Báo cáo " Kế thừa, phát triển và tìm kiếm yếu tố hợp lí trong xây dựng các pháp lệnh về xử lí vi phạm hành chính " doc

Quá trình nghiên cứu thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính, đánh giá hiệu quả áp dụng pháp luật về xử lí vi phạm hành chính để hoàn thiện pháp luật thể hiện rõ qua những th

hà nước ta là nhà nước của dân nên pháp luật luôn thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân

Do đó, pháp luật thường được nhân dân

tự giác thực hiện Tuy nhiên, vì nhiều lí do

khác nhau, vẫn còn nhiều trường hợp pháp

luật bị vi phạm một cách cố ý hoặc vô ý Các

hành vi vi phạm pháp luật đều chứa đựng khả

năng phá vỡ trật tự x: hội, trực tiếp hoặc gián

tiếp xâm hại các quyền và lợi ích chính đáng

của Nhà nước, x: hội, tập thể và cá nhân

Chính vì thế, Nhà nước rất chú ý bảo vệ pháp

luật Có nhiều quy định được ban hành với

mục đích này, trong đó có những quy định về

xử lí vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính có tính nguy hiểm

cho x: hội không cao như tội phạm nhưng lại

có tính phổ biến cả về loại vi phạm, số lượng

vi phạm và chủ thể thực hiện hành vi vi

phạm Việc xác định hành vi nào là vi phạm

hành chính, xử lí vi phạm hành chính như thế

nào có ý nghĩa cả về lí luận và thực tiễn, vừa

có tính cấp bách, vừa có tính lâu dài Nhà

nước ta đ: ban hành nhiều văn bản pháp luật

về xử lí vi phạm hành chính trong đó quan

trọng là Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành

chính năm 1989, Pháp lệnh xử lí vi phạm

hành chính năm 1995, Pháp lệnh xử lí vi

phạm hành chính năm 2002 Chỉ hơn mười

năm đ: có tới ba pháp lệnh nối tiếp nhau quy

định về xử lí vi phạm hành chính đ: chứng

minh tầm quan trọng của công tác đấu tranh

phòng, chống vi phạm hành chính cũng như

sự quan tâm của Nhà nước về vấn đề này

Quá trình nghiên cứu thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính, đánh giá

hiệu quả áp dụng pháp luật về xử lí vi phạm hành chính để hoàn thiện pháp luật thể hiện

rõ qua những thay đổi không nhỏ của ba pháp lệnh kể trên

1 Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

- Thẩm quyền xử phạt thuộc về uỷ ban nhân dân hay chủ tịch uỷ ban nhân dân?

Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm

1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 khi quy định cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đều xác

định là uỷ ban nhân dân nhưng khi nêu hình thức và mức phạt được áp dụng thì người

được áp dụng lại là chủ tịch uỷ ban Vậy thẩm quyền xử phạt thực chất là thuộc về ai?

Về vấn đề này có hai quan điểm khác nhau: 1 Thẩm quyền thuộc về uỷ ban nhân dân vì Pháp lệnh quy định: “1 Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính gồm: a Uỷ ban nhân dân các cấp ” còn chủ tịch uỷ ban chỉ là người thay mặt uỷ ban để trực tiếp xử phạt; 2 Thẩm quyền xử phạt thuộc về chủ tịch vì hai pháp lệnh này đều xác định “chủ tịch uỷ ban có quyền ” hoặc “chủ tịch uỷ ban được phạt ”, việc quy định thẩm quyền xử phạt

N

* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nước Trường đại học luật Hà Nội

ThS Bùi Thị Đào*

của uỷ ban chỉ có nghĩa rằng đây là cơ quan

quản lí có thẩm quyền chung được phạt các

vi phạm hành chính xảy ra ở bất kì lĩnh vực

nào của đời sống x: hội

Một trong những nguyên tắc của xử phạt

vi phạm hành chính là xử phạt phải nhanh

chóng, trong khi uỷ ban nhân dân hoạt động

theo chế độ tập thể và xử phạt vi phạm hành

chính không thuộc bốn vấn đề uỷ ban nhân

dân phải thảo luận tập thể và quyết định theo

đa số (Điều 49 Luật tổ chức hội đồng nhân

dân và uỷ ban nhân dân) Mặt khác, xu

hướng nâng cao trách nhiệm cá nhân và mở

rộng thẩm quyền của chủ tịch uỷ ban là rất rõ

ràng nên quy định xử phạt vi phạm hành

chính thuộc về uỷ ban nhân dân là không cần

thiết Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính

năm 2002 đ: giải quyết vấn đề này bằng

cách quy định trực tiếp thẩm quyền xử lí

vi phạm hành chính của chủ tịch uỷ ban

nhân dân

Mức phạt tiền tối đa chủ tịch uỷ ban

nhân dân tỉnh được áp dụng:

