Pháp luật về thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Bài viết Pháp luật về thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trung phân tích quy định pháp luật về thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh để thấy được vai trò, ý nghĩa của hoạt động thẩm định đồng thời tác giả cũng phân tích những bất cập, hạn chế còn tồn tại, từ đó đưa ra các kiến nghị hoàn thiện. Mời các bạn cùng tham khảo!

PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

Ung Thị Ngọc Nhung 1

1 Khoa Khoa học Quản lý Email: nhungutn@tdmu.edu.vn

TÓM TẮT

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được Quốc hội thông qua ngày 22 tháng 6 năm 2015 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2015) và được sửa đổi, bổ sung bởi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 18 tháng 6 năm 2020, có hiệu lực ngày 01 tháng 01 năm 2021( sau đây gọi tắt là Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020) Theo quy định thì Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) với tên gọi là Nghị quyết Việc ban hành VBQPPL phải tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành theo đúng quy định của luật, trong đó thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL là một bước trong quy trình xây dựng và thông qua chính sách Việc thẩm định

đề nghị nhằm kiểm soát chất lượng (tiền kiểm) và xác định rõ đề nghị đủ điều kiện hoặc chưa

đủ điều kiện trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định

Từ khóa: Văn bản quy phạm pháp luật, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh,

Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thẩm định, báo cáo thẩm định

Đặt vấn đề: Điều 113 Hiến pháp năm 2013 và Điều 27 Luật năm 2015 quy định Hội

đồng nhân dân (HĐND) là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, được ban hành nghị quyết để bảo đảm thi hành Hiến pháp, Luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, quyết định những chính sách, biện pháp thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương Việc ban hành VBQPPL có tính khả khi cao là nhiệm vụ quan trọng của HĐND nhằm tăng cường hiệu quả quản lý của HĐND (Nguyễn Hoàng Linh Chi, 2021) Một trong những yếu tố có vai trò quyết định đến tính khả thi của văn bản phải kể đến đó chính là hoạt động thẩm định trong trình tự, thủ tục ban hành

NQ của HĐND cấp tỉnh Do đó, trong phạm vi bài viết viết này, tác giả tập trung phân tích quy định pháp luật về thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL của HĐND cấp tỉnh để thấy được vai trò, ý nghĩa của hoạt động thẩm định đồng thời tác giả cũng phân tích những bất cập, hạn chế

còn tồn tại, từ đó đưa ra các kiến nghị hoàn thiện

Phương pháp nghiên cứu: Trong quá trình nghiên cứu và trình bày bài báo cáo, tác giả

sử dụng phương pháp nghiên cứu chủ đạo là phân tích, tổng hợp

Phương pháp phân tích được áp dụng với các trường hợp cần làm rõ mục tiêu, yêu cầu, nguyên tắc, trình tự, thủ tục, nội dung và kết quả thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL của HĐND cấp tỉnh

Phương pháp tổng hợp áp dụng sau những vấn đề lớn đã được triển khai

1 KHÁI QUÁT VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1 Sự cần thiết phải thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, các chính sách được ban hành trong các VBQPPL đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp, phù hợp với thực tiễn, như vậy khâu phân tích, đánh giá chính sách cần phải được làm rất kỹ lưỡng, khoa học, có sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, người dân, các chuyên gia, nhà khoa học Hơn nữa chính sách đó phải được xuất phát từ thực tiễn để giải quyết vấn đề của thực tiễn, phải có một quy trình chặt chẽ để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành các hoạt động phân tích, phê duyệt chính sách trước khi tiến hành soạn thảo Xây dựng, đánh giá chính sách pháp luật là một hoạt động

có vai trò rất quan trọng, thể hiện đường lối, quyết tâm chính trị của Đảng, Nhà nước, nguyện vọng của nhân dân, của các đối tượng thi hành đối với vấn đề mà dự án văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh Khi một chính sách được đề ra thì cần xem xét, đánh giá sự cần thiết, mức độ tác động về các mặt kinh tế - xã hội, tính khả thi, điều kiện bảo đảm thực hiện của chính sách

