công là một hệthống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sáchđầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giácác dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tưcông, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế Tácgiả cho rằng quy trình quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung và được tóm tắtnhư sau: định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu; thẩm định dự ánchính thức; đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án; lựa chọn và lập ngân sách dựán; triển khai dự án; điều chỉnh dự án; vận hành dự án; đánh giá và kiểm toán saukhi hoàn thành dự án Từ đó xác định, phân cấp quản lý đầu tư công gồm các nộidung sau: Phân cấp trong định hướng đầu tư; Phân cấp trong thẩm định dự án chínhthức; Phân cấp trong thẩm tra lập đối với thẩm định dự án; Phân cấp trong lựa chọn

và lập ngân sách dự án; Phân cấp trong triển khai dự án; Phân cấp trong điều chỉnh

dự án; Phân cấp trong vận hành dự án; Phân cấp trong đánh giá và kiểm toán saukhi hoàn thành dự án

Thứ nhất, phân cấp trong định hướng đầu tư công, xây dựng dự án đầu tư công

Anand Rajaram (2010) đã chỉ ra rằng phân cấp trong định hướng đầu tưcông, xây dựng dự án đầu tư công là quá trình bao gồm hai nội dung lớn là phân cấptrong định hướng đầu tư công và phân cấp trong xây dựng dự án đầu tư công

(i) Phân cấp trong định hướng đầu tư công:

Phân cấp trong định hướng đầu tư là cấp trung ương trao thẩm quyền cho cấpđịa phương và xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan quản lý trongxây dựng định hướng đầu tư Phân cấp trong định hướng đầu tư công bao gồm cácnội dung: Xác định thẩm quyền của các cấp đối với xây dựng định hướng chiếnlược đầu tư công; xây dựng quy hoạch và kế hoạch đầu tư công

Đối với các cấp ở địa phương, xây dựng định hướng chiến lược ĐTC, xâydựng quy hoạch và kế hoạch đầu tư công được dựa trên chiến lược, quy hoạch tổngthể phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của tỉnh Các cấp ở địa phương làUBND cấp tỉnh là cơ quan tiến hành xây dựng các quy hoạch, kế hoạch đầu tư côngtheo ngành, vùng lãnh thổ trong tỉnh, xác định nhu cầu về vốn, nguồn vốn, các giảipháp huy động vốn… từ đó, xác định danh mục dự án ưu tiên Trong đó kế hoạchđầu tư công của tỉnh (bao gồm kế hoạch 5 năm và kế hoạch hàng năm) Chiến lượcđầu tư công là xuất phát điểm trong quá trình phân cấp quản lý đầu tư công ở cấpquốc gia cũng như cấp địa phương, định hướng chiến lược đầu tư được thể hiện quachiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra

Định hướng chiến lược đầu tư là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tưcông, được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định caonhất đề ra Định hướng này giúp cho hoạt động đầu tư công của trung ương phảnảnh được các ưu tiên của quốc gia, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chươngtrình và ra quyết định đầu tư của các bộ - ngành và của các cấp địa phương

Định hướng chiến lược đầu tư công là cơ sở quan trọng để giúp đưa ra cácquyết định về đầu tư công của cấp địa phương Sự định hướng đó có thể được lấy ra

từ một kế hoạch quốc gia hoặc một tài liệu chiến lược trung hạn và dài hạn, đượcthiết lập các ưu tiên phát triển kinh tế toàn diện Giai đoạn xây dựng định hướngchiến lược đầu tư công cấp địa phương giúp chính quyền cấp địa phương ra cácquyết định nhằm xây dựng định hướng đầu tư công tạo điều kiện cho việc thực hiệncác chức năng khác của QLNN đối với đầu tư công Nếu định hướng chiến lược đầu

tư công không tốt thì các chức năng khác cũng không thể thực hiện được Đồngthời, định hướng chiến lược đầu tư công đảm bảo cho việc sử dụng nguồn lực, tránhđược những rủi ro trong quá trình đầu tư

(ii) Phân cấp trong xây dựng dự án đầu tư công

Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư công, các cấp ở địa phương xâydựng các hồ sơ dự án Thực chất đây là việc các cấp tại địa phương triển khai lập dự

