Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế

Luận Văn: Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế

MỞ ĐẦU

Lịch sử phát triển của kinh tế thế giới đã cho thấy sự phát triển thần kỳcủa Đông Á Mô hình phát triển của Đông Á đã khiến các Chính phủ, cáchọc giả, các chuyên gia nghiên cứu kinh tế phải suy ngẫm và học hỏi Trongcâu chuyện thần kỳ đó, chính sách công nghiệp là một vấn đề rất được quantâm Và mặc dù vai trò của nó đối với thành công của Đông Á còn phảiđược xem xét, khảo cứu, nhưng đến nay, chính sách công nghiệp đã trởthành một bộ phận quan trọng trong hệ thống các chính sách phát triển kinh

tế - xã hội của các quốc gia trên thế giới

Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam, hiện nay Đảng, Nhànước và nhân dân ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đạihoá đất nước với mục tiêu đưa nước ta về cơ bản thành một nước côngnghiệp vào năm 2020 Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thựchiện được các chính sách công nghiệp vừa phù hợp với điều kiện cụ thể củađất nước vừa đáp ứng được những đòi hỏi của quá trình hội nhập vào nềnkinh tế thế giới nhằm tạo cơ sở cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế Đểthực hiện được nhiệm vụ to lớn này, cùng với việc nghiên cứu, phân tích,nắm bắt các qui luật khách quan và thực tiễn để đề ra các chính sách côngnghiệp có cơ sở khoa học, việc tham khảo, học tập kinh nghiệm của nhữngnước đi trước, đặc biệt là những nước trong khu vực có các điều kiện vềchính trị, văn hoá, xã hội tương đồng với chúng ta, là việc làm hết sức cầnthiết và bổ ích Xuất phát từ bối cảnh đó, em chọn đề tài “ Chính sách côngnghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ” làm khoá luận tốt nghiệp củamình nhằm: góp phần hệ thống hoá một số vấn đề lý luận và thực tiễn củaCSCN, phân tích các CSCN của Nhật Bản, Trung Quốc và rút ra những bàihọc kinh nghiệm cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN, và trên cơ sở

đó trình bày một số kiến nghị góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách

công nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới Với mục tiêu như vậy, ngoàicác phần “Mở đầu”, “Kết luận” và “Danh mục tài liệu tham khảo” kết cấucủa khoá luận được trình bày thành ba chương.

Chương 1: Những vấn đề lý luận của chính sách công nghiệp.

Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế - Chính sách công nghiệp của Nhật

Bản và Trung Quốc

Chương 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện

chính sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP

Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳĐông Á Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông Á đãgây rất nhiều tranh cãi Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bêncạnh những mặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt Nó thường bị coi làhành vi trục lợi của một số nhóm đặc quyền và là nguồn gốc của sự thamnhũng, tiêu cực trong giới quan chức chính phủ Nhiệm vụ của chương này

là hệ thống hoá một số vấn đề về lý luận của CSCN, bao gồm: khái niệm,nội dung, mục tiêu và công cụ của CSCN…Ngoài ra, những điều kiện để cómột chính sách công nghiệp hữu hiệu cũng được đưa vào và xem xét trên cơ

sở lý thuyết kinh tế Đây là những căn cứ quan trọng để tác giả phân tíchCSCN trong các phần tiếp theo

1.1 Tổng quan về chính sách công nghiệp

1.1.1 Khái niệm về chính sách công nghiệp.

Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn Vìcho đến nay, vẫn chưa có một khái niệm chuẩn thống nhất về CSCN Cónhiều người quan niệm CSCN là những chính sách được nhằm vào ngànhcông nghiệp Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằngCSCN chỉ là những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chứclại các ngành công nghiệp riêng biệt nào đó Trong khi đó, một số nhànghiên cứu thì định nghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công

cụ, biện pháp để Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt được các mụctiêu nhất định Tuy nhiên, theo tác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trênkhông hoàn toàn sai nhưng những quan niệm này là chưa đầy đủ hoặc không

rõ ràng Vì những quan niệm này đã xác định không chính xác mục tiêu, đốitượng, nội dung cũng như cơ chế thực hiện của CSCN

Phân tích về mặt thuật ngữ, cụm từ “chính sách công nghiệp” được

xuất hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản Theo tiếngNhật, chính sách công nghiệp là “Sangyo Seisaku” Còn trong tiếng Anh,CSCN được gọi là “Industrial Policy” Từ “Industry” có hai nghĩa, bao gồm:(i) ngành chế tạo hay sản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh Như vậy, thuậtngữ “ chính sách công nghiệp “ có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau làchính sách điều chỉnh ngành công nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây

ra những sự lầm lẫn trong việc tìm hiểu và phân tích về CSCN

Xét về nội dung, chính sách công nghiệp được nhìn nhận rất khác nhau:

- Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển côngnghiệp của Nhật Bản, ông coi CSCN là “ các chính sách của chính phủthuộc loại mà nếu không được vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lựctheo cách khác giữa các ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó củahoạt động kinh tế của các hãng cấu thành một ngành công nghiệp ” Tuynhiên sau đó ông đã sửa đổi và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCNbao gồm các chính sách ảnh hưởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngànhcông nghiệp và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành [5, 15]

- Cũng có quan điểm khá tương đồng với quan niệm trên, MotoshigeIto, trong cuốn sách “Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp”, đã chorằng “chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh

tế của một quốc qua thông qua việc Chính phủ can thiệp vào lĩnh vực phân

bổ các nguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệpvào tổ chức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó” Theo quan niệm này,đối tượng của CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là cácngành khác đồng thời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liênngành, vừa bao gồm chính sách có tác động tới nội bộ một ngành [60, 23]

- Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coiCSCN là “ sự nỗ lực của Chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho các

khu vực riêng biệt được xem là quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế trongtương lai và do đó CSCN luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tếthông qua việc gây bất lợi cho các bộ phận khác ” [460, 11]

Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnhngành công nghiệp là không thật chính xác Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp

là lĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nềntảng quan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhưng bên cạnh lĩnh vựccông nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một sốquốc gia đã sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống như cácCSCN được đề cập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó như

Mỹ chẳng hạn Chính phủ Mỹ đã có vai trò chính trong việc phát triển cácngành nông nghiệp thông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu vàtriển khai [485, 11] Như vậy, có thể thấy rằng, trong khuôn khổ lý thuyếtkinh tế, khái niệm “chính sách công nghiệp” cần được hiểu là chính sáchngành Đó là các chính sách ảnh hưởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa cácngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó và các chính sáchảnh hưởng tới tổ chức ngành [230, 3]

Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm củaCSCN vào “các chính sách, biện pháp được Nhà nước sử dụng để tác độngđến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như giữa các doanh nghiệptrong các ngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển” Đối tượng CSCN làcác doanh nghiệp, các ngành hoạt động sản xuất Do đó, CSCN khác với cácchính sách kinh tế vĩ mô Các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng trênquan điểm vĩ mô còn CSCN được hoạch định trên quan điểm vi mô để canthiệp vào hành vi của các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ như với chính sáchtài chính, đối tượng của chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nước canthiệp theo hướng tăng chi tiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổisản lượng, thu nhập, việc làm những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một

CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh tế, việc Chính phủ trợ cấp cho một ngànhphát triển sản xuất sẽ khiến Chính phủ phải chuyển nguồn lực từ các ngànhkhác sang ngành này và do đó nó không trực tiếp ảnh hưởng đến các biến sốkinh tế vĩ mô Tuy nhiên về dài hạn, CSCN cũng ảnh hưởng đến các biến sốkinh tế vĩ mô vì nó điều chỉnh cơ cấu ngành, cơ cấu thương mại, ảnh hưởngtới việc làm, sản lượng, chu kỳ kinh doanh, tác động đến cơ sở hạ tầng, côngnghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh mới ảnh hưởng đến giá cả Mặtkhác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh CSCN cho nên quan điểm phânchia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tương đối.

1.1.2 Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp

1.1.2.1 Mục tiêu của chính sách công nghiệp

Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong

số đó có nhiều mục tiêu phi kinh tế Tuy nhiên, đề tài này chỉ hướng trọngtâm vào các chính sách được thực thi vì những lý do kinh tế Về cơ bản, cácchính sách kinh tế phải hướng tới các mục tiêu kinh tế chung như tăngtrưởng kinh tế nhanh và bền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ănviệc làm ở mức độ cao và cân bằng cán cân thanh toán đồng thời góp phầnthúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá,hiện đại hoá Chính sách công nghiệp không phải là một trường hợp ngoại

lệ Song song với mục tiêu chung này, mục tiêu trực tiếp của CSCN là tạo rađược một cơ cấu ngành hợp lý trên cơ sở thúc đẩy một số ngành phát triển,

có sức cạnh tranh quốc tế và có khả năng hỗ trợ nền kinh tế thị trường Vớicác mục tiêu như vậy, nội dung chủ yếu của CSCN là lựa chọn những ngànhcần ưu tiên và các biện pháp thúc đẩy những ngành này phát triển hoặc ởmột khía cạnh khác, đó là xác định những ngành suy thoái hay phải hạn chế

và phương thức “giải thoát” các nguồn lực khan hiếm ra khỏi những ngành

đó một cách hợp lý

Khi xem xét mục tiêu của CSCN, rất dễ có sự lầm lẫn với chính sách

cơ cấu ngành kinh tế Vấn đề cần lưu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngànhkinh tế thường có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN.Chính sách cơ cấu ngành kinh tế được thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt độngsản xuất giữa các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theođịnh hướng chiến lược phát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nộidung của nó phản ánh sự thay đổi tỷ trọng của các ngành và nội bộ ngànhtrong nền kinh tế [279, 7] Còn CSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồnlực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó do có

sự tồn tại của các thất bại thị trường với nội dung chủ yếu là lựa chọn vàthúc đẩy những ngành cần ưu tiên hay hợp lý hoá những ngành cần hạn chế Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục tiêu cũng như các giải pháp chínhsách của CSCN được xem xét là tạm thời hay chiến lược, dài hạn hay ngắnhạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giai đoạn phát triển kinh tế cũngnhư bối cảnh kinh tế trong và ngoài nước của mỗi quốc gia Ví dụ như NhậtBản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của CSCN là phục hồi sảnxuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết kế hệ thống sản xuất

ưu tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế thị trường đã hoànthiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN được gắn với việc điều chỉnh cơcấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp

Xét một cách tiếp cận khác đối với mục tiêu của CSCN, CSCN baogồm các chính sách mà dựa vào đó Chính phủ của một nước quyết tâm tạo

ra một cơ cấu ngành, đặc biệt là cơ cấu công nghiệp được cho là lý tưởngđối với sự phát triển kinh tế như: các chính sách bảo vệ những ngành côngnghiệp “non trẻ”, xúc tiến sự phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn, hỗtrợ hay hợp lý hoá các ngành suy thoái…, và điều này đặc biệt có ý nghĩađối với một nền kinh tế mở Theo mô hình lý thuyết lợi thế so sánh củaD.Ricardo, với giả định cơ cấu công nghiệp có sẵn các quốc gia sẽ được lợi

nếu xuất khẩu những hàng hoá có lợi thế so sánh và nhập khẩu các hàng hoá

có ít lợi thế so sánh hơn.Vì vậy, khi cơ cấu công nghiệp thay đổi theo hướngtạo ra sự thay đổi về lợi thế so sánh thì thông qua cơ cấu thương mại sự táiphân phối thu nhập giữa các quốc gia xảy ra, những nước phát huy được lợithế mới này sẽ được lợi Như vậy, theo cách tiếp cận này, có thể coi CSCN

là một chính sách được thực hiện nhằm tăng cường phúc lợi kinh tế của mộtquốc gia bằng cách làm giảm phúc lợi của nước khác Đây cũng là một trongnhững nguốn gốc dẫn đến các xung đột thương mại quốc tế

1.1.2.2 Công cụ của chính sách công nghiệp

Chính sách công nghiệp thực hiện các mục tiêu và nội dung của mìnhthông qua một hệ thống các công cụ Đó là hệ thống những phương tiệntruyền dẫn các phương thức tác động lên đối tượng của CSCN Hệ thốngnày bao gồm những nhóm công cụ cơ bản sau:

- Những công cụ kinh tế là ngân sách, các quỹ, hệ thống đòn bảykhuyến khích kinh tế như thuế, trợ cấp, lãi suất

- Những công cụ hành chính, tổ chức gồm có: các công cụ hành chính

là các kế hoạch, quy hoạch của Nhà nước và hệ thống các văn bản quy phạmpháp luật, các công cụ tổ chức như mô hình tổ chức bộ máy và đội ngũ cán

bộ công chức tham gia vào quá trình hoạch định và triển khai

- Những công cụ tuyên truyền, giáo dục là hệ thống thông tin đại chúngliên ngành, các hiệp hội

- Những công cụ mang tính kỹ thuật và nghiệp vụ như công tác kiểmtra, thu thập thông tin, các tiêu chuẩn kỹ thuật

Kinh nghiệm từ hoạt động thực thi CSCN trên thế giới và đặc biệt làcủa Nhật Bản cho thấy rằng, có thể chia công cụ CSCN thành ba loại chủyếu: các công cụ điều chỉnh trực tiếp, các công cụ khuyến khích gián tiếp vàcác công cụ liên quan tới thông tin

- Nhóm công cụ điều chỉnh trực tiếp bao gồm việc cấp giấy phép hoặcbản quyền, phân phối hàng hoá, kiểm soát sự gia nhập ngành mới, việc hìnhthành những cácten Những công cụ như vậy thường có hiệu ứng phụ vìchúng có khuynh hướng tạo nên sự khác biệt tuyệt đối giữa các đối tượngchịu sự điều chỉnh của luật với các đối tượng khác Hơn nữa, với nhữngcông cụ mang tính kế hoạch, chúng có thể gây ra trở ngại đối với quyền tựtrị và sự phát triển của ngành bị can thiệp, đặc biệt khi các ngành này trưởngthành.

