Luan van lịch sử đảng, đảng cộng sản việt nam lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996

Tình hình nghiên cứu của đề tài Đề cập đến sự lãnh đạo của Đảng đối với công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước trong những năm đổi mới có mấy nhóm nghiên cứu sau: Một là: Những nghiê

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nền hành chính nhà nước là bộ phận trọng yếu của Nhà nước, cóchức năng tổ chức thực thi pháp luật, đưa ý chí của Đảng và nguyện vọngcủa nhân dân đã ghi nhận trong luật pháp được hiện thực hóa Không thể

thực hiện được đúng và đủ ý chí của đảng cầm quyền, nếu nền hành chính

nhà nước yếu kém, kể cả khi ý chí đó đã được thể chế hóa đầy đủ về mặtlập pháp Vì vậy, bao giờ và ở đâu còn giai cấp và Nhà nước, thì lúc đó và

ở đó giai cấp cầm quyền luôn tìm mọi cách giữ và chi phối nền hành chính nhà nước, để qua đó nắm và điều khiển quyền lực nhà nước khi vận hành

trên phương diện hành pháp

Nhận thức rõ điều đó, từ khi trở thành đảng cầm quyền đến nay,Đảng Cộng sản Việt Nam đã hết sức chăm lo xây dựng, củng cố nền hànhchính nhà nước đủ khả năng thực thi đường lối của mình ở từng thời điểmlịch sử cụ thể Bước vào thời kỳ đổi mới, cùng với khởi xướng công cuộcđổi mới toàn diện, Đảng chủ trương cải cách nền hành chính nhà nướcnhằm tháo gỡ những rào cản trong cơ chế quản lý kinh tế, giải phóng sứcsản xuất, dân chủ hóa đời sống xã hội, phát huy cao nhất năng lực nội sinhcủa nhân dân, tạo thế và lực mới để chủ động hội nhập kinh tế quốc tế Bêncạnh những kết quả tích cực đã đạt được - có thể đo đếm bằng con số, sự kiện

và cảm nhận của người dân qua thụ hưởng trong cuộc sống hàng ngày - thìcũng phải khách quan thấy rằng, cải cách hành chính tiến hành rất chậm, chưađáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa vàthể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Còn thiếu nhữngthể chế hành chính nhà nước định hướng cho cơ chế quản lý mới phát triển;

tổ chức bộ máy vừa cồng kềnh, vừa kém hiệu lực; phẩm chất và năng lực

của công chức còn không ít bất cập; chế độ công vụ chưa chuyển biến kịpyêu cầu của công cuộc đổi mới và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế

Khuyết tật của nền hành chính nhà nước nêu đã tạo kẽ hở cho một

bộ phận công chức lợi dụng, thực hiện các hành vi hà lạm công sản, viphạm quyền dân chủ của nhân dân, cản trở thực hiện các mục tiêu mà Đảng

đã dự kiến Trong khi đó, sức ép của hội nhập kinh tế quốc tế rất nặng nề

và rất khẩn trương, cạnh tranh ngày càng gay gắt Nếu không muốn tụt hậu

xa hơn về kinh tế so với các nước trong khu vực và trên thế giới thì Việt

Nam phải tiếp tục đổi mới mạnh mẽ, trong đó cải cách nền hành chính nhà nước trở thành một "mắt xích" trọng yếu để phát huy cao nhất năng lực nội

sinh của dân tộc, nâng cao sức cạnh tranh quốc gia, tạo ra khả năng caonhất khai thác nguồn lực bên ngoài phục vụ sự nghiệp phục hưng dân tộc

Đồng thời, cải cách nền hành chính còn liên quan trực tiếp đến yêu cầu mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa - một vấn đề cơ bản của định hướng xã

hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá độ mà đảng cầm quyền phải quan tâm đầy

đủ

Trong bối cảnh đó, tổng kết, đánh giá lại quá trình lãnh đạo cải cách

nền hành chính nhà nước của Đảng trong những năm đổi mới trở thành một yêu cầu khoa học có ý nghĩa thực tiễn cấp bách Bởi vì, trong điều kiện

đảng cầm quyền và duy trì nền chính trị nhất nguyên, mọi cải cách nhànước chỉ được khởi động khi đảng cầm quyền có sự đổi mới tư duy chínhtrị và tư duy đổi mới đó phải biến thành ý thức tự giác của mỗi tổ chứcđảng và đảng viên Với tư cách là người "ấn nút", khởi động cuộc cải cách

và điều khiển quá trình vận hành của công cuộc cải cách, mọi chuyển biến

của Đảng về chính trị, tư tưởng và tổ chức có tác dụng mở đường cho cải

cách hành chính, còn ngược lại, sẽ tạo ra những lực cản Thực tiễn Đảnglãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong 10 năm đầu của côngcuộc đổi mới rất cần được tổng kết nhằm đúc rút những kinh nghiệm hữu

ích phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nướcthời gian tới.

Từ những lý do nêu trên, việc thực hiện đề tài "Đảng Cộng sản

Việt Nam lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996" là cần thiết xét trên cả phương diện khoa học lẫn phương diện thực

tiễn

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Đề cập đến sự lãnh đạo của Đảng đối với công cuộc cải cách nền

hành chính nhà nước trong những năm đổi mới có mấy nhóm nghiên cứu

sau:

Một là: Những nghiên cứu của các đồng chí lãnh đạo Đảng, Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước Tiêu biểu trong số này là công trình của Trường Chinh: "Mấy vấn đề về Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1991); của Nguyễn Văn Linh:

"Đổi mới để tiến lên", (1988); của Đỗ Mười: "Xây dựng nhà nước của nhân dân - Thành tựu, kinh nghiệm và đổi mới", (1991) Các công trình

nêu trên, trong một chừng mực nhất định có tổng kết quá trình hìnhthành và phát triển của nền hành chính nhà nước Việt Nam mà mỗi giaiđoạn có những đặc trưng riêng Từ tổng kết bước đầu các giai đoạn lịch

sử đã qua, các nghiên cứu này đã trình bày những quan điểm lớn địnhhướng cho quá trình tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước ta nóichung và nền hành chính nhà nước nói riêng Tuy không nghiên cứuriêng về nền hành chính nhà nước, nhưng những quan điểm cơ bản đượctrình bày trong các tác phẩm này rất có giá trị, trở thành định hướng để

mở rộng nghiên cứu sự lãnh đạo của Đảng đối với từng cơ quan bộ máynhà nước, mà ở đó nền hành chính bao giờ cũng chiếm vị trí nổi bật

Hai là: Nghiên cứu của các nhà lý luận và các nhà tổ chức thực tiễn về tổ chức bộ máy nhà nước, về hoạt động của Nhà nước, về nền hành chính nhà nước Đáng chú trong số này là công trình của Trần Trọng Đường: "Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1998); của Lê Sĩ Dược: "Cải cách bộ máy hành chính cấp Trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta", (2000); của Thang Văn Phúc: "Cải cách hành chính nhà nước - Thực trạng, nguyên nhân và giải pháp", (2001); của Nhiều tác giả: "Về nền hành chính nhà nước ta hiện nay - Những kinh nghiệm xây dựng và phát triển", (1996); của Nguyễn Duy Gia:

"Cải cách một bước bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay", (1996) Đây

là nhóm công trình chiếm số lượng nhiều nhất, phần nào phác họa đượcquá trình đổi mới nền hành chính nhà nước trong những năm qua, baogồm từ thể chế hành chính nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước, đội ngũcông chức, chế độ công vụ Tuy không đề cập trực tiếp đến Đảng lãnhđạo cải cách nền hành chính nhà nước, nhưng những nghiên cứu này lại

gián tiếp phản ánh sự vận động của đường lối đổi mới do Đảng khởi

xướng và lãnh đạo ở ngay trong quá trình trình vận hành của nền hànhchính nhà nước Có tác phẩm đã trình bày những kết quả nhất định củaxây dựng đội ngũ công chức, cải cách chế độ công vụ, điều chỉnh tổ chức

bộ máy và nhờ vậy có giá trị cung cấp một số tư liệu khá quan trọng

Ba là: Nghiên cứu của các nhà khoa học lịch sử về quá trình hình thành của nền hành chính nhà nước, về sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước trong các thời kỳ đã qua Đáng chú là nghiên cứu của Nguyễn Trọng Phúc: "Về xây dựng và bảo vệ chính quyền nhân dân trong những năm 1975-1990", (1991); của Hồ Xuân Quang: "Một số quan điểm cơ bản của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước

xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân từ 1986 đến nay", (1998); của Nguyễn Trọng Phúc: "Vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam trong sự

nghiệp đổi mới", (1999); của Đoàn Minh Huấn: "Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo xây dựng, củng cố Nhà nước từ 1986 đến 1996", (2003); của Bộ Nội vụ: "Lịch sử Bộ Nội vụ", (2005) Vì xuất phát từ giác độ khoa học lịch sử, nên những công trình loại này đã chú trọng tổng kết sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, mà lãnh đạo cải cách nền hành

chính là một bộ phận hợp thành Trong đó đã làm nổi bật quá trình hìnhthành và phát triển các quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước phápquyền xã hội chủ nghĩa, những đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảngđối với Nhà nước, một số kết quả nhất định từ sự lãnh đạo của Đảng đãđược tổng kết, có công trình bước đầu rút ra một số kinh nghiệm lịch sử.Đây là nhóm công trình liên quan trực tiếp đến đối tượng nghiên cứu của

đề tài, cung cấp cách tiếp cận chuyên ngành rất có ý nghĩa Tuy vậy, do mục tiêu chung của nó, nên nhóm nghiên cứu này chỉ tập trung tìm hiểu Đảng lãnh đạo Nhà nước nói chung, nên chưa có điều kiện khu biệt hóa những đặc thù trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước với

những khác biệt với lãnh đạo cải cách lĩnh vực lập pháp và tư pháp

Bốn là: Nghiên cứu của các tổ chức hoặc cá nhân nhà khoa học nước ngoài về công cuộc đổi mới ở Việt Nam, trong đó có đề cập ở mức

độ này hay mức độ khác, góc độ này hay góc độ khác về nền hành chính nhà nước Nổi bật trong số này là công trình của Dwight H.Perkns, David D Dapice, Jonathan H.Haughton (chủ biên): "Việt Nam cải cách theo hướng rồng bay", (1995); Borje Ljunggren (chủ biên): "Những thách thức trên con đường cải cách ở Đông Dương", (1994); Ngân hàng thế giới: "Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi", (1998) Loại

trừ những quan điểm trái ngược với đường lối Đảng ta, thì những côngtrình loại này đã cho thấy cách nhìn của người nước ngoài đối với côngcuộc đổi mới ở Việt Nam, mà ở đó bất cứ lĩnh vực nào cũng liên quanđến nền hành chính nhà nước với tư cách là chủ thể tiến hành các hoạtđộng cải cách hoặc đối tượng chịu sự tác động, chi phối bởi các quyết