án đầu tư công Trong xây dựng dự án đầu tư công, phải có một quy trình chínhthức cho xây dựng dự án đầu tư công ở các cấp tại địa phương Theo phân cấp, cấptỉnh đề xuất các dự án đầu tư công nên cấp tỉnh chuẩn bị hồ sơ dự án với các thôngtin cơ bản như: sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, ngân sách dự toán, tiến

độ thực hiện, kết quả kỳ vọng… của dự án Mục tiêu của phân cấp trong xây dựng

dự án đầu tư công là chất lượng của các bản dự án được soạn thảo phải có tính khảthi cao Để làm được điều đó, cấp tỉnh phải tiến hành sàng lọc bước đầu dự án đầu

tư công Sàng lọc dự án bước đầu nhằm đảm bảo sự phù hợp của dự án đầu tư côngvới chiến lược và khả năng đảm bảo nguồn vốn cho kế hoạch đầu tư Phân cấp trongsàng lọc dự án bước đầu là quá trình chuyển giao thẩm quyền và phân định rõ thẩmquyền, trách nhiệm của các cấp, cơ quan ban ngành và địa phương trong việc sànglọc bước đầu đối với dự án đầu tư công Trong sàng lọc bước đầu dự án, các cấp tạiđịa phương phải nghiên cứu tiền khả thi đối với dự án đầu tư công

Như vậy có thể thấy rằng, để phân cấp quản lý đầu tư công đạt hiệu quả thìchính quyền địa phương phải thực hiện tốt ngay từ khâu phân cấp xây dựng địnhhướng đầu tư công và phân cấp xây dựng dự án đầu tư công Định hướng đầu tưcông là công cụ hữu ích cho xây dựng dự án đầu tư công Mục tiêu của phân cấpxây dựng dự án đầu tư công là các cấp tại địa phương phải xây dựng được dự án cótính khả thi cao Trên cơ sở đó, các cấp tại địa phương phê duyệt chủ trương đầu tư

Thứ hai, phân cấp trong thẩm định dự án chính thức

Thẩm định dự án là một khâu trong quản lý đầu tư công nhằm phân tích về sựcần thiết đầu tư của dự án và đưa ra quyết định về tính khả thi tổng thể của dự án, chứkhông chỉ tính khả thi về kỹ thuật Báo cáo nghiên cứu khả thi chất lượng tốt (trước

đó là báo cáo nghiên cứu tiền khả thi) có vai trò trung tâm trong thẩm định dự án

Thẩm định dự án chính thức phải đảm bảo các nguyên tắc: Phù hợp với khảnăng cân đối vốn NSNN trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm, dựkiến khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư khác đối với các dự án sử dụng nhiềunguồn vốn đầu tư; Thuộc chương trình, nhiệm vụ chi đầu tư phát triển của NSNN

đã được phê duyệt; Các dự án sử dụng vốn NSNN không do cấp mình quản lý phảiđược cấp có thẩm quyền thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn; Phù hợpnguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN trong kỳ

kế hoạch theo quy định của Chính phủ; Mức vốn bố trí cho từng chương trình, dự

án không vượt quá tổng mức vốn của chương trình, dự án đã được phê duyệt

Phân cấp trong thẩm định dự án chính thức là việc chuyển giao thẩm quyềncho chính quyền cấp dưới, đồng thời xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của cáccấp trong thẩm định dự án chính thức

Đối với cấp tỉnh, trước khi phê duyệt dự án đầu tư công, thì dự án đó phảiđược người quyết định phê duyệt đầu tư có trách nhiệm tổ chức thẩm định chínhthức dự án đầu tư Trong đó, đơn vị chuyên môn thuộc cấp quyết định đầu tư sẽ làđầu mối thực hiện thẩm định dự án chính thức Đơn vị này có trách nhiệm gửi hồ sơ

dự án để lấy ý kiến của các cơ quan quản lý chuyên ngành, cơ quan QLNN về xâydựng để thẩm định dự án

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã sẽ tổ chức thẩm định dự án do mìnhquyết định đầu tư Trong đó, Sở Kế hoạch và đầu tư là đầu mối tổ chức thẩm định

dự án ở cấp tỉnh, đơn vị có chức năng quản lý kế hoạch ngân sách thuộc ngườiquyết định đầu tư ở cấu huyện và xã sẽ là đầu mối của các cấp này Tùy theo điềukiện cụ thể của từng địa phương, Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ quy định cụ thể choChủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư

Trong không ít trường hợp, việc thẩm định dự án chính thức chỉ mang tínhminh họa, không đảm bảo khách quan Do vậy, cấp tỉnh cần phải chú trọng các vấn

đề sau của dự án: sự cần thiết, mục tiêu của dự án rõ ràng, các lựa chọn thay thế đểđáp ứng các mục tiêu của dự án, chi phí được ước tính đầy đủ, chính sác và các lợiích của dự án Đây chính là nội dung của thẩm định nghiên cứu khả thi Nói cách khác,nội dung thẩm định dự án chính thức chính là thẩm định nghiên cứu khả thi dự án

Nghiên cứu khả thi bao gồm xem xét tính khả thi về kinh tế và kỹ thuật bêncạnh những nội dung khác Trong đó, tính khả thi về kinh tế đòi hỏi lợi ích ròng (lợiích trừ đi chi phí) phải được phân tích trên góc độ toàn xã hội và phải ở mức dương

Về lý thuyết, tính khả thi về kinh tế tốt nhất nên được hiểu là "khả năng đầu tư sẽđem lại "lợi nhuận" cho toàn xã hội"1 Trong nghiên cứu khả thi, mức độ sát thực tếcủa kế hoạch triển khai và hiệu quả của cơ chế quản lý dự án cũng cần được xemxét Do đó, quyết định thẩm định là quyết định để chuyển sang các bước thiết kế chi

1 Vì chưa cho sự phân biệt rõ ràng giữa khả thi về kinh tế và khả thi về tài chính ở VIệt Nam, thuật ngữ "lợi ích xã hội" được sử dụng trong chuyên đề này để nói về tính khả thi về kinh tế, như được hiểu chung trong các nghiên cứu quốc tế về quản lý đầu tư công

tiết và dự trù kinh phí sơ bộ, mà không phải là quyết định để chuyển sang bước triểnkhai vì triển khai thường phụ thuộc vào việc khẳng định về dự toán kinh tế ở khâuthiết kế chi tiết và khả năng cân đối vốn

Thứ ba, phân cấp trong thẩm tra độc lập đối với thẩm định dự án

Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công - doxác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở các nướcđang phát triển Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và kháchquan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữalại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định Trong trường hợp có nguy cơ xung độtlợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩmđịnh dự án

Phân cấp trong thẩm độc lập đối với thẩm định dự án là chuyển giao thẩm

quyền cho chính quyền cấp dưới và xác định thẩm quyền, trách nhiệm của các cấpchính quyền trong các nội dung sau: (i) Kiểm tra độc lập để đảm bảo tính kháchquan và chất lượng thẩm định; (ii) Xác định và lập kiểm kê danh mục các dự án đãthẩm định được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên để cân nhắc về ngân sách

"Độc lập" không có nghĩa là bên ngoài cấp trung ương hay cấp địa phương,chức năng thẩm tra độc lập cần được một bên khách quan thực hiện, nếu bên đókhông có lợi ích gì nếu được đi tiếp Bên thẩm tra độc lập tốt nhất nằm bên ngoài cơquan đề xuất và thẩm định nhưng vẫn có thể là một đơn vị thuộc khu vực công Đơn

vị thuộc khu vực công được giao nhiệm vụ đánh giá độc lập có thể sử dụng tư vấn ởkhu vực tư nhân hoặc chuyên gia ở nơi khác trong khu vực công Kết quả của đánhgiá độc lập có thể khiến cho một dự án được chuyển sang khâu tiếp theo hay khôngnhưng không nhất thiết phải là mốc để quyết định mà đơn vị đánh giá độc lậpthường chỉ đưa ra các ý kiến tham mưu cho các cấp có thẩm quyền quyết định

Thứ tư, phân cấp trong lựa chọn và lập ngân sách dự án

Ngay cả những hệ thống quản lý đầu tư công tốt nhất vẫn có khả năng nguồnlực không đủ đáp ứng số lượng các dự án mới được thẩm định là tốt Vì vậy cầnphải áp dụng những tiêu chí để sắp xếp ưu tiên rõ ràng, phản ánh những ưu tiênquốc gia, địa phương, ngành cũng như các yếu tố thực tiễn như mức độ sẵn sàngtriển khai Đó chính là chức năng, nhiệm vụ của lựa chọn và lập ngân sách dự án

Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tư côngtổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp

với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợpvới ưu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách Để đảm bảo tínhcông bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự ánphải được công khai Đầu tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn

dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản.Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánhnhững khoản chi mới phát sinh này

Lựa chọn và lập ngân sách dự án là một khâu quan trọng trong QLNN vềđầu tư công Lựa chọn và lập ngân sách dự án đầu tư công phải đảm bảo cácnguyên tắc sau: Nhằm thực hiện mục tiêu, định hướng phát triển trong chiến lược,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch đã được phê duyệt; Không bố trívốn cho chương trình, dự án không thuộc lĩnh vực đầu tư; Tập trung bố trí vốn đầu

tư công để hoàn thành và đẩy nhanh tiến độ chương trình, dự án quan trọng quốcgia, chương trình, dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn đối với phát triển kinh tế - xãhội của đất nước, của các cấp, các ngành; Chính phủ quy định mức vốn dự phòngtrong kế hoạch đầu tư công trung hạn để xử lý những vấn đề phát sinh trong quátrình triển khai kế hoạch đầu tư công trung hạn

Quá trình phân cấp nói chung và phân cấp quản lý đầu tư công của các địaphương nói riêng được thể hiện rõ nhất là quá trình phân cấp trong lựa chọn và lậpngân sách dự án Nhờ có phân cấp trong công tác này mà chính quyền tỉnh đượctrao thêm nhiều thẩm quyền hơn trong việc ưu tiên nguồn lực, đặc biệt quyết địnhphân bổ ngân sách cho các ngành khác nhau và cho chính quyền địa phương cấpthấp hơn

Thứ năm, phân cấp trong triển khai dự án

Sự thành công (hay thất bại) trong triển khai dự án phụ thuộc vào nhiều nhân

tố, trong đó chắc chắn bao gồm (i) lựa chọn đúng dự án tốt; (ii) lập ngân sách chínhxác; (iii) chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức bộ máy

và nhân sự, thu hồi đất; (iv) kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư; (v) theo dõi vàquản lý chi phí; (vi) quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chiphí của dự án Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có nhữnghướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân

sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ… tất cả phải được chuẩn bị kỹ càng

và thực tế Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần được xâydựng và công bố Cũng cần lường trước những cơ chế để ngăn chặn (hoặc ít nhất làgiảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí trong tương lai

Phân cấp trong triển khai dự án đầu tư công thể hiện trong việc chuyển giaoquyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong các nội dung sau: (i)quản lý hoạt động đấu thầu; (ii) quản lý giám sát dự án đầu tư công; (iii) quản lýthực hiện dự án đầu tư công

(i) Quản lý hoạt động đấu thầu

Phân cấp trong quản lý hoạt động đấu thầu là sự quản lý của các cấp đối vớiquá trình lựa chọn nhà thầu cung ứng các hàng hóa, dịch vụ, quản lý các hợp đồngđấu thầu dự án Đối với các cấp tại địa phương, quản lý đấu thầu phải đảm bảocông khai, minh bạch Khi quá trình này được thực hiện, nó sẽ phản ánh tính hiệuquả của các giai đoạn trước đó có liên quan như giai đoạn lựa chọn dự án và lậpngân sách Kinh nghiệm quốc gia nói lên rằng khi thiếu các thỏa thuận rõ ràng về

tổ chức thực hiện dự án, báo cáo định kỳ đối với dự án, cơ chế giám sát và muasắm các yếu tố dự án có thể dẫn đến bội chi ngân sách và tham nhũng xuất hiện(Dabla - Noris và cộng sự 2010) Chính bởi vậy, phân cấp trong quản lý đấu thầukhông những mang lại hiệu quả của các dự án đầu tư công mà còn góp phần làmgiảm các hiện tượng tiêu cực mà dễ xảy ra tại chính quyền cấp tỉnh

(ii) Quản lý giám sát dự án đầu tư công

Phân cấp quản lý giám sát dự án đầu tư công là quá trình phân chia thẩmquyền, trách nhiệm trong việc xác định, giám sát việc thực hiện mục đích của dự

án, giám sát tiến độ thời gian nhằm đảm bảo thời hạn hoàn thành của dự án, giámsát các tiêu chuẩn chất lượng trong khi triển khai dự án Cùng với việc theo dõi vàđánh giá dự án đầu tư công, chính quyền các cấp cần phải thực hiện giám sát đốivới các chủ dự án, các đơn vị triển khai Thông qua việc theo dõi dự án và chủ dự

