GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG tác SOẠN THẢO, THẨM ĐỊNH BAN HÀNH văn bản QUY PHẠM PHÁP LUẬT của TỈNH HƯNG yên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO, THẨM ĐỊNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA TỈNH HƯNG YÊN MỤC LỤC DANH MỤC.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI

GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO, THẨM ĐỊNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA TỈNH HƯNG YÊN

MỤC LỤC

DANH MỤC BẢNG BIỂU

DANH MỤC HÌNH VẼ

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa ViệtNam, hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương có một vai trò rất quan trọngtrong việc thi hành các quy định của Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhànước cấp trên; tổ chức, động viên nhân dân thực hiện pháp luật và đưa Nghị quyết củaĐảng vào cuộc sống Là đơn vị sát dân, gần dân nhất, các cấp chính quyền địa phương

có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, trực tiếp giải quyết những vấn đề liênquan đến quyền, lợi ích của người dân Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình,ngoài việc tổ chức thực hiện các quy định của Luật và các văn bản của cơ quan nhànước cấp trên, các cấp chính quyền địa phương phải ban hành các văn bản quy phạmpháp luật (QPPL) nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh phù hợp với tình hìnhthực tế của địa phương.Trên nhiều phương diện, các cấp chính quyền địa phương cómối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quanđến quyền, lợi ích của người dân, trong đó việc ban hành các văn bản nhằm cụ thể hóađường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống có vai trò đặcbiệt quan trọng

Chính vì vậy, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chínhquyền địa phương ngày càng được coi trọng và được quan tâm đúng mức Năm 2004,Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dânban hành đã từng bước đưa hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luậtcủa các cấp chính quyền địa phương vào nề nếp Sau hơn 10 năm thực hiện, ngày 22tháng 06 năm 2015, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông quaLuật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (có hiệu lực thi hành kể từ ngày01/7/2016), theo đó đã thống nhất trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quyphạm pháp luật của các cơ quan Trung ương và chính quyền địa phương trong cùngmột luật Kể từ đây, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật củacác cấp chính quyền địa phương có nhiều thay đổi so với trước, ngày càng chặt chẽ,khoa học nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả trong hoạt động xây dựng, ban hành vănbản quy phạm pháp luật và đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và tính

khả thi của các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành Qua 5 năm triển khai thihành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, công tác xây dựng, banhành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương có nhiều thay đổi tích cực, từng bướcnâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Tuy nhiên, việc thi hành Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật năm 2015 trong thời gian qua cũng đặt ra một số vấn đềcần tiếp tục xử lý, như: về tiếp tục cụ thể hóa một số nội dung đảm bảo sự lãnh đạo củaĐảng trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; về tiếp thu, chỉnh lý dựthảo luật, pháp lệnh, nghị quyết; vấn đề huy động sự tham gia của các nhà khoa học đểnghiên cứu soạn thảo, thẩm định văn bản; về chính sách dân tộc; về giảm thiểu trình tựthủ tục soạn thảo, thẩm định trong một số trường hợp đặc biệt; về thời điểm có hiệulực của văn bản và thủ tục hành chính v.v Chính vì vậy, ngày 18/6/2020, Quốc hội đãban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật (Luật số 63/2020/QH14).

Việc Quốc hội kịp thời ban hành Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật tiếp tục là cơ sở hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về banhành văn bản quy phạm pháp luật, nâng cao hơn nữa chất lượng công tác xây dựngthẩm định văn bản QPPL của cả nước, tạo điều kiện thuận lợi cho chính quyền địaphương ban hành văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng được với yêu cầu phát triểnkinh tế - xã hội của của tỉnh

Hưng Yên là tỉnh thuộc vùng đồng bằng Bắc Bộ, thuộc tam giác kinh tế trọng điểm HàNội - Hải Phòng - Quảng Ninh, là một trong những địa phương có tốc độ tăng trưởngkinh tế tương đối nhanh và cao Do đó, tỉnh cần có biện pháp, cơ chế chính sách đặcthù để phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, giữ vững an ninh - chính trị, trật tự an toàn

xã hội Trong những năm qua, Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên đã rất quan tâm đếncông tác soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhiều văn bảnquy phạm pháp luật được ban hành kịp thời để đưa các chính sách, pháp luật của nhànước vào cuộc sống; các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tích cực tham mưuxây dựng pháp luật, tuân thủ quy định của pháp luật nói chung, Luật Ban hành văn bảnquy phạm pháp luật trong quá trình đề xuất, soạn thảo, trình ban hành văn bản quyphạm pháp luật, đảm bảo các văn bản do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành hợp hiến, hợp

pháp, thống nhất và có tính khả thi Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tồn tại một sốtrường hợp văn bản quy phạm pháp luật được soạn thảo, thẩm định, ban hành còn chưaphù hợp với quy định của pháp luật, đảm bảo quyền lợi riêng của ngành, lĩnh vực, địaphương nên chưa đảm bảo tính hợp lý và thiếu tính khả thi.

Để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên thì giải pháp nâng cao chất lượng công tácsoạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân tỉnh banhành cần nghiên cứu một cách nghiêm túc các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng,soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, từ đó đề racác biện pháp nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong công tác soạn thảo,thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và những tồn tại, hạn chế, bất cập vềchất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên

Từ những yêu cầu cấp thiết như đã nêu trên, tác giả chọn đề tài "Giải pháp nâng cao

chất lượng công tác soạn thảo, thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh Hưng Yên" để nghiên cứu trong khuôn khổ luận văn thạc sĩ kinh tế, chuyên

ngành quản lý kinh tế

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Nhu cầu nghiên cứu về công tác văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động ban hànhvăn bản quy phạm của chính quyền địa phương nói chung, của Ủy ban nhân dân cấptỉnh nói riêng đã được đặt ra từ lâu và càng trở nên bức thiết trong những năm gần đây.Quốc hội khóa 13 nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trên cơ sở hợp nhất Luật Ban hành văn bảnquy phạm pháp luật năm 2008 quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quyphạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương và Luật Ban hành văn bảnquy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định vềtrình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, làkết quả của một quá trình làm việc nghiêm túc, hiệu quả của Quốc hội Quốc hội khóa

14 nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một sốđiều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm tiếp tục hoàn thiện khungpháp luật về ban hành văn bản QPPL, đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện pháp luật

trong tình hình mới Đóng góp vào thành quả chung đó có các nghiên cứu, các bài viếtdưới dạng tham luận, hội thảo, nghiên cứu đăng trên các tạp chí và một số sách thamkhảo, chuyên khảo, các luận văn đề cập từ nhiều góc độ khác nhau về các giải pháphoàn thiện hoạt động soạn thảo, thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật Cóthể liệt kê một số nghiên cứu tiêu biểu như:

- “Sự kiểm tra, giám sát của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đối với các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ở địa phương” của Trương Đắc Linh.

- “Bàn về thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp

chính quyền địa phương” của Đào Đoan Hùng.

- “Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” của Võ Trí Hảo.

- “Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn

bản quy phạm pháp luật và các văn bản triển khai” của Viện Khoa học pháp lý.

- “Tăng cường pháp chế trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa

phương” của Nguyễn Văn Huê.

- “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm

pháp luật” của Bộ Tư pháp.

Nhìn một cách tổng quát, các công trình khoa học nêu trên chủ yếu tập trung nghiên

cứu và đưa ra giải pháp đối với hoạt động xây dựng, ban hành văn bản nói chung (bao

gồm cả văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành); việc kiến

nghị giải pháp để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động xâydựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành chủyếu mang tính chất đặc thù của từng địa phương cụ thể, có nhiều giải pháp không phùhợp với tình hình thực tế của tỉnh Hưng Yên, các nghiên cứu trên chủ yếu đề cập đếngiải pháp hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cả Hội đồngnhân dân và Ủy ban nhân dân ở cả 3 cấp chính quyền, trong đó bao gồm hoạt độngsoạn thảo, thẩm định ban hành văn bản nên thiếu tập trung và chuyên sâu; đặc biệt,luận văn nghiên cứu hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủtục quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân năm 2004, do đó nhiều giải pháp đặt ra đã không còn phù hợp với thựctiễn Việc đặt vấn đề nghiên cứu giải pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo, thẩmđịnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh Hưng Yên trong giai đoạn hiện nay,khi triển khai thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luậtnăm 2015 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạmpháp luật là hết sức cần thiết, vừa có đủ thời gian để đánh giá những thành tựu, kết quảđạt được, vừa nhận rõ được những khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thực hiện, nhữngtồn tại, hạn chế của công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để kiếnnghị các giải pháp tháo gỡ phù hợp với tình hình thực tế hiện nay.