định quản lý hành chính Một số nghiên cứu về các chính sách kinh tế

-xã hội cụ thể đều trực tiếp khuyến nghị một số giải pháp cải cách nềnhành chính nhà nước, xây dựng nền hành chính gần dân, tăng cường khảnăng tham gia của quần chúng vào công việc Chính phủ, mở rộng cácdịch vụ hành chính công nhằm đáp ứng tốt hơn xu hướng văn minh, tiến

bộ và thúc đẩy cải cách kinh tế, xã hội

Mặc dù chưa có nghiên cứu riêng về Đảng lãnh đạo cải cách nềnhành chính nhà nước trong những năm 1986-1996, song 4 nhóm công

trình nêu trên đã cung cấp một số tài liệu và cách tiếp cận được tác giả

kế thừa khi thực hiện đề tài này

3 Mục đích, nhiệm vụ của đề tài

* Mục đích: Luận chứng cơ sở lịch sử của các kinh nghiệm được tổng kết - với ý nghĩa làm tài liệu tham khảo cho các nhà hoạt động lý luận và tổ chức thực tiễn trên lĩnh vực lãnh đạo cải cách nền hành chính

nhà nước

* Nhiệm vụ:

- Trình bày bối cảnh lịch sử, tính tất yếu và những nhân tố tácđộng đến quá trình lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước của Đảngtrong những năm 1986-1996

- Phân tích, luận giải, làm sáng rõ những quan điểm, đường lốicủa Đảng cũng như quá trình tổ chức thực tiễn trong lãnh đạo cải cáchnền hành chính nhà nước của Đảng

- Bước đầu đánh giá những thành tựu, hạn chế, trên cơ sở đó rút

ra một số kinh nghiệm của Đảng trong lãnh đạo cải cách nền hành chínhnhà nước

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

* Đối tượng nghiên cứu: Nền hành chính nhà nước là khách thể nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau, từ hành chính học, luật học, chính trị học, xã hội học đến sử học Đề tài xuất phát từ cách tiếp cận của khoa học Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam để xác định đối tượng nghiên cứu cho mình là: tìm hiểu quá trình hình thành và phát triển quan điểm, đường lối của Đảng về cải cách nền hành chính nhà nước và việc tổ chức thực hiện đường lối đó trong thực tiễn

* Phạm vi nghiên cứu:

- Về thời gian: Đề tài giới hạn từ tháng 12-1986 đến tháng 6-1996

- tức là từ Đại hội VI đến Đại hội VIII của Đảng Tuy nhiên, lịch sử làmột quá trình liên tục, giai đoạn sau có quan hệ với giai đoạn trước màngười nghiên cứu không thể cắt rời một cách cơ học, do đó, luận văn có

đề cập đến một số vấn đề liên quan trước 1986 và sau 1996

- Về nội dung: Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước

từ 1986 đến 1996 là một vấn đề rộng, đề tài giới hạn nội dung nghiêncứu ở những quan niệm tiếp cận sau đây:

+ "Lãnh đạo" bao gồm từ nội dung lãnh đạo, phương thức lãnh đạo, quy trình lãnh đạo, phương tiện lãnh đạo đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu nội dung lãnh đạo được thể hiện ở quan điểm, đường lối và

sự hiện thực hóa kết quả lãnh đạo trong thực tiễn

+ Chủ thể lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước gồm các cơ quan lãnh đạo của Đảng ở nhiều cấp độ cao thấp khác nhau, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu sự lãnh đạo của các cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng

thể hiện trên những quan điểm, đường lối được phản ánh trong các nghịquyết Đại hội đại biểu toàn quốc và Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương

+ "Cải cách" là một khái niệm gần nghĩa với "đổi mới", nhưng

đặt trong trường hợp cụ thể xây dựng nền hành chính thì thường được sử

dụng khi phản ánh đổi mới có tính mạnh mẽ "Cải cách" là sự điều chỉnh

những mặt bất hợp lý và bổ sung, sáng tạo thêm những nội dung mới màtrước đó chưa có, nhằm làm cho nền hành chính nhà nước Việt Nam thểhiện ngày càng đầy đủ, toàn diện và rõ nét hơn bản chất của nền dân chủ

xã hội chủ nghĩa

+ "Nền hành chính nhà nước" gồm nhiều cấp độ tổ chức, đề tài

chỉ tìm hiểu những nét chung nhất của cải cách nền hành chính nhà nước

trên phương diện vĩ mô gắn với vai trò của Chính phủ và các bộ/ngành.

Còn về nội dung, đề tài giới hạn ở bốn khía cạnh: tổ chức bộ máy hànhchính, thể chế hành chính, công chức hành chính và chế độ công vụ

5 Cơ sở lý luận, nguồn tư liệu, phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác

-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước kiểu mới, quan điểm củaĐảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủnghĩa của dân, do dân và vì dân

- Các nguồn tư liệu sau đây được sử dụng để nghiên cứu đề tài:

+ Các văn kiện của Đảng, Nhà nước

+ Báo cáo tổng kết, tổng hợp của các cơ quan đảng, Nhà nước, kỷyếu các kỳ họp của Quốc hội, báo cáo của Chính phủ, các bộ, ngànhTrung ương, niên giám thống kê hàng năm của Tổng cục Thống kê

+ Kế thừa tài liệu từ công trình nghiên cứu của các học giả trong

và ngoài nước có liên quan đến đề tài được đăng tải trên các báo, tạp chí

và các loại ấn phẩm khác

- Để thực hiện luận văn, tác giả đã vận dụng, kết hợp hai phương

pháp chính là lịch sử và lôgíc Phương pháp lịch sử được quán triệt trong

phân kỳ, trình bày tiến trình phát sinh, phát triển của mỗi chủ trương,chính sách, là cơ sở khoa học cho việc đúc rút các nhận xét và kết luận

Phương pháp lôgíc được thể hiện trong trình bày từng chương, tiết, đặc

biệt là những vấn đề mang tính khái quát như đúc rút nhận xét và tổngkết kinh nghiệm Ngoài ra, còn sử dụng một số phương pháp khác nhưđồng đại và lịch đại, quy nạp và diễn dịch, thống kê, so sánh

6 Đóng góp mới về khoa học của đề tài

- Hệ thống hóa những quan điểm, chủ trương của Đảng về cải

cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996

- Tổng kết một số kinh nghiệm của Đảng về lãnh đạo cải cách nền

hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

- Ý nghĩa lý luận: Bước đầu tổng kết lịch sử để rút ra những kinh

nghiệm có tính lý luận về Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước

- Ý nghĩa thực tiễn:

+ Góp phần cung cấp luận cứ khoa học lịch sử cho các nhà tổ chức

hoạt động thực tiễn để phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành

chính nhà nước trong tình hình hiện nay

+ Cung cấp thêm tài liệu tham khảo để phục vụ giảng dạy và họctập bộ môn Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụlực, nội dung của luận văn gồm 2 chương, 6 tiết

Thắng lợi của Cách mạng Tháng Tám 1945 đã đưa Đảng Cộng sảnViệt Nam từ một đảng hoạt động bí mật trở thành đảng cầm quyền Từ đâylãnh đạo xây dựng và bảo vệ Nhà nước nói chung và nền hành chính nhànước nói riêng trở thành một nội dung trọng yếu trong chức năng lãnh đạocủa Đảng Đến trước Đại hội VI, nền hành chính nhà nước cách mạng ViệtNam đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển mà mỗi giai đoạn gắn với nhữngsắc thái riêng trong nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng

1.1.1 Thời kỳ 1945 - 1975

Từ 1945 đến 1975 là thời kỳ nền hành chính nhà nước cách mạngmới ra đời, được xây dựng đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của cách mạng giảiphóng dân tộc và sau đó xây dựng chủ nghĩa xã hội trên miền Bắc, với cácgiai đoạn chính sau đây:

- Từ 1945 đến 1946: Đây là giai đoạn Đảng Cộng sản Việt Nam

mới bước lên địa vị cầm quyền, tiến hành xây dựng nền hành chính nhànước cách mạng trở thành công cụ cơ bản để điều hành công cuộc "khángchiến" và "kiến quốc" Mới giành được chính quyền về tay nhân dân, Nhànước cách mạng non trẻ đã phải đối phó với sự chống phá quyết liệt của thùtrong, giặc ngoài Đặc điểm này chi phối rất lớn đến tổ chức bộ máy, cơchế vận hành của nền hành chính nhà nước cũng như phương thức lãnh đạocủa Đảng đối với nền hành chính nhà nước

Một là: Chính phủ lâm thời được thiết lập từ cuộc Cách mạng

Tháng Tám đã từng bước được hợp thức hóa sau cuộc Tổng tuyển cử 1946) Sau Tổng tuyển cử, Đảng tiếp tục lãnh đạo bầu ra Chính phủ chínhthức và lãnh đạo bầu cử Hội đồng nhân dân địa phương và cơ sở (3-1946),kiện toàn ủy ban hành chính các cấp Đặc điểm của nền hành chính nhà

(6-1-nước giai đoạn này là: 1) Hội đồng nhân dân chỉ được thiết lập ở 2 cấp:

tỉnh và xã, riêng khu vực đô thị thiết kế theo mô hình chính quyền một cấphoàn chỉnh nên Hội đồng nhân dân chỉ có ở cấp thành phố (hoặc thị xã); 2)

Ủy ban hành chính được thiết lập ở 4 cấp: kỳ, tỉnh, huyện và xã

Hai là: Cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung

ương lúc mới hình thành luôn ở trong trạng thái "động", phải thường xuyêncải tổ, thực hành liên hiệp, với sự tham gia rộng rãi của nhiều lực lượngchính trị, đảng phái, nhằm xây dựng khối đoàn kết dân tộc và hạn chế sựchống phá của thù trong, giặc ngoài Sắc lệnh số 75/SL (17-12-1945) vềtrưng tập công chức phục vụ kháng chiến là nỗ lực nằm trong mục tiêu đó,nhất là sử dụng số công chức của chế độ cũ Bên cạnh cơ quan hành chínhđịa phương, trong quá trình chuẩn bị toàn quốc kháng chiến, đã hình thành

thêm Ủy ban bảo vệ (sau đổi thành là Ủy ban kháng chiến) chuyên trách

công tác kháng chiến Chính phủ mới cũng đã có nhiều nỗ lực thể chế hóađường lối của Đảng trong ban hành quy chế công chức, công vụ, giaonhiệm vụ quản lý công chức cho Bộ Nội vụ (Sắc lệnh số 58 ngày 3-5-1946)

Ba là: Đứng trước bao bộn bề khó khăn của thù trong, giặc ngoài,

nhưng Đảng đã tập trung nhiều nỗ lực lãnh đạo Quốc hội xây dựng Hiếnpháp để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự định hình một nền hành chính nhànước ổn định Ngày 9-11-1946, Hiến pháp dân chủ đầu tiên được Quốc hộithông qua, mà nhiều định chế của nó đã thể chế hóa quan điểm của Đảng

về mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, giữa

chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, giữa Nhà nước vàcông dân tạo cơ sở để xây dựng nền hành chính nhà nước "mạnh mẽ",