Khoản 7 Điều 19 Pháp lệnh xử phạt vi

phạm hành chính năm 1989 quy định: “Chủ

tịch uỷ ban nhân dân tỉnh được áp dụng tất

cả các hình thức phạt và các biện pháp hành

chính trong Pháp lệnh này quy định” Các

hình thức phạt bao gồm cảnh cáo; phạt tiền;

tước quyền sử dụng giấy phép; tịch thu tang

vật, phương tiện vi phạm Theo đó, chủ tịch

uỷ ban nhân dân tỉnh được phạt tiền và mức

phạt tối thiểu là 1000 đồng nhưng không

khống chế mức tối đa Như trên đ: nói, vi

phạm hành chính là hành vi có tính nguy

hiểm cho x: hội không cao, mức phạt tiền là

một trong những dấu hiệu phản ánh sự đánh

giá của Nhà nước về tính nguy hiểm cho x:

hội của vi phạm, xét cả về lí luận và thực

tiễn, mức phạt tiền đối với người vi phạm

hành chính chỉ có ý nghĩa khi được giới hạn

ở một mức nào đó mà thôi Cho nên, thẩm quyền phạt tiền của chủ tịch tỉnh không thể vô giới hạn Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 đều đ: quy định mức phạt tiền tối đa chủ tịch tỉnh được áp dụng

- Thẩm quyền phạt tiền tối đa được hiểu như thế nào?

Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 về thẩm quyền phạt tiền của từng chủ thể có quyền phạt hành chính đều quy định theo kiểu “ có quyền phạt tiền

đến ” Quy định này làm cho hoạt động xử

lí vi phạm hành chính trên thực tế gặp khó khăn vì có nhiều cách hiểu khác nhau Đặc biệt là trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính mà mỗi vi phạm

đều phải chịu mức phạt trong giới hạn thẩm quyền của một chủ thể nhưng cộng lại thành mức phạt chung lại cao hơn mức cao nhất mà chủ thể đó có quyền áp dụng Khi đó có nhất thiết phải chuyển tới người có thẩm quyền xử phạt với mức cao hơn không, việc giữ lại để

xử lí có bị coi là vượt quá thẩm quyền không? Thực chất, mức phạt tiền phản ánh mức độ nguy hiểm cho x: hội và tính chất phức tạp của vi phạm Quy định mức phạt tiền tối đa mỗi chủ thể có quyền áp dụng chính là xác định tính chất, mức độ phức tạp của vụ việc mà mỗi chủ thể có khả năng giải quyết thoả đáng Việc một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm không làm tăng mức

độ nguy hiểm, độ phức tạp của từng hành vi hay vụ việc Do vậy, mức phạt tiền tối đa mỗi chủ thể được áp dụng cần được hiểu là giới hạn mức phạt tiền đối với từng hành vi cụ thể Cách hiểu này được khẳng định rõ trong nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt khi

một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm

“nếu hình thức, mức xử phạt được quy định

đối với từng hành vi đều thuộc thẩm quyền của

người xử phạt thì thẩm quyền xử phạt vẫn

thuộc người đó” (Điều 42 Pháp lệnh 2002)

2 Hình thức xử phạt

Các hình thức xử phạt vi phạm hành

chính phải đảm bảo mục đích trừng phạt,

giáo dục, răn đe đồng thời vừa có giá trị xử lí

trực tiếp, vừa ngăn chặn khả năng tiếp tục vi

phạm Đối với người nước ngoài, ngoài

những hình thức phạt như cảnh cáo, phạt tiền

thì hình thức trục xuất đáp ứng được tất cả

những yêu cầu nói trên Pháp lệnh xử lí vi

phạm hành chính năm 2002 bổ sung hình

thức trục xuất vừa là hình thức phạt chính,

vừa là hình thức phạt bổ sung thể hiện thái độ

kiên quyết đấu tranh phòng chống vi phạm

pháp luật và sự sáng suốt trong việc lựa chọn

những hình thức xử lí có hiệu quả đối với

từng đối tượng vi phạm pháp luật của Nhà

nước ta

3 Thời hiệu xử phạt vi phạm hành

chính

Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là

khoảng thời gian pháp luật quy định mà

trong khoảng thời gian đó cơ quan nhà nước

có thẩm quyền có quyền xử phạt người vi

phạm hành chính Khi hết thời hiệu, người đ:

có hành vi vi phạm hành chính không bị xử

phạt về hành vi đ: thực hiện nữa Sở dĩ hết

thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính, người

vi phạm không bị xử phạt vì hết khoảng thời

gian đó, hành vi đ: thực hiện được coi là mất

tính nguy hiểm cho x: hội Độ dài của thời

gian này tuỳ thuộc mức độ nguy hiểm cho x:

hội của hành vi Mặc dù mức độ nguy hiểm

cho x: hội của vi phạm hành chính không

cao song vi phạm hành chính rất đa dạng với

mức độ nguy hiểm khác nhau nên quy định

thời hiệu như nhau đối với mọi vi phạm hành chính là không hợp lí Mặt khác, xử lí vi phạm hành chính không chỉ nhằm mục đích trực tiếp là giáo dục, trừng trị người vi phạm

và giáo dục chung mà còn nhằm thiết lập và duy trì trật tự x: hội trong quản lí hành chính Trong nhiều trường hợp, tuy hành vi vi phạm đ: hết thời hiệu nhưng hậu quả của hành vi vẫn tồn tại làm phương hại lợi ích x: hội đòi hỏi phải được khắc phục Pháp lệnh

xử lí vi phạm hành chính năm 1995 phân chia vi phạm hành chính ra thành hai nhóm với thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính khác nhau và cho phép áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra khi vi phạm hành chính đ: hết thời hiệu là một bước tiến so với Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989

Cũng do tính nguy hiểm cho x: hội của

vi phạm hành chính không cao nên ý thức chống đối pháp luật của người vi phạm hành chính không biểu lộ một cách gay gắt, hơn nữa vi phạm hành chính có thể diễn ra ở những lĩnh vực x: hội rất khác nhau nên quy

định trong thời gian còn thời hiệu mà người

vi phạm lại thực hiện hành vi vi phạm mới thì không áp dụng thời hiệu vừa là quy định quá khắt khe, vừa không hợp lí vì khi đó hành vi

vi phạm sẽ không bao giờ hết thời hiệu Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 đ: sửa đổi, bổ sung quy định trong thời hạn của thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính “cá nhân, tổ chức lại thực hiện vi phạm hành chính mới trong cùng lĩnh vực trước đây đ:

vi phạm thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính được tính lại kể từ thời điểm thực hiện

vi phạm hành chính mới” Quy định này không chỉ biểu lộ thái độ nghiêm khắc của Nhà nước đối với người vi phạm mà còn nâng cao trách nhiệm của người có thẩm quyền

trong phát hiện, xử lí vi phạm hành chính

4 Nơi nộp tiền phạt

Theo Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành

chính năm 1989 người vi phạm hành chính bị

phạt tiền phải nộp tiền phạt cho người có

thẩm quyền xử phạt Trên thực tế, điều này

đ: làm phát sinh tiêu cực trong xử lí vi phạm

hành chính Để hạn chế tiêu cực, Pháp lệnh

xử lí vi phạm hành chính năm 1995 nghiêm

cấm việc thu tiền phạt tại chỗ, trong mọi

trường hợp, tiền phạt đều phải nộp tại nơi thu

tiền phạt của kho bạc nhà nước Trong những

trường hợp vi phạm hành chính đơn giản, vi

phạm tại những vùng xa xôi, hẻo lánh, trên

sông, trên biển, những vùng đi lại khó khăn

hay vi phạm ngoài giờ hành chính thì việc

nộp tiền phạt tại điểm thu tiền phạt của kho

bạc lại gây không ít khó khăn cho người bị

xử phạt Phải nói rằng rất khó có thể có được

cách giải quyết toàn thiện, toàn mĩ mà chỉ có

thể tìm giải pháp tối ưu trong những điều

kiện có thể Sự dung hoà những quy định của

Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm

1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính

năm 1995, trong Pháp lệnh xử lí vi phạm

hành chính năm 2002 một mặt quy định tiền

phạt phải nộp tại kho bạc nhà nước, mặt khác

cho phép người bị phạt nộp tiền phạt tại chỗ

trong những trường hợp nhất định vừa có khả

năng ngăn ngừa tiêu cực, vừa tạo điều kiện

thuận lợi cho người vi phạm khi nộp tiền phạt

Có thể nói, quá trình xây dựng ba pháp

lệnh kể trên thể hiện nỗ lực tìm kiếm những

yếu tố hợp lí thông qua quá trình thường

xuyên theo dõi, đánh giá khả năng tác động,

tính khả thi của từng quy định và yêu cầu của

thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm

hành chính Mỗi pháp lệnh ra đời đánh dấu

bước phát triển mới và là sự phát triển liên

tục trên cơ sở kế thừa những yếu tố hợp lí của những quy định trước Tuy nhiên, Pháp lệnh

xử lí vi phạm hành chính năm 2002 vẫn còn một số vấn đề cần được xem xét tiếp, đó là: + Sự thiếu thống nhất của những quy

định trong cùng một văn bản

- Điều 43 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 quy định các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử

lí vi phạm hành chính bao gồm: Tạm giữ người; tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính; khám người; khám phương tiện vận tải, đồ vật; khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính; bảo l:nh hành chính; quản lí người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất; truy tìm đối tượng phải chấp hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong trường hợp bỏ trốn Theo quy định này, tạm giữ giấy phép lưu hành phương tiện, giấy phép lái xe hoặc giấy tờ cần thiết khác có liên quan là biện pháp bảo đảm xử lí vi phạm hành chính Nhưng biện pháp này không