- Nhóm công cụ khuyến khích gián tiếp bao gồm các khuyến khích vềtài chính như thuế, trợ cấp, thuế quan và vốn cho vay của Chính phủ và cáccông cụ ảnh hưởng đến môi trường mà ở đó doanh nghiệp, ngành hoạt độngnhư các hạn chế thương mại và quy chế đầu tư Ở đây, tác giả chỉ phân tíchmột số công cụ chủ yếu:

+ Hệ thống thuế: Thuế là một khoản chi phí mà Nhà nước yêu cầu các

cá nhân, tổ chức phải nộp trong một điều kiện nhất định Thuế thường có baloại: thuế thu nhập (thuế trực thu), thuế tiêu dùng (thuế gián thu) và thuế tàisản Vì thuế được tính vào chi phí nên nó có thể ảnh hưởng tới giá cả làmlệch lạc tín hiệu giá cả, thực hiện sự phân bổ nguồn lực theo ý đồ của Nhànước Trong phạm vi CSCN, để thúc đẩy một ngành phát triển, Nhà nước cóthể thực hiện giảm thuế hay thậm chí miễn thuế đối với ngành đó Một biệnpháp quan trọng trong việc giảm thuế là Nhà nước đưa ra hệ thống khấu hao

Đó là một hệ thống được thiết kế để phân bổ các chi phí phải chịu về máymóc thiết bị trong khoảng thời gian tồn tại được quy định của tài sản đó màkhông tính tới chi phí về lãi suất và lạm phát trong thời kỳ có liên quan Nếuthời gian tồn tại được quy định của tài sản càng ngắn tức là tài sản đượckhấu hao nhanh thì mức tiết kiệm thuế thu nhập càng lớn và lợi nhuận củadoanh nghiệp sẽ tăng lên Do đó, ngoài biện pháp giảm thuế, để tạo ưu thếcho một số ngành, đặc biệt đối với các ngành phục vụ xuất khẩu hoặc những

ngành quan trọng có thời gian thu hồi vốn dài, Nhà nước có thể cho phépnhững ngành đó khấu hao nhanh những thiết bị, máy móc quan trọng, đắttiền Nói chung, biện pháp này ít tạo ra những méo mó về giá cả nên nó hayđược sử dụng

- Thuế quan bảo hộ là loại thuế đánh vào các hàng hoá xuất nhập khẩu,thuế quan nhập khẩu thường là một trường hợp điển hình hơn Đây là công

cụ hữu hiệu của CSCN xét trên phương diện nó thực hiện mục tiêu pháttriển một số ngành nào đó nhất là những ngành “công nghiệp non trẻ” Tuynhiên, kết quả là mặc dù tạo ra công ăn việc làm, tạo đà phát triển cho ngànhcông nghiệp non trẻ, nhưng nó lại tạo ra gánh nặng thuế quan cho người tiêudùng và hạn chế nhập khẩu Ngoài ra thời gian bảo hộ bằng thuế quan màquá dài thì sẽ ảnh hưởng đến tình trạng cạnh tranh của các doanh nghiệptrong nước khiến họ không thể lớn mạnh lên được

- Trợ cấp: Về mặt phân bổ nguồn lực thì tác động của trợ cấp cũngtương tự như thuế Ngoài ra, do trợ cấp thực tế sẽ làm giảm lượng vốn vàphụ phí cho đầu tư nên nó có hiệu quả đáng kể định hướng hành vi của cácdoanh nghiệp nhưng mặt trái của điều này là chúng cũng hạn chế cách ứng

xử của doanh nghiệp Mặt khác, trợ cấp thường được phân bổ thông qua quátrình chính trị nên chúng thường thiên vị các ngành công nghiệp hiện có vàgây ra tình trạng tham nhũng và không linh hoạt về tài chính Nói chung, trợcấp thường được áp dụng chủ yếu cho các trường hợp R&D, tạo lập và pháttriển các ngành mới, khuyến khích xuất khẩu

+ Tín dụng theo chính sách: Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn nhằmcung cấp tài chính thông qua các ngân hàng, các quỹ với lãi suất ưu đãi đốivới các đối tượng thoả mãn với các tiêu chuẩn đó Nói chung, so với nhữngcông cụ tài chính ở trên, công cụ này có một số đặc tính được coi là ưu việthơn, cụ thể là: có tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh cao, có khả năng

định hướng hành vi đầu tư tư nhân và đặc biệt được thực hiện thông qua thịtrường dựa trên các tiêu chuẩn rõ ràng, cho trước

+ Các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng: Khi Nhà nước thực hiện cácbiện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng cứng hoặc mềm cho một số ngành nhằmthúc đẩy những ngành này phát triển thì đây là công cụ của CSCN Công cụnày có ý nghĩa hết sức tích cực vì ngoài việc tăng cường hiệu quả hoạt độngcủa những ngành được lựa chọn nó còn góp phần phát triển tổng thể cơ sở

hạ tầng tạo ra nền móng cho sự phát triển kinh tế lâu dài và bền vững củamột quốc gia

- Cuối cùng là các công cụ liên quan tới thông tin: đó là những công cụgiúp cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp các ngành, hoặc tạo

ra một cơ chế dựa vào đó thông tin có thể trao đổi Nhóm công cụ này gópphần khắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo của thị trường và tạođiều kiện để các doanh nghiệp đưa ra những quyết định chính xác hơn, hiệuquả hơn

Như vậy, có thể thấy rằng, hệ thống công cụ của CSCN rất đa dạng,phong phú và mỗi công cụ chính sách có những ưu và nhược điểm khácnhau Bên cạnh đó, các công cụ CSCN có tính đan xen khó tách biệt khôngchỉ trong bản thân CSCN mà còn giữa nó với các chính sách khác như chínhsách thương mại, chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ, chính sách đầutư Do đó, rất dễ dẫn đến sự xung đột trong bản thân CSCN hay giữa chínhsách công nghiệp với các chính sách kinh tế khác Vì vậy, bên cạnh nhữngtiêu chuẩn như khả thi, thích hợp thì cần phải phối hợp khôn khéo các công

cụ để đạt hiệu quả cao nhất

1.2 Cơ sở và giới hạn của chính sách công nghiệp

1.2.1 Cơ sở của chính sách công nghiệp

Bản chất của CSCN là sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phân

bổ nguồn lực giữa các ngành và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp

trong các ngành đó Điều này gợi cho chúng ta một vấn đề là tại sao Nhànước lại phải can thiệp ? Mục này sẽ trình bày và phân tích các luận điểm

về cơ sở của CSCN, đó là cơ sở “trục trặc thị trường”, cơ sở “tiêu chuẩn lựachọn”