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích nghiên cứu

Luận văn có mục đích nghiên cứu một cách hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễntrong hoạt động soạn thảo, thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủyban nhân dân tỉnh Hưng Yên theo trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm phápluật quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Luật sửa đổi

bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đề cập đến nhữngvấn đề về đối tượng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, chỉ ra những điểm khác trong quytrình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh theo quy địnhcủa pháp luật hiện hành; từ đó tìm ra những giải pháp thích hợp để nâng cao chấtlượng văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động soạn thảo, thẩm định ban hành vănbản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên

3.2 Nhiệm vụ

Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn có nhiệm vụ:

- Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động soạnthảo, thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

- Đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật củaUBND tỉnh Hưng Yên

- Đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật

và hoạt động soạn thảo, thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy bannhân dân tỉnh Hưng Yên

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Về đối tượng nghiên cứu:

Luận văn tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của hoạt động soạn thảo,thẩm định xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnhHưng Yên

4.2 Về phạm vi nghiên cứu:

- Về không gian: trên địa bàn tỉnh Hưng Yên

- Về thời gian: nghiên cứu đánh giá thực trạng từ năm 2015 đến năm 2021 và đề xuấtcác giải pháp đến năm 2025

5 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Cách tiếp cận

Luận văn được thực hiện dựa trên cách tiếp cận của chủ nghĩa Mác- Lênin và tư tưởng HồChí Minh về nhà nước và pháp luật; quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xâydựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về đổi mới quy trình xây dựng,hoàn thiện hệ thống pháp luật

5.2 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp điều tra, khảo sát;

- Phương pháp so sánh đối chiếu;

- Phương pháp thống kê;

- Phương pháp hệ thống hóa văn bản;

- Phương pháp tổng kết kinh nghiệm thực tiễn;

- Phương pháp chuyên gia

6 Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn

- Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động soạn thảo, thẩm định, ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên

- Luận văn phân tích làm rõ thực trạng công tác soạn thảo, thẩm định xây dựng, banhành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên; chỉ ra những

ưu điểm, hạn chế trong hoạt động soạn thảo, thẩm địnhxây dựng, ban hành văn bảnquy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên từ năm 2015 đến hết năm

2021 và nguyên nhân Từ đó, kiến nghị một số giải pháp nâng cao chất lượng văn bảnquy phạm pháp luật và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên

- Kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể được sử dụng để tham khảo tại các cơ sởđào tạo và nghiên cứu về Luật học; một số giải pháp mà Luận văn đã đưa ra có giá trịtham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật về hoạt động xây dựng,ban hành văn bản QPPL của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nói riêng và của các cấp chínhquyền địa phương nói chung

- Luận văn còn góp phần nâng cao nhận thức và đề cao trách nhiệm chỉ đạo tổ chức củacác Đảng và Nhà nước trong việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật vàhoạt động soạn thảo, thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3chương, cụ thể như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động soạnthảo, thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnhChương 2: Thực trạng hoạt động soạn thảo, thẩm định ban hành văn bản quy phạmpháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hưng Yên

Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo, thẩm định ban hành vănbản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hưng Yên

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG SOẠN THẢO, THẨM ĐỊNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬTCỦA UBND CẤP TỈNH

1.1 Khái niệm, đặc điểm xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Ở Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là một khái niệm pháp lý được quyđịnh cụ thể trong Luật và được sử dụng thường xuyên trong nghiên cứu khoa học cũngnhư trong đời sống thực tiễn Khái niệm văn bản QPPL lần đầu tiên được quy định tạiĐiều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996: “Văn bản QPPL là văn bản do cơquan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có cácquy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ

xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” [1]

Ngày 03/12/2004, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa 11, tại kỳhọp thứ 6 đã thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004(có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/4/2005) trong đó đã quy định khái niệm văn bảnQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nhằm áp dụng cụ thể đối với các cơquan ở địa phương như sau: “1 Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theothẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung,

có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điềuchỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa” [2] đã làm

rõ hơn khái niệm văn bản QPPL và có sự phân biệt giữa văn bản QPPL nói chung vàvăn bản QPPL của HĐND, UBND nói riêng

Đến năm 2008, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họpthứ 3 thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL, thay thế Luật Ban hành văn bản QPPLnăm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2002 (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2009) Tại Điều 1 Luật Ban hành văn bảnQPPL năm 2008 quy định về văn bản QPPL như sau:

“1 Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hànhtheo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trongLuật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, cóhiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ

xã hội

2 Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩmquyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Banhành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì không phải là văn bản QPPL” [3]

So với khái niệm văn bản QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPLnăm 1996 thì khái niệm văn bản QPPL quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPLcủa HĐND, UBND năm 2004 và Luật Ban hành văn bản QPPL 2008 đã cụ thể, rõràng hơn Đó là: đã xác định rõ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành vănbản QPPL là theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 hoặc LuậtBan hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004; quy định rõ những văn bảnban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trongLuật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 hoặc Luật Ban hành văn bản QPPL củaHĐND, UBND năm 2004 thì không phải là văn bản QPPL Ngoài ra, khái niệm vănbản QPPL tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng có điểm khác biệt là vănbản để điều chỉnh các quan hệ xã hội nói chung, không chỉ nhằm điều chỉnh các quan

hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa như quy định tại Luật Ban hành văn bảnQPPL năm 1996

Hiện nay, khái niệm văn bản QPPL được quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bảnQPPL được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họpthứ 9 thông qua ngày 22 tháng 6 năm 2015 (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2016)nhằm thay thế Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bảnQPPL của HĐND, UBND năm 2004 Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015quy định: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩmquyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” [4] Văn bản có chứaQPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quyđịnh trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL

Ở khái niệm này, các nhà làm luật đã đặt ra một khái niệm mới, đó là: “Quy phạmpháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặplại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hànhchính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật nàyban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” [4] được quy định tại khoản 1 Điều 3Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.

Như vậy, hiện nay khái niệm văn bản QPPL được qui định rõ ràng, chính xác hơn.Theo đó, có sự phân biệt giữa QPPL và văn bản QPPL Đây là kết quả của quá trìnhnghiên cứu của các nhà luật học, sự tổng kết, rút kinh nghiệm từ thực tế gần 20 nămnghiên cứu, xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục được luật hóa; nó

có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với những người trực tiếp tham gia xây dựng, banhành văn bản QPPL, hạn chế rất nhiều những nhược điểm, khó khăn trong công tácxây dựng, ban hành văn bản QPPL theo quy định của các Luật Ban hành văn bảnQPPL giai đoạn trước

1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh

Khái niệm văn bản QPPL được quy định lần đầu tiên tại Luật Ban hành văn bản QPPLnăm 1996, theo đó: “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền banhành theo thủ tục, trình tự luật định,…”[1] Tuy nhiên, Luật này chỉ quy định thủ tục,trình tự ban hành văn bản QPPL của các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương; tại Điều

19 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 quy định rõ: “Thẩm quyền, thủ tục và trình

tự ban hành Nghị quyết của HĐND, Quyết định, Chỉ thị của UBND do pháp luật quyđịnh” [1] Tuy nhiên, tại thời điểm ban hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996,chưa có văn bản luật nào quy định về trình tự, thủ tục ban hành Nghị quyết của HĐND,Quyết định, Chỉ thị của UBND, do đó khái niệm văn bản QPPL quy định tại Điều 1 LuậtBan hành văn bản QPPL năm 1996 có thể hiểu là chỉ để qui định đối với văn bản QPPL

ở Trung ương mà không phải là khái niệm văn bản QPPL ở địa phương

Ngày 03/12/2004, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa 11, tại kỳhọp thứ 6 đã thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004(có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/4/2005) Căn cứ quy định tại Điều 1 Luật Ban hành

văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì văn bản QPPL của HĐND, UBNDđược hiểu: Là văn bản do Hội đồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân ban hành theothẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung,

có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điềuchỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa; văn bảnQPPL của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức nghị quyết và Uỷ bannhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị [2]

Có thể nói, đây là khái niệm chính thức đầu tiên về văn bản QPPL của HĐND, UBND.Khái niệm này được xây dựng thống nhất với khái niệm văn bản QPPL quy định tại LuậtBan hành văn bản QPPL năm 1996 (áp dụng cho các văn bản ở Trung ương), có sự điềuchỉnh cho phù hợp như: xác định cụ thể cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

là HĐND, UBND; xác định rõ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL là theo quy địnhcủa Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004; giới hạn phạm vi hiệulực của văn bản là ở địa phương

Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã hết hiệu lực thi hành

kể từ ngày 01/7/2016, được thay thế bởi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 TạiLuật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, khái niệm văn bản QPPL được hiểu thốngnhất theo quy định tại Điều 2 là: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được banhành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” [4],không phân biệt là văn bản QPPL của Trung ương hay văn bản QPPL của địa phương

Có thể rút ra khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh như sau: Văn bảnQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là văn bản do Hội đồng nhân dân hoặc Ủy bannhân dân cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục đã được qui định trong luật,trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nướcbảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương

1.1.3 Khái niệm xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Luật Ban hành văn bản QPPL không có quy định về khái niệm hoạt động xây dựng,ban hành văn bản QPPL nói chung, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL củaHĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng, mà chỉ quy định về trình tự, thủ tục để xây dựng,

ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh.

