BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TÁC GIẢ LUẬN ÁN LÊ MINH NAM KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành Quản[.]
Trang 1BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
TÁC GIẢ LUẬN ÁN: LÊ MINH NAM
KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ
NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9 34 04 03
TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SỸ QUẢN LÝ CÔNG
HÀ NỘI, NĂM 2022
Trang 21
Công trình được hoàn thành tại: Học viện Hành chính quốc gia
Người hướng dẫn khoa học:
1 PGS.TS Lê Chi Mai
2 PGS.TS Ngô Trí Tuệ
Phản biện 1: ………
……….………
Phản biện 2: ………
……… ………
Phản biện 3: ………
Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp Học viện
Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án Tiến sỹ - Phòng họp… Nhà ……, Học viện
Hành chính Quốc gia Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - Hà Nội
Thời gian: vào hồi ……… giờ … ngày … tháng … năm 2022
Trang 31
MỞ ĐẦU
1 Lý do chọn đề tài nghiên cứu
Với mô hình quản lý và phát triển kinh tế tại Việt Nam, các Tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) được xác định là các tổ chức kinh tế nắm giữ những ngành, lĩnh vực then chốt, cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế
và ổn định kinh tế vĩ mô Tuy nhiên, qua công tác kiểm toán của Kiểm toán nhà nước (KTNN) cho thấy, hoạt động quản lý nhà nước đối với lĩnh vực doanh nghiệp nói chung còn nhiều yếu kém; việc thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trọng tâm là các TĐKTNN còn bất cập; một số TĐKTNN hoạt động sản xuất kinh doanh thua lỗ, mất vốn; tình trạng tham nhũng, lãng phí phổ biến gây bức xúc trong xã hội Trước thực trạng đó đòi hỏi công tác quản lý nhà nước đối với các TĐKTNN phải được cải thiện, đặc biệt cần phải nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý cả từ góc độ quản lý của Nhà nước và tự thân của chính các TĐKTNN
Từ nghiên cứu chức năng, mục tiêu, vai trò của kiểm toán hoạt động (KTHĐ) là kiểm toán đánh giá, xác nhận, kết luận về tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả các hoạt động của đơn vị được kiểm toán để qua đó kiến nghị đơn vị cải thiện, khắc phục những sai sót, yếu kém, tồn tại trong quản lý, sử dụng nguồn lực và từ thực trạng áp dụng KTHĐ hiện còn hạn chế cho thấy: KTNN Việt Nam cần tăng cường áp dụng loại hình KTHĐ đối với các TĐKTNN để giải quyết những đòi hỏi bức thiết của công tác quản lý nêu trên dưới 2 góc độ:
Thứ nhất, qua KTHĐ đề xuất với Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà
nước những giải pháp tổ chức quản lý TĐKTNN hiệu quả hơn bằng pháp luật và thông qua pháp luật; đề xuất kiến nghị giải quyết những khó khăn,vướng mắc, bất cập trong
tổ chức thực hiện của các TĐKTNN; hoặc ban hành, điều chỉnh pháp luật, các quy định quản lý nhằm cải thiện công tác quản lý, quản trị từ góc độ quản lý nhà nước đối với các TĐKTNN
Thứ hai, thông qua KTHĐ, KTNN kiến nghị các TĐKTNN khắc phục, sửa chữa
tồn tại, sai sót, sai phạm trong quản lý nguồn lực nhà nước giao; kiến nghị áp dụng các biện pháp quản trị hiệu quả, qua đó giúp cho các Tập đoàn đạt được mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh, phòng ngừa và hạn chế lãng phí, thất thoát, thiệt hại