án, các đơn vị triển khai thì chính quyền các cấp mới có thể điều hành nguồn vốn

và điều hành tiến độ thực hiện dự án tốt hơn và đảm bảo hiệu quả của đầu tư công

Để phân cấp quản lý giám sát dự án đầu tư công có hiệu quả, các cấp cầnquan tâm đến hai vấn đề là kiểm soát nội bộ và kiểm toán nội bộ Đối với kiểmsoát nội bộ, các cấp tại địa phương đưa ra những nguyên tắc và sự phân công tráchnhiệm giữa các chủ thể khi tham gia quản lý dự án đầu tư công Nguyên tắc chínhcủa kiểm soát nội bộ của các cấp là: cấp tỉnh thực hiện phân công trách nhiệm cho

các đơn vị trong triển khai thực hiện dự án đầu tư công; xây dựng các kênh báo cáothông tin về dự án; đưa ra các giải pháp nhằm khắc phục vấn đề xuất hiện trong thựchiện dự án và giám sát tiến độ thực hiện Kiểm toán nội bộ là một hoạt động chủđộng và độc lập nhằm báo cáo một cách có hệ thống tới các cấp về chất lượng,hiệu quả của kế toán và hệ thống kiểm soát nội bộ Mục đích của kiểm toán nội bộ

là đưa ra những cơ sở và bằng chứng về những rủi ro có thể gặp phải nhằm điềuchỉnh thình thức của kiểm soát từ đó hạn chế rủi ro khi triển khai thực hiện dự án

(iii) Quản lý thực hiện dự án đầu tư công

Phân cấp quản lý thực hiện dự án đầu tư công là quá trình chuyển giaothẩm quyền, trách nhiệm và xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấptrong quản lý tiến độ dự án và quản lý thực hiện ngân sách cho dự án Thực chấtcủa quá trình phân cấp này là các cấp trung ương và địa phương giám sát thực hiệnchi phí theo tiến độ cho từng công việc và toàn bộ dự án, đồng thời thực hiện phântích số liệu và báo cáo các thông tin về chi phí dự án Phân cấp quản lý thực hiện

dự án đầu tư công với cốt lõi là thực hiện quản lý ngân sách có vai trò quan trọngđói với sự thành công của một dự án đầu tư công Phân cấp quản lý thực hiện dự

án đầu tư công tốt sẽ giúp các cấp đưa ra quyết định một cách hợp lý, đúng đắnhơn giúp đẩy nhanh tiến độ thực hiện của dự án và đảm bảo các nguồn vốn luônsẵn sàng, đồng thời giảm những ách tắc và khó khăn Bên cạnh đó, phân cấp quản

lý thực hiện dự án đầu tư công tốt sẽ giúp ngăn chặn gian lận, tham nhũng thôngqua kiểm soát, kiểm toán nội bộ chặt chẽ

Thứ sáu, phân cấp trong điều chỉnh dự án

Phân cấp trong điều chỉnh dự án đầu tư công là quá trình chuyển giao thẩmquyền, trách nhiệm cho các cấp dưới xem xét đánh giá đối với điều chỉnh cácthông tin của dự án nhằm phù hợp hơn với thực tiễn triển khai dự án đầu tư công.Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnhhưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án Vì vậy, hoạt động quản lý dự

án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này.Tuy nhiên, để tránh khả năng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảmchi phí điều chỉnh, chính quyền các cấp cần thực hiện thật tốt các khâu ở phíatrước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lập kếhoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự án Đồng thời, hoạtđộng kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện để có được bức

tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích Bêncạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện

là kém hiệu quả và lãng phí

Thứ bảy, phân cấp trong vận hành dự án

Hệ thống quản lý đầu tư công kiểu mẫu bao gồm cả các cơ chế thể chế cầnthiết nhằm đảm bảo đưa công trình vào vận hành bền vững Mục đích chính của đầu