đó Từ đó, các cơ quan, tổ chức được giao soạn thảo các quy phạm pháp luật cụ thể trong các

văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015, Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định

số 154/2020/NĐ- CP) đã quy định rõ quy trình phân tích, đánh giá chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Đây là điểm mới mang tính đột phá Theo quy định của Luật năm 2015 giai đoạn xây dựng, phê duyệt chính sách được quy định trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Tương ứng với mỗi loại hình văn bản quy phạm pháp luật, quy định cụ thể về trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định thì chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định Theo đó, quy định một số VBQPPL bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng văn bản (xây dựng, đánh giá phê duyệt chính sách) trước khi tiến hành soạn thảo Trong đó, có NQ của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật năm 2015 (quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương)

Theo đó, thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL là một bước trong quy trình xây dựng và thông qua chính sách Ở giai đoạn này, cơ quan lập đề nghị đã xác định được vấn đề, đánh giá tác động của chính sách, lựa chọn giải pháp giải quyết vấn đề, xây dựng hồ sơ đề nghị và lấy ý

kiến về hồ sơ đề nghị Việc thẩm định đề nghị (thẩm định chính sách) nhằm kiểm soát chất

lượng (tiền kiểm) và xác định rõ đề nghị đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định

1.2 Yêu cầu, nguyên tắc của hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi phải đáp ứng một số yêu cầu nhất định như: tính kịp thời, đúng tiến độ theo quy định; phải đánh giá toàn diện

nội dung từng chính sách trong đề nghị; phải bảo đảm tính độc lập giữa hoạt động xây dựng, phân tích chính sách với hoạt động thẩm định đề nghị; phải làm rõ những nội dung thẩm định theo quy định của Luật năm 2015 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành

Hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn bản phải bảo đảm các nguyên tắc như: Khách quan, khoa học, trên cơ sở trao đổi, thảo luận tập thể, đề cao trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị tham gia về nội dung ý kiến thẩm định; Tuân thủ trình tự, thủ tục, nội dung và thời hạn thẩm định theo quy định của Luật năm 2015; Đảm bảo đánh giá toàn diện nội dung của từng chính sách trong đề nghị; Đảm bảo độc lập giữa người xây dựng chính sách và người thẩm định; Bảo đảm tính rõ ràng, cụ thể, nhất quán trong phân công thẩm định đề nghị và theo dõi, soạn thảo văn bản; Bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa đơn vị chủ trì thẩm định và đơn vị khác có liên quan; việc phối hợp thẩm định phải được thực hiện kịp thời, hiệu quả, có chất lượng, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của đơn vị, cơ quan phối hợp; Bảo đảm việc tiếp tục tham gia của đơn vị chủ trì thẩm định và các đơn vị có liên quan trong giai đoạn soạn thảo dự án, dự thảo văn bản

2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

Luật năm 2015 gồm 17 chương, 173 Điều, cơ bản đã kế thừa và sửa đổi, bổ sung, khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Đồng thời, thống nhất chung việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của trung ương và địa phương với nhiều điểm mới quan trọng, nổi bật như: Nâng cao trách nhiệm và đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, Luật năm 2015 cũng đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, Luật năm 2015 đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập trong đó có nhiều hạn chế, bất cập liên quan quy trình xây dựng VBQPPL

Vì vậy, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 ra đời nhằm sửa đổi một số quy định trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật và đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể khác nhằm đem lại hiệu quả trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL

2.1 Phạm vi thẩm định

Theo quy định tại Khoản 2 Điều 1 Nghị định 154/2020/NĐ-CP quy định về các trường hợp phải lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thì Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật năm 2015, cụ thể nghị quyết của HĐND quy định về biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương thuộc trường hợp bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Như vậy, không phải tất cả Nghị quyết là VBQPPL nào của HĐND cấp tỉnh cũng bắt buộc phải thẩm định đề nghị xây dựng văn bản