được đề cập trong Điều 43 Để đảm bảo tính thống nhất nội tại của văn bản, Điều 43 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 cần

được bổ sung biện pháp này

- Tạm giữ phương tiện vi phạm hành chính là biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm xử lí vi phạm hành chính Khoản 1 Điều 46 quy định: “Việc tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính chỉ

được áp dụng trong trường hợp cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử lí hoặc ngăn chặn ngay vi phạm hành chính” Như vậy, tạm giữ phương tiện vi phạm hành chính chỉ được áp dụng trong hai trường hợp:

1 Cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết

định xử lí; 2 Ngăn chặn ngay vi phạm hành

chính, ngoài ra không còn được áp dụng

trong trường hợp nào khác Tại khoản 3 Điều

57 thì người có thẩm quyền xử phạt có quyền

tạm giữ phương tiện vi phạm khi phạt tiền mà

người bị phạt không có giấy phép lái xe hoặc

giấy phép lưu hành phương tiện cho đến khi

người đó chấp hành xong quyết định Việc

tạm giữ phương tiện vi phạm trong trường

hợp này là cần thiết để bảo đảm xử lí vi

phạm Song rõ ràng trường hợp này không

thuộc hai trường hợp nói trên nên khoản 1

Điều 46 cần bổ sung trường hợp này Tức là,

tạm giữ phương tiện vi phạm hành chính

được áp dụng trong ba trường hợp: 1 Cần để

xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử

lí; 2 Ngăn chặn ngay vi phạm hành chính; 3

Khi người vi phạm bị phạt tiền không có giấy

phép lái xe, giấy phép lưu hành phương tiện

+ Thời điểm tính thời hiệu xử phạt vi

phạm hành chính

Thời điểm tính thời hiệu xử phạt vi phạm

hành chính có giá trị pháp lí rõ rệt vì đó là

mốc thời gian để xác định khi nào thì người

vi phạm hành chính không bị xử phạt nữa

Theo Điều 10, thời hiệu xử phạt vi phạm

hành chính được tính từ ngày vi phạm hành

chính được thực hiện Vấn đề đặt ra là cần

hiểu “ngày vi phạm hành chính được thực

hiện” là ngày nào Trên thực tế, có vi phạm

xảy ra trong chốc lát như hành vi vượt đèn

đỏ, có vi phạm xảy ra trong khoảng thời gian

rất dài, có thể tới mấy năm như vi phạm

trong lĩnh vực tài chính, môi trường, xây

dựng Ngày vi phạm được thực hiện có thể

hiểu là:

- Ngày vi phạm bắt đầu được thực hiện,

bất kể hành vi kéo dài bao lâu;

- Ngày vi phạm chấm dứt, vi phạm đ: hoàn thành và kết thúc một cách tự nhiên hoặc người vi phạm đ: tự chấm dứt hành vi

vi phạm;

- Ngày vi phạm bị phát hiện và đình chỉ Trong ba cách hiểu trên thì cách hiểu thứ nhất là sát nghĩa với cụm từ “ngày vi phạm hành chính được thực hiện” nhất Nhưng theo cách hiểu này, trường hợp hành vi kéo dài thì

có thể hành vi vẫn đang xảy ra nhưng thời hiệu đ: hết Điều này không phản ánh đúng bản chất của thời hiệu và chắc hẳn đây không phải là ý tưởng mà nhà làm luật muốn thể hiện

Hai cách hiểu sau rất ít sức thuyết phục

về mặt ngữ nghĩa của cụm từ “ngày vi phạm hành chính được thực hiện” nhưng lại phù hợp với thực tiễn đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính và thời hiệu xử phạt khi đó mới thực sự có ý nghĩa Vậy khi quy định thời hiệu này cần quy định là thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là một năm (hoặc hai năm) kể từ ngày vi phạm hành chính chấm dứt hoặc bị phát hiện thì mới thích hợp Tóm lại, xây dựng pháp luật là hoạt động phức tạp, thực tiễn lại luôn biến động nên không thể ngay lập tức có được các quy định hoàn chỉnh Hoàn thiện pháp luật là nhiệm vụ mang tính thường xuyên Thực hiện nhiệm

vụ này cần quan tâm tới hai yêu cầu có tính nguyên tắc là: Bám sát sự vận động của x: hội và yêu cầu quản lí đất nước; không ngừng theo dõi, đánh giá giá trị thực tế của các văn bản pháp luật để phát hiện và đáp ứng kịp thời nhu cầu sửa đổi, bổ sung các văn bản hiện hành hay ban hành văn bản pháp luật mới./