Như vậy, về phương diện hiệu quả kinh tế, Nhà nước có thể yên tâmvới một thị trường cạnh tranh tự do trong việc phân bổ các nguồn lực khanhiếm có hiệu quả Tuy nhiên, trên thực tế ngay cả những thị trường rất pháttriển vẫn xuất hiện những trục trặc Thuật ngữ “trục trặc thị trường” ở đâyđược sử dụng để chỉ các tình huống mà tồn tại các “bóp méo” trên thị trườngngăn cản “bàn tay vô hình” phân bố nguồn lực một cách có hiệu quả Sự tồntại những bóp méo này chính là cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nước Trongphạm vi CSCN, người ta thấy có các nguồn gốc gây ra trục trặc thị trườngsau:

- Thứ nhất là ngoại ứng, đây là một dạng thất bại thị trường mà nó xảy

ra khi các chi phí hay lợi ích của cá nhân không phản ánh đúng chi phí, lợi

ích của xã hội Vì vậy, thị trường sẽ không có khả năng phân bổ nguồn lựctối ưu Trong phạm vi CSCN, việc thúc đẩy một ngành, một lĩnh vực pháttriển có thể tạo ra ngoại ứng tích cực đối với sự phát triển của những ngành,lĩnh vực khác đồng thời có thể đem lại hiệu quả cao hơn so với việc trực tiếpđầu tư vào chúng Ví dụ như trong lĩnh vực công nghệ, mặc dù các hãng đãchi một khoản nhất định đầu tư để cải tiến công nghệ và luôn sẵn sàng chấpnhận thua lỗ để có được kinh nghiệm nhưng khi thành công thì các hãng nàykhông thể chiếm được toàn bộ lợi ích từ R&D, một phần lợi ích sẽ chảy đếncác công ty khác theo cách sao chép các ý tưởng và kỹ thuật một cách tế nhị.

Vì vậy, các hãng sẽ ít có động cơ để thực hiện R&D và mức đầu tư vàoR&D sẽ thấp hơn so với mức hiệu quả Khi đó, Nhà nước phải can thiệpbằng cách trực tiếp thực hiện R&D hoặc giao cho các hãng đồng thời vớiviệc tăng cường trợ cấp cho chúng Điều này sẽ tạo ra một hiệu ứng lan toả

về công nghệ khiến nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng

- Thứ hai là cạnh tranh không hoàn hảo: Trên thực tế, đa số các ngành

rong nền kinh tế là cạnh tranh không hoàn hảo bởi tính quy mô, sự khác biệt

về sản phẩm… Do có sức mạnh đối với thị trường mà các hãng kinh doanhtrong những ngành đó có khả năng kiếm được lợi nhuận siêu ngạch Nhưvậy, trong những ngành cạnh tranh không hoàn hảo sẽ có sự cạnh tranh gianhập ngành để chia sẻ khoản lợi nhuận này Để bảo tồn lợi nhuận và tăngcường sức mạnh đối với thị trường, các hãng cũ sẽ dựng lên các hàng ràongăn cản sự nhập ngành của các hãng mới Đây là một dạng thất bại của thịtrường mà CSCN cần phải khắc phục Hai nhà kinh tế học Barbara Spencer

và J.Brander đã ứng dụng luận điểm trên để biện minh cho sự can thiệp củaNhà nước vào một số ngành công nghiệp Các học giả đã chỉ ra rằng tạinhững ngành công nghiệp này chỉ có một số ít công ty cạnh tranh có hiệuquả, do đó tồn tại tình trạng độc quyền đa phương Cụ thể là có một khoảnlợi nhuận siêu ngạch tại những ngành này và có sự cạnh tranh quốc tế để

giành khoản lợi nhuận đó Trong trường hợp này, Nhà nước có thể thay đổiluật chơi để chuyển các khoản lợi nhuận đó từ các công ty nước ngoài sangcác công ty trong nước Và thông qua các chính sách này, phúc lợi của nềnkinh tế trong nước sẽ tăng trong điều kiện các chi phí bảo hộ nhỏ hơn so vớilợi ích đạt được Luận chứng này đã cổ vũ cho sự cần thiết phải có CSCN đểbảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ hay phát triển các ngành công nghiệpmới, đặc biệt trong trường hợp đối với các nước đang phát triển Đây đượccoi là sự tự vệ nội địa chính đáng

- Thứ ba là thông tin không hoàn hảo: Nền kinh tế thị trường luôn tồn

tại một thất bại đó là thông tin không cân xứng hay không hoàn hảo Điều

đó có nghĩa là các bên tham gia thị trường luôn không có đầy đủ thông tinhoặc có một bên có nhiều thông tin hơn bên kia vì việc thu thập các thôngtin chính xác hay xác định giá cả cho thông tin là hết sức khó khăn, luôn córủi ro Do đó, nói chung các doanh nghiệp có thể có những quyết định sai.Trong trường hợp này, vai trò của chính phủ là hỗ trợ sự chuyển giao thôngtin chính xác cho các đơn vị kinh tế thông qua các công cụ thông tin để loạitrừ sự không chắc chắn của thị trường

Những cơ sở trên đã biện minh cho sự cần thiết của CSCN tại các nước

có thị trường phát triển Vậy đối với các nước có nền kinh tế thị trường chưaphát triển, nơi mà thị trường còn nhiều khiếm khuyết, những lập luận nàycàng được củng cố chắc chắn Ngoài ra, khi giả định thị trường chưa pháttriển thì sự thiếu thốn của các thể chế thị trường cũng như khả năng phảnứng chậm chạp của các cơ chế thị trường có thể khiến Nhà nước có thêmnhững lý do để triển khai các CSCN Ví dụ trường hợp những ngành mớimọc có những hàng rào ngẫu nhiên ngăn cản gia nhập ngành như: khả năngkhông tiếp cận được nguồn tài chính, sự chậm chạp trong việc đào tạonguồn nhân lực và những vấn đề của kinh tế quy mô, do đó, Nhà nước phải

ưu đãi nhằm giúp các hãng nhập ngành thành công Trái lại, đối với những

ngành đang suy thoái, một chính sách hợp lý hoá nhanh chóng sẽ tạo điềukiện nguồn lực được phân bổ tốt hơn Như vậy, nền kinh tế thị trường chưaphát triển sẽ tạo ra nhiều cơ hội cho sự can thiệp của Nhà nước? Tuy nhiên,vấn đề ở đây là còn có những cạm bẫy mà ta sẽ xem xét cẩn thận trong cácphần tiếp theo.