Theo nghĩa chung nhất, khái niệm hoạt động được hiểu là làm những việc khác nhauvới mục đích nhất định trong đời sống xã hội Do đó, có thể hiểu hoạt động xây dựng,ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là việc các cơ quan, tổ chức, cá nhân cóthẩm quyền theo quy định của pháp luật, thực hiện những việc khác nhau theo trình tự,thủ tục luật định với mục đích để ban hành được một văn bản QPPL của UBND cấptỉnh để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý, điều hành ở địaphương

Trong từng giai đoạn, hoạt động soạn thảo, xây dựng, ban hành văn bản QPPL củaUBND cấp tỉnh sẽ bao gồm các hoạt động khác nhau Hiện nay, hoạt động soạn thảo,xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được thực hiện theo quy địnhtại Chương IX Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020),bao gồm: Đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh; soạn thảo quyết định củaUBND cấp tỉnh; lấy ý kiến về dự thảo Quyết định của UBNDcấp tỉnh; thẩm định dựthảo quyết định của UBND cấp tỉnh; trình UBND cấp tỉnh dự thảo Quyết định; thôngqua dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh, ký ban hành và đăng Công báo Quyếtđịnh của UBND cấp tỉnh [4]

Xét theo tính chất và chủ thể thực hiện của từng hoạt động, có thể xác định: Hoạt độngsoạn thảo, xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là việc mà các cơ quan chuyênmôn của UBND cấp tỉnh phải thực hiện để giúp UBND cấp tỉnh hoàn thiện một dựthảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, bao gồm các hoạt động: đề nghị xây dựngquyết định của UBND cấp tỉnh; soạn thảo quyết định của UBND cấp tỉnh; lấy ý kiến

về dự thảo Quyết định của UBND cấp tỉnh; thẩm định dự thảo quyết định của UBNDcấp tỉnh; trình UBND cấp tỉnh dự thảo Quyết định Còn hoạt động ban hành văn bảnQPPL của UBND cấp tỉnh là việc mà tập thể thành viên UBND cấp tỉnh phải thực hiện

để chính thức cho ra đời một văn bản QPPL trên cơ sở dự thảo do cơ quan chuyên mônthuộc UBND cấp tỉnh chuẩn bị bao gồm các hoạt động: xem xét, thông qua dự thảoquyết định của UBND cấp tỉnh và ký ban hành, công bố văn bản QPPL của UBND cấptỉnh

Từ sự phân tích ở trên, có thể rút ra khái niệm: hoạt động soạn thảo xây dựng, ban

hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là các hoạt động nối tiếp nhau, có mối quan

hệ mật thiết với nhau do các cơ quan, tổ chức, cá nhân có vị trí, vai trò, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành trên cơ sở các quy định của pháp luật nhằm xây dựng, ban hành các văn bản QPPL để quản lý, điều hành các hoạt động ở địa phương

Việc soạn thảo quyết định của UBND cấp tỉnh được quy định tại Điều 127, 128 và 129Luật năm 2015, theo đó:

- Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện có tráchnhiệm đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh

- Văn phòng UBND cấp tỉnh chủ trì phối hợp với Sở Tư pháp xem xét kiểm tra việc đềnghị ban hành quyết định, báo cáo Chủ tịch UBND cấp tỉnh, quyết định

- Chủ tịch UBND cấp tỉnh phân công cơ quan chủ trì soạn thảo

- Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm: khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địaphương; nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, vănbản của cơ quan nhà nước cấp trên; xây dựng dự thảo và tờ trình dự thảo quyết định;đánh giá tác động văn bản trong trường hợp dự thảo quyết định có quy định cụ thể cácchính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đánh giátác động của thủ tục hành chính trong trường hợp được luật giao, đánh giá tác động vềgiới (nếu có); tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến, chỉnh lý hoàn thiện dự thảo quyếtđịnh.[4]

1.1.4 Đặc điểm soạn thảo, xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

1.1.4.1 Việc soạn thảo, xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải tuân thủ các quy định của pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Tuân thủ các quy định của pháp luật là điều kiện tiên quyết trong hoạt động xâydựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Đó là các quy định về việc tuân thủ cácnguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản QPPL; ban hành đúng thẩm quyền về hìnhthức, thẩm quyền về nội dung của văn bản; đảm bảo các yêu cầu về nội dung của

văn bản QPPL; tuân thủ theo trình tự, thủ tục khi ban hành văn bản; đảm bảo cácyêu cầu về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản.

1.1.4.2 Xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với nhiệm vụ chính trị, tình hình kinh tế - xã hội và các đặc điểm khác về dân cư, phong tục, tập quán ở địa phương

Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh ban hành là để điều chỉnh các quan hệ xã hội phátsinh ở địa phương Khác với các văn bản QPPL của các cơ quan, tổ chức hay cá nhân

có thẩm quyền của trung ương ban hành, có phạm vi điều chỉnh trên phạm vi cả nước,văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh ban hành chỉ áp dụng tại địa phương đó Do vậy,khi ban hành văn bản, ngoài việc tuân thủ các quy định của pháp luật, các văn bản củaUBND cấp tỉnh còn phải phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội củađịa phương Có như vậy, khi được ban hành văn bản QPPL đó mới có thể được thựcthi trên thực tế

Trước hết hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh ban hành phải phục

vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương, là cơ sở pháp lý thực hiệncác nhiệm vụ chính trị trong từng giai đoạn phát triển của mỗi tỉnh Văn bản QPPL doUBND cấp tỉnh ban hành là để thể chế hóa quan điểm, đường lối, chủ trương, chínhsách của Đảng, làm cho quan điểm, đường lối đó được thực thi ở địa phương

Các cơ quan, tổ chức và cá nhân khi tham gia vào các giai đoạn trong quy trình xâydựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cần phải nghiên cứu, nắm vững cácđặc điểm về tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương Bởi lẽ, nội dung của văn bảnQPPL phù hợp với các điều kiện kinh tế - xã hội chính là một trong các yếu tố quantrọng tạo nên tính khả thi của văn bản Sự phù hợp này phản ánh mối tương quan giữatrình độ pháp luật với trình độ phát triển kinh tế - xã hội Nếu văn bản QPPL doUBND cấp tỉnh ban hành phản ánh chính xác những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, chứađựng các nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội thì văn bản QPPL đó sẽ gópphần ổn định xã hội và duy trì sự phát triển ở địa phương Ngược lại, văn bản QPPLcủa UBND cấp tỉnh ban hành không phù hợp, phản ánh không đúng thực tiễn kháchquan thì sẽ làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh

Ngoài ra, hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cần phải xuất phát từcác đặc điểm mang tính đặc thù về dân cư, phong tục, tập quán tại địa phương Phongtục, tập quán đã được hình thành trong quá trình lịch sử và trở thành nếp sống ở địaphương Do vậy, khi xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, các cơquan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải vừa tuân thủ các quy định của pháp luậtvừa đảm bảo nội dung của văn bản để với đặc điểm về kinh tế - xã hội và các phongtục, tập quán của địa phương, tạo nên tính khả thi của văn bản QPPL.