Từ những lý do đã trình bày trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn đề tài “Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế Nhà nước ở Việt Nam”
làm đề tài Luận án tiến sỹ
2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1 Mục đích nghiên cứu
Luận án nghiên cứu đề xuất định hướng, giải pháp cải thiện hiện trạng, tăng cường hiệu quả, hiệu lực áp dụng KTHĐ của KTNN Việt Nam đối với các TĐKTNN; từ đó
Trang 42
thông qua KTHĐ đề xuất tháo gỡ khó khăn, kiến nghị giải pháp giúp các TĐKTNN chấn chỉnh, khắc phục những sai sót, tồn tại để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tập đoàn
2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
(i) Nghiên cứu để làm rõ cơ sở lý luận, các thông lệ, nguyên tắc, yêu cầu về KTHĐ tại các cơ quan KTNN trên thế giới
(ii) Nghiên cứu kinh nghiệm của nước ngoài về áp dụng KTHĐ đối với TĐKTNN
và bài học cho Việt Nam
(iii) Nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng KTHĐ nói chung và việc áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN Việt Nam thời gian qua để chỉ ra những hạn chế, tồn tại, vướng mắc và nguyên nhân trong thực hiện KTHĐ đối với các TĐKTNN
(iv) Đề xuất định hướng, giải pháp cải thiện, tăng cường KTHĐ nhằm lấp đầy khoảng trống và những hạn chế, tồn tại trong áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN Việt Nam
3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1 Đối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN
ở Việt Nam
3.2 Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu về KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN
trên các nội dung về lý luận, thông lệ, nguyên tắc và thực tiễn áp dụng
- Phạm vi không gian: Nghiên cứu KTHĐ của KTNN; KTHĐ đối với 09 TĐKTNN tại Việt Nam và bài học kinh nghiệm về KTHĐ tại một số quốc gia
- Phạm vi thời gian: Luận án nghiên cứu trong giai đoạn từ khi Luật KTNN số 81/2015/QH13 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/1/2016 đến nay, có xem xét đến lịch sử hình thành và phát triển của KTHĐ của KTNN Việt Nam và đề xuất phương hướng hoàn thiện đến năm 2030, gắn với định hướng chiến lược phát triển của KTNN
4 Phương pháp nghiên cứu
4.1 Phương pháp luận nghiên cứu
Luận án sử dụng phương pháp tư duy, nhận thức và nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng để luận giải các vấn đề theo tư duy logic, biện chứng mang tính khách quan và trong mối liên hệ phổ biến với các vấn đề khác; gắn với lý thuyết về kiểm toán, quản lý công, quản lý tài chính và tài sản công
4.2 Phương pháp nghiên cứu:
Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu: Phương pháp lịch sử; Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp; Phương pháp thống kê tổng hợp và hệ thống hóa; Phương pháp suy luận logic; Phương pháp nghiên cứu, dự báo
Trang 53
5 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học
Câu hỏi nghiên cứu:
1 Việc áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN có giúp các TĐKTNN thấy được
các hạn chế trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính và tài sản của mình để tìm
cách khắc phục hay không?
2 Thực trạng áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN hiện nay có những bất cập gì?
3 Đâu là các giải pháp để tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN?