1.2.1.2 Cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”.

Bên cạnh những luận chứng về cơ sở của CSCN dựa vào thất bại thịtrường còn xuất hiện một số quan điểm khác, ít dựa vào sự thất bại của thịtrường Những luận chứng này cho rằng chính phủ cần hoạt động CSCNtrên cơ sở xác định những ngành chiến lược, những ngành mũi nhọn tronglĩnh vực công nghiệp để thực hiện mục tiêu đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh

tế của mình Nó đưa ra các tiêu chuẩn thực tế cho việc xác định nhữngngành này, bao gồm:

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng caotính theo đầu công nhân

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có vai trò “liên kết” vớicác ngành khác

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởngtrong tương lai

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp được các chính phủ nướcngoài hướng tới

Những tiêu chuẩn trên bề ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên theoP.Krugman, trong tác phẩm : “Kinh tế học quốc tế - Lý thuyết và chínhsách”, một sự phân tích sâu sắc cho thấy chúng có khiếm khuyết rất nhiều.Sau đây ta sẽ khảo sát các tiêu chuẩn này dựa trên sự phê phán của P.Krugman:

- Khuyến khích các ngành có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân: giá trị gia tăng của một ngành công nghiệp là sự khác nhau giữa giá trị

đầu ra của ngănh đó vă giâ trị đầu văo mă nó có được từ câc ngănh khâc.Tổng giâ trị gia tăng của tất cả câc ngănh lă thu nhập quốc dđn của mộtnước Giâ trị gia tăng tính theo đầu công nhđn của câc ngănh khâc nhau thìrất khâc nhau Điều năy khiến nhiều nhă kinh tế lập luận rằng một nước cóthể tăng thu nhập quốc dđn của mình bằng câch chuyển cả khối công nghiệptheo hướng câc ngănh công nghiệp có giâ trị gia tăng tính theo đầu côngnhđn cao Tuy nhiín, theo P.Grucman, luận chứng năy không giải thích

được tại sao một số khu vực lại có giâ trị gia tăng tính theo đầu người cao

hơn so với khu vực khâc Ông cho rằng giả định khu vực năy phải trả mộtmức lương cao hơn hoặc có một tỷ suất lợi nhuận cao hơn so với câc khuvực có giâ trị gia tăng thấp lă không hợp lý Vì nếu như vậy, lao động văvốn sẽ nhận được sự kích thích thị trường để di chuyển đến câc ngănh có giâtrị gia tăng cao mă không cần đến sự khuyến khích đặc biệt năo của Chínhphủ Ngoăi ra, ông lập luận rằng nếu giả sử câc khu vực có giâ trị gia tăngcao lă những nơi có vốn tính theo đầu người lớn thì trong trường hợp đó, câclực lượng thị trường một câch tự nhiín sẽ dẫn dắt nguồn lực của nền kinh tếhướng đến câc khu vực sử dụng nhiều vốn vă tâch khỏi câc khu vực sử dụngnhiều lao động Chính phủ có thể khuyến khích tiết kiệm vă đầu tư tứcnhững câi sẽ dẫn đến việc tích luỹ vốn vă thường tự động dẫn đến việcchuyển dịch trong cơ cấu công nghiệp hướng tới câc hăng hoâ có hăm lượngvốn cao Tuy nhiín, khuyến khích tiết kiệm không phải lă một CSCN Vẵng kết luận trừ phi CSCN giúp cho việc hiệu chỉnh một số thất bại thịtrường, còn nếu thị trường không thất bại thì sự phđn bổ khởi đầu câc nguồnlực sẽ luôn lă tối ưu vă sự phđn bổ lại được Chính phủ bảo trợ không giúp gìcho việc cải thiện tình hình cả

- Khuyến khích câc ngănh công nghiệp có tính liín kết: Một số nhă

kinh tế cho rằng Chính phủ nín khuyến khích đặc biệt cho những khu vựccung cấp đầu văo cho câc bộ phận còn lại của nền kinh tế Điều đó có nghĩa

là việc mở rộng các ngành sản xuất hàng hoá trung gian sẽ làm tăng lênnhiều lần hiệu ứng (mong muốn) đối với sự phát triển của những ngành sử

dụng các sản phẩm mà chúng sản xuất Sự phổ cập của luận chứng về sự liên kết bắt nguồn từ nhận định rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian

có thể được sử dụng trong nhiều khu vực khác nhau và đó là một hoạt độngkinh tế mang tính chất cơ bản hơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chỉnhằm thoả mãn nhu cầu của các hộ gia đình Tuy nhiên, P.Grucman chorằng nếu không có thất bại thị trường, sẽ không có lý do để dự kiến là thịtrường sẽ dành quá ít nguồn lực cho việc sản xuất các sản phẩm trung gian.Một luận đề cơ sở của kinh tế học là trong điều kiện thị trường cạnh tranh,thu nhập của bất cứ đầu tư nào cũng bằng giá trị sản phẩm biên của nó Do

đó, giá trị mỗi đôla thêm vào cuối cùng của dịch vụ vốn sẽ tăng thêm mộtđôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó được sử dụng, bất kể khuvực đó là ngành luyện thép, chế tạo ôtô, đóng tàu hay bất cứ một ngành gìkhác

- Thúc đẩy các ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển trong tương lai: Có một luận chứng phổ biến khác là CSCN nên tìm cách hướng các

nguồn lực vào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng cao trongtương lai Rõ ràng, sự thay đổi trong công nghệ, trong mô thức tiêu dùngcũng như trong lợi thế so sánh sẽ dẫn đến tốc độ phát triển của các ngành làrất khác nhau Tuy không phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thể dựđoán được là ngành nào sẽ tăng trưởng nhanh nhất Chính phủ có nên tìmcách “chọn ra kẻ thắng cuộc” và ưu tiên các nguồn lực cho các ngành cótriển vọng tăng trưởng cao nhất hay không? Một lần nữa, câu trả lời vẫn là:các thị trường hoạt động tốt sẽ làm được điều đó và vai trò của Chính phủ làkhông cần thiết P.Grucman tin rằng cơ cấu thị trường sẽ phản ứng nhanh vàchính xác hơn so với cơ cấu chính trị Vì khi một ngành công nghiệp tăngtrưởng nhanh, do tính hiệu quả hay động cơ lợi nhuận, vốn và lao động sẽ

được di chuyển sang ngành đó ngay cả khi không có một sự khuyến khíchđặc biệt nào của Chính phủ Trừ phi tồn tại các thất bại thị trường, thêm một

sự kích thích bổ sung đối với việc di chuyển nguồn lực tới khu vực đó sẽlàm cho sự di chuyển này trở nên quá mức mà hậu quả trực tiếp của nó là sựkhông hiệu quả và lãng phí