Đây là điểm mới so với Luật năm 2015, theo đó nếu như trước khi có Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 thì đối với các nghị quyết là VBQPPL quy định tại Khoản 3,4 của Điều 27 Luật năm

2015 vẫn phải thực hiện việc thẩm định đề nghị xây dựng văn bản Lý do của việc thay đổi này xuất phát từ thực tiễn thi hành Luật năm 2015 còn nhiều bất cập, cụ thể Luật năm 2015 yêu cầu chặt chẽ và tương đối phức tạp về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL, do vậy đòi hỏi phải dành nhiều thời gian để thực hiện Tuy nhiên, đối với việc ban hành một số loại nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thì việc áp dụng quy trình 02 bước là chưa thực sự phù hợp, nhiều khi không bảo đảm tính kịp thời trong xây dựng, ban hành VBQPPL Cụ thể, theo quy định của Luật năm

2015, việc xây dựng, ban hành các loại văn bản này phải thực hiện qua 02 quy trình: (1) quy trình xây dựng, thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; và (2) quy trình soạn thảo, trình, xem xét, thông qua nghị quyết (về cơ bản, tương tự như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004); phạm vi các loại VBQPPL cần phải lập đề nghị (thực hiện quy trình chính sách) theo quy định của Luật năm 2015 là tương đối rộng Nhiều văn bản như nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chỉ quy định về biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, thực chất là

tổ chức thực hiện các chính sách trong các văn bản này, không quy định chính sách mới, nhưng vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản đã làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh chính quyền địa phương đối với những nhu cầu, đòi hỏi cấp bách của tình hình kinh tế - xã hội (Bộ Tư pháp, 2019)

2.2 Trách nhiệm thẩm định

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 115 Luật năm 2015 thì Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình Sở Tư pháp không thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do các Ban của HĐND, Mặt trận tổ quốc cấp tỉnh lập

Theo đó, Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ, Lao động, Thương binh và Xã hội, Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Khi thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết, Sở Tư pháp có trách nhiệm thực hiện những nhiệm vụ quy định tại khoản 2 Điều 13 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, cụ thể:

Một là, lựa chọn hình thức và tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình, đúng thời hạn, bảo đảm chất lượng Luật năm 2015 không quy định

cụ thể về hình thức thẩm định Tuy nhiên Điều 13 Nghị định số 34 /2016/NĐ-CP đã quy định, việc thẩm định có thể thực hiện theo một trong hai hình thức: Tổ chức Hội đồng tư vấn thẩm định đối với đề nghị quan trọng, phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực; Tổ chức cuộc họp tư vấn đối với các đề nghị xây dựng văn bản còn lại

Hai là, tổ chức nghiên cứu các nội dung liên quan đến đề nghị Liên quan đến vấn đề này, tác giả thấy đây là một trong những trách nhiệm quan trọng của Sở Tư pháp, vì chất lượng của báo cáo thẩm định phụ thuộc vào những cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết Theo quy định của pháp luật thì Phòng Xây dựng và kiểm tra VBQPPL thuộc Sở Tư pháp có nhiệm vụ chủ trì phối hợp với các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định, tham gia xây dựng, góp ý đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND do UBND tỉnh trình (Sở Tư pháp, 2021) Ngoài nhiệm vụ này thì Phòng còn có các nhiệm vụ khác như kiểm tra VBQPPL; rà soát, hệ thống hoá VBQPPL; hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp; cập nhật VBQPPL; công tác pháp chế và nhiều nhiệm vụ khác theo quy định Như vậy, chúng ta có thể thấy, nhiệm vụ thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết chỉ là một phần nhiệm vụ được giao