"sáng suốt" - như "Lời nói đầu" của Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận Hiếnpháp đã phân biệt rõ quyền độc lập tương đối giữa các cơ quan lập pháp,hành pháp và tư pháp; định ra thiết chế Chủ tịch nước vừa là nguyên thủquốc gia, vừa là người đứng đầu nền hành chính nhà nước với quyền hànhrất lớn, đủ khả năng thực thi quyền lực do nhân dân ủy thác để đấu tranhchống thù trong, giặc ngoài ở một thời đoạn lịch sử "ngàn cân treo sợi tóc"

Bốn là: Trong bối cảnh thù trong giặc ngoài chống phá quyết liệt,

sự lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước nói chung và nền hànhchính nhà nước nói riêng được tiến hành một cách "kín đáo" và "khônkhéo", nhất là từ sau khi Đảng rút vào hoạt động bí mật (sau 11-11-1945).Tuy không có điều khoản riêng trong Hiến pháp ghi nhận quyền lãnh đạo củaĐảng, nhưng ý chí và đường lối của Đảng đã được thể chế hóa xuyên suốt nộidung của Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác Ngoài ra, Đảng còn lãnhđạo thông qua vai trò cá nhân đảng viên tham gia trong cơ cấu nền hànhchính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, mà dấu ấn rõ nét nhất là ngườiđứng đầu nền hành chính quốc gia - thiết chế Chủ tịch nước được Hiếnpháp năm 1946 trao quyền rất rộng: "Chủ tịch nước Việt Nam không phảichịu bất cứ trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc" (Điều 60) [34, tr.18]

- Từ 1947 đến 1954: Đây là giai đoạn Đảng lãnh đạo toàn quốc

kháng chiến chống thực dân Pháp xâm lược, nền hành chính nhà nước đượcđiều chỉnh nhằm đảm bảo thích ứng với yêu cầu chỉ đạo, điều hành cuộckháng chiến Toàn quốc kháng chiến bùng nổ đã đặt ra nhu cầu tăng cườngkhả năng chỉ đạo tập trung, thống nhất của nền hành chính nhà nước Do

đó, Hiến pháp năm 1946 chưa có điều kiện cụ thể hóa thành các đạo luật,

Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn buộc phải sử dụng sắc lệnh để điều hành đất

nước, tăng cường quyền lực của người đứng đầu nền hành chính nhà nước.Đối với cơ quan hành chính địa phương, để phù hợp với nhu cầu chỉ đạomột đất nước trải dài từ Bắc đến Nam, từ cuối 1945 đã hình thành các chiến

khu với chức năng quân sự, đến khi toàn quốc kháng chiến bùng nổ được

đổi thành các "khu" (từ 12-1946 đến 1-1948), rồi "liên khu" (từ 1-1948) với

sự kiêm nhiệm chức năng hành chính và quân sự Chính quyền từ tỉnh

xuống xã cũng hợp nhất giữa Ủy ban kháng chiến và Ủy ban hành chính

thành Ủy ban kháng chiến - hành chính với chức năng hành chính - quân

sự nêu trên Mặc dù phải tập trung điều hành cuộc kháng chiến, nhưng

Đảng ta, đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh, vẫn tập trung nhiều nỗ lực xâydựng đội ngũ cán bộ, công chức; chỉnh đốn tác phong của cơ quan hànhchính các cấp; ban hành nhiều chính sách đáp ứng nhu cầu của thực tiễncuộc kháng chiến và chuẩn bị tiền đề cho giai đoạn phát triển sau Nỗ lực

ấy được phản ánh ở việc Chủ tịch Hồ Chí Minh dành tâm lực, trí lực viết

tác phẩm "Sửa đổi lối làm việc" (1947) để làm tài liệu huấn luyện, giáo dục

cán bộ, công chức; thành lập hệ thống các trường đào tạo cán bộ; ban hànhSắc lệnh 188/SL (9-5-1948) lập chế độ công chức với thang lương chungcác ngạch và các hạng phù hợp với chính thể dân chủ cộng hòa; ban hànhSắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức ấn định những nghĩa vụ, quyềnlợi, tổ chức quản lý, sử dụng, tuyển dụng, thăng thưởng, hưu trí, kỷ luật,thôi việc đối với công chức Đây là những văn bản pháp luật về côngchức mang tính khoa học, dân chủ, có hiệu lực cao và nội dung hoàn chỉnhphù hợp với nền công chức hiện đại lúc bấy giờ đang thực hiện ở một sốnước phát triển trên thế giới

- Từ 1954 đến 1975: Đây là giai đoạn đất nước bị chia làm hai

miền, phải tiến hành hai chiến lược cách mạng khác nhau: miền Nam tiếptục cuộc cách mạng dân tộc dân chủ, miền Bắc đi lên chủ nghĩa xã hội nhằmđem lại cuộc sống ấm no, tự do cho nhân dân miền Bắc, đồng thời làm hậu

thuẫn cho cuộc đấu tranh thống nhất nước nhà Ở miền Nam, từ tháng

12-1960 đã hình thành Mặt trận Dân tộc Giải phóng miền Nam Việt Nam, vừathực hiện chức năng đoàn kết dân tộc, vừa đảm đương chức năng của mộtchính quyền tổ chức điều hành cuộc kháng chiến ở miền Nam Đến tháng6-1969, Chính phủ lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam được thành lập,

có tổ chức bộ máy từ Miền đến cơ sở, vừa điều hành kháng chiến, vừa tổchức lại đời sống nhân dân ở vùng giải phóng Dưới sự lãnh đạo trực tiếpcủa Trung ương Cục, các Khu ủy, Đảng bộ địa phương, tổ chức bộ máy và

cơ chế vận hành của chính quyền các cấp ở miền Nam được điều chỉnh phùhợp với yêu cầu của cuộc cách mạng

Ở miền Bắc, sau năm 1954, Đảng đã lãnh đạo sửa đổi Hiến pháp(1959) để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự định hình một tổ chức bộ máy và

cơ chế vận hành của nền hành chính nhà nước phù hợp yêu cầu tình hìnhmới Hiến pháp năm 1959 tuy chưa có điều khoản riêng ghi nhận quyềnlãnh đạo của Đảng, nhưng vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước vàtoàn xã hội được đảm bảo trên tất cả các mặt chính trị, tư tưởng và tổ chức.Nền hành chính nhà nước có điều chỉnh so với trước, nhất là giảm bớtquyền hành của người đứng đầu nền hành chính nhà nước; thừa nhận quyền

tự trị về phương diện hành chính của một số địa bàn dân tộc thiểu số và gắnvới nó đã hình thành Khu tự trị Việt Bắc và Khu tự trị Tây Bắc; điều chỉnhđịa giới hành chính một số tỉnh Đến năm 1959, bộ máy quản lý hành chínhcấp Trung ương ở miền Bắc có 36 cơ quan thuộc Chính phủ; địa giới hànhchính địa phương được phân thành 25 tỉnh và 2 khu tự trị [65, tr 15] Cụthể hóa chủ trương, đường lối của Đảng, Chính phủ đã ban hành hàng loạtquy định để điều chỉnh chế độ công chức và công vụ, như: Nghị định số 23/

CP (30-6-1960) về phân loại tổ chức, phân loại chức vụ cán bộ, viên chức trong khu vực hành chính sự nghiệp; Nghị định 25/CP (5-7-1960) về Quy

định chế độ tiền lương thuộc khu vực sản xuất; Nghị định số 24/CP

(13-3-1960) về Ban hành Điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhânviên chức nhà nước Tuy vậy, tình hình hình đội ngũ cán bộ, công chứcngày càng tăng lên (xem biểu 1), vì vậy, ngày 5-11-1974 Chính phủ đã raNghị định số 245/CP về tinh giản bộ máy hành chính nhà nước.

Bảng 1.1: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức

1.1.2 Thời kỳ 1975 - 1986

Sau ngày đất nước thống nhất (30-4-1975), Nghị quyết Hội nghịTrung ương lần thứ 24 khóa III (9-1975) đã chủ trương thống nhất nước

nhà về mặt Nhà nước Thực hiện chủ trương đó, việc hiệp thương giữa haimiền Nam - Bắc và tổng tuyển cử bầu Quốc hội thống nhất trên cả nướcđược tiến hành để đã tạo cơ sở cho sự hình thành một nền hành chính nhànước thống nhất Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng (12-1976)

đã nhấn mạnh yêu cầu: "nhiệm vụ cách mạng của giai đoạn mới đòi hỏiĐảng ta và nhân dân ta phải đặc biệt quan tâm là nhanh chóng xây dựng vàcủng cố bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở miền Nam, tiếp tục hoànthiện bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở miền Bắc, kiện toàn Nhànước của cả nước" [16, tr 131-132] Nghị quyết Đại hội IV của Đảng cũngnhấn mạnh: "đảm bảo tốt sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là mộtđiều kiện tiên quyết để tăng cường nhà nước, nâng cao hiệu lực của Nhànước Mặt khác, Đảng không thể xây dựng chủ nghĩa xã hội nếu không cóNhà nước, sự lãnh đạo của Đảng và quyền làm chủ tập thể của nhân dân thểhiện tập trung ở Nhà nước, được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt độngcủa Nhà nước Phải thường xuyên kiện toàn bộ máy nhà nước Nâng caonăng lực tổ chức của Đảng trước hết chính là nâng cao năng lực của Đảngtrong việc xây dựng, kiện toàn và sử dụng, phát huy Nhà nước như mộtcông cụ sắc bén nhất để tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng"[16, tr 148-149] Hiến pháp năm 1980 đã thể chế hóa quyền lãnh đạo củaĐảng đối với Nhà nước với điều khoản hiến định: "Đảng Cộng sản ViệtNam, đội tiên phong và bộ tham mưu chiến đấu của giai cấp công nhânViệt Nam được vũ trang bằng học thuyết Mác - Lênin, là lực lượng duynhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội" [34, tr 76] Đại hội V của Đảng(3-1982) tiếp tục khẳng định: "Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối vớiNhà nước, cải tiến phương pháp lãnh đạo của các cấp ủy Đảng đối vớichính quyền là điều kiện quyết định để phát huy vai trò và hiệu lực của Nhànước" [17, tr 117]