1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Mỗi cơ quan sẽ có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL riêng phù hợp với chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn của mình và được quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn bảnQPPL Trong từng giai đoạn khác nhau, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của cơquan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL được điều chỉnh cho phù hợp.Việc quy định rõ thẩm quyền ban hành văn bản của từng cơ quan là để phân định rõnhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan có thẩm quyền, đồng thời đảm bảo tính đồng bộ,thống nhất của hệ thống văn bản QPPL Mọi sự vi phạm thẩm quyền ban hành văn bảnQPPL hay nói cách khác, mọi trường hợp ban hành văn bản QPPL không đúng thẩmquyền đều dẫn đến hậu quả là việc vô hiệu của văn bản QPPL, văn bản phải bị xử lýbằng hình thức bãi bỏ, cho dù quá trình xây dựng, ban hành văn bản đã tuân thủ đúngtrình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL Thẩm quyền ban hành văn bản bao gồm hailoại: thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung Thẩm quyền hình thức chỉ ra chủthể có thẩm quyềnđược ban hành văn bản dưới hình thức nào? Thẩm quyền nội dungchỉ ra chủ thể luật định được phép ban hành vănbản về những vấn đề gì?

1.2.1 Thẩm quyền hình thức

Thẩm quyền hình thức của một chủ thể ban hành văn bản QPPL là việc xác định chủthể đó được ban hành văn bản QPPL theo hình thức nào? Thẩm quyền hình thức luônđược quy định rõ trong Luật Ban hành văn bản QPPL.Khi điều chỉnh một vấn đề pháp

lý, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phépban hành Nếu quy định đó không được chấp hành, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩmquyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo các quy định về kiểm tra văn bản QPPL

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thìUBND cấp tỉnh được ban hành văn bản dưới hai hình thức là Quyết định và Chỉ thị.Nhưng từ này 01/7/2016 đến nay theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2015 thì UBND cấp tỉnh chỉ được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức văn bản duynhất, đó là Quyết định của UBND tỉnh Quyết định của UBND cấp tỉnh có thể đượcxây dựng, ban hành theo 02 cách: Quyết định quy định trực tiếp và Quyết định quyđịnh gián tiếp (quyết định ban hành kèm theo Quy chế/Quy định…).[4]

Với quy định về thẩm quyền hình thức ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnhnhư hiện nay UBND cấp tỉnh chỉ có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL là Quyếtđịnh, không còn thẩm quyền ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Chỉ thị Tuynhiên, khi có sự thay đổi đó thì luôn có các điều khoản chuyển tiếp để đảm bảo việc thihành các QPPL được liên tục và có tính kế thừa Chính vì vậy, trong Luật Ban hànhvăn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã xác định nguyên tắc: đối vớicác Chỉ thị là văn bản QPPL do UBND cấp tỉnh ban hành trước ngày Luật Ban hànhvăn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực tuân thủ đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục quyđịnh trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 vẫn phù hợpvới các quy định của pháp luật hiện hành, cần thiết trong thực tế thì tiếp tục có hiệu lựccho đến khi được bãi bỏ hoặc thay thế bằng văn bản QPPL khác Do đó, về nguyên tắcvẫn tồn tại các Chỉ thị của UBND cấp tỉnh là văn bản QPPL đang còn hiệu lực thihành, vẫn thuộc hệ thống các văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Vậy có thể chỉ căn cứ vào hình thức văn bản của UBND cấp tỉnh ban hành là Quyếtđịnh để khẳng định văn bản đó là văn bản QPPL hay không? Điều đó cũng không thể,bời vì ngoài các Quyết định là văn bản QPPL, UBND cấp tỉnh còn được ban hành cácQuyết định hành chính để thực hiện hoạt động quản lý, điều hành của mình Trongthực tế, số lượng Quyết định hành chính của UBND cấp tỉnh lớn gấp nhiều lần so với

số Quyết định là văn bản QPPL ban hành trong năm Chính vì lý do này mà trên thực

tế có thể phát sinh sự nhầm lẫn khi xác định văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh; đồngthời, nó cũng là nguyên nhân gây khó khăn cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bảnQPPL của UBND cấp tỉnh, là lý do dẫn đến nhiều sai lầm trong hoạt động ban hànhvăn bản QPPL như: ban hành văn bản QPPL nhưng không đảm bảo trình tự, thủ tục

theo luật định; ban hành văn bản có thể thức, kỹ thuật trình bày như văn bản QPPLnhưng không chứa QPPL,

1.2.2 Thẩm quyền nội dung

Thẩm quyền nội dung là xác định những vấn đề mà một chủ thể ban hành văn bảnQPPL được quy định So với thẩm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung phức tạphơn rất nhiều Luật Ban hành văn bản QPPL luôn có các Điều quy định rõ thẩm quyềnnội dung của từng cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản tương ứng vớitừng hình thức văn bản cụ thể Tuy nhiên, đây cũng chỉ là những quy định khung,mang tính nguyên tắc Trong thực tế, việc xác định thẩm quyền nội dung trong từngtrường hợp cụ thể, ngoài việc căn cứ vào Luật Ban hành văn bản QPPL, còn phải căn

cứ vào các văn bản QPPL khác có liên quan

Thẩm quyền nội dung của UBND cấp tỉnh được quy định tại Điều 28 Luật Ban hànhvăn bản QPPL năm 2015, theo đó:

“Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định:

1 Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;

2 Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghịquyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, anninh ở địa phương;

3 Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương”.[4]

So với Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 trước đây thì thẩmquyền nội dung của UBND cấp tỉnh trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đãđược quy định rõ ràng và khoa học hơn Không thực hiện liệt kê tất cả các lĩnh vựcthuộc thẩm quyền ban hành, vừa dài, vừa rối, vừa thiếu bao quát, thẩm quyền ban hànhvăn bản QPPL trong Luật Ban hành văn bản QPPL được quy định theo nguyên tắc,trong đó có thể chia thành 02 nhóm cơ bản: nhóm 1 quy định những vấn đề được giao

và nhóm 2 quy định các biện pháp ở địa phương; còn cụ thể những vấn đề nào đượcgiao và biện pháp giải quyết nào thì theo quy định của từng văn bản trong từng lĩnhvực Cách quy định thẩm quyền nội dung của UBND cấp tỉnh này phù hợp với nguyên

tắc về văn bản quy định chi tiết quy định tại Điều 11 Luật Ban hành văn bản QPPLnăm 2015, đó là:

“1 Văn bản QPPL phải được quy định, cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành đượcngay Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quytrình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tạiđiều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chitiết Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không đượcquy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết

2 Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp”.[4]

Đồng thời, việc xác định thẩm quyền nội dung như trên còn phù hợp với quy định vềtrình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL đã được qui định trong pháp luật

Việc tuân thủ quy định về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền về nội dung khi xâydựng và ban hành văn bản QPPL là yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và làyêu cầu cần thiết để văn bản đó có thể phát huy hiệu lực pháp luật

1.3 Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL được hiểu là thứ tự các bước, các qui định

mà các chủ thể có thẩm quyền phải tuân theo trong quá trình soạn thảo, thẩm định, banhành văn bản QPPL

1.3.1 Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004

Trước ngày 01/7/2016, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBNDcấp tỉnh được thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004.Trong đó, có 02 trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là: xâydựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục thông thường theo quy định tại Mục

1, Chương 4 (từ điều 35 đến điều 40) và xây dựng, ban hành văn bản QPPL trong trườnghợp đột xuất, khẩn cấp (quy định tại Điều 48) [2]

1.3.1.1 Xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục thông thường

Bước 1 Lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng văn bản QPPL (Quyết định, chỉ thị) của UBND cấp tỉnh theo quy định của Điều 35 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 [2]

Chương trình xây dựng văn bản QPPL hằng năm của UBND cấp tỉnh được xây dựngcăn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lý nhà nước ởđịa phương, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐNDcùng cấp

Trên cơ sở đề nghị của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, Văn phòngUBND tỉnh chủ trì, phối hợp với Sở Tư pháp lập chương trình xây dựng văn bảnQPPL với các nội dung: tên văn bản, sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm

vi điều chỉnh của văn bản, nội dung chính của văn bản, cơ quan soạn thảo và thời giantrình ban hành văn bản

Sau khi dự thảo xong Chương trình xây dựng Văn phòng UBND tỉnh trình UBND tỉnhđồng thời gửi các thành viên UBND tỉnh dự thảo Chương trình xây dựng văn bản chậmnhất 5 ngày trước ngày UBND tỉnh họp thông qua UBND tỉnh quyết định thông qua tạiphiên họp tháng một hằng năm của Uỷ ban nhân dân