- Việc chống lại ảnh hưởng của các chính sách công nghiệp của các nước khác: Tiêu chuẩn cuối cùng đang dược sử dụng một cách rộng rãi tại

các cuộc tranh luận ở Mỹ về vai trò của CSCN, đó là ý tưởng xem CSCNnhư là một biện pháp phòng vệ Lập luận này giả dụ các nước khác đang hỗtrợ một ngành công nghiệp nào đó và làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hẹp.Như vậy, Mỹ có nên đáp lại bằng cách hỗ trợ ngành này không? Nếukhông, theo lập luận này, trên thực tế, nước Mỹ sẽ để cho cơ cấu côngnghiệp của mình bị quyết định bởi CSCN của các nước khác Theo quanđiểm của P.Grucman, nếu một nước có lợi thế trong việc sản xuất ra mộtmặt hàng bởi sự can thiệp của chính phủ hay do tiến bộ công nghệ thì kếtquả đối với Mỹ đều tương tự Để tăng phúc lợi của nền kinh tế, Mỹ sẽ dichuyển nguồn lực ra khỏi ngành đó Đây cũng là kết quả thu được từ phíathị trường

Tóm lại, lập luận của Paul Kgrucman cho thấy những tiêu chuẩn đượcđưa ra ở trên để ủng hộ CSCN đã không dựa trên những phân tích sâu sắc vềkinh tế Ông cho rằng các tiêu chuẩn trên chỉ hợp lý khi tồn tại các thất bạithị trường song ông cũng thừa nhận giá trị của những tiêu chuẩn này Mặtkhác, xét một khía cạnh khác của phân tích trên, ta thấy lập luận phê pháncủa Paul Kgrucman mặc dù rất có giá trị nhưng nó không phù hợp với cácnước đang phát triển, nơi mà thị trường còn chưa phát triển, sự thiếu thốn vềmặt thể chế và thất bại thị trường phổ biến trong hoạt động công nghiệp Vìnhững tiêu chuẩn đưa ra mang tính thực tế cho nên nó cần được xem xét từgóc độ thực tế liên quan đến những bối cảnh và điều kiện nhất định

1.2.2 Giới hạn của chính sách công nghiệp.

Cùng với sự phân tích mà Paul Kgrucman đưa ra, phần trình bày “trụctrặc của thị trường” đã nhấn mạnh đến khả năng thất bại của thị trường trongviệc phân bổ nguồn lực tối ưu và điều này đã mở ra “con đường” để các nhàhoạch định chính sách tin rằng : “ cần phải có sự can thiệp của nhà nước đểđạt sự phân bổ nguồn lực tối ưu ” Nói một cách khác, Nhà nước cần phảithực hiện các CSCN để tăng cường hiệu suất cũng như tốc độ tăng trưởngkinh tế Thế nhưng, vấn đề chính chưa được bàn đến ở đây là khi thị trườngthất bại thì quá trình phân bổ nguồn lực sẽ phải được diễn ra như thế nào?

Và nó được xét trên hai khía cạnh sau:

- Thứ nhất, ngoài phương thức phân bổ nguồn lực của thị trường còn

có những phương thức phân bổ nào khác không ?

- Thứ hai, trong trường hợp có phương án thay thế thì các nguyên tắc,

cơ chế thực hiện cũng như các điều kiện của phương án đó là như thế nào?

Nói chung, khi thị trường thất bại trong việc phân bổ nguồn lực, Nhànước có lý do chính đáng để can thiệp và trong phạm vi CSCN đó là canthiệp vào sự phát triển các ngành Sự can thiệp của Nhà nước có thể đượcthực hiện trực tiếp thông qua các DNNN hoặc một cách gián tiếp khi Nhànước phối hợp cùng thị trường và các tổ chức khác Tuy nhiên, có thể thấyrằng dù có thực hiện theo cơ chế nào thì sự can thiệp của Nhà nước cũng cókhả năng thất bại Xét trên quan điểm phân bổ nguồn lực, sự thất bại củaNhà nước xảy ra khi việc can thiệp của Nhà nước đã không dẫn đến sự phân

bổ nguồn lực tối ưu hoặc thậm chí còn làm cho tình trạng tồi đi Theo quanđiểm này, một CSCN bị coi là thất bại khi sự phân bổ nguồn lực vào cácngành được lựa chọn đã không đạt hiệu quả như mong muốn, gây lãng phínguồn lực và có thể kìm hãm sự phát triển của ngành và của nền kinh tế Sựthất bại của Nhà nước thường được bắt nguồn gốc bởi những nguyên nhânsau:

- Năng lực của Nhà nước trong việc ra quyết định chính sách: Vì cơchế ra quyết định dựa trên cơ cấu chính trị chứ không phải là cơ cấu thịtrường nên nó phụ thuộc vào những nhóm lợi ích Quyết định sẽ thuộc vềnhóm lợi ích nào có khả năng chi phối hơn Ở đây, sự can thiệp của Nhànước có thể đứng trước sự ích kỷ của một số nhóm lợi ích và nó rất có thể

có những quyết định sai lầm

- Chính sách công nghiệp thiếu suy tính: Ngay cả khi có được sự đồngthuận từ phía các nhóm lợi ích về mục tiêu chung, sự nhất trí trong hànhđộng, CSCN vẫn có thể là một chính sách “ thiếu suy tính ” với khả năngthất bại cao Một “ chính sách công nghiệp thiếu suy tính ” có thể được đặctrưng với ít nhất một số đặc điểm sau đây:

+ Không dựa trên sự phân tích kỹ lưỡng về thất bại thị trường mà nó dựđịnh sẽ khắc phục

+ Không xác định được những mục tiêu cụ thể như khắc phục thất bạithị trường hay tối đa hoá các ngoại ứng tích cực và thời gian choviệc thực hiện mục tiêu

+ Bỏ qua những tín hiệu thị trường khi cố đạt được tính hiệu quả

+ Coi nhẹ những hạn chế về khả năng, năng lực và trình độ của chínhphủ

+ Đánh giá không chính xác hoặc không xác định được các nguồn lựcsẵn có và sẽ có trong tương lai

+ Không phân tích hiệu ứng phụ của CSCN và các phương án dựphòng

+ Thiếu tính điều chỉnh và những phương án thay thế

+ Không xét đến tính hiệu quả, quy mô và những vấn đề cân nhắc khác

* Những nhân tố có thể dẫn đến CSCN “thiếu suy tính” là:

+ Thông tin: rất khó có thể có đầy đủ thông tin để định dạng một thất

bại thị trường mà CSCN định khắc phục hay khuyến khích Vấn đề cũngtương tự đối với các nhà hoạch định trong việc xác định “kẻ thắng cuộc”.Một khía cạnh khác, những thông tin cần phải biết ở góc độ lý thuyết chưachắc đã phù hợp với các thông tin thực tế từ phía các doanh nghiệp, cácngành hay thị trường… Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách luôn ở trongtình trạng thiếu thông tin để phân tích kỹ lưỡng các vấn đề chính sách hay

và rất dễ có sai lầm

+ Năng lực và phẩm chất của các nhà hoạch định chính sách: nếu các

nhà hoạch định không đủ khả năng chuyên môn và kinh nghiệm cũng nhưkhông có đủ bản lĩnh, phẩm chất hay không có một môi trường để giúp họcách ly khỏi các áp lực chính trị và các tệ nạn như tham nhũng thì các quyếtđịnh chính sách của họ sẽ hứa hẹn những kết quả tồi tệ