Trên cơ sở đường lối Đại hội IV và Đại hội V của Đảng, nền hành

chính nhà nhà nước được tiếp tục xây dựng và củng cố

Về tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước, đã được điều chỉnh lại

từ Trung ương đến địa phương theo Hiến pháp năm 1980 và các luật tổchức nhà nước Theo đó, thiết chế Hội đồng Chính phủ được chuyển thànhHội đồng Bộ trưởng, Thủ tướng Chính phủ được chuyển thành Chủ tịch Hộiđồng Bộ trưởng; lập thiết chế Chủ tịch Hội đồng nhà nước - tổ chức và hoạtđộng theo nguyên lý chế độ nguyên thủ tập thể - để thay thế cho thiết chế Chủtịch nước trước đó Nếu như Hiến pháp năm 1959 xác định hai tư cách củaHội đồng Chính phủ là: 1) "cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhànước cao nhất"; 2) "và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nướcViệt Nam dân chủ cộng hòa" [34, tr 53], thì Hiến pháp năm 1980 chỉ xácđịnh một tư cách của "Hội đồng Bộ trưởng là cơ quan chấp hành và hànhchính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" [34, tr.113-114] Địa giới hành chính các tỉnh cũng được điều chỉnh theo hướngsáp nhập các tỉnh nhỏ thành tỉnh lớn

Về thể chế hành chính, giai đoạn này, Quốc hội đã có nhiều nỗ lực

ban hành các đạo luật và Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật cầnthiết phục vụ yêu cầu xây dựng tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý kinh tế

- xã hội như: Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng (4-7-1981), Luật Tổ chứcHội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (30-6-1983), Pháp lệnh trừng trị tộihối lộ (20-5-1981), Pháp lệnh về việc xét và giải quyết đơn thư khiếu nại và

tố cáo của công dân (27-11-1981), Pháp lệnh về trừng trị các tội đầu cơ,buôn bán hàng lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép (30-6-1982), Điều lệ

xí nghiệp công nghiệp quốc doanh (1-12-1978) Trong khuôn khổ cơ chế

kế hoạch hóa tập trung bao cấp, song Chính phủ cũng đã có một số văn bảndưới luật thể hiện dấu hiệu đổi mới, phản ánh sự thể chế hóa quan điểmcủa Hội nghị Trung ương sáu khóa VI của Đảng (9-1979) như: Quyết định

tiến hành cải cách giáo dục phổ thông (27-3-1981), Quyết định 25/CP 1981) về thực hiện "ba phần kế hoạch" trong các xí nghiệp quốc doanh,Quyết định 26/CP về việc mở rộng hình thức trả lương khoán sản phẩm vàvận dụng hình thức tiền thưởng trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh củaNhà nước.

Về chế độ công chức, công vụ, chế độ tiền lương, Chính phủ đã ban

hành nhiều văn bản dưới luật quy định lề lối làm việc, chính sách và chế độvới cán bộ, như: Quyết định 169/HĐBT (29-1981) ban hành Bản Điều lệ vềchế độ làm việc và quan hệ công tác của Hội đồng Bộ trưởng; Nghị định217/CP (8-6-1979) quy định về chế độ trách nhiệm, kỷ luật, chế độ bảo vệcủa công, chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ quan nhànước; Nghị định 16/HĐBT (8-5-1982) về tinh giản biên chế hành chínhnhằm tạo ra bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, có hiệu lực; Nghị định 117/HĐBT (15-7-1982) về bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước

để làm căn cứ xây dựng chức danh đủ tiêu chuẩn nghiệp vụ; Nghị định235/HĐBT về cải cách chế độ tiền lương của công nhân, viên chức và lựclượng vũ trang, xóa bỏ dần chế độ cung cấp hiện vật theo giá bù lỗ, chuyểnsang chế độ trả lương bằng tiền có quỹ hàng hóa, đảm bảo quán triệtnguyên tắc phân phối theo lao động

Mặc dù đã có những nỗ lực xây dựng, củng cố nền hành chính nhànước, nhưng sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước lúc

này bộc lộ những hạn chế cơ bản sau đây:

- Hiểu và vận dụng nguyên tắc "thống nhất quyền lực nhà nước" trong xây dựng nền hành chính nhà nước một cách máy móc, xơ cứng.

Quan niệm lúc bấy giờ cho rằng, quyền lực nhà nước khởi nguồn từ nhândân, mà nhân dân đã trao quyền (bầu ra) cho Quốc hội thì quyền lực phảithống nhất ở Quốc hội, từ quyền lập pháp, hành pháp đến tư pháp Còn các

cơ quan hành chính nhà nước cũng chỉ là tham mưu và chấp hành của Quốchội, không thấy được tính độc lập tương đối của nó trong thực thi chứcnăng quản lý hành chính nhà nước Do đó, trong bộ máy nhà nước không

có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa từng cơ quan với chức năng lậppháp, hành pháp và tư pháp với tính đặc thù của nó Một khi các chức năngcủa từng cơ quan nhà nước không được xác định rõ ràng sẽ dẫn tới chồnglấn giữa lập pháp của Quốc hội và lập quy của Chính phủ, giữa quản lý vĩ

mô của Nhà nước Trung ương và quyền tự chủ của chính quyền địaphương, giữa quản lý nhà nước của Chính phủ và các bộ, ngành với quản lýsản xuất kinh doanh của doanh nghiệp Còn về phía Quốc hội, mặc dù Hiếnpháp ghi nhận là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng do "ôm

đồm" các quyền nên rốt cuộc không có điều kiện thực hiện những chức năng vốn có của nó là lập pháp, giám sát tối cao và quyết định những vấn

đề quan trọng của đất nước Vì không thực hiện tốt chức năng lập pháp nênthiếu những luật pháp cần thiết tạo khuôn khổ pháp lý cho nền hành chínhnhà nước vận hành, để lại những khoảng trống mà những cán bộ tha hoá,biến chất trong hànhcác cơ quan công quyền lạm dụng, đẩy các tệ nạntrong bộ máy nhà nước gia tăng Vì buông lỏng chức năng giám sát tối cao,thậm chí gần như lãng quên, nên những biểu hiện lạm quyền và sai phạmtrong cơ quan hành chính nhà nước ít bị ngăn chặn, phát hiện và đưa ra ánhsáng Vì buông lỏng vai trò của Quốc hội trong quyết định những vấn đềquan trọng của đất nước, chính xác hơn là có thông qua tại các kỳ họp củaQuốc hội một cách hình thức, chiếu lệ, không được nghiên cứu cẩn trọng,nên dẫn tới các cơ quan hành chính nhà nước quyết định tùy tiện những vấn

đề lớn của đất nước, nhiều khi gây ra hậu quả nghiêm trọng, mà các chủtrương nóng vội trong cải tạo xã hội chủ nghĩa, công nghiệp hóa xã hội chủnghĩa là những ví dụ điển hình

- Hiểu và vận dụng nguyên tắc "tập trung dân chủ" trong xây dựng

nền hành chính nhà nước chưa thấu đáo Mặc dù đường lối của Đảng vẫn

khẳng định phải quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong xây dựng bộmáy nhà nước, nhưng trên thực tế thiết kế mô hình tổ chức bộ máy và cơchế vận hành của Nhà nước lại chưa xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa tậptrung và dân chủ Nguyên tắc tập trung dân chủ khi vận dụng vào từngtrường hợp cụ thể của hệ thống chính trị chưa được làm sáng tỏ, nhất là sựkhác nhau trong xây dựng cơ quan lãnh đạo đảng và bộ máy nhà nước, giữa

cơ quan dân cử hoạt động theo chế độ tập thể và nền hành chính theo chế

độ thủ trưởng, giữa cơ quan hành chính nhà nước Trung ương, địa phương

và cơ sở "Tập trung" là một thuộc tính vốn có của quyền lực nhà nước,nhưng "tập trung" lại chưa dựa trên nền tảng "dân chủ", không bị kiểm soátbởi một "cơ chế dân chủ", nên dẫn tới tha hóa quyền lực ở các tầng nấckhác nhau của cơ quan hành chính nhà nước Vì thế dẫn tới tình trạngTrung ương không kiểm soát hết địa phương, cấp trên không nắm hết đượctình hình cấp dưới, các cơ quan quản lý nhà nước không bao quát hết đốitượng quản lý Càng tập trung cao độ theo cơ chế kế hoạch hóa, càng dẫntới quan liêu và ngày càng xa rời quần chúng, không nắm hết những vậnđộng của quy luật khách quan đang tồn tại trong thời kỳ quá độ

- Các "cơ quan quản lý hành chính- kinh tế can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh của đơn vị kinh tế cơ sở" [18, tr 73] Chính vì thế,

cơ quan hành chính nhà nước ôm đồm, bao biện công việc của các chủ thể

sản xuất kinh doanh, biến các chủ thể ấy trở thành đối tượng thụ động trông

chờ, ỷ lại vào quyết định của Nhà nước Điều đó không chỉ triệt tiêu khảnăng tự chủ, sáng tạo vốn có của các đơn vị kinh tế, mà còn biến cơ quanhành chính nhà nước trở thành một "tổ chức kinh tế" với trách nhiệm nặng

nề và không đủ khả năng thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước Càng ômđồm, bao biện công việc của doanh nghiệp thì càng đẩy nền hành chính nhànước rơi vào quan liêu hóa nặng nề Càng quan liêu hóa thì càng giảm sút

hiệu lực quản lý và khủng hoảng kinh tế - xã hội là hệ quả tất yếu từ cáchquản lý đó.

- Tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước cồng kềnh, kém hiệu lực Do nhận thức giản đơn về các nguyên tắc tổ chức nhà nước theo học

thuyết Mác - Lênin và duy trì cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, nên tổchức bộ máy nhà nước ngày càng phình to để đảm đương các chức năng

mà nó "ôm đồm" của doanh nghiệp và xã hội Nếu như trước 1975, Hộiđồng Chính phủ có 21 bộ, 10 ủy ban nhà nước và 10 Tổng cục trực thuộc,thì đến năm 1985 đã tăng lên tới 60 cơ quan trực thuộc, trong đó có 24 bộ,

9 ủy ban nhà nước, 27 tổng cục và cơ quan trực thuộc (với 800 vụ, viện và

691 liên xí nghiệp, tổng công ty nhà nước) ở cấp tỉnh cũng phình to lên

30-35 sở, ty Mỗi quận (huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) có từ 20-25 phòngban Càng cồng kềnh thì hiệu lực và hiệu quả quản lý càng giảm sút, giatăng tình trạng quan liêu, cấp trên không nắm được tình hình cấp dưới và

cơ sở, cấp dưới báo cấp trên không chuẩn xác, nhưng lại thiếu các cơ chếphát hiện, ngăn ngừa, làm cho tiêu cực trong bộ máy nhà nước gia tăng Tổchức bộ máy quản lý cồng kềnh, nhưng chức năng không rõ ràng, nên dẫntới hai xu hướng không thích hợp với nền hành chính nhà nước: phân táchnhiều bộ ngành quản lý những lĩnh vực chuyên môn hẹp nên không có khảnăng nắm và phối hợp mang tính liên ngành giữa các lĩnh vực; bộ máycồng kềnh nhưng trách nhiệm không rõ ràng vừa lấn sân nhau, vừa bỏ sótđối tượng quản lý