tư công là nhằm cung cấp dịch vụ công mới hoặc tốt hơn hoặc duy trì bền vững cáchoạt động cung cấp dịch vụ của các công trình hiện có Bên cạnh việc chú trọngquản lý dự án - xem dự án có được thực hiện đúng kế hoạch và ngân sách haykhông - hệ thống quản lý đầu tư công toàn diện còn bao gồm cả đánh giá về việc tàisản mới hình thành có được sử dụng để cung cấp các dịch vụ công theo đúng sốlượng và đúng chất lượng kỳ vọng không Điều quan trọng nữa là phải xác nhậncông trình phù hợp với mục đích dự kiến, không đòi hỏi phải điều chỉnh lớn hoặckhông rơi vào tình trạng được sử dụng không hết công suất nằm đảm bảo công trìnhđược sử dụng theo kế hoạch Một yếu tố cũng hết sức quan trọng là cung cấp đủnguồn lực tài chính để vận hành và duy tu bảo dưỡng để công trình cung cấp dịch

vụ bền vững Sau khi công trình được hoàn thành thì vận hành dự án còn đòi hỏiphải theo dõi quá trình cung cấp dịch vụ (bao gồm cả khối lượng và chất lượng) đểxác nhận xem đầu tư có mang lại kết quả như dự kiến không Thông tin đó sẽ được

sử dụng để đánh giá tác động về sau

Phân cấp trong vận dành dự án là việc xác định các cơ quan đảm nhận cũngnhư quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan đó trong việc: (i) bàn giao dự án cho tổchức vận hành; (ii) theo dõi quá trình cung cấp dịch vụ; (iii) bảo trì, bảo dưỡng tàisản hình thành từ dự án; (iv) hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giátrị tài sản; (v) đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lượng và sốlượng dịch vụ nó mang lại

Thứ tám, phân cấp trong đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án.

Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua Mục đích chính củakhâu này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ vàngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳ vọng, và đạt được cácmục tiêu đề ra ban đầu hay không Một mục đích nữa của khâu này là so sánh dự ánđang xem xét với các dự án tương tự khác trong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bàihọc kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các dự án khác trong tương lai Bên

cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể được kiểm toán (một cách chọn lọc) đểđánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tư công

Phân cấp trong đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án thể hiện ởkhía cạnh phân chia trách nhiệm của cấp Trung ương và địa phương trong việc: (i)xây dựng chính sách và hướng dẫn về đánh giá hậu kiểm; (ii) đánh giá hoàn tất cơbản cho các dự án; (iii) đánh giá tác động cho những dự án lớn và theo mẫu chonhững dự án nhỏ

Như vậy, khi nghiên cứu về phân cấp quản lý đầu tư công có ba cách tiếpcận Mỗi cách tiếp cận hướng đến những mục tiêu khác nhau nên nội dung phân cấpquản lý cũng khác nhau Tuy nhiên, dù tiếp cận theo cách thức nào thì phân cấp quản

lý đầu tư công hướng đến hai mục tiêu sau: (i) Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu

tư công; (ii) Khuyến khích cung cấp hiệu quả hàng hóa công cộng thông qua việctrao quyền chủ động cho chính quyền địa phương trong việc quyết định đầu tư công

2.4 Nghiên cứu về các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công

2.4.1 Tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công theo mô hình hành chính công truyền thống

Phân cấp QLNN nói chung và phân cấp quản lý đầu tư công nói riêng đượcxây dựng theo mô hình hành chính công truyền thống được xây dựng trên cơ sở lýthuyết về mối quan hệ giữa chính trị và hành chính của T W.Wilson, nguyên tắcthiết lập bộ máy quan liêu của Max Weber và các nguyên tắc quản lý theo khoa họccủa F.W.Taylor

Phân cấp quản lý đầu tư công theo mô hình hành chính công truyền thống cónhững đặc trưng cơ bản như sau (B Guy Peters, 2001):

- Bộ máy hành chính là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trênxuống dưới, mang tính bền vững và ổn định

- Phân cấp quản lý bằng pháp luật, luật lệ và thực hiện các chính sách do cácnhà chính trị ban hành Các quyết định phân cấp được viết chính thức bằng văn bản

- Quá trình thực hiện công việc theo phân cấp khách quan, công bằng, khôngthiên vị (đối xử với mọi trường hợp là giống nhau".