Tuy nhiên, về mặt biên chế của Phòng như quy định hiện nay theo tác giả thấy là còn quá ít Chẳng hạn tại Sở Tư pháp tỉnh Bình Dương hiện nay, Phòng có 4 biên chế, gồm 01 Trưởng phòng và 03 chuyên viên (Uỷ ban nhân dân, 2022), trong đó 1 chuyên viên đã được giao phụ trách lĩnh vực kiểm tra Trong khi đó, hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết đòi hỏi chuyên viên phụ trách phải có trình độ chuyên môn, phải có đủ thời gian mới có thể thẩm định được tất cả nội dung thẩm định mà tác giả sẽ phân tích ở phần kế tiếp Bên cạnh đó, hiện nay theo quy định tại điểm b khoản 4 điều 4 Thông tư số 338/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày

28 tháng 12 năm 2016 có quy định về kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật như sau: Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định: mức chi 500.000 đồng/báo cáo cho báo cáo thẩm định Tuy nhiên, đối với báo cáo thẩm định cho đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND thì không quy định

Ba là, trường hợp cần thiết, tổ chức các hội thảo, tọa đàm về đề nghị;

Bốn là, Đề nghị cơ quan chủ trì lập đề nghị cung cấp thông tin, tài liệu; thuyết trình về nội dung đề nghị Cơ quan chủ trì trong trường hợp này là UBND tỉnh, tuy nhiên trên thực tế thì UBND sẽ giao cho cơ quan chuyên môn liên quan lĩnh vực đề xuất chính sách sẽ phụ trách việc cung cấp thông tin hay thuyết trình nếu có yêu cầu từ Sở Tư pháp

Năm là, Bảo đảm sự tham gia của đại diện Sở Tài chính, Sở Nội vụ, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Văn phòng Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình thẩm định Việc tham gia đầy đủ của các cơ quan, cá nhân này có ý nghĩa lớn, góp phần quan trọng nhằm đảm bảo chất lượng của đề xuất chính sách Tuy nhiên, trên thực tế nếu như các cơ quan này không tham gia, hoặc cử chuyên viên không

có chuyên môn tham gia thì chưa thấy pháp luật quy định về chế độ trách nhiệm có liên quan Thực tế cho thấy, Sở Tư pháp sẽ yêu cầu các cơ quan này gửi văn bản thể hiện ý kiến để tránh các trường hợp đến họp nhưng không phát biểu hoặc cử chuyên viên không có chuyên môn đến phát biểu làm ảnh hưởng đến chất lượng của công tác thẩm định

2.3 Nội dung thẩm định

Nội dung thẩm định đề nghị thực hiện theo các nội dung quy định tại khoản 3 Điều 39, khoản 3 Điều 88 và khoản 3 Điều 115 Luật năm 2015, cụ thể, thẩm định đề nghị được xem xét, đánh giá các nội dung sau:

Một là, sự cần thiết ban hành văn bản và đối tượng, phạm vi điều chỉnh;

Hai là, sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước;

Ba là, tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật

và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp, điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách;

Bốn là, tính tương thích của nội dung chính sách với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên;

Năm là, sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính, việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới nếu chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới;

Sáu là, việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị: Hiện tại, pháp luật chỉ quy định chung chung về nội dung thẩm định, chưa đưa ra các tiêu chí cụ thể để đánh giá hay đo lường được kết quả thực hiện Vì vậy, trong quá trình thẩm định, chuyên viên phụ trách thẩm định nếu không có kiến thức chuyên môn, không có kinh nghiệm, không có đủ thời gian thì khó có thể đảm bảo được chất lượng của hoạt động thẩm định

2.4 Hồ sơ và thời hạn thẩm định

Theo quy định tại Điều 114 Luật năm 2015 thì hồ sơ đề nghị xây dựng Nghị quyết gửi thẩm định bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng nghị quyết, trong đó phải nêu rõ sự cần thiết ban hành nghị quyết; mục đích, quan điểm xây dựng nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của nghị quyết; mục tiêu, nội dung chính sách trong dự thảo nghị quyết và các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn; thời gian dự kiến đề nghị Hội đồng nhân dân xem xét, thông qua; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết; Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết, trong đó phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết; mục tiêu ban hành chính sách; các giải pháp để thực hiện chính sách; các tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do lựa chọn; xác định vấn đề giới

và tác động giới của chính sách; Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách; Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp; bản chụp ý kiến góp ý;