Giả thuyết khoa học:
1 Thông qua kết quả KTHĐ, KTNN chỉ ra các hạn chế trong việc quản lý, sử dụng
các nguồn lực tài chính và tài sản của các TĐKTNN, đồng thời đưa ra các kiến nghị, đề
xuất đối với TĐKTNN nhằm giúp các Tập đoàn tìm kiếm giải pháp cải thiện hiệu quả hoạt
động của mình
2 KTHĐ các TĐKTNN đã được triển khai áp dụng nhưng chưa đáp ứng yêu cầu
3 Để cải thiện, tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN, cần chú trọng các giải
pháp hoàn thiện về chính sách, điều kiện tổ chức và nguồn lực thực hiện nhằm đảm bảo cho
việc triển khai KTHĐ đáp ứng yêu cầu, mục đích, hiệu quả như mục tiêu của KTHĐ
6 Dự định về những đóng góp của đề tài (về lý luận và thực tiễn)
Dự định, sau khi hoàn thành, luận án sẽ có những đóng góp cụ thể như sau:
- Về lý luận: Hệ thống hóa cơ sở khoa học, các nguyên tắc, thông lệ tốt về KTHĐ
trên thế giới để định hướng xây dựng các hướng dẫn thực hành, cũng như đề xuất các giải
pháp về mục tiêu triển khai, tổ chức thực hiện và tăng cường hoạt động KTHĐ tại KTNN
đối với các TĐKTNN ở Việt Nam
- Về thực tiễn: Trên cơ sở đánh giá thực trạng kiểm toán của KTNN tại các TĐKTNN
ở Việt Nam thời gian qua, Luận án đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế,
khiếm khuyết và tăng cường KTHĐ tại KTNN đối với các TĐKTNN ở Việt Nam; Kết quả
nghiên cứu cũng chỉ rõ điều kiện để thực hiện thành công trên thực tiễn các giải pháp này
dưới góc độ lý thuyết khoa học Quản lý công
7 Cấu trúc của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án
được kết cấu thành 4 chương, trong đó:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về kiểm toán hoạt động của Kiểm
toán nhà nước
Chương 2: Cơ sở khoa học về kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối
với Tập đoàn kinh tế nhà nước
Chương 3: Thực trạng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước Việt Nam
đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước
Chương 4: Định hướng và giải pháp hoàn thiện áp dụng kiểm toán hoạt động của
Kiểm toán nhà nước Việt Nam đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước
Trang 64
Chương I
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
1.1 Nghiên cứu về kiểm toán nhà nước và kiểm toán hoạt động
1.1.1 Các công trình nghiên cứu ngoài nước
Trên cơ sở tiếp cận về khoa học, nguyên lý KTHĐ, luận án tiếp cận một số công trình nghiên cứu, các thông lệ, chuẩn mực đã được thừa nhận, cụ thể như sau:
- Công trình khoa học “KTHĐ và sự hiện đại hóa của Chính phủ” (Performance Auditing and the Modernisation of Government) được xuất bản năm 1996 bởi Head of Publications Service, OECD 2, rue AndrC-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16, France thuộc
Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế OECD bao gồm 17 chương giải quyết 7 nhóm vấn đề liên quan đến KTHĐ và áp dụng loại hình KTHĐ trong cải cách, quản lý công mới
- Công trình nghiên cứu “KTHĐ hay kiểm toán tuân thủ? KTHĐ và quản lý công
từ góc nhìn của 5 quốc gia” của các tác giả Christopher Pollitt, Xavier Girre, Jeremy Lonsdale, Robert Mul, Hilkka Summa, and Marit Waerness được xuất bản năm 1999 của Đại học Oxfort (Oxford Scholarship)
- “INTOSAI Guidance for Good Governance (INTOSAI GOV)” là một tập hợp các chỉ dẫn về hệ thống chuẩn mực quốc tế chung (ISSAIs) được thực hiện bởi Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI)
- “Sổ tay thực hành kiểm toán tài chính theo ISSAIs” của Cơ quan Sáng kiến phát triển INTOSAI (IDI) ban hành năm 2018