Hình 1.1 Quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Nguồn: Tác giả xây dựng và tổng hợp

Trong trường hợp cần thiết, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thể quyết định bổ sung, điềuchỉnh hoặc đưa ra khỏi chương trình xây dựng văn bản QPPL theo đề nghị của Vănphòng UBND cấp tỉnh hoặc Sở Tư pháp

Bước 2 Soạn thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo quy định của Điều 36 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 [2]

Tùy theo tính chất và nội dung của văn bản QPPL, UBND cấp tỉnh tổ chức việc soạnthảo hoặc phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản QPPL

Nhiệm vụ của cơ quan chủ trì soạn thảo:

Một là: khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương: đánh giá nhu cầu

và mức độ cần tác động đến quan hệ xã hội liên quan đến dự thảo Nội dung khảo sát,đánh giá các quan hệ xã hội được cơ quan soạn thảo quyết định phụ thuộc vào hìnhthức văn bản như: đối với Chỉ thị của UBND là văn bản thường được ban hành để đônđốc, nhắc nhở thực hiện các quy định đã có hiệu lực pháp luật nên việc nghiên cứu,khảo sát cần tập trung vào tình hình chấp hành các quy định pháp luật của các chủ thể

có thẩm quyền, những nhiệm vụ hay một số nội dung nhiệm vụ chưa được chấp hànhnghiêm, những sai sót, vi phạm biểu hiện thiếu trách nhiệm, tiến độ thực hiện nhiệm

vụ và hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan trong thực thi nhiệm vụ được giao…; đốivới dự thảo Quyết định của UBND thì nội dung của văn bản là đề ra các biện pháp đểthực hiện các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên nên nội dung nghiên cứu phảitập trung vào cơ chế, trình tự, thủ tục, điều kiện bảo đảm thực hiện các quy định trongvăn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nên việc khảo sát sẽ mang tính tổng thể theonhóm vấn đề, nhóm đối tượng, theo cụm địa bàn…nhằm có cái nhìn tổng thể để đưa rakết luận về những điểm chung, điểm đặc thù của đối tượng khảo sát và các biện pháp

đề xuất sẽ sát với thực tiễn và có tính khả thi khi văn bản được ban hành

Hai là: nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, văn bảncủa cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp và thông tin, tư liệu cóliên quan đến dự thảo: tập hợp nội dung trong các văn kiện của Đảng, cấp uỷ Đảng vềnhững vấn đề thuộc nội dung cần quy định của dự thảo văn bản, đồng thời, nghiên cứumột cách có hệ thống các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên liên quan đến nộidung dự thảo bao gồm những văn bản là căn cứ pháp lý trực tiếp và những văn bản cóliên quan nhằm bảo đảm thể chế hoá đường lối của Đảng và tuân thủ yêu cầu về tính

hợp hiến, hợp pháp, thống nhất các văn bản trong hệ thống pháp luật để phục vụ choviệc xây dựng nội dung dự thảo văn bản.

Ba là: xây dựng dự thảo và tờ trình dự thảo văn bản QPPL; xác định văn bản, điều,khoản, điểm của văn bản dự kiến sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ: xây dựng dựthảo thảo tờ trình; cần xác định dự thảo văn bản có sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ vănbản nào? xây dựng đề cương sơ bộ của dự thảo văn bản trong đó phải khái quát tổng thểtrong nôi dung dự thảo bao gồm chương, mục, điều, khoản, điểm; xây dựng đề cươngchi tiết trong đó phải xác định rõ nội dung của từng chương, mục, điều phải được đặt tênđồng thời phải mô tả rõ nội dung điều chỉnh của các quy định trong từng điều

Bốn là: tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến, chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL: dự thảo phảiđược cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo đúng quy địnhcủa Luật Ban hành văn bản QPPL, sau khi nhận được ý kiến đóng góp gửi đến cơ quan chủtrì soạn thảo phải hoàn thiện dự thảo trên cơ sở những ý kiến góp ý, tổng hợp và có bản giảitrình cụ thể về những nội dung không tiếp thu ý kiến

Bước 3 Lấy ý kiến về dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản QPPL, cơ quan soạn thảo tổchức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếpcủa văn bản QPPL Cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng vănbản trong thời hạn năm ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản QPPL Trongtrường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL thì

cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ nhận ýkiến và dành ít nhất bảy ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy

ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản QPPL

Căn cứ vào các văn bản tham gia ý kiến của các tổ chức, cá nhân được gửi xin ý kiến,

cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo giải trình tiếp thu ý kiếntham gia, chỉnh lý dự thảo; trường hợp không tiếp thu ý kiến tham gia thì phải giảitrình rõ lý do

Bước 4 Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khitrình UBND tỉnh Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi hồ sơ thẩm định đến Sở

Tư pháp chậm nhất là mười lăm ngày, trước ngày UBND họp và cung cấp thông tin, tài

liệu phục vụ cho việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL Hồ sơ gửi thẩm định bao gồm:Công văn yêu cầu thẩm định của cơ quan chủ trì soạn thảo; tờ trình và dự thảo văn bảnQPPL; bản tổng hợp ý kiến tham gia về dự thảo văn bản QPPL, trong đó có giải trình rõcác nội dung tiếp thu, không tiếp thu và lý do của việc không tiếp thu ý kiến tham gia;các tài liệu khác có liên quan.

Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnhtrong thời hạn 7 ngày, kể từ ngày nhận được đầy đủ hồ sơ thẩm định

Phạm vi thẩm định bao gồm: Sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của

dự thảo văn bản QPPL; tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảovăn bản QPPL với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản Cơ quanthẩm định có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL

Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tiếp thu ý kiến thẩm định, chỉnh lý dự thảovăn bản QPPL, trường hợp không tiếp thu ý kiến thẩm định thì có quyền bảo lưu ýkiến, giải trình rõ lý do không tiếp thu, báo cáo UBND cấp tỉnh quyết định và phảichịu trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp của các quy định này

Bước 5 Xem xét, thông qua dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ dự thảo văn bản QPPL đến UBND cấp tỉnh chậmnhất là 05 ngày làm việc trước ngày UBND họp; Chủ tịch UBND cấp tỉnh chỉ đạo việcchuẩn bị hồ sơ dự thảo văn bản QPPL để chuyển đến các thành viên UBND chậm nhất là

03 ngày trước ngày UBND họp Hồ sơ dự thảo quyết định bao gồm:Tờ trình và dự thảovăn bản QPPL; Báo cáo thẩm định; Bản tổng hợp ý kiến về dự thảo văn bản QPPL;Các tài liệu có liên quan

Việc xem xét, thông qua dự thảo văn bản QPPL tại phiên họp Uỷ ban nhân dân đượctiến hành theo trình tự sau đây:

Đại diện Cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo văn bản QPPL;

Đại diện Sở Tư pháp trình bày báo cáo thẩm định;

UBND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo văn bản QPPL

Dự thảo văn bản QPPL được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Uỷ ban nhândân biểu quyết tán thành

Chủ tịch UBND cấp tỉnh thay mặt UBND ký ban hành văn bản QPPL

Bước 6: Công bố văn bản QPPL (Quyết định, Chỉ thị) của UBND cấp tỉnh

Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh sau khi được ban hành phải được đăng trên Côngbáo cấp tỉnh và phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địaphương

1.3.1.2 Xây dựng, ban hành văn bản QPPL trong trườnghợp đột xuất, khẩn cấp là phải giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự thì UBND cấp tỉnh ban hành quyết định, chỉ thị theo trình tự, thủ tục quy định tại Điều 48 của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 [2].

Bước 1: Chủ tịch UBND phân công cơ quan chuyên môn thuộc UBND hoặc cá nhân

soạn thảo dự thảo văn bản QPPL và trực tiếp chỉ đạo việc soạn thảo;

Bước 2: Cơ quan, cá nhân soạn thảo có trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ dự thảo văn bản

QPPL và gửi đến Chủ tịch UBND Hồ sơ dự thảo văn bản QPPL bao gồm: tờ trình, dựthảo văn bản QPPL, ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan và tài liệu có liên quan;

Bước 3: Chủ tịch UBND chỉ đạo việc gửi hồ sơ dự thảo văn bản QPPL đến các thành

viên UBND chậm nhất là một ngày trước ngày UBND họp

Bước 4: Chủ tịch UBND triệu tập ngay phiên họp UBND để thông qua dự thảo văn

bản QPPL

Bước 5 Chủ tịch UBND thay mặt UBND ký ban hành quyết định, chỉ thị.