+ Mục tiêu: Nhà nước thường tập trung vào rất nhiều mục tiêu khác

nhau, thậm chí có những mục tiêu đối lập nhau, ví dụ như thất nghiệp vàlạm phát, hiệu quả và công bằng, ưu thế của độc quyền và hạn chế của nó Những mục tiêu này có thể dẫn dắt CSCN tới các hướng khác nhau làmCSCN bị phân tán, mất trọng tâm

- Chi phí của sự can thiệp: sự can thiệp của Nhà nước có thể đem đếnmột lợi ích nhất định cho nền kinh tế Tuy nhiên, sự can thiệp này luôn cógiá đó là chi phí cơ hội của việc phân bổ nguồn lực cho khu vực này chứkhông phải khu vực khác Chi phí này có thể được chia thành: chi phí quản

lý, chi phí tuân thủ và chi phí hiệu quả Sự can thiệp sẽ thất bại khi các chiphí vượt quá lợi ích đạt được Tuy nhiên, việc định lượng lợi ích và chi phí

là rất khó khăn và không thực tế Vì vậy ở đây, ta sẽ chỉ ra các trường hợpkhiến chi phí này tăng, điều đó khiến khả năng thất bại của CSCN sẽ tăng.Các trường hợp này có thể là:

+ Đối tượng điều chỉnh của CSCN quá lớn, nó tạo ra một khối lượngcông việc lớn cũng như sự gia tăng các chi phí thực tế kèm theo

+ Khả năng thích nghi của đối tượng đối với chính sách gặp khó khăn

Nó xảy ra khi tín hiệu thị trường bị lệch lạc, các điều kiện cạnh tranh khôngcông bằng, chính phủ bị mất niềm tin, hệ thống pháp luật không đảm bảo, tệnạn tham nhũng, có quá nhiều sự can thiệp cũng như sự thay đổi một cáchkhông minh bạch của nó

+ Sự tăng lên của các chi phí hiệu quả: chi phí hiệu quả là chi phí tiềmnăng của những thay đổi trong hoạt động sản xuất do ảnh hưởng của CSCN.Nếu một chính sách công nghiệp tồi thì hậu quả của nó không phải nghingờ, các kết quả kinh tế sẽ xấu đi và chi phí cho sự tổn thất này có thể lớnhơn cả chi phí quản lý và tuân thủ Còn ngay cả khi sự can thiệp là tối ưu thìvẫn tồn tại loại chi phí này Cùng với thời gian, các điều kiện và môi trường

cũ biến đổi, sự can thiệp với bản chất của nó không thể phản ứng nhanh hơn

cơ chế thị trường Vì vậy, những can thiệp tích cực trước kia trở nên lỗi thời

và phi kinh tế Tồi tệ hơn nữa, sự can thiệp này lại tạo ra những méo mó,những rào cản cho sự tiến bộ công nghệ, sự phát triển của thị trường và quátrình tăng trưởng kinh tế Đây cũng là lý do quan trọng giải thích tại sao

một số ngành được khuyến khích lại có thể hoạt động với năng suất kémhơn mong muốn

Tóm lại, qua những phân tích nêu trên, ta có thể rút ra nhận xét là sự

thất bại của thị trường không phải là điều kiện cần và đủ cho sự can thiệpcủa Nhà nước Điều này cũng có nghĩa là CSCN sẽ là một giải pháp đángđược mong muốn chỉ khi mà nó thoả mãn một số điều kiện Những điềukiện này bao gồm các điều kiện dẫn đến thất bại thị trường trong một số lĩnhvực như công nghệ, những vấn đề liên quan đến nền kinh tế quy mô… vàcác phản điều kiện của phân tích về thất bại của Nhà nước trong việc sửdụng CSCN như: năng lực của Nhà nước, sự đồng thuận các nhóm lợi ích,

sự dễ dàng trong việc sử dụng các công cụ thích hợp và các trường hợp màchi phí cơ hội của CSCN có xu hướng giảm… Những giả định đó càngnhiều và càng thuyết phục thì sự biện minh cho CSCN càng chính đáng.Đây chính là giới hạn đặt ra cho CSCN

CHƯƠNG 2 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP CỦA

NHẬT BẢN VÀ TRUNG QUỐC.

Lý thuyết về chính sách công nghiệp được coi là một phần trong lýthuyết về tổ chức ngành Theo quan điểm này, các quốc gia sẽ phát triển cácngành hoạt động trong nền kinh tế trên cơ sở lựa chọn một số ngành để ưutiên Trong Chương 1, chúng ta đã chỉ ra rằng, một CSCN có lẽ sẽ khả thi và

có hiệu quả nếu nó được thực hiện trong “giới hạn” Tuy nhiên, khái niệm

“giới hạn chính sách công nghiệp” cần phải được làm rõ hơn trong nhữngbối cảnh thực tiễn nhất định Vì vậy, trong chương này, tác giả sẽ phân tíchhoạt động CSCN của một số quốc gia trên thế giới và đánh giá vai trò củacác chính sách đó đối với sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia trong cácthời kỳ tương ứng Các CSCN sẽ được coi là thành công khi chúng góp phầnthúc đẩy các ngành được lựa chọn phát triển và bản thân những ngành nàylại góp phần cải tiến hiệu suất và tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế Hainước được chọn ở đây là Nhật Bản và Trung Quốc Nhật Bản là một quốcgia có tốc độ tăng trưởng thần kỳ trong những năm 60 và 70 và là một nướcphát triển có hệ thống CSCN rõ nét nhất Vì vậy, những kinh nghiệm củaNhật Bản đã được những nước đi sau như Hàn Quốc, Đài Loan vận dụngkhá thành công Còn Trung Quốc mặc dù chưa hoàn thành quá trình côngnghiệp hoá, hiện đại hoá, chưa thực sự trở thành một nước phát triển, nhưngvới tiềm năng của mình cũng như những gì Trung Quốc đã thể hiện sau cảicách thì việc nghiên cứu, học tập các CSCN của Trung Quốc là hết sức cần

thiết trong bối cảnh hiện nay, nhất là khi Trung Quốc có nhiều điểm tươngđồng về kinh tế, chính trị, xã hội với Việt Nam.