Xuất phát từ các đặc điểm nói trên và mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư công,

B Guy Peters (2001) đã chỉ ra những tiêu chí để đảm bảo cho phân cấp quản lý đầu

tư công bao gồm: "tính hiệu lực, tính chặt chẽ, tính công bằng" Trong đó, tính hiệulực thể hiện mức độ tuân thủ các quy định về phân cấp quản lý, tính chặt chẽ đượcthể hiện trong mức độ chính xác của các quy định về phân cấp và tính công bằngđược thể hiện qua mức độ không thiên vị giữa các cấp bậc

2.4.2 Tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công theo mô hình quản lý công mới

Qua một thời gian dài được áp dụng tại rất nhiều quốc gia khác nhau, phân cấpđầu tư công theo mô hình hành chính công truyền thống đã bộc lộ những hạn chếnhất định Vì vậy cần phải xem xét lại vai trò của Chính phủ Bên cạnh đó, cuộc khủnghoảng dầu mỏ năm 1973 khiến giá dầu thế giới tăng cao đột ngột và gây ra khủnghoảng kinh tế năm 1973 - 1975 có quy mô toàn cầu Cuộc khủng hoảng kinh tế toàncầu đã đặt Chính phủ các nước phải thay đổi cách thức phân cấp quản lý nói chung vàphân cấp quản lý đầu tư công nói riêng Vai trò của Chính phủ cần phải được xem xéttrên góc độ chuyển từ vai trò "chèo thuyền" sang vai trò của yếu là "lái thuyền" Đồngnghĩa với đó là quá trình phân cấp quản lý được đẩy mạnh hơn cho cấp địa phương

và Nhà nước không nên trực tiếp cung cấp tất cả dịch vụ công mà nên giao bớt chokhu vực tư nhân nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý của Nhà nước

Thêm vào đó, sự ra đời của một số lý thuyết kinh tế gây áp lực phải thay đổi cáchquản lý của Nhà nước như: Lý thuyết về sự lựa chọn công cộng, lý thuyết chủ - tớ Trong đó, mô hình "Sáng tạo lại Chính phủ - Reinventing Government" của hai nhà

tư tưởng Osborne và Gaebler là mô hình quản lý mới với phong cách lãnh đạo hànhpháp thiết thực, phân cấp mạnh theo hướng thị trường

Xuất phát từ các lý do nêu trên, mô hình quản lý công mới ra đời tại cácnước OECD vào những năm 1970 Mô hình quản lý công mới đẩy mạnh phân cấpquản lý đầu tư công theo nguyên tắc Chính phủ Trung ương chuyển giao nhiều hơncác quyền hạn, trách nhiệm, thẩm quyền cho các cấp chính quyền tại địa phươngtrong việc chủ động giải quyết các công việc liên quan đến đầu tư công của địaphương và được tự chủ trong quản lý và sử dụng các nguồn lực được phân bổ trongphạm vi thẩm quyền của họ

Tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công theo mô hình quản lý côngmới được Kicker (1997) hệ thống thành hai nhóm chính bao gồm: tính đồng bộ vàtính đơn giản hóa hệ thống quy định, quy tắc Tính đồng bộ được thực hiện trên haiphương diện là đồng bộ trong phân cấp thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ) và phâncấp trong quản lý và sử dụng các điều kiện đảm bảo cho phân cấp (nhân sự, tàichính) Tính đơn giản hóa hệ thống quy định, quy tắc được thể ở mức độ đơn giảnhóa các thể chế, các quy định, quy tắc để người dân thực sự hiểu, có thể thực hiệnđúng các quy định và các cơ quan hành chính nhà nước cũng có thể dễ dàng ápdụng trong thực tế Để đơn giản hóa các quy định, thủ tục cần giảm số lượng cácquy định, quy tắc, tránh gây phiền hà cho người thực thi công vụ và nhân dân vànâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật.

2.4.3 Tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công theo mô hình quản trị nhà nước tốt (Good Governance)

Mô hình quản trị nhà nước tốt xuất hiện vào cuối những năm 1980, đầu 1990trong bối cảnh các nhà quản lý muốn tìm kiếm một cách thức quản lý thích ứng vớitiến trình phát triển, những thách thức và biến động của xu thế toàn cầu hóa, khuvực hóa Hơn nữa sự dân chủ ngày càng được mở rộng, đặt ra những yêu cầu mớitrong việc xây dựng xã hội dân sự và đẩy mạnh sự tham gia của người dân vào QLNN

Xét trên quan điểm của WB (1996) và UNDP (1997), mô hình quản trị nhànước tốt là việc thực hiện các công việc của Nhà nước một cách có hiệu quả gắnliền với sự tham gia của nhiều chủ thể trong xã hội và gắn liền với phân cấp QLNN.Phân cấp QLNN và phân cấp quản lý đầu tư công trong mô hình quản trị nhà nướctốt được đánh giá dựa trên các tiêu chuẩn cơ bản như sau:

- Tính công bằng, minh bạch: Được hiểu là phân cấp quản lý đầu tư côngđược thực hiện một cách công bằng, bình đẳng giữa các địa phương, các cấp chínhquyền Tính minh bạch được thể hiện ở việc các hoạt động phân cấp phải liên tụcđược thông tin chính xác đến mọi cá nhân, tổ chức trong quá trình quản lý đầu tưcông và các thông tin phải đầy đủ, dễ hiểu, dễ truy cập

- Tính linh hoạt, thích ứng: Tính linh hoạt của phân cấp quản lý đầu tư côngđược thể hiện trong việc các chức năng, nhiệm vụ của các cấp trung ương và địa phương

có thể linh hoạt thay đổi trước những diễn biến của môi trường trong nước và môi trườngquốc tế Sự linh hoạt, thích ứng của phân cấp quản lý đầu tư công không chỉ thể hiện ở

sự kịp thời, đúng đắn của các quy định được ban hành mà còn biểu hiện rõ nét ở sựsáng tạo, linh hoạt của các cá nhân, tổ chức trong quá trình thực hiện phân cấp.

- Trách nhiệm báo cáo và giải trình: Trong quá trình thực hiện phân cấp quản

lý đầu tư công, các chủ thể ban hành và thực hiện quy định pháp luật không chỉ cótrách nhiệm giải trình đối với cơ quan cấp trên, đối với cơ quan dân cử mà còn cótrách nhiệm giải trình đối với khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội, công chúng vàcác bên liên quan đến các quy định đó Tuy nhiên, trách nhiệm giải trình không thểthực hiện được nếu thiếu đi tính minh bạch và hệ thống các quy định pháp luật đầy

đủ, chính xác

- Hiệu lực và hiệu quả: Hiệu lực là kết quả của quá trình ban hàn và thực hiệncác quy định pháp luật phải đảm bảo sự tuân thủ đối với các đối tượng chịu sự điềuchỉnh Hiệu quả là kết quả thu được phải đáp ứng được nhu cầu của xã hội trongviệc sử dụng hợp lý và tiết kiệm nhất các nguồn lực

Như vậy, từ các nghiên cứu của B Guy Peters (2001), Kicker (1997) WB(1996) và UNDP (1997) và nhiều nghiên cứu khác về phân cấp quản lý đầu tư công

có thể nhân thấy các tiêu chí và chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý nói chung và phân cấp quản lý đầu tư công chưa có sự thống nhất triệt để Tuy nhiên về cơ bản,

các tiêu chí được sử dụng bao gồm: tính hiệu lực, tính hiệu quả, trách nhiệm giảitrình, tính công khai, minh bạch, tính linh hoạt thích ứng, tính công bằng, tính đồng

bộ Trong đó hai tiêu chí: hiệu lực, hiệu quả, là các tiêu chí cơ bản, được đồng thuậncao nhất Bên cạnh đó, Vũ Thúy Hiền (2018) đã bổ sung tiêu chí tính phù hợp, tínhbền vững của phân cấp quản lý và phân cấp quản lý công chức Trên cơ sở kế thừacác nghiên cứu nói trên, trong phạm vi nghiên cứu của luận án, NCS tập trung đánhgiá phân cấp quản lý đầu tư công thông qua các tiêu chí như sau: (1) hiệu lực; (2)hiệu quả; (3) phù hợp; (4) bền vững

Thứ nhất, tiêu chí hiệu lực

Nội dung phân cấp quản lý đầu tư công được đo lường qua tiêu chí hiệu lực.Hiệu lực của phân cấp quản lý đầu tư công được hiểu là việc ra quyết định phân cấpquản lý của cấp trung ương cho cấp địa phương, tại địa phương là cấp tỉnh cho cấpthấp hơn có được thực thi ở các cơ quan chức năng và các cấp chính quyền cấpdưới Theo nghĩa rộng, hiệu lực của phân cấp quản lý đầu tư công là mức độ tối đahoá kết quả trong mối liên hệ với với đầu ra được tạo ra Theo nghĩa hẹp, tính hiệulực của phân cấp quản lý đầu tư công đánh giá bằng cách so sánh kết quả thực tế