- Luận án tiến sỹ Chính sách và quản trị công của NUSRAT FERDOUSI với chủ đề “Những thách thức trong áp dụng thực hiện KTHĐ tại Bangladesh” năm 2012 tại Đại học Bắc Nam (Bangladesh)
1.1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 1999 “Cơ sở lý luận và thực tiễn KTHĐ”
do TS Bùi Hải Ninh làm Chủ nhiệm đề tài
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2005 “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng
hệ thống Chuẩn mực KTHĐ của KTNN” do TS.Lê Quang Bính làm Chủ nhiệm đề tài
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2007 “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng tiêu chí KTHĐ trong kiểm toán đầu tư dự án” do PGS, TS Ngô Trí Tuệ làm Chủ nhiệm đề tài
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2015 “Nội dung và phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong kiểm toán đầu tư công” do PGS, TS Nguyễn Đình Hòa và Ths Phan Văn Thường làm Chủ nhiệm đề tài và một số đề tài khác
Trang 75
1.2 Nghiên cứu về kiểm toán hoạt động đối với các doanh nghiệp
1.2.1 Các công trình nghiên cứu ngoài nước
Nghiên cứu KTHĐ đối với lĩnh vực TĐKTNN không có nhiều, Luận án chủ yếu tiếp cận một số nghiên cứu việc vận dụng, áp dụng các phương thức, cách thức quản trị doanh nghiệp chung trong quản lý doanh nghiệp nhà nước
Luận án tìm hiểu một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau: “Các chỉ tiêu quốc gia chính và áp dụng phần mềm phân tích kiểm toán và cảnh báo sớm (AAEWS)” đã được Cơ quan kiểm toán quốc gia Trung Quốc (CNAO) đã xây dựng, áp dụng để đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN “Hệ thống chỉ số đo lường hiệu quả hoạt động hay
“giá trị đồng tiền” (Value for money Performance) áp dụng đối với các doanh nghiệp công” năm 2011 do Cơ quan kiểm toán quốc gia Vương quốc Anh (NAO) Cơ quan kiểm toán Bắc Ai len, Cơ quan kiểm toán xứ Wales và Cơ quan kiểm toán Scotland phối hợp thực hiện Cẩm nang “Kiểm toán quan hệ đối tác công tư” do Kiểm toán nhà nước Canada tổ chức nghiên cứu và xuất bản
1.2 2 Các công trình nghiên cứu trong nước
Thời gian qua, tại KTNN đã có một số Đề tài khoa học nghiên cứu về KTHĐ áp dụng đối với lĩnh vực doanh nghiệp Cụ thể:
(1) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2007 “Tổ chức KTHĐ đối với các doanh nghiệp nhà nước” do TS Lê Quang Bính làm Chủ nhiệm
(2) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2017 “Phân tích đánh tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong kiểm toán quản lý tài chính doanh nghiệp” do ThS.Lê Minh Nam và Ths Nguyễn Quang Huy làm Chủ nhiệm
(3) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở năm 2007 “Cơ sở lý luận và phương pháp luận kết hợp KTHĐ trong cuộc kiểm toán báo cáo tài chính doanh nghiệp nhà nước” do Ths Khương Tiến Hùng, CN Lê Minh Nam làm thành viên
(4) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở năm 2015 “Nội dung, phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong kiểm toán tập đoàn, tổng công ty” do Ths Vũ Kim Tuyến và Ths Nguyễn Quang Huy làm thành viên
1.3 Đánh giá các công trình nghiên cứu
1.3.1 Đánh giá các công trình nghiên cứu về KTHĐ
Các công trình nghiên cứu chủ yếu về nguyên tắc, thông lệ ứng dụng, thực hành trong triển khai hoạt động quản lý, điều hành hoạt động kiểm toán Cho dù vậy, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước cũng đã cung cấp nhiều kiến thức lý luận cũng như thực tiễn, kinh nghiệm về KTHĐ Theo đó, khẳng định vai trò của KTHĐ trong xu thế quản trị công mới của các quốc gia trên thế giới, đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính quốc gia, đổi mới quản lý kinh tế tại Việt Nam giai đoạn hiện nay Xét trên góc độ khoa học, các công trình nghiên cứu trên là những căn cứ, cơ sở quan trọng định hướng