- Chế độ công vụ, công chức bị nghiệp dư hóa, không thích ứng với

xu hướng chuyên nghiệp hóa và hiện đại hóa Từ cuộc cách mạng giải

phóng dân tộc chuyển sang cách mạng xã hội chủ nghĩa chúng ta quanniệm giản đơn rằng, sau khi đã thủ tiêu chính quyền của giai cấp bóc lột,thiết lập chính quyền của nhân dân, phát huy quyền làm chủ tập thể của

nhân dân, gia tăng thành phần giai cấp công nhân và nhân dân lao độngtrong chính quyền, tự bản thân nó đã thể hiện tính chất xã hội chủ nghĩa,khác biệt với nền hành chính của giai cấp bóc lột, hoạt động theo lối côngchức hành chính "sáng cắp ô đi, tối cắp ô về" xa rời cuộc sống của nhân

dân lao động Đó thực chất là sự giản đơn và nghiệp dư hóa tổ chức và hoạt

động của nền hành chính nhà nước và chưa nhận thấy quá trình phân cônglao động ngày càng sâu sắc giữa các lĩnh vực của đời sống xã hội Cũngchính vì thế mà nhận thức về công chức, viên chức không rõ ràng, tất cảnhững người làm việc trong biên chế của tổ chức đảng, cơ quan nhà nước,

đoàn thể, doanh nghiệp, các đơn vị sự nghiệp đều được đồng nhất hóa

bởi một khái niệm "cán bộ" chung chung, không thấy hết những đặc trưngkhác nhau của lao động ở từng loại hình cơ quan, đơn vị Đội ngũ này lại

không hoặc ít được quan tâm đào tạo nghiệp vụ quản lý hành chính nhà

nước, hoạt động chủ yếu bằng kinh nghiệm; bố trí, sử dụng, điều động, thôiviệc, đề bạt, kỷ luật đều thiếu tiêu chí rõ ràng, thậm chí có nơi tiến hành

tùy tiện Trong khi chất lượng công chức ít được quan tâm và chế độ công

vụ bị giản đơn hóa, thì số lượng công chức lại phát triển rất nhanh, không

phù hợp với yêu cầu tinh gọn bộ máy trong xã hội hiện đại (xem bảng 1.2):

Bảng 1.2: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức

hiện vật không đáp ứng được nhu cầu tái tạo sức lao động, dẫn tới đội ngũcán bộ chỉ chú ý đến "làm kế hoạch 3" để giải quyết sinh kế, không chú tâmvới công việc Công vụ hành chính vốn đã bị nghiệp dư hóa, cộng thêm đờisống khó khăn và sự không chú tâm đó, càng đẩy hoạt động của nền hànhchính nhà nước rơi vào trì trệ, xơ cứng, quan liêu, xa dân, cán bộ khôngthiết tha với công việc, ngại phấn đấu học tập để nắm bắt các tri thức quản

lý, năng lực ngày càng bị mai một

- Thể chế hành chính nhà nước được ban hành chủ yếu xuất phát từ nhu cầu đảm bảo chức năng thống trị chính trị, thiếu những thể chế hành chính phục vụ nhu cầu quản lý đời sống kinh tế - xã hội Nhìn các đạo luật

được ban hành giai đoạn này có thể thấy rất rõ điều đó, chủ yếu là các luật

tổ chức bộ máy nhà nước, luật hình sự, rất ít luật về kinh tế, dân sự Trong

khi đó những đổi mới từng phần bắt đầu khởi động từ sau Hội nghị Trungương sáu khóa IV (9-1979) đã dẫn tới sự định hình "thị trường tự do" bêncạnh "thị trường có tổ chức", mà lại thiếu thể chế hành chính để quản lý.Điều đó dẫn tới những diễn biến tự phát trong hoạt động lưu thông, phânphối, nhất là móc ngoặc giữa cán bộ đang nắm nguồn hàng nhà nước với tưthương gây rối loạn nền kinh tế mà không có khung pháp lý để ngăn ngừahoặc xử lý Do thiếu khung pháp lý cần thiết, nên khi đứng trước nhữngtình thế bức xúc, Nhà nước buộc phải sử dụng các biện pháp hành chính để

xử lý và lúc đó tất yếu vi phạm quyền con người và "nhiều vụ rất nghiêmtrọng, nhưng chưa được xử lý nghiêm minh, kịp thời" [52, tr 67]

- Phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước lạc hậu, chậm được đổi mới, tình trạng bao biện ngày càng nặng nề "Sự

lẫn lộn giữa Đảng và Nhà nước dẫn đến tình trạng vừa bao biện làm thay,vừa buông trôi khoán trắng cho Nhà nước làm cho Nhà nước khó phát huyvai trò chủ động, sáng tạo trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của

mình, vừa thụ động ỷ lại vào sự lãnh đạo của cơ quan đảng, vừa lúng túng

do dự không dám nhận trách nhiệm vì các quyết định của mình" [52,71].Đặc thù lãnh đạo của Đảng đối với từng cơ quan lập pháp, hành pháp, tưpháp; giữa Trung ương và địa phương; giữa vai trò tập thể và chức trách cánhân; thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan lãnh đạo Đảng đối vớinhiệm vụ lãnh đạo nền hành chính chưa được làm rõ Đây là kẽ hở đểmột bộ phận đảng viên lạm quyền, đối với những công việc mang tính công

vụ thì buông lỏng, đùn đẩy trách nhiệm, còn đối với những công việc manglại tư lợi thì lạm dụng Càng bao biện chức năng của Nhà nước, thì càng tạo

kẽ hở để những cho những đảng viên thoái hóa, biến chất lợi dụng, nhất làtrong điều kiện thiếu khung pháp lý cần thiết để đặt đảng viên hoạt độngdưới pháp luật

Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và toàn

xã hội, vì vậy Đảng phải thẳng thắn nhận trách nhiệm, thừa nhận khuyếtđiểm của mình đối với sự yếu kém của nền hành chính nhà nước Chính vìvậy, muốn đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng kinh tế - xã hội, phát triểntheo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa - con đường mà Đảng và toàn dântộc đã lựa chọn - thì Đảng phải từng bước khắc phục những yếu kém, đổimới nội dung và phương thức lãnh đạo đối với Nhà nước, tiến hành cảicách bộ máy nhà nước, trong đó quan trọng là phải biết nắm lấy khâu thenchốt có ý nghĩa quyết định là: cải cách nền hành chính nhà nước bởi tiếnhành cải cách hành chính có hiệu quả sẽ là đòn bẩy cho toàn bộ guồng máy

xã hội chuyển động theo hướng tích cực

Sự thay đổi cơ bản trong cơ cấu và đổi mới cơ chế quản lý kinh tế

trong thời gian này cũng đặt ra những yêu cầu phải xây dựng lại cơ cấu của

bộ máy và nền hành chính nhà nước, đặc biệt là thể chế quản lý kinh tế Cóthể khẳng định rằng quá trình tìm tòi đường lối đổi mới của Đảng đượcđánh dấu bằng Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 6 (khóa IV)

(8/1979) với nghị quyết khuyến khích sản xuất phỏt triển, "làm cho sản

xuất "bung ra" Cũng chính từ đó, Đảng ta đã dần nhận ra sự hạn chế của

cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, từng bước thử nghiệm cơ chế mới: cơchế kế hoạch hóa tập trung theo phương thức hạch toán kinh doanh xã hộichủ nghĩa Sự đổi mới bước đầu trong cơ chế quản lý kinh tế đòi hỏi cónhững cải cách về chức năng và thiết chế hành chính nhằm tạo môi trườngcho hoạt động kinh tế diễn ra đúng hướng

Bên cạnh đó, yờu cầu phải nhanh chóng tiến hành đổi mới nội dung

và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước cũn xuất phỏt từ những biến đổi của tình hình thế giới Sau chiến tranh thế giới

lần thứ hai, đặc biệt là từ sau cuộc "khủng hoảng dầu mỏ" đầu những năm

70 của thế kỷ XX, một xu thế mới đã diễn ra trên thế giới: cải cách hành chính là công việc phổ biến của tất cả các quốc gia hiện đại Nhiều nước

lấy cải cách hành chính làm cơ sở để nâng cao hiệu lực quản lý của Chínhphủ trong việc phát triển kinh tế - xã hội và tăng cường tiềm lực cho đấtnước Kinh nghiệm thành công và nhanh chúng thoỏt khỏi cuộc khủnghoảng kinh tế - xó hội của các quốc gia phát triển đó chỉ ra rằng: mỗi quốc

gia thiết lập được một nền hành chính thích hợp và hiệu quả là nguồn lực quan trọng của sự phát triển

Các nước trong khu vực, đặc biệt là Trung Quốc, một quốc gia xãhội chủ nghĩa ngay bên cạnh chúng ta, đã sớm nhận ra yêu cầu đó và bắtđầu hành động Từ năm 1978, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản TrungQuốc mà trực tiếp là Đặng Tiểu Bình, Trung Quốc đã tiến hành công cuộccải cách thể chế chính trị với trọng tâm là tách biệt chức năng lónh đạo củaĐảng ra khỏi chức năng quản lý của Nhà nước, trong đó, thông qua cảicách thể chế chính trị, chủ trương nâng cao năng lực hành chính của chínhquyền, xử lý đúng đắn chức năng của Đảng và chức năng của chính quyền

để vừa xây dựng Đảng cầm quyền vững mạnh, vừa xây dựng một hệ thốngquản lý hành chính hiệu lực và hiệu quả.

Trong khi đó ở các nước xã hội chủ nghĩa khác, quá trình nhận thức

và hành động về vấn đề này lại tỏ ra yếu kộm và lạc hậu Đó cũng chính làmột trong những nguyên nhân dẫn tới cuộc khủng hoảng nghiờm trọng vàtoàn diện vào những năm 80 của thế kỷ XX

Như vậy, những hạn chế nêu trên và tác động trực tiếp của bối cảnhquốc tế đặt ra yờu cầu khỏch quan phải cải cách nền hành chính nhà nước gắnvới công cuộc đổi mới toàn diện đất nước Song lý do quan trọng hơn cả lạixuất phát từ chính nhu cầu tự thân của một đảng cầm quyền, mọi cải cáchphải bắt đầu từ chính tư duy của Đảng, từ nếp nghĩ, cách làm của các cơ quanlãnh đạo cao nhất cho đến mỗi đảng viên Cải cách nền hành chính nhà nướctrở thành yêu cầu sống còn đối với đảng cầm quyền, không chỉ để tăng cườnghiệu lực công cụ quản lý có khả năng đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảngkinh tế - xã hội, mà còn để hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, khôngngừng phát huy quyền làm chủ của nhân dân, xây dựng thành công chủ nghĩa

xã hội, hoàn thành sứ mệnh lịch sử cao cả của Đảng đối với toàn dân tộc

1.2 ĐẠI HỘI VI VÀ CÁC HỘI NGHỊ TRUNG ƯƠNG KHÓA VI CỦA ĐẢNG VỚI CHỦ TRƯƠNG CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Quan điểm của Đại hội VI về cải cách nền hành chính nhà nước