Đề cương dự thảo nghị quyết và tài liệu khác (nếu có)

Theo quy định tại Khoản 3 Điều 115 Luật BHVBQPPL thì thời hạn thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết là 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định Đây là điểm mới của Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 Luật năm 2015 quy định thời hạn thẩm định là 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định Việc sửa đổi này nhằm đảm bảo Sở Tư pháp có thêm thời gian tiến hành thẩm định các nội dung trong hồ sơ đề nghị thẩm định

Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định sau khi nhận được đầy đủ hồ sơ như đã kể trên Hay nói cách khác, Sở Tư pháp có trách nhiệm kiểm tra, rà soát lại các thông tin đã được bên

đề xuất chính sách gửi đến Trong đó, có thể thấy có rất nhiều nội dung cần thẩm định mà đòi hỏi cán bộ, công chức được giao phụ trách thẩm định phải thời gian mới có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ như tác giả đã đề cập ở trên Tuy nhiên, đặt ra trường hợp chỉ có một chuyên viên phụ trách, phải kiểm tra, xem xét lại tất cả các nội dung thẩm định như quy định ở trên và có thể phải đồng thời thẩm định cho nhiều đề nghị xây dựng nghị quyết khác thì thời gian 15 ngày liệu có đủ để có Báo cáo thẩm định đạt chất lượng

3 THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

3.1 Những kết quả đạt được

Sau 03 năm thi hành Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ở địa phương, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đang từng bước được thực hiện theo đúng quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số

34/2016/NĐ-CP Thời gian 03 năm triển khai thi hành Luật năm 2015 là chưa đủ để đánh giá một cách toàn diện, sâu sắc các tác động của Luật đến việc hoàn thiện thể chế và sự phát triển kinh tế - xã hội

ở nước ta Tuy nhiên, có thể thấy rằng, thực hiện quy định của Luật năm 2015 với quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định chặt chẽ, khoa học hơn so với trước đây, chất lượng VBQPPL đã có chuyển biến tích cực, nhiều văn bản được đề xuất ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; Các văn bản về kinh tế, về tổ chức bộ máy được ban hành đồng thời để bảo đảm tính đồng bộ, khả thi của hệ thống pháp luật

Theo Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11 tháng 01 năm 2019 của Bộ Tư pháp về đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2019 nêu rõ: Về số lượng VBQPPL được ban hành từ ngày 01/7/2016 đến ngày 30/6/2018, Ở địa phương, theo thống kê chưa đầy đủ, từ ngày 01/7/2016 đến ngày 30/6/2018, ở cấp tỉnh đã ban hành 2.603 nghị quyết của HĐND; Về chất lượng văn bản ngày càng được nâng cao; nội dung của VBQPPL bảo đảm tính hợp hiến, cơ bản bảo đảm tính hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa số văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn Ở địa phương, tình trạng sao chép quy định của văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương cơ bản đã được khắc phục; Điều đó chứng tỏ các quy định của Luật năm 2015 bắt đầu phát huy tác dụng và bước đầu tạo

sự chuyển biến mới, tích cực trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên phạm vi cả nước Ở địa phương, quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được quy định tại Chương VIII (từ Điều 111 đến Điều 126) của Luật năm 2015) Theo đó, từ khi đề nghị xây dựng cho đến khi thông qua nghị quyết phải qua 12 bước chính, trong đó có 02 lần lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, hai lần thẩm định của Sở Tư pháp và một lần thẩm tra của các Ban thuộc HĐND cấp tỉnh Qua theo dõi, Bộ Tư pháp thấy rằng nhiều địa phương đã tuân thủ nghiêm túc quy trình xây dựng chính sách đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Theo đó, đối với đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND trình thì trước khi trình Thường trực HĐND tỉnh xem xét, chấp thuận đề nghị, cơ quan đề nghị đã chuẩn bị hồ sơ theo quy định của Luật năm