Trang 8lý, nguyên tắc chung hoặc nghiên cứu ở một số khía cạnh đơn lẻ, cụ thể Tuy nhiên, đây
là cơ sở quan trọng được tiếp cận cùng với các nguyên tắc, thông lệ chung về KTHĐ để xem xét, nghiên cứu áp dụng gắn với điều kiện hoàn cảnh cụ thể tại Việt Nam
1.4 Khoảng trống nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
Trước thực trạng yếu kém, thua lỗ, thất thoát, tham nhũng, lãng phí của các TĐKTNN, việc tăng cường KTHĐ là đòi hỏi bức thiết đối với KTNN Việt Nam nhằm kiến nghị, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn, tài sản, nguồn lực cũng như phòng ngừa, hạn chế tổn thất trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tại TĐKTNN
Tuy nhiên, thời gian qua, việc nghiên cứu triển khai một cách toàn diện, đồng bộ các giải pháp tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN chưa đáp ứng yêu cầu, còn tồn tại khoảng trống cả về lý luận, khoa học dẫn dắt và thực tiễn áp dụng Hạn chế này cần được nghiên cứu để khắc phục, cải tiến và hoàn thiện những thiếu sót, bất cập nhằm tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN
Về nhiệm vụ nghiên cứu: Luận án dự kiến nghiên cứu để hệ thống hóa cơ sở khoa học, các nguyên tắc, thông lệ tốt về KTHĐ làm khuôn khổ đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp; nghiên cứu, đề xuất giải pháp cải tiến, khắc phục những tồn tại, hạn chế, khiếm khuyết về thể chế, trong đó chú trọng đến việc xây dựng chính sách hướng dẫn KTHĐ, xác định bộ tiêu chí KTHĐ riêng cho đối tượng là TĐKTNN tại Việt Nam; đề xuất những giải pháp cải tiến, khắc phục những tồn tại, hạn chế, khiếm khuyết về bộ máy, nguồn nhân lực, năng lực và đề xuất giải pháp cải tiến công tác tổ chức KTHĐ đối với TĐKTNN Theo đó, đồng thời với khẳng định giá trị khoa học, nghiên cứu sinh sẽ chú trọng khía cạnh giá trị thực tiễn của công trình nghiên cứu Dự kiến kết quả nghiên cứu tập trung phục vụ cho nhu cầu trước mắt, đồng thời tính đến lộ trình đáp ứng cho nhu cầu quản lý gắn với Đề án phát triển kinh tế xã hội của đất nước và Chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2020 -2030, tầm nhìn 2045
Trang 97
Chương II
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM
TOÁN NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 2.1 Tổng quan về Kiểm toán nhà nước
KTNN là một cơ quan nhà nước hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật; có chức năng kiểm tra tài chính công, tài sản công; thực hiện kiểm tra việc chi tiêu và đánh giá xác nhận báo cáo tài chính của các cơ quan thuộc lĩnh vực công; giúp tài chính nhà nước minh bạch, được quản lý chặt chẽ, hiệu quả và hạn chế tham nhũng, tiêu cực KTNN có vai trò quan trọng trong kiểm tra, kiểm soát, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị giúp cải thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý sử dụng tài chính công, tài sản công quốc gia
Về tên gọi, để thuận lợi trong điều phối, hợp tác, hỗ trợ phát triển nghề nghiệp, cơ quan KTNN của các quốc gia trên thế giới đã được Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối
cao thế giới (INTOSAI) thống nhất tên gọi chung là Cơ quan Kiểm toán tối cao, tiếng
Anh là Supreme Audit Institution (viết tắt là SAI)
SAI thường được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất, gồm: Bộ máy điều hành, các đơn vị chuyên môn - chuyên ngành, KTNN bang - khu vực và các đơn vị sự nghiệp Hoạt động kiểm toán được thực hiện chủ yếu với 3 loại hình kiểm toán: Kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và KTHĐ