2.1 Chính sách công nghiệp Nhật Bản.

Từ sau chiến tranh thế giới thứ 2, CSCN luôn giữ vị trí quan trọng trong

hệ thống các chính sách phát triển kinh tế của Nhật Bản Dưới sự chỉ đạo của

Bộ Công nghiệp và Thương mại Quốc tế (MITI), cánh tay phải của Chínhphủ Nhật Bản, CSCN đã được vận dụng một cách rất linh hoạt tùy thuộc vàomục tiêu của Chính phủ cũng như các điều kiện trong từng thời kỳ của nềnkinh tế Nhật Bản Khi phân tích CSCN Nhật Bản, người ta thấy rằng trọng

tâm của CSCN là “ các chính sách thúc đẩy các ngành công nghiệp phát triển theo định hướng kế hoạch trên cơ sở phân bố các nguồn lực một cách tương đối hợp lý ” [17, 8] Đối tượng chủ yếu của CSCN Nhật Bản là các ngành

công nghiệp và các doanh nghiệp hoạt động trong các ngành đó Điều nàyđược lý giải bởi quá trình thực hiện CSCN Nhật Bản gắn liền với quá trìnhcông nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Nhà nước tập trung mọi nguồn lực chophát triển công nghiệp, trong khi đó các ngành nông nghiệp ít được quan tâmbởi Nhật Bản là một nước không có điều kiện thuận lợi về phát triển nôngnghiệp Với nội dung như vậy, CSCN Nhật Bản được chia làm 3 giai đoạn:Giai đoạn tái thiết nền kinh tế (1945 - 1960); Giai đoạn tăng trưởng nhanh(1960 - 1972); và giai đoạn từ sau cuộc khủng hoảng dầu lửa năm 1973 chođến 1990

2.1.1 Thời kỳ tái thiết.

2.1.1.1 Hệ thống sản xuất ưu tiên (1945 - 1949).

Sau khi chiến tranh kết thúc, nền kinh tế Nhật Bản rơi vào tình trạngsuy thoái, tổn thất nặng nề: mức sống của người dân bị giảm sút mạnh, cáchãng suy yếu bởi các chính sách chống độc quyền và sự thiếu thốn các yếu

tố đầu vào nguyên liệu, vật tư Năm 1946, tổng sản phẩm quốc dân của cảnước chỉ bằng 61%, thu nhập quốc dân tính theo đầu người chỉ bằng 55% và

sản lượng của ngành công nghiệp khai khoáng chỉ đạt 29% so với thời kỳtrước chiến tranh Trước tình hình như vậy, mục tiêu của các chính sáchkinh tế nói chung cũng như chính sách công nghiệp nói riêng là phục hồi sảnxuất Nội dung của CSCN là “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” với các ngànhđược lựa chọn là các ngành than, thép Đây là hai ngành được cho là đặcbiệt khó khăn trong việc phục hồi nhưng có khả năng ảnh hưởng lớn đến sựphát triển của các ngành khác như công nghiệp khai khoáng và chế biến vì

nó cung cấp năng lượng và nguyên liệu đầu vào cho các ngành này Trong

“hệ thống sản xuất ưu tiên”, sự gia tăng sản lượng của hai ngành than vàthép trước tiên nhằm đáp ứng đầu vào cho bản thân chúng sau đó mới đếncác ngành công nghiệp khác Với ý nghĩa như vậy, hệ thống sản xuất ưu tiên

đã vận dụng tất cả các biện pháp kiểm soát trực tiếp hiện có: phân phối vật

tư, cấp phát tài chính tái thiết, kiểm soát giá cả, trợ giá và phân phối hàngnhập khẩu Trong năm tài khoá 1947, vốn cho vay của Công ty Tài chínhTái thiết (RFC) đạt 53,4 tỷ Yên xấp xỉ tổng vốn cho vay của tất cả các ngânhàng tư nhân (56,8 tỷ Yên), 30% vốn cho vay của RFC được dành chongành than và chiếm tới 70% vốn vay của ngành này Những hỗ trợ về giá

cả chiếm 17,9% tổng ngân sách trong năm và tăng tới 23,8% của ngân sáchvào năm 1948 Ngành thép là ngành nhận nhiều nhất số tiền vay đó Với sựtrợ giúp như vậy, năm 1947, sản lượng thép thông thường tăng tới 740.000tấn và sản lượng than tăng 29,34 triệu tấn, sản lượng khai khoáng và chếbiến nói chung cũng tăng 22,7% Ngoài nỗ lực của các nhà sản xuất trongnước, việc cải thiện khả năng cung ứng nguyên, nhiên vật liệu từ nước ngoàithông qua các biện pháp hỗ trợ vốn, cấp giấy phép nhập khẩu cũng có ảnhhưởng lớn đến sự gia tăng sản lượng [55, 15]

Nhờ đạt được kết quả hết sức tích cực kể trên, hoạt động sản xuất củacác ngành đã được khởi động lại và dần đi vào quỹ đạo phát triển Vì vậy,

có thể coi hệ thống sản xuất ưu tiên đã thành công trong việc thực hiện mục

tiêu của nó Hơn nữa, hệ thống sản xuất ưu tiên còn được xem là đã dọnđường cho sự tăng trưởng các ngành công nghiệp nặng và mở đầu cho quátrình công nghiệp hoá của Nhật Bản Tuy vậy, thành công của hệ thống sảnxuất ưu tiên vẫn bị nghi ngờ bởi:

- Thứ nhất, mục tiêu cuối cùng của hệ thống sản xuất ưu tiên là đảmbảo đầu vào cho việc sản xuất hàng hoá tiêu dùng nên việc phục hồi sản xuấttrong công nghiệp nặng là không đáng kể nhất là khi so sánh với thành tựuđạt được của nền kinh tế sau này

- Thứ hai là sự cần thiết phải có một hệ thống sản xuất ưu tiên Một sốnhà nghiên cứu cho rằng việc sản xuất bị tắc nghẽn bởi sự thiếu hụt đầu vào

là do các tín hiệu thị trường đối với hàng hoá trung gian chậm hơn so vớihàng hoá tiêu dùng trong thời kỳ này vì vậy cần phải ưu tiên cho việc sảnxuất các hàng hoá trung gian Sự chậm trễ này có thể được lý giải bởi một sốnguyên nhân sau: các biện pháp kiểm soát kinh tế trực tiếp đang áp dụng cóthể gây bất mãn cho người lao động, việc hầu như không có khả năng huyđộng nguồn tài chính của khu vực tư nhân, lạm phát và hoạt động nghèo nànnói chung của thị trường trong điều kiện xã hội còn lộn xộn của thời kỳ này

Do đó phải nhìn nhận chính sách “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” chỉ là mộtbiện pháp tạm thời trong những điều kiện hết sức đặc biệt của nền kinh tếNhật Bản sau chiến tranh Mặt khác, việc thực hiện hệ thống sản xuất ưutiên với tư cách là một chính sách thay thế nhập khẩu bắt buộc đã làm giatăng tình trạng lạm phát bởi ngân sách phình lên vì phải trợ giá cũng nhưviệc hỗ trợ tín dụng theo các tiêu chuẩn lỏng lẻo Chỉ số giá tiêu dùng đãtăng