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (12-1986) với tinhthần nhìn thẳng sự thật, nói rõ sự thật, đã đánh giá những sai lầm, khuyếtđiểm và khởi xướng công cuộc đổi mới toàn diện Tư tưởng đổi mới thểhiện trong đường lối Đại hội VI có tính toàn diện, bao quát mọi mặt của đốitượng lãnh đạo, từ lĩnh vực đối nội đến lĩnh vực đối ngoại; từ kinh tế, chínhtrị, văn hóa đến xã hội; từ hạ tầng cơ sở đến kiến trúc thượng tầng mà ở

đó cải cách nhà nước là một bộ phận hữu cơ không thể tách rời Đại hội VI

khẳng định: "Để thiết lập cơ chế quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước theo phương hướng xây dựng và thực hiện một cơ chế quản lý nhà nước thể hiện quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động ở các cấp" [18, tr 118] Báo cáo chính trị của Đại

hội VI đã chỉ ra 6 nhiệm vụ chủ yếu của bộ máy nhà nước ta là [18, tr 119]:

- Thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật,chính sách cụ thể

- Xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội và cụ thể hóa chiến lược đóthành những kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

- Quản lý hành chính xã hội và hành chính kinh tế; điều hành cáchoạt động kinh tế, xã hội trong toàn xã hội theo kế hoạch của Nhà nước,phát hiện những mất cân đối và đề ra những biện pháp để khắc phục

- Thực hiện một quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao

- Xây dựng bộ máy gọn nhẹ, có chất lượng cao, với một đội ngũcán bộ có phẩm chất chính trị và có năng lực quản lý nhà nước, quản lýkinh tế, quản lý xã hội

Dù không trình bày nội dung riêng về cải cách nền hành chính nhànước, song những tư tưởng đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước nêutrên đã cho thấy rõ quan điểm của Đảng về cải cách nền hành chính nhànước, đặt trong tổng thể cải cách nhà nước và rộng hơn là cả hệ thốngchính trị, được vận hành đồng thời với sự nghiệp đổi mới toàn diện Quanđiểm đổi mới được thể hiện ở mấy nội dung cơ bản sau:

Một là: Xác định rõ trong thời kỳ quá độ Nhà nước ta là công cụ của chế độ làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa, do giai cấp công nhân và nhân dân lao động tổ chức thành quyền lực chính trị, "đó là Nhà nước chuyên

chính vô sản thực hiện chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa" [18, tr 117] Đây

là quan điểm bao trùm định hướng cho cải cách nhà nước, khẳng định cảicách nhà nước không phải thay đổi bản chất của Nhà nước, mà nhằm làmcho nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ngày càng thể hiện đầy đủ và thực chấthơn, phát huy tốt hơn quyền làm chủ của nhân dân trong chế độ mới Mà ở

đó cải cách nền hành chính nhà nước là nội dung nhạy cảm nhất, đụngchạm trực tiếp và thường xuyên đến cuộc sống thường nhật của nhân dân

và hoạt động của các tổ chức kinh tế nên phải được coi trọng và tiến hành

đi trước một bước

Hai là: Tách chức năng quản lý nhà nước về kinh tế khỏi chức năng quản lý sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp để làm cơ sở cho cải cách nền hành chính nhà nước và phát huy quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế

cơ sở Đây là yêu cầu quan trọng hàng đầu, gắn chặt với thực hiện đổi mới

cơ chế quản lý kinh tế Chỉ có như vậy mới đảm bảo đưa các cơ quan hànhchính nhà nước trở về thực hiện đúng chức năng quản lý của nó, trả lạichức năng sản xuất - kinh doanh vốn có của doanh nghiệp và người dân,tạo ra khả năng phát huy ngày càng tốt hơn quyền chủ động của các chủ thểsản xuất- kinh doanh trong các quá trình kinh tế Cải cách không phải là thủtiêu chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước mà làm cho các chức năng đóđạt hiệu quả cao hơn Do đó, xác lập chức năng quản lý kinh tế mới củaNhà nước là vấn đề có ý nghĩa trọng yếu để thay thế cho cơ chế kế hoạchhóa tập trung bao cấp "Nhà nước phải làm tròn nhiệm vụ xây dựng các kếhoạch kinh tế - xã hội, các chương trình tiến bộ khoa học - kỹ thuật, xâydựng hệ thống pháp luật, chính sách, chế độ Phải nâng cao năng lực quản

lý hành chính, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, thực hiện đầy đủ quyềnlực nhà nước; đồng thời xây dựng hệ thống quản lý kinh tế theo cơ chếquản lý mới, phát huy quyền chủ động sản xuất, kinh doanh của đơn vịkinh tế cơ sở" [18, tr.199] Thực chất đó là sự chuyển mình của bản thân

chủ thể quản lý hành chính nhà nước nhằm thích ứng với quá trình vận

động của đối tượng quản lý

Ba là: Nói tới quản lý bao giờ cũng gắn với các phương pháp quản

lý, do đó, gắn liền với thủ tiêu cách thức quản lý hành chính mệnh lệnh là phải tìm ra những phương pháp quản lý phù hợp hơn để thay thế Đó chính

là chuyển từ quản lý nền kinh tế bằng phương pháp hành chính mệnh lệnhsang "sử dụng tốt các đòn bẩy kinh tế" là chủ yếu, từ quản lý bằng nắm cácgiá trị hiện vật thực thiện theo cơ chế cấp phát - giao nộp sang "sử dụngđồng bộ nhiều biện pháp, trong đó có các biện pháp giá cả, tài chính, tíndụng " [18, tr 70] Nghị quyết yêu cầu Ủy ban Kế hoạch Nhà nước và các

cơ quan khác ở Trung ương có chức năng quản lý hành chính - kinh tếđược giải thoát bớt những công việc sự vụ, phải tập trung nhiều hơn vàoviệc nghiên cứu chiến lược kinh tế - xã hội, xây dựng kế hoạch dài hạn vàtrung hạn, bảo đảm các quan hệ cân đối tổng hợp trong nền kinh tế, xâydựng chính sách và luật lệ kinh tế Đó là những yếu tố quan trọng để từngbước nâng cao chất lượng kế hoạch hóa nền kinh tế quốc dân [18, tr 68].Đại hội VI xem "tính kế hoạch là đặc trưng số một" và "sử dụng đúng đắnquan hệ hàng hóa tiền tề là đặc trưng thứ hai" của nền kinh tế trong buổiđầu thời kỳ quá độ [18, tr 63] Nổi bật ở đây là quan điểm đề cao vai tròcủa pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước với khẳng định mạnh mẽ:

"Quản lý đất nước bằng pháp luật, chứ không chỉ bằng đạo lý Pháp luật làthể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân,phải được thực hiện thống nhất trong cả nước" [18, tr 120-121] Cốt lõi

của tư tưởng nêu trên chính là đổi mới hình thức, phương pháp và công cụ quản lý của nền hành chính nhà nước

Bốn là: Tăng cường vai trò và đổi mới hoạt động của Quốc hội và

cơ quan dân cử các cấp nhằm nâng cao năng lực ban hành thể chế, luật

pháp tạo khuôn khổ cho cải cách nền hành chính nhà nước, đồng thời nâng cao chất lượng giám sát hoạt động các cơ quan hành chính nhà nước Nghị

quyết Đại hội VI yêu cầu phải tăng cường hiệu lực quản lý của Nhà nước,trước hết là đề cao vị trí của Quốc hội và Hội đồng nhà nước, vai trò củaHội đồng nhân dân các cấp Các cơ quan dân cử từ Quốc hội đến Hội đồngnhân dân các cấp thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn củamình, thường xuyên cải tiến và kịp thời tổng kết các mặt hoạt động; nângcao chất lượng các kỳ họp, bàn và quyết định những vấn đề thiết thực; tăngcường pháp chế xã hội chủ nghĩa và công tác giám sát đối với hoạt độngcủa các cơ quan quản lý nhà nước [18, tr 120] Trong đó vấn đề cấp báchđặt ra là "Quản lý bằng pháp luật đòi hỏi phải quan tâm xây dựng pháp luật.Từng bước bổ sung và hoàn chỉnh hệ thống pháp luật để bảo đảm cho bộmáy nhà nước được tổ chức và hoạt động theo pháp luật" [18, tr 121] Do

đó, đổi mới hoạt động cơ quan lập pháp phải được tiến hành đồng bộ với cải cách nền hành chính nhà nước, nếu không sẽ tạo nên tình trạng khập

khiễng và không đem lại hiệu quả như mong muốn

Năm là: Điều chỉnh, sắp xếp lại bộ máy hành chính nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu quả Đại hội VI xác định đây là yêu cầu "cấp bách",

bao gồm sắp xếp lại các Bộ, Ủy ban nhà nước, Tổng cục và tinh giản cơquan quản lý hành chính nhà nước của các bộ; giảm bớt những tổ chứctrung gian như vụ, cục, phòng, ban, chuyển mạnh sang làm việc trực tiếptheo lối chuyên gia; giảm bớt chức phó ở tất cả các cấp và các cơ quan; bộmáy các ủy ban nhân dân cũng phải được tổ chức lại gọn và tinh, có đủquyền hạn, nhiệm vụ và năng lực quản lý trên địa bàn lãnh thổ [18, tr 120]

Sáu là: Đổi mới đội ngũ cán bộ và công tác cán bộ Đại hội xác

định: Muốn nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, xã hội,phải có một đội ngũ cán bộ cán bộ giỏi, có năng lực, có kinh nghiệm, có

phẩm chất chính trị và đạo đức cách mạng (từ bộ trưởng, thứ trưởng, chủtịch các cấp, cục, vụ trưởng ) đều phải là những người hiểu biết nguyêntắc và chế độ quản lý hành chính, hiểu biết pháp luật, hiểu biết chuyênmôn Để tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệmcủa cán bộ giữ vị trí chủ chốt ở các ngành, "từ nay chấm dứt tình trạng bổnhiệm cán bộ không có hiểu biết hoặc kém chuyên môn vào các cương vịlãnh đạo và quản lý cơ quan chuyên môn Thực hiện chế độ bãi miễn đốivới các cán bộ vô trách nhiệm, thiếu năng lực" [18, tr 122] Từ đó, Đại hộiyêu cầu phải đổi mới công tác cán bộ từ đánh giá, bổ nhiệm, đề bạt, sáthạch, đào tạo - bồi dưỡng, đổi mới chế độ chính sách đối với cán bộ, côngchức, trước mắt tập trung "tinh giản bộ máy quản lý hành chính nhà nước

và bộ phận quản lý gián tiếp của các tổ chức sản xuất, kinh doanh" [18, tr.72]