1.3.2 Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Từ ngày 01/7/2016, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấptỉnh được thực hiện theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Theo

đó, có 02 trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là: xây dựng,ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục thông thường (quy định từ Điều 127 đếnĐiều 132) và xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn (quy địnhtại Điều 148 và Điều 149) [4]

1.3.2.1 Xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục thông thường

Trong trường hợp này, việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

thực hiện cơ bản giống các bước theo quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL củaHĐND, UBND năm 2004, có thay đổi trong nội dung hoạt động của từng bước, cụ thểnhư sau:

Không thực hiện lập, thông qua Chương trình xây dựng văn bản QPPL của UBND cấptỉnh để thực hiện trong cả năm Thay vào đó là việc lập đề nghị xây dựng Quyết định.Các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ lập đề nghịxây dựng Quyết định khi có văn bản QPPL mới do cơ quan nhà nước cấp trên ban hànhhoặc khi phát sinh các vấn đề cần phải điều chỉnh bằng pháp luật Đề nghị xây dựngQuyết định có thể lập cho từng văn bản riêng lẻ hoặc đề nghị ban hành nhiều văn bản.Trong giai đoạn soạn thảo văn bản, ngoài các việc phải thực hiện theo quy trình tạiLuật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, cơ quan chủ trì soạn thảophải thực hiện đánh giá tác động văn bản trong trường hợp ban hành văn bản QPPL đểquy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nướccấp trên; đánh giá tác động thủ tục hành chính trong trường hợp được luật giao, đánhgiá tác động về giới (nếu có) Việc quy định này nhằm thuyết minh về sự cần thiết phảixây dựng văn bản QPPL, cũng như tính phù hợp của quy phạm với tình hình thực tếcủa địa phương, đảm bảo cho văn bản sau khi ban hành sẽ đạt được hiệu lực, hiệu quảmong muốn

Trong giai đoạn lấy ý kiến về dự thảo văn bản QPPL, ngoài việc tổ chức lấy ý kiếnbằng văn bản của các cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trựctiếp của văn bản QPPL, cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm đăng công khaitoàn văn dự thảo văn bản QPPL lên Cổng thông tin điện tử của UBND cấp tỉnh trongthời hạn ít nhất là 30 ngày để lấy ý kiến rộng rãi về dự thảo văn bản QPPL Báo cáogiải trình tiếp thu ý kiến tham gia của cơ quan soạn thảo phải thể hiện rõ nội dung: đãđăng Cổng thông tin điện tử của UBND cấp tỉnh từ ngày tháng nào, có bao nhiêu lượt

ý kiến tham gia, việc tiếp thu ý kiến tham gia, chỉnh lý dự thảo thực hiện như thế nào?Trong giai đoạn thẩm định dự thảo văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) [5] quy định rõ các trường hợp Sở Tư pháp tự tổ chứcthẩm định, trường hợp phải thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định để thẩm định các nội

dung của dự thảo Quyết định Hội đồng tư vấn thẩm định do Giám đốc Sở Tư phápquyết định thành lập trong các trường hợp: dự thảo Quyết định quy định nhiều lĩnh vựchoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo Tổng số thành viên của Hội đồng tư vấn thẩmđịnh do Giám đốc Sở Tư pháp quyết định, trong đó đại diện Sở Tư pháp không quá 1/3tổng số thành viên Hội đồng Trong Báo cáo thẩm định (đối với trường hợp tự thẩmđịnh) hoặc Báo cáo thẩm định (đối với trường hợp thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định)thì đều phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về các nội dung thẩm định và ýkiến về việc dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND cấp tỉnh

Trong giai đoạn xem xét, thông qua dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, LuậtBan hành văn bản QPPL năm 2015 đã đa dạng hơn hình thức xem xét, thông qua vănbản QPPL Theo đó, tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo Quyết định, Chủ tịchUBND cấp tỉnh quyết định phương thức xem xét, thông qua dự thảo văn bản QPPL làlấy ý kiến của các thành viên UBND cấp tỉnh bằng văn bản hoặc thông qua tại phiênhọp của UBND Văn phòng UBND cấp tỉnh có trách nhiệm kiểm tra hồ sơ trình vàtrình tự, thủ tục thực hiện của cơ quan soạn thảo; đề xuất việc họp thông qua hoặc gửiPhiếu lấy ý kiến thành viên UBND cấp tỉnh; trình ký ban hành văn bản theo Quy chếlàm việc của UBND

1.3.2.2 Xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn

Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo quy định của LuậtBan hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) [5] phức tạp và thờihạn kéo dài hơn so với quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBNDnăm 2004 Nếu theo quy định cũ, các sở, ban, ngành sẽ đề xuất, trình UBND cấp tỉnhban hành Chương trình ban hành văn bản từ đầu năm để thực hiện trong cả năm, thìhiện nay các sở, ban, ngành phải lập đề nghị xây dựng, ban hành văn bản cho từng vănbản cụ thể Mỗi đề nghị này phải mất khoảng nửa tháng mới có thể được phê duyệt.Trong đó riêng thời gian để Sở Tư pháp kiểm tra, cho ý kiến về sự cần thiết ban hànhvăn bản, quy định của pháp luật liên quan đến đối tượng và phạm vi điều chỉnh củavăn bản đã là 15 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ đề nghị thẩm định Thời giangửi hồ sơ trình ban hành văn bản đến UBND cấp tỉnh cũng dài hơn (10 ngày trướcngày tổ chức kỳ họp của UBND so với 5 ngày theo quy định của luật cũ) Đặc biệt,

quy định về lấy ý kiến tham gia vào dự thảo đã xác định rõ thời gian tối thiểu phải thựchiện lấy ý kiến là 30 ngày, đăng công khai toàn văn dự thảo trên cổng thông tin điện tửcủa UBND cấp tỉnh Như vậy, nếu tính sơ bộ thì thời gian tối thiểu để hoàn thiện cáctrình tự, thủ tục này tối thiểu phải 2 tháng, trong đó chưa tính thời gian cho cơ quanchủ trì soạn thảo dự thảo, tổng hợp ý kiến, tiếp thu chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Trongthực tế, thời gian ban hành một văn bản QPPL còn kéo dài hơn, thậm chí có những vănbản kéo dài đến một năm.

Vấn đề đặt ra là, nếu xuất hiện tình huống đặc biệt, cần phải ban hành văn bản để ápdụng ngay thì phải xử lý như thế nào? Nếu không thực hiện đúng trình tự, thủ tục xâydựng, ban hành văn bản thì dù văn bản có ban hành nhưng cũng vi phạm nghiêm trọngtrình tự, thủ tục thì sẽ bị bãi bỏ Trong khi nếu thực hiện đúng trình tự, thủ tục như luậtđịnh thì lại không đảm bảo được tính kịp thời cho những tình huống khẩn cấp

Mặt khác, theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm

2004 có quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL trong trường hợp đột xuất,khẩn cấp Tuy trình tự thủ tục ban hành văn bản ngắn gọn nhưng lại có hạn chế làkhông có giai đoạn thẩm định dự thảo văn bản QPPL trước khi ban hành, nên đã dẫnđến nhiều việc kiểm soát văn bản trước khi ban hành không được chặt chẽ dẫn đến vănbản sau khi văn bản được ban hành như: chất lượng văn bản không đảm bảo, có nhiềusai sót…để khắc phục những vấn đề trên và đồng thời cũng có một trình tự, thủ tụcban hành văn bản đảm bảo trong những trường hợp khẩn cấp, đột xuất… các nhà làmluật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã đưa ra một trình tự, thủ tục ban hành vănbản QPPL mới vừa đảm bảo rút ngắn được thời gian những vẫn đảm bảo chất lượngcủa văn bản sau khi ban hành đó là trình tự thủ tục rút gọn

* Các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọngồm:

Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợpđột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấpbách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn

Trường hợp cần ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm phápluật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cánhân.

Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới đượcban hành; trường hợp cần ban hành ngay văn bản quy phạm pháp luật để thực hiệnđiều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.Trường hợp cần bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái phápluật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội

Trường hợp cần kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quyphạm pháp luật trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phátsinh trong thực tiễn

* Thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tụcrút gọn được quy định như sau: Thường trực HĐND cấp tỉnh quyết định việc áp dụngtrình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; Chủtịch UBND cấp tỉnh quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng,ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh Văn bản QPPL của HĐND và UBND cấphuyện, HĐND và UBND cấp xã không được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn

* Việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn được thực hiệnnhư sau:

Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức việc soạn thảo

Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liênquan về dự thảo văn bản Trong trường hợp lấy ý kiến thì thời hạn lấy ý kiến khôngquá 20 ngày

Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản, cơ quan thẩm định cótrách nhiệm thẩm định Hồ sơ gửi thẩm định gồm tờ trình và dự thảo văn bản QPPL.Trình ban hành văn bản QPPL Đối với dự thảo Quyết định của UBND cấp tỉnh, hồ sơtrình ban hành gồm có: Tờ trình, dự thảo Quyết định và báo cáo thẩm định Dự thảoquyết định được xem xét, thông qua tại kỳ họp gần nhất của UBND cấp tỉnh theo quyđịnh tại Điều 132 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 [6] [7]

Như vậy, so với trình tự, thủ tục ban hành văn bản thông trường, trình tự, thủ tục rútgọn được đơn giản đi rất nhiều và giảm tương đối lớn thời gian ban hành, như: khôngphải làm quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản, không bắt buộc phải tổ chức lấy ýkiến tham gia, không phải đăng toàn văn dự thảo quyết định trên cổng thông tin điệntử; hồ sơ gửi thẩm định và hồ sơ trình ban hành văn bản cũng đơn giản hơn nhiều; thờigian để các cơ quan thực hiện các bước trong xây dựng, ban hành văn bản đều rút ngắnhơn; đồng thời, so với trình tự thủ tục trong trường hợp khẩn cấp, đột xuất thì đã giảiquyết được vấn đề đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL sau khi ban hành vì đã cógiai đoạn thẩm định văn bản trước khi ban hành.

1.4 Các điều kiện đảm bảo hoạt động soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

1.4.1 Điều kiện về chính trị

Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có nhiệm vụ quy định chi tiết các điều, khoản,điểm được giao trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, các biện pháp thi hànhHiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùngcấp để phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương và cácbiện pháp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước phù hợp với tình hình thực tế củađịa phương Ở nước ta, Đảng lãnh đạo toàn diện mọi hoạt động quản lý của nhà nước.Các chủ trương, đường lối của Đảng là định hướng xây dựng, phát triển đất nước nóichung và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói riêng Các điều kiện vềchính trị có tác động lớn đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh.Các Nghị quyết của Tỉnh ủy, văn bản chỉ đạo, điều hành của Ban Chấp hành Đảng bộcấp tỉnh là cơ sở quan trọng để các cơ quan nhà nước tham mưu, đề xuất xây dựng vănbản QPPL Sự quan tâm, chỉ đạo sát sao, tạo điều kiện thuận lợi của cả hệ thống chínhtrị sẽ là điều kiện bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động ban hành văn bản QPPL.Ngược lại, sẽ tác động tiêu cực đến chất hượng, hiệu quả của hoạt động này

1.4.2 Điều kiện về hệ thống pháp lý

Hệ thống các quy định pháp luật là cơ sở pháp lý cho hoạt động xây dựng, ban hànhvăn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Theo đó, hệ thống các quy định pháp luật đầy đủ,

chặt chẽ thì sẽ là điều kiện, cơ sở để UBND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụxây dựng, ban hành văn bản QPPL của mình Ngược lại, các quy định pháp luật khôngđầy đủ, mâu thuẫn, chồng chéo sẽ gây khó khăn cho hoạt động này Chính vì vậy, việcxây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng bảo đảm tính đồng bộ, thốngnhất, toàn diện và đầy đủ là điều kiện cần thiết cho hoạt động xây dựng, ban hành vănbản QPPL của các cấp chính quyền địa phương.

1.4.3 Điều kiện về nguồn nhân lực

Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL

ở địa phương là lực lượng quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng hoạt độngxây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh Nếu đội ngũ này có năng lực, trình độ,đáp ứng được các yêu cầu công tác thì sẽ đảm bảo chất lượng văn bản được ban hành.Ngược lại, nếu đội ngũ này yếu về chuyên môn, năng lực công tác, thiếu kinh nghiệmtrong xây dựng, ban hành văn bản thì chất lượng của văn bản sẽ không được đảm bảo.Trên thực tế, việc ban hành các văn bản không phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội tạiđịa phương, không phục vụ được mục đích quản lý cũng như điều tiết các quan hệ xãhội, thậm chí sẽ chứa các quy định trái với quy định của trung ương, vi phạm quyền,lợi ích của công dân

1.4.4 Điều kiện về tài chính

Đảm bảo về kinh phí, các cơ quan, tổ chức có liên quan mới có thể thực hiện tốt nhiệm

vụ được giao Cơ quan soạn thảo có thể tổ chức hoạt động điều tra, khảo sát hiện trạng

xã hội, đánh giá đầy đủ, khách quan yêu cầu đặt ra trong thực tế, từ đó ban hành cácquy định sát với thực tiễn Với việc tổ chức các buổi hội thảo nhằm trao đổi, thảo luận,thống nhất được vấn đề cần điều chỉnh, khi đó, quy định được ban hành sẽ có tínhphản biện xã hội cao, bám sát được yêu cầu quản lý và đảm bảo được quyền, lợi íchcủa các tổ chức, công dân Cơ quan thẩm định cũng có thể tổ chức lấy ý kiến của cácchuyên gia, người có kinh nghiệm trong lĩnh vực quản lý nhà nước để có những báocáo thẩm định chất lượng hơn, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của văn bản.Đồng thời đảm bảo được tính khả thi của văn bản khi áp dụng vào trong đời sống thực tế.Không đảm bảo về kinh phí, các cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định không thể tiến

hành các hoạt động này, do đó chất lượng của văn bản QPPL sẽ trực tiếp bị ảnh hưởng Vìvậy, điều kiện về tài chính có ý nghĩa quyết định đối với hoạt động xây dựng, ban hànhvăn bản QPPL của UBND cấp tỉnh.

1.4.5 Điều kiện khác

Bên cạnh các điều kiện kể trên, việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBNDcấp tỉnh muốn đạt hiệu quả còn cần đến các điều kiện khác như: phòng làm việc, hệthống mạng internet, máy tính, máy in, máy photo, fax, bàn ghế và các loại thiết bị làmviệc khác Đây là điều kiện cơ sở vật chất tối thiểu để phục vụ cho hoạt động xâydựng, ban hành văn bản QPPL nói riêng và hoạt động quản lý nhà nước nói chung.Đảm bảo đầy đủ các phương tiện cần thiết này sẽ là một trong những nhân tố tác độngđến tiến độ và chất lượng xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

1.5 Kinh nghiệm về soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

ở một số địa phương và bài học cho tỉnh Hưng Yên

Mỗi tỉnh, thành phố đều có những đặc điểm riêng về kinh tế - xã hội, do vậy, hệ thốngvăn bản QPPL của tỉnh, thành phố đó cũng phải phù hợp với đặc điểm riêng của tỉnhmình Tuy nhiên, trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL vẫn có nhữngđiểm tương đồng nhất định Việc nghiên cứu hoạt động soạn thảo xây dựng, ban hànhvăn bản ở một số địa phương khác có ý nghĩa quan trọng trong việc ban hành cũngnhư vận dụng các QPPL của trung ương vào tình hình thực tế ở địa phương

Trong các tỉnh trực thuộc trung ương, Hưng Yên có nhiều đặc điểm tương đồng nhấtvới tỉnh Hải Dương và Thái Bình, đều là các địa phương tiếp giáp và có nhiều điềukiện thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hội Chính vì vậy, tác giả đã nghiên cứu hoạtđộng xây dựng, ban hành văn bản QPPL của hai tỉnh Thái Bình và Hải Dương để rút ramột số bài học kinh nghiệm cho việc xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh HưngYên

1.5.1 Tỉnh Thái Bình

UBND tỉnh Thái Bình rất coi trọng công tác xây dựng, soạn thảo, ban hành văn bảnQPPL Sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 được ban

hành, UBND tỉnh đã tổ chức triển khai thi hành Luật một cách bài bản bằng cácchương trình, kế hoạch cụ thể: UBND tỉnh Thái Bình đã ban hành Quyết định số13/2009/QĐ-UBND về việc ban hành Quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, banhành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Đây làhành lang pháp lý quan trọng nhằm đưa hoạt động xây dựng, ban hành và kiểm tra, xử

lý văn bản QPPL của UBND các cấp ở tỉnh Thái Bình đi vào nề nếp Sau khi Chínhphủ ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý vănbản QPPL, ngày 14/12/2011, UBND tỉnh Thái Bình đã ban hành Quyết định số17/2011/QĐ-UBND về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số13/2009/QĐ-UBND ngày 10/9/2009 của UBND tỉnh Thái Bình về việc ban hành Quyđịnh về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL củaUBND các cấp trên địa bàn tỉnh

Sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (thay thế Luật Ban hành văn bảnQPPL của HĐND, UBND năm 2004) có hiệu lực, UBND tỉnh Thái Bình vẫn rất quantâm triển khai, chỉ đạo các sở, ban, ngành, HĐND, UBND các cấp chú trọng, thực hiệncác quy định của Luật như: UBND tỉnh ban hành kế hoạch triển khai thi hành LuậtBan hành văn bản QPPL năm 2015; Chỉ thị số 27/CT-UBND ngày 22/11/2017 về nângcao chất lượng xây dựng, ban hành văn bản QPPL hằng năm; Chương trình xây dựngvăn bản QPPL của tỉnh hằng năm…

Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng văn bản được UBND tỉnh quan tâmcủng cố và kiện toàn, đã thành lập được đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL.Công tác đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn để nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ chocán bộ, công chức được chú trọng và thực hiện hàng năm Số lượng văn bản QPPL doUBND tỉnh ban hành hàng năm không lớn, khoảng trên 20 văn bản, lĩnh vực ban hànhkhông tập trung mà phụ thuộc theo nhiệm vụ chính trị hàng năm của địa phương Các vănbản ban hành đã tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định của luật UBND tỉnh cũng đãquan tâm bố trí kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở địa phương.Tuy nhiên, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Thái Bìnhcũng còn bộc lộ nhiều hạn chế như: vẫn còn tồn tại văn bản ban hành sai nội dung, thểthức, kỹ thuật trình bày văn bản; một số văn bản ban hành không đảm bảo trình tự, thủ

tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL (không gửi cơ quan tư pháp thẩm định), sự phốihợp giữa các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh Thái Bình trong hoạt động xâydựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh chưa được chặt chẽ, có nhiều cơ quankhi được gửi xin ý kiến vào dự thảo văn bản QPPL không tham gia ý kiến Số lượngcán bộ, công chức phục vụ cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản còn thiếu, nhưPhòng Xây dựng văn bản là đơn vị thực hiện chức năng thẩm định các dự thảo văn bảnQPPL của tỉnh chỉ có 02 biên chế (gồm 01 Trưởng phòng và 01 chuyên viên) Chưakiện toàn được hệ thống cán bộ Pháp chế tại các sở, ban, ngành của tỉnh Kinh phí xâydựng, ban hành văn bản QPPL ở tỉnh đã được bố trí nhưng lại giao kinh phí tập trungtại cơ quan chủ trì soạn thảo, nên trong nhiều trường hợp, cơ quan chủ trì không thựchiện chuyển kinh phí cho cơ quan thẩm định hoặc các cơ quan tham gia góp ý, do đó,

sự phối hợp của các cơ quan trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL còn thiếu chặtchẽ

1.5.2 Tỉnh Hải Dương

Với sự ra đời của Luật Ban hành văn bản QPPL từ trước đến nay, UBND tỉnh HảiDương đã nhận thức được tầm quan trọng của công tác xây dựng, ban hành văn bảnQPPL, coi đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng, hàng đầu vì nếu có làm tốthoạt động xây dựng văn bản QPPL thì mới tạo ra các văn bản QPPL có chất lượng tạonền móng, góp phần thúc đẩy phát triển các hoạt động kinh tế, xã hội, văn hoá trên địabàn tỉnh

Sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành, UBND tỉnh đãban hành rất nhiều các văn bản nhằm chỉ đạo, triển khai thực hiện như: Quyết định số2726/QĐ-UBND ngày 23/10/2015 ban hành Kế hoạch triển khai thi hành Luật Banhành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Hải Dương; Quyết định số12/2017/QĐ-UBND ngày 09/6/2017 ban hành Quy chế phối hợp rà soát, hệ thống hóa,cập nhật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật văn bản của HĐND, UBND tỉnh;Quyết định số 26/2017/QĐ-UBND ngày 20/9/2017 ban hành Quy định về xây dựng,ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND tỉnhHải Dương; Quyết định số 4378/QĐ-UBND ngày 28/11/2018 của Uỷ ban nhân dântỉnh phê duyệt Đề án nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật tỉnh

Hải Dương, giai đoạn 2018 – 2021; Kế hoạch số 129/KH-UBND ngày 14/01/2021thực hiện Đề án nâng cao chất lượng ban hành văn bản QPPL tỉnh Hải Dương, giaiđoạn 2018-2021…

Qua đó công tác xây dựng và ban hành văn bản trên địa bàn tỉnh đã được các cấp, cácngành trong tỉnh chú trọng, các văn bản được ban hành ngày càng có chất lượng tốthơn cả về nội dung và thể thức, đảm bảo đầy đủ, chính xác, kịp thời đáp ứng yêu cầucông tác quản lý nhà nước của ngành Đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế tại các cơquan được quan tâm, chú trọng hơn, thường xuyên được tham gia tập huấn, hướng dẫn

do Sở Tư pháp, Bộ Tư pháp tổ chức nhằm nâng cao hơn năng lực, trình độ góp phầnlớn quá trình xây dựng, soạn thảo văn bản QPPL

Tuy nhiên, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Hải Dươngcũng còn bộc lộ nhiều hạn chế như: vẫn còn tồn tại văn bản ban hành sai nội dung, thểthức, kỹ thuật trình bày văn bản; một số văn bản ban hành không đảm bảo trình tự, thủtục xây dựng, ban hành văn bản QPPL; một số văn bản có nội dung sai về hiệu lực thihành… sự phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh trong hoạt độngxây dựng, ban hành văn bản QPPL chưa được chặt chẽ, có nhiều cơ quan khi được gửixin ý kiến vào dự thảo văn bản QPPL không tham gia ý kiến hoặc tham gia mang tínhhình thức Số lượng cán bộ, công chức phục vụ cho hoạt động xây dựng, ban hành vănbản còn yếu, chủ yếu không có chuyên ngành luật Cán bộ pháp chế tại các sở, ban,ngành của tỉnh thường xuyên bị thay đổi hoặc kiêm nhiệm nhiều việc nên không cóthời gian nghiên cứu, bồi dưỡng kiến thức Kinh phí xây dựng, ban hành văn bảnQPPL ở tỉnh đã được bố trí nhưng lại giao kinh phí tập trung tại cơ quan chủ trì soạnthảo, nên trong nhiều trường hợp, cơ quan chủ trì không thực hiện chuyển kinh phí cho

cơ quan thẩm định hoặc các cơ quan tham gia góp ý, do đó, sự phối hợp của các cơquan trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL còn thiếu chặt chẽ

1.5.3 Bài học kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Hưng Yên

Qua việc nghiên cứu hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL và kết quả các vănbản QPPL đã được ban hành của UBND tỉnh Thái Bình và UBND tỉnh Hải Dương, có

thể rút ra một số kinh nghiệm cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL củaUBND tỉnh Hưng Yên như sau:

Một là, cần có sự chỉ đạo quyết liệt hơn nữa của lãnh đạo Tỉnh ủy, HĐND, UBND tỉnh

trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL để nâng cao nhận thức cũng như ýthức của Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn khi được giao thực hiện các nhiệm vụliên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh

Hai là, cần xây dựng và kiện toàn đội ngũ cán bộ pháp chế các sở, ban, ngành tỉnh và

sử dụng có hiệu quả đối với đội ngũ cán bộ này Sở Tư pháp phải tạo được mối liênkết, xây dựng được quan hệ chặt chẽ với đội ngũ cán bộ pháp chế sở, ban, ngành

Ba là, cần duy trì sự phối hợp chặt chẽ giữa các sở, ban, ngành và UBND các huyện,

thị xã, thành phố trên địa bàn tỉnh, thực hiện nghiêm chỉnh và tốt hơn nữa từng bướctrong hoạt động xây dựng, soạn thảo, ban hành văn bản QPPL

Bốn là, phải có cơ chế để xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn của từng cơ quan, cá

nhân trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL; gắn trách nhiệm, quyềnhạn trong công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL với việc xem xét, đánh giácán bộ, công chức cuối năm để xét thi đua, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ,công chức