2015, gửi Sở Tư pháp thẩm định và trình UBND xem xét, thông qua chính sách

Ở địa phương, Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã thẩm định 914 đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Qua đó, công tác thẩm định VBQPPL của HĐND, UBND đã được các cấp, các ngành chú trọng hơn và từng bước đi vào nền nếp, tạo bước đột phá trong xây dựng pháp luật ở địa phương Các địa phương đã tuân thủ nghiêm quy định của Luật năm 2015 trong việc gửi thẩm định dự thảo VBQPPL, theo đó, 100% dự thảo nghị quyết của HĐND do UBND cùng cấp trình đều được gửi đến Sở Tư pháp để thẩm định Nội dung thẩm định đã bám sát quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015 Chất lượng thẩm định ngày càng được nâng cao, bảo đảm tính độc lập, khách quan, tuân thủ đúng trình tự, thủ tục quy định Thông qua việc thẩm định dự thảo văn bản, cơ quan Tư pháp địa phương cũng đã phát hiện nhiều văn bản có nội dung không hợp hiến, hợp pháp, mâu thuẫn, đặc biệt là chưa đúng thẩm quyền ban hành Các ý kiến thẩm định đã được cơ quan soạn thảo tiếp thu để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản Những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định đã được trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định (Bộ Tư pháp, 2019)

3.2 Những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó trong hoạt động thẩm định

đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

3.2.1 Những tồn tại, hạn chế

Trong Báo cáo của Bộ Tư pháp số 78/BC-BTP ngày 10 tháng 5 năm 2021 về Công tác

kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2021 có nêu rõ: Năm 2020, Cục Kiểm tra VBQPPL đã kiểm tra 4702 văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, đã phát hiện và kết luận 62 văn bản của chính quyền cấp tỉnh trái pháp luật Nội dung trái pháp luật chủ yếu như:

Về thẩm quyền: Chủ yếu là trong văn bản QPPL do chính quyền cấp tỉnh ban hành, như: (i) Quy định giá cụ thể hàng hóa, dịch vụ sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước mà Nhà nước quy định khung giá, giá tối đa, giá tối thiểu là do thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền quy định (như giá dịch vụ thu gom, vận chuyển rác thải sinh hoạt); (ii) Quy định điều kiện đầu tư, kinh doanh trong văn bản của chính quyền địa phương (phổ biến là trong văn bản quy định về dạy thêm, học thêm); (iii) Ban hành thủ tục hành chính mà không được luật giao; (iv) Nội dung thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh nhưng UBND cấp tỉnh lại ban hành (như “quy định mức chi xây dựng ngân hàng câu trắc nghiệm, tổ chức các kỳ thi” trên địa bàn tỉnh); (v) Quy định

về “giá dịch vụ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”

Về nội dung: Đặt ra quy định không có cơ sở pháp lý, không phù hợp với quy định của pháp luật như: Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh quy định: (i) căn cứ mật độ cây trồng để tính bồi thường khi thu hồi đất; (ii) Người sử dụng đất khi có nhu cầu tách thửa đất phải lập phương

án mặt bằng tách thửa được UBND cấp huyện chấp thuận hoặc phải lập dự án đầu tư

Vấn đề đặt ra ở đây là, khi các văn bản QPPL này bị kết luận là trái pháp luật thì những

cơ quan, cá nhân có liên quan sẽ chịu trách nhiệm như thế nào Điều này được quy định tại Điều

134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP như sau:

- Đối với cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật: phải tổ chức việc kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật, đồng thời xem xét trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật

- Đối với cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức Mặc dù, pháp luật có quy định về chế độ trách nhiệm đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật, tuy nhiên trên thực tế thì hình thức xử lý chủ yếu là nhắc nhở, kiểm điểm, rút kinh nghiệm Bên cạnh đó, quy định này chưa đặt ra trách nhiệm của cán bộ, công chức trong quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL nên chưa đảm bảo tính pháp lý chặt chẽ khi áp dụng các biện pháp xử lý đối với các cán bộ, công chức có sai phạm trong quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL nói chung, hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng nói riêng

Tóm lại, chúng ta có thể thấy mặc dù Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã có những thay đổi tích cực nhằm góp phần đảm bảo chất lượng VBQPPL, đảm bảo quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được gắn kết, chặt chẽ với mục đích cuối cùng là đảm bảo tính khả thi của VBQPPL trên thực tế vẫn còn tình trạng VBQPPL ban hành trái pháp luật làm ảnh hưởng đến chất lượng VBQPPL Điều này, có thể xuất phát từ những tồn tại, hạn chế đã được báo cáo trong Báo cáo số 08/BC-BTP nhưng vẫn chưa được triệt để sửa đổi, như:

Thứ nhất, chất lượng các báo cáo thẩm định chưa đồng đều Nội dung của một số báo cáo

thẩm định còn sơ sài, xuôi chiều, chưa thực sự mang tính phản biện đối với đề nghị xây dựng

VBQPPL và dự án, dự thảo VBQPPL Một số nội dung của báo cáo thẩm định chưa dựa trên lập luận mang tính khoa học, nên thiếu tính thuyết phục; một số quy định về TTHC chưa được kiểm soát chặt chẽ

Thứ hai, chất lượng thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương đối với một số dự thảo

VBQPPL của HĐND, UBND chưa đáp ứng được yêu cầu, nhất là thẩm định về tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật và sự phù hợp của dự thảo nghị quyết với các chính sách đã được thông qua và đặc biệt, mặc dù Luật năm 2015 đã trao thẩm quyền, nhưng do còn tâm lý nể nang nên nhiều báo cáo thẩm định chưa nêu rõ ý kiến về việc dự thảo nghị quyết, quyết định không đủ điều kiện trình Uỷ ban nhân dân khi dự thảo không bảo đảm chất lượng

Thứ ba, một số cơ quan chủ trì lập đề nghị, soạn thảo dự án, dự thảo văn bản chưa đầu tư

thỏa đáng về thời gian để nghiên cứu, soạn thảo nên nhiều hồ sơ đề nghị, hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL gửi thẩm định có chất lượng chưa cao Bên cạnh đó, một số bộ, ngành, địa phương vẫn còn tư tưởng xem nhẹ công tác thẩm định, coi thẩm định chỉ là công đoạn mang tính thủ tục, do vậy việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định ở một số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm túc

Thứ tư, nhận thức về ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác thẩm định của một số cán bộ,

công chức làm công tác thẩm định của Sở Tư pháp chưa đầy đủ dẫn đến chưa đầu tư thời gian, công sức thỏa đáng cho công tác này Bên cạnh đó, tâm lý nể nang, ngại động chạm trong thẩm định vẫn còn tồn tại làm ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định và làm giảm vai trò của các cơ quan tư pháp trong quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật

3.3.2 Nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, về nội dung thẩm định: Quy định tại Điều 39 Luật năm 2015 còn chung chung,

chưa có hướng dẫn cụ thể cho các tiêu chí và phương pháp thẩm định Điều này dẫn đến kết quả thẩm định không đồng đều, không mang tính khoa học, thiếu tính thuyết phục

Thứ hai, trách nhiệm thẩm định: nhân lực phục vụ cho công tác thẩm định còn thiếu;

chuyên môn của chuyên viên thẩm định chưa đủ, chưa bao quát để đáp ứng được yêu cầu của chất lượng thẩm định; nguồn kinh phí phục vụ cho công tác thẩm định còn ít hoặc không có nên chưa tạo được động lực cho chuyên viên thực hiện tốt công tác thẩm định

Thứ ba, Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định về xem xét, xử lý trách nhiệm đối

với cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật chưa được thực hiện nghiêm túc trên thực

tế và chưa quy định cụ thể trách nhiệm của cán bộ, công chức trong quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL

Thứ tư, quy định tại Khoản 3 Điều 115 Luật năm 2015 về thời hạn thẩm định: theo tác

giả, thời gian này là chưa đủ để chuyên viên có thể hoàn thành hết các công việc thẩm định theo quy định của pháp luật

4 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

Một là, cần có quy định cụ thể để hướng dẫn Điều 39 Luật năm 2015 quy định về thẩm

định đề nghị xây dựng văn bản

Để làm được điều này, theo tác giả cần xây dựng được những phương pháp và kỹ thuật

có thể đo lường được các nội dung cần thẩm định thông qua các quy định pháp luật cụ thể, tránh trường hợp đưa ra những quy định chung chung giống như quy định tại Điều 39 Luật năm 2015

Ví dụ như: Để đánh giá được đề xuất chính sách đó có khả thi hay không thì chúng ta cần đưa

ra các tiêu chí cụ thể để đo lường được tính khả thi, nghĩa là cần có hướng dẫn cụ thể về phương pháp định lượng thay vì cứ sử dụng phương pháp mang tính định tính như hiện nay Chẳng hạn,

để xác định có khả thi hay không cần đưa ra các tiêu chí như: điều kiện phát triển kinh tế-xã hội; khả năng nhận thức, khả năng tuân thủ của tổ chức, cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định; điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ dân trí

Hai là, cần nghiên cứu, bổ sung thêm biên chế cho Phòng Xây dựng và kiểm tra VBQPPL

thuộc Sở Tư pháp để đảm bảo Sở Tư pháp có đủ nhân lực để thực hiện kịp thời công việc thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL Về vấn đề này, Sở Tư pháp cần sớm đề xuất xây dựng Kế hoạch biên chế công chức hàng năm gửi Sở Nội vụ, UBND tỉnh để cơ quan này lập kế hoạch biên chế công chức hàng năm của địa phương gửi Bộ Nội vụ thẩm định trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo đúng quy định tại Nghị định 62/2020/NĐ-CP ngày 01 tháng 06 năm 2020 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm và biên chế công chức

Bên cạnh đó, cần nghiên cứu bổ sung vào điểm b khoản 4 điều 4 Thông tư 338/2016/TT-BTC quy định về mức chi cho báo cáo thẩm định đối với đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND tỉnh trình và cần xem xét, đề xuất tăng mức chi đối với báo cáo thẩm định Mức chi 500.000 đồng/báo cáo như hiện nay quy định đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định theo tác giả là không đủ để chi cho các hoạt động có liên quan

Ba là, cần nghiên cứu, bổ sung Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định về xem

xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật Theo đó cần nghiên cứu, bổ sung thêm quy định tại Điều 134 Luật năm 2015 về cơ chế chịu trách nhiệm vật chất đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay nhằm tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng pháp luật Chẳng hạn, cần quy định chặt chẽ hơn về chế độ trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm người đứng đầu, trách nhiệm giải trình về công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt cần bổ sung nhằm nhấn mạnh trách nhiệm của của các cơ quan, cá nhân có liên quan trong hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL Tại điểm b khoản 2 Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP nên được bổ sung

như sau: “b) Cán bộ, công chức trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản có nội dung trái pháp

luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức”

Bốn là, cần sửa quy định tại Khoản 3 Điều 115 Luật năm 2015 như sau: “Thời hạn thẩm

định đề nghị xây dựng nghị quyết là 30 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định”

Tăng thêm thời gian thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết từ 15 ngày thành 30 ngày làm việc,

sổ sung thêm chữ “làm việc” để tránh trường hợp cơ quan đề xuất chính sách gửi hồ sơ đề nghị thẩm định vào thứ sáu, nhưng đến thứ hai thì Sở Tư pháp mới thực hiện công việc thẩm định được, như vậy thì Sở Tư pháp bị mất hết 2 ngày trong tổng thời gian 15 ngày vì bị rơi vào ngày nghỉ