Bảy là: Đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước Trong điều kiện đảng cầm quyền, đổi

mới sự lãnh đạo của Đảng trước hết thể hiện ở đổi mới tư duy lãnh đạo - cơ

sở cho những đổi mới khác trong bộ máy hành chính nhà nước Không có sựđổi mới từ phía chủ thể lãnh đạo thì dĩ nhiên không có những chuyển biến củađối tượng chịu sự lãnh đạo Đổi mới sự lãnh đạo của Đảng còn bao hàm ở đổimới tư duy lý luận chính trị, đổi mới công tác tổ chức và cán bộ, nhất là lề lối

và tác phong làm việc của cán bộ, đảng viên, tăng cường trách nhiệm củacấp ủy từng cấp trong lãnh đạo nền hành chính nhà nước, phát huy vai tròtiên phong gương mẫu của đảng viên trong quản lý nhà nước Khắc phụctừng bước tình trạng bao biện, làm thay công việc nhà nước của tổ chứcđảng và cá nhân đảng viên Phải đặt mọi hoạt động của tổ chức đảng vàđảng viên dưới pháp luật, chấm dứt các biểu hiện lạm dụng quyền lực làm tráipháp luật

1.2.2 Các Hội nghị Trung ương khóa VI với sự phát triển quan điểm về cải cách nền hành chính nhà nước

1.2.2.1 Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa VI (3-1989) với sự định hình công cụ và phương pháp quản

lý nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần của các cơ quan hành chính nhà nước

Sau Đại hội VI của Đảng, khủng hoảng kinh tế - xã hội lên đến đỉnhđiểm, đời sống của nhân dân ngày càng khó khăn, mà nguyên nhân cơ bản

là cơ chế tập trung quan liêu bao cấp về cơ bản vẫn chưa bị xóa bỏ, cơ chếquản lý mới chưa hình thành Quản lý nhà nước về kinh tế chưa được đổimới thích ứng với quá trình xác lập của nền kinh tế hàng hóa nhiều thànhphần và chuyển đổi hoạt động sản xuất kinh doanh của các xí nghiệp quốcdoanh Bộ máy quản lý kinh tế cồng kềnh, kém hiệu lực, đẻ ra tệ ăn bám vàtham nhũng khá nặng nề và phổ biến [19, tr 14] Vì vậy, đồng hành vớigiao quyền tự chủ cho các xí nghiệp quốc doanh và hộ nông dân, thực hiệnquyền tự do kinh doanh trong khuôn khổ pháp luật của mọi thành phần

kinh tế, là phải đổi mới quản lý nhà nước về kinh tế Nếu như Đại hội VI

bắt đầu khởi xướng đổi mới thì Hội nghị Trung ương ba khóa VI (8-1987)

đã bổ sung một số nhận thức mới và đặc biệt Hội nghị Trung ương sáu

khóa VI (3-1989) thể hiện sự chín muồi tư duy đổi mới trên nhiều lĩnh vực

- Về công cụ quản lý kinh tế của cơ quan hành chính nhà nước, Đại

hội VI vẫn còn tách rời giữa "tính kế hoạch" và "sử dụng đúng đắn quan hệhàng hóa tiền tệ" thành hai đặc trưng; Hội nghị Trung ương ba khóa VI tiếp

tục chủ trương thực hiện quản lý nền kinh tế qua giao chỉ tiêu kế hoạch bằng giá trị hiện vật (chỉ có giảm hơn so với trước) và bao cấp giá Phải đến Hội

nghị Trung ương sáu khóa VI mới xác định đúng đắn và đầy đủ hơn: "Thịtrường vừa là một căn cứ, vừa là một đối tượng của kế hoạch" [21, tr 18]

Do đó, công cụ quản lý nhà nước được đổi mới căn bản, không còn thể

hiện ở các chỉ tiêu giá trị hiện vật hoặc chính sách giá như trước đây, mà được thực hiện bằng các công cụ quản lý vĩ mô Đó là [21, tr 19-22]:

+ Đổi mới và nâng cao chất lượng kế hoạch hóa ở tầm vĩ mô (bao

gồm cả việc xây dựng chiến lược và quy hoạch tổng thể nền kinh tế), đápứng yêu cầu phát triển có kế hoạch, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh

+ Xây dựng chính sách tài chính quốc gia và các chính sách cụ thể

về thuế, tín dụng, tiền tệ, giá cả, tiền lương theo hướng xóa bỏ bao cấp

+ Xây dựng pháp luật kinh tế theo hướng xóa bỏ những quy định lỗi

thời, ban hành luật và các văn bản pháp quy xác định quyền hạn và tráchnhiệm, nghĩa vụ và lợi ích trong sản xuất kinh doanh

+ Tăng cường dự trữ quốc gia, trước hết là về lương thực, nhiên

liệu, vàng, ngoại tệ và tiền Việt Nam

- Về phương pháp quản lý kinh tế của cơ quan hành chính nhà nước, Đại hội VI mặc dù đã xác định "quản lý bằng các phương pháp kinh

tế là chủ yếu" [18, tr 64], nhưng vẫn chủ trương bao cấp giá và tích cực nắm nguồn hàng Hội nghị Trung ương ba khóa VI trong khi chủ trương

chuyển toàn bộ hoạt động của doanh nghiệp nhà nước sang hạch toán kinhdoanh xã hội chủ nghĩa, vẫn còn xác định "Tùy theo yêu cầu cụ thể củaNhà nước đối với từng loại sản phẩm, cơ quan quản lý cấp trên trực tiếpgiao cho xí nghiệp từ 1 đến 3 chỉ tiêu pháp lệnh" [19, tr 21] Thực chất đó

vẫn là sự tái phạm căn bệnh quản lý kinh tế bằng giao chỉ tiêu giá trị hiện vật, không dứt khoát chuyển sang quản lý bằng biện pháp kinh tế và sử

dụng các công cụ vĩ mô Phải đến Hội nghị Trung ương sáu khóa VI mới

khẳng định mạnh mẽ việc từ bỏ cách thức quản lý của Nhà nước bằng baocấp giá, bằng nắm nguồn hàng: "Nhà nước không dùng mệnh lệnh hànhchính áp đặt giá mà sử dụng các chính sách và biện pháp kinh tế là chủ yếu

để tác động đến quan hệ cung - cầu, điều tiết, hướng dẫn giá cả trên thịtrường" [21, tr 19] Chính vì vậy, từ tháng 3-1989, cơ chế "hai giá" bị thủtiêu, thay vào đó là cơ chế cơ chế một giá thống nhất trên cả nước tuân theothị trường (Nhà nước chỉ nắm giá 20% vật tư cần thiết, nhưng đến năm

1990 chuyển nốt theo thị trường), giá cả biến động lên xuống hàng ngày dothị trường quyết định Nhà nước chỉ định giá với những mặt hàng chiếnlược, thiết yếu như: điện, xăng, dầu nhưng cũng phải căn cứ theo thịtrường

1.2.2.3 Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ năm khóa VI (6-1988) và Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ tám (B) khóa VI (3-1990) với chủ trương điều chỉnh một số khía cạnh tổ chức của nền hành chính nhà nước

Các Hội nghị Trung ương khóa VI khi bàn từng chuyên đề cụ thểđều có trực tiếp nêu giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơquan hành chính nhà nước Đặc biệt, Hội nghị Trung ương năm khóa VI

"Một số vấn đề cấp bách về xây dựng đảng đảm bảo thực hiện Nghị quyếtĐại hội VI của Đảng" (6-1988) tập trung bàn sâu hơn, bao gồm từ phươngthức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, kiện toàn tổ chức bộ máy, xâydựng đội ngũ cán bộ, sửa đổi lề lối tác phong làm việc của các cơ quanhành chính nhà nước

Một là: về đổi mới phương thức lãnh đạo, Nghị quyết yêu cầu:

"Làm rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ và lối làm việc giữa các

cơ quan đảng, cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế và các đoàn thể quầnchúng" [20, tr 11] Đồng thời, "Các cấp ủy đảng không làm thay cơ quannhà nước trong công việc quản lý, điều hành, tổ chức thực hiện các nhiệm vụ

kinh tế - xã hội; phát huy vai trò của các cơ quan dân cử" [20, tr 11] Phảisắp xếp lại các ban đảng và cơ quan chức năng của chính quyền, tránh chồngchéo trùng lắp Các ban của đảng chỉ cần ít cán bộ nhưng giỏi và chuyên sâu.

Sử dụng tốt vai trò làm tham mưu của các viện nghiên cứu, các trường đạihọc, các chuyên gia giỏi, chuyên gia đầu ngành thông qua hình thức hộiđồng tư vấn theo từng chuyên đề Tổ chức mạng lưới cộng tác viên và tạođiều kiện để sử dụng được tài năng của những chuyên gia giỏi [20, tr 12].Hội nghị Trung ương tám (B) khóa VI nêu cụ thể hơn về trách nhiệm củacác cơ quan dân cử trong giám sát cơ quan hành chính nhà nước Đại biểuQuốc hội, Hội đồng nhân dân cần thực hiện tốt chế độ trách nhiệm trước cửtri, tăng cường tiếp xúc với cử tri, lắng nghe ý kiến của cử tri để phản ánh

và kiến nghị với cơ quan nhà nước, góp phần xây dựng pháp luật, chínhsách của Nhà nước; thúc đẩy các cơ quan có trách nhiệm giải quyết nhữngyêu cầu chính đáng của cử tri "Thực hiện nghiêm túc bãi miễn những đạibiểu nhân dân và thi hành kỷ luật đối với những cán bộ chính quyền cókhuyết điểm nặng, không được nhân dân tín nhiệm" [22, tr 16]

Đến đây, ba vấn đề mới trong lãnh đạo nền hành chính được nêu

lên Đó là: giảm bớt sự can thiệp của tổ chức đảng đối với cơ quan hànhchính nhà nước; sử dụng chuyên gia, các nhà khoa học tư vấn cho các công

tác của Đảng nhằm tăng thêm các luận cứ khoa học của mỗi chủ trương,

chính sách; phát huy vai trò các cơ quan dân cử trong giám sát, bãi miễncông chức các cơ quan hành chính nhà nước mà trước đó đã bị lãng quên

Hai là: về cải cách tổ chức bộ máy, Nghị quyết nêu rõ định hướng

phải kiện toàn Hội đồng Bộ trưởng, sắp xếp lại các bộ, kiện toàn ủy bannhân dân các cấp theo hướng gọn nhẹ, bỏ bớt các đầu mối không cần thiết,giảm mạnh biên chế hành chính, phân biệt rõ chức năng quản lý nhà nước

về kinh tế với chức năng sản xuất kinh doanh; giảm bớt các sở, phòng, ban

ở tỉnh, huyện Đồng thời tiếp tục nghiên cứu, sắp xếp lại bộ máy ở cấp xã,

phường và các cơ sở khác Như vậy, tinh thần đổi mới ở đây là tinh giản bộ

máy hành chính nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu quả, được tiến hành từHội đồng bộ trưởng đến cấp xã, phường

Ba là: về công tác cán bộ, Nghị quyết xác định mục tiêu cơ bản là:

"Xây dựng đội ngũ cán bộ có đủ phẩm chất và năng lực thực hiện sựnghiệp đổi mới" [20, tr 14] với 6 nội dung đổi mới quan trọng:

- Nâng cao trình độ, phẩm chất và năng lực của cán bộ, phù hợp vớiyêu cầu đổi mới, đặc biệt là phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, năng lựctrí tuệ và năng lực tổ chức thực tiễn

- Từng bước trẻ hóa đội ngũ cán bộ, bảo đảm tính liên tục, tính kếthừa trong cơ quan lãnh đạo của mỗi cấp "Khắc phục tư tưởng đẳng cấp,tôn ti theo kiểu phong kiến, cục bộ địa phương đang còn khá nặng nề và làtrở ngại cho việc đổi mới cán bộ [20, tr 15]

- Xúc tiến xây dựng quy hoạch cán bộ với yêu cầu cơ bản là phảixác định và nắm vững tiêu chuẩn mỗi loại cán bộ; bắt tay vào việc lựa chọncán bộ dự bị, khẩn trương đào tạo, bồi dưỡng cán bộ dự bị; thực hiện chủtrương luân chuyển cán bộ

- Điều chỉnh bố trí lại cán bộ một cách hợp lý ở tất cả các cấp Trungương, tỉnh/thành, huyện và cơ sở "Đưa ra khỏi chức vụ lãnh đạo những cán

bộ bảo thủ, trì trệ, không thông suốt và không chuyển biến theo quan điểmmới Chấm dứt tình trạng bố trí cán bộ theo kiểu không làm được việc dokém năng lực hoặc bị kỷ luật ở nơi này chuyển sang nhận nhiệm vụ ở nơikhác" [20, tr 19]

- Cải tiến một số chế độ chính sách đối với cán bộ theo hướng thựchiện nguyên tắc phân phối theo lao động, trọng dụng tài năng, khuyến khíchnhững người làm việc có hiệu quả

- Đổi mới công tác quản lý cán bộ với những trách nhiệm của cấp

ủy đảng, cơ quan nhà nước và các đảng đoàn của các cơ quan đoàn thểquần chúng, cả trách nhiệm tập thể và trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan

- Kiện toàn cơ quan tổ chức các cấp, các ngành và cơ sở, đổi mớiđội ngũ những người làm công tác cán bộ

Các nội dung nêu trên đều phản ánh tư tưởng đổi mới công tác cán

bộ mà Đại hội VI đã khởi xướng, nhằm khắc phục trì trệ, yếu kém kéo dài của đội ngũ cán bộ, trong đó đặc biệt là: quan niệm đánh giá cán bộ phải bằng hiệu quả công việc; dân chủ và trẻ hóa đội ngũ, khắc phục các biểu hiện khép kín và gia trưởng trong bố trí, sắp xếp cán bộ; tiến hành quy hoạch và luân chuyển cán bộ; sửa đổi chính sách theo hướng tạo động lực cho cán bộ phấn đấu, khắc phục chủ nghĩa bình quân

Bốn là: Sửa đổi lề lối tác phong của các cơ quan hành chính nhà nước, định hình chức năng vận động quần chúng của cơ quan hành chính nhà nước Nghị quyết Trung ương năm khóa VI yêu cầu phải xây dựng

phong cách lãnh đạo và lề lối làm việc mới, tuân thủ các quy chế công tác,quy trình làm việc; khắc phục bệnh quan liêu, giấy tờ, phô trương hìnhthức, lời nói không đi đôi với việc làm, giải quyết việc không dứt khoát,thiếu trách nhiệm, nể nang, né tránh Cán bộ lãnh đạo các cấp phải dànhthời gian đi cơ sở, tiếp dân, giải quyết kịp thời tại chỗ những công việc cụthể, giảm bớt những cuộc họp không cần thiết, thiếu chuẩn bị, ít hiệu quả[20, tr 13]

Nghị quyết Trung ương tám (B) khóa VI (3-1990) trong khi chủtrương "Đổi mới công tác quần chúng của Đảng, tăng cường mối quan hệgiữa Đảng và nhân dân" đã xác định rõ 4 quan điểm chỉ đạo mà ở đó nổibật là "Tăng cường công tác quần chúng của bộ máy nhà nước" [22, tr 15].Các cơ quan hành chính nhà nước là nơi thường xuyên tiếp xúc với nhân

dân; chính sách và luật pháp, lề lối và tác phong của cán bộ cơ quan hànhchính nhà nước đụng chạm trực tiếp đến tâm tư, tình cảm, nguyện vọng của

nhân dân, vì vậy, xác định chức trách dân vận của chính quyền cần được

đặc biệt coi trọng Nghị quyết đã chỉ rõ những nhiệm vụ cụ thể của Nhànước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng trong tăngcường quan hệ mật thiết với nhân dân, đó là: xây dựng hệ thống chính sách,pháp luật thể chế hóa đầy đủ quyền và nghĩa vụ của dân; quy định tráchnhiệm của cán bộ, nhân viên chính quyền trong phục vụ dân; giải quyết kịpthời khiếu nại tố cáo của nhân dân; thực hiện phối hợp tốt giữa chính quyền

và Mặt trận và các đoàn thể nhân dân để tiếp thu, lắng nghe ý kiến từ nhândân; tăng cường tiếp xúc cử tri để tiếp thu ý kiến từ dân [22, tr 15-17]

Thực ra, tư tưởng về chính quyền làm dân vận đã được Hồ Chí Minh thể hiện rõ trong bài "Dân vận" viết ngày 15-10-1949, mà một thời kỳ dài trước đây bị lãng quên và Nghị quyết Trung ương tám (B) khóa VI đã trở lại với

tư tưởng đó trên tinh thần đổi mới

Những trình bày trên cho thấy, các Hội nghị Trung ương khóa VI

đã có nhiều nỗ lực cụ thể hóa đường lối đổi mới đã được nêu ra tại Đại hội

VI về cải cách nền hành chính nhà nước, đổi mới phương thức lãnh đạo củaĐảng đối với nền hành chính nhà nước Tuy vậy, do giới hạn bởi các nhân

tố chủ quan và khách quan, đặc biệt là sự vận động của thực tiễn đất nước ởvào một thời đoạn chuyển đổi từ nền kinh tế hiện vật (có trao đổi) sang nềnkinh tế hàng hóa, từ kinh tế hai thành phần sang kinh tế nhiều thànhphần và thời cuộc lại thay đổi lớn lao, tác động dữ dội, nhất là sự sụp đổcủa chế độ xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu, nên chưa có sự chín muồi về mặtthực tiễn cho các giải pháp cải cách nền hành chính nhà nước Chưa tạo rađược khuôn khổ thể chế cho cải cách mạnh mẽ tổ chức bộ máy nền hànhchính nhà nước, thậm chí Hiến pháp năm 1980 chưa được sửa đổi, nhiềuvăn bản pháp luật bảo hộ cho cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp vẫn

chưa được hủy bỏ hoặc điều chỉnh Chưa có sự phân tách công chức hànhchính với các loại công chức, viên chức với những đặc trưng khác nhau, màvẫn chỉ xây dựng "đội ngũ cán bộ" chung chung Quan hệ giữa các cơ quanhành chính nhà nước với các cơ quan lập pháp, tư pháp trong quá trình cảicách nền hành chính nhà nước vẫn chưa có quan điểm rõ ràng, chủ yếuđiều chỉnh trong khuôn khổ của Hiến pháp năm 1980 Một số chủ trương

có tính chất đổi mới nhưng lại thiếu biện pháp kỹ thuật thực hiện nên chưa

đi vào cuộc sống, đặc biệt là chủ trương luân chuyển cán bộ, quy hoạch cán

bộ, sửa đổi chế độ tiền lương theo hướng tạo động lực cho cán bộ phấnđấu, gắn hoạt động của cán bộ với trách nhiệm được giao Dù còn không

ít hạn chế, nhưng những tư tưởng đổi mới của Đại hội VI và các Hội nghịTrung ương khóa VI đã từng bước đi vào cuộc sống, cải cách bước đầu nềnhành chính nhà nước trong một giai đoạn giao thời chuyển đổi cơ chế quản

cơ quan lãnh đạo đảng các cấp rất tích cực lãnh đạo ban hành những thểchế hành chính mới, với những nhóm cơ bản sau:

Một là: Ban hành các thể chế giao quyền tự chủ cho các xí nghiệp quốc doanh và hộ nông dân, xác lập các chủ thể của kinh tế thị trường

Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng hàng đầu trong quá trình đổimới cơ chế quản lý kinh tế, bởi không có thể chế kinh tế mới thì chẳngnhững không tạo ra khuôn khổ pháp lý cho đổi mới các đơn vị kinh tế cơ

sở, mà còn tạo cơ sở cho sự níu kéo cơ chế cũ và làm cho hoạt động sảnxuất - kinh doanh diễn ra tự phát, thiếu sự hướng dẫn của Nhà nước Chính

vì vậy, sau khi có Nghị quyết Trung ương ba khóa VI, Hội đồng Chính phủ

đã ban hành Quyết định 217/HĐBT (14-11-1987) về giao quyền tự chủ chocác xí nghiệp quốc doanh; Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 10 (5-4-1988)

về giao quyền tự chủ cho các hộ sản xuất nông nghiệp Tiếp đó, ngày

22-3-1988, Hội đồng Chính phủ có Nghị định số 50-HĐBT về việc ban hànhđiều lệ xí nghiệp quốc doanh; ngày 2-6-1988 có Nghị định số 98-HĐBT vềquyền làm chủ tập thể tại xí nghiệp Tất nhiên, nền kinh tế nhiều thànhphần trong giai đoạn đầu chuyển đổi cơ chế đã bộc lộ rất nhiều bức xúc,nhất là tình trạng tranh mua tranh bán, lừa đảo, sản xuất bất chấp quy luậtcung- cầu Vì vậy, ngày 1-9-1990, Chính phủ ban hành Quyết định 315 vềchấn chỉnh và tổ chức lại sản xuất kinh doanh trong khu vực kinh tế quốcdoanh Sự ra đời của các thể chế kinh tế nêu trên đã có tác dụng thu gọn sốdoanh nghiệp nhưng lại nâng cao hơn hiệu quả hoạt động (đến 1990 còn12.300 doanh nghiệp), phát huy quyền tự chủ của xí nghiệp quốc doanh,khơi dậy động lực sáng tạo của người lao động

Trong quá trình thực hiện đường lối Đại hội VI, lưu thông phânphối vẫn là mặt trận nóng bỏng, vì vậy, Chính phủ và các bộ ngành đã tậptrung chấn chỉnh khu vực "thị trường có tổ chức" và quản lý "thị trường tựdo" Ngày 20-12-1988, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định 183-

HĐBT về giải quyết một số vấn đề nhằm đổi mới hoạt động sản xuất kinh doanh khu vực kinh tế quốc doanh Tuy vậy, trong bối cảnh "cơ chế hai

giá" vẫn được duy trì và sự tồn tại của "hai loại thị trường" không phù hợpquy luật khách quan, nên lưu thông phân phối vẫn khó khăn Nghị quyết