KTHĐ là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong hoạt động quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công Tại các SAI, KTHĐ có vai trò rất lớn trong công tác quản lý nguồn lực hướng tới mục tiêu tiết kiệm hiệu quả, hiệu lực, an toàn và phát triển bền vững Tuy nhiên, do là loại hình kiểm toán này mới và khó nên tại nhiều SAI cũng chưa được triển khai, quan tâm phát triển đúng mức, chưa đạt được mục tiêu của KTHĐ
Đối tượng KTHĐ rất phong phú và đa dạng, nó có thể là tổng thể hoạt động của một tổ chức, cơ quan, đơn vị; một phương án kinh doanh, một quy trình công nghệ hay một quy trình luân chuyển chứng từ, một nghiệp vụ, một quy trình làm việc tại đơn vị Phạm vi KTHĐ là các hoạt động của các chủ thể sử dụng nguồn lực tài chính, tài sản nhà nước
2.2 Kiểm toán hoạt động của các SAI đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước
TĐKTNN là nhóm công ty có mối quan hệ với nhau thông qua sở hữu cổ phần, phần vốn góp hoặc liên kết khác, trong đó nhà nước đầu tư vốn thường với mức nắm giữ Vốn Điều lệ chi phối hoạt động của Tập đoàn Các TĐKTNN thường có vai trò quan trọng, là công cụ hữu hiệu tham gia điều tiết vĩ mô, có vai trò là nhân tố thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế quốc dân, thực hiện nhiệm vụ chính trị xã hội do nhà nước giao, làm gia tăng sức mạnh cạnh tranh và sản xuất kinh doanh mang lại lợi nhuận thích đáng cho Nhà nước
Trang 108
KTHĐ của SAI đối với các TĐKTNN chính là việc sắp xếp và kết hợp một cách hợp lý các yếu tố; kết nối mối quan hệ giữa các yếu tố của KTHĐ để triển khai thực hiện nhằm đạt được mục tiêu KTHĐ KTHĐ giúp đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước tại các Tập đoàn; thông qua đó kiến nghị các giải pháp kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng vốn, tài sản, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản của Tập đoàn Theo đó, tập trung vào các yếu tố: (i) Xây dựng chính sách KTHĐ trong đó bao gồm xây dựng nội dung, lựa chọn hệ thống tiêu chí KTHĐ; (ii) Tổ chức công tác KTHĐ tuân theo các nội dung cơ bản được áp dụng xuyên suốt quá trình kiểm toán, bao gồm: Lựa chọn chủ đề kiểm toán, xác định mục tiêu kiểm toán, phương pháp tiếp cận, nội dung kiểm toán, tiêu chí kiểm toán, rủi
ro kiểm toán, trọng yếu, trao đổi thông tin, năng lực và kỹ năng cần thiết, xét đoán chuyên môn và thái độ hoài nghi nghề nghiệp, kiểm soát chất lượng kiểm toán và hồ sơ kiểm toán Việc tổ chức KTHĐ có thể được triển khai dưới các hình thức độc lập, lồng ghép hoặc kết hợp giữa các hình thức trên Các phương pháp, kỹ thuật KTHĐ cũng đươc áp dụng thích hợp với đặc điểm đa dạng, phong phú, phạm vi rộng của đối tượng kiểm toán Trong điều kiện triển khai áp dụng loại hình kiểm toán này còn mới, còn nhiều nhân
tố tác động cả chủ quan và khách quan nên KTHĐ cần được các SAI quan tâm lựa chọn,
áp dụng các giải pháp thích hợp nhằm nâng cao chất lượng KTHĐ
2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến KTHĐ đối với các TĐKTNN:
Các nhân tố khách quan chủ yếu đến từ đòi hỏi về tính đầy đủ, đồng bộ của hệ thống pháp luật; sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức liên quan; nhận thức của các cơ quan công quyền và TĐKTNN về sự cần thiết của KTHĐ; sự quan tâm của công chúng
và xã hội cũng như mức độ khó và phức tạp của KTHĐ
Các nhân tố chủ quan thường đến từ yêu cầu về sự đầy đủ và chất lượng các chính sách, quyết định; việc ban hành và tổ chức thực hiện các quy định về phương pháp chuyên môn nghiệp vụ của KTHĐ; chất lượng nguồn nhân lực thực hiện KTHĐ các TĐKTNN và cơ sở vật chất, nguồn lực phục vụ KTHĐ
2.4 Kinh nghiệm quốc tế trong áp dụng KTHĐ và bài học cho Việt Nam
Qua nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài, từ việc xem xét các chỉ dẫn KTHĐ của INTOSAI, ASOSAI; kinh nghiệm KTHĐ của Canada, Anh quốc và Trung Quốc,
KTNN Việt Nam cần rút ra bài học kinh nghiệm về việc: (i) Nhận thức đầy đủ và
toàn diện về hệ thống theo chuỗi thông tin mang tính điển hình cho tổ chức thực hiện
KTHĐ để có cách tiếp cận toàn diện khi thực hiện kiểm toán (ii) Phải xây dựng bộ
chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động thích hợp đối với các TĐKTNN, gắn với đặc thù
lĩnh vực hoạt động của các doanh nghiệp và (iii) Cần nghiên cứu ứng dụng công nghệ
thông tin trong KTHĐ
Trang 119
Chương III
THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 3.1 Khái quát về sự hình thành và phát triển của KTNN Việt Nam
3.1.1 Khái quát về sự hình thành và phát triển KTNN Việt Nam
KTNN Việt Nam được thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, hoạt động theo Điều lệ tổ chức và hoạt động được ban hành kèm theo Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ Qua hơn 27 năm hình thành và phát triển, đến nay vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước đã được Hiến định (Điều 118 - Hiến pháp 2013) và được cụ thể hóa trong Luật Kiểm toán nhà nước, khẳng định Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật
Theo quy định của Hiến pháp, Luật KTNN thì KTNN có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công Đối tượng kiểm toán là việc quản lý, sử dụng tài chính công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán Phạm vi hoạt động của KTNN rất rộng, theo đó do là cơ quan kiểm tra tài chính, tài sản công của quốc gia nên về nguyên tắc, ở đâu có quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công thì ở đó phải được cơ quan KTNN kiểm toán
3.1.2 Vai trò của KTNN Việt Nam
Thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo Hiến pháp và Luật KTNN, KTNN Việt Nam
có vai trò quan trọng trong kiểm tra, kiểm soát việc phân bổ, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả nguồn lực quốc gia; giúp Quốc hội, Chính phủ thực hiện giám sát và quản lý tài chính nhà nước; cung cấp các thông tin, dữ liệu cho các cơ quan quản lý phục vụ công tác quản lý, điều hành ngân sách, tài sản vốn, nguồn lực nhà nước; có vai trò tham gia với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước trong việc quyết định các chính sách về tài chính, ngân sách; góp phần cải cách và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền tài chính công và góp phần phòng, chống tham nhũng, làm trong sạch
bộ máy nhà nước Trong đó, KTHĐ đối với các TĐKTNN ở Việt Nam rất cần thiết và
có vai trò quan trọng, đặc biệt trong điều kiện Hiến pháp quy định “Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế; kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo” Như vậy, cần tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN để đề xuất, kiến nghị giúp thúc đẩy nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động, đề phòng, ngăn ngừa hạn chế tổn thất, lãng phí trong sử dụng các nguồn lực của các Tập đoàn, giúp các TĐKTNN tham gia giữ vai trò chủ đạo của kinh
tế nhà nước nhằm đảm bảo vai trò của KTNN theo Hiến pháp, pháp luật
3.1.3 Tổ chức và hoạt động kiểm toán của KTNN Việt Nam:
KTNN được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất, gồm: Bộ máy điều hành, KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp Với tổng số biên chế
Trang 1210
công chức, viên chức, người lao động hiện nay khoảng 2.303 người, trong đó có 1.974 công chức, 135 viên chức và 194 hợp đồng lao động; số công chức giữ các ngạch kiểm toán viên nhà nước chiếm 84% và đều có trình độ đào tạo từ đại học trở lên Bộ máy lãnh đạo quản lý đứng đầu là Tổng KTNN, có các phó Tổng KTNN và lãnh đạo quản lý tại 32 đơn vị cấp vụ và tương đương cấp vụ
Nguyên tắc và cơ chế hoạt động kiểm toán của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan, công khai, minh bạch Tổ chức công tác kiểm toán được thực hiện một cách khoa học, chặt chẽ, đồng bộ, theo quy trình 4 bước: Chuẩn bị kiểm toán; thực hiện kiểm toán; lập và phát hành báo cáo kiểm toán; kiểm tra thực hiện kết luận kiến nghị kiểm toán Hoạt động kiểm toán của KTNN thực hiện với 3 loại hình: Kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và KTHĐ
3.2 Thực trạng áp dụng KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN
3.2.1 Thực trạng xây dựng chính sách KTHĐ đối với các TĐKTNN ở Việt Nam
Chính sách KTHĐ chung của KTNN Việt Nam là những chương trình hành động,
là tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật quy định các nội dung về KTHĐ và áp dụng KTHĐ vào thực tiễn công tác kiểm toán tại KTNN Việt Nam Mục tiêu của chính sách KTHĐ là xây dựng, ban hành và áp dụng KTHĐ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý,
sử dụng nguồn tài chính công, tài sản công của quốc gia trên cả góc độ vi mô và vĩ mô Chính sách KTHĐ cơ bản được cụ thể hóa tại các văn bản, quy định gắn với quá trình hình thành và phát triển KTNN, bao gồm Hiến pháp, các văn bản Luật, Nghị quyết, Nghị định về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, chiến lược phát triển; các Quyết định của Tổng KTNN và các văn bản quản lý, các hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ
Chính sách KTHĐ đối với các TĐKTNN ở Việt Nam cũng đã được quan tâm nghiên cứu, quy định để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và tương xứng với vai trò, vị trí, tầm quan trọng của các doanh nghiệp nhà nước (trọng tâm là các TĐKTNN) và lĩnh vực kiểm toán doanh nghiệp nhà nước có lịch sử gắn với sự hình thành phát triển của KTNN Theo đó, những năm đầu hoạt động, KTNN tập trung nhiều vào kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ Từ khi Luật KTNN số 37/2005/QH11 có hiệu lực từ 01/1/2006, KTNN mới bắt đầu quan tâm hơn đến việc nghiên cứu áp dụng loại hình KTHĐ đối với lĩnh vực DNNN, nhưng mới chỉ ở góc độ tìm hiểu, tiếp cận Thống kê quá trình hình thành các quy định về KTHĐ đối với lĩnh vực này cho thấy, chủ yếu chính sách KTHĐ đối với các TĐKTNN được quy định có tính chất định hướng tại các quy trình kiểm toán lĩnh vực doanh nghiệp được ban hành vào các năm 2010, 2012, 2016 và 2021, tại Hướng dẫn kiểm toán doanh nghiệp ban hành 2013 và vận dụng các chuẩn mực KTNN ban hành năm 2010, 2016 Nội dung chính sách tại các văn bản trên chủ yếu mới chỉ là những quy định có tính nguyên tắc, định hướng; chưa cụ thể, toàn diện, đồng bộ và đủ chi tiết
để thống nhất thực hiện Trong các hướng dẫn, KTNN chủ yếu hướng dẫn tổ chức KTHĐ theo hình thức kết hợp, lồng ghép, chưa hướng dẫn tổ chức cuộc kiểm toán độc lập Vì vậy, muốn cải thiện hiệu quả KTHĐ đối với các Tập đoàn kinh tế phải bắt đầu từ đổi mới quan điểm và sửa đổi từ chính sách mới mang lại hiệu quả toàn diện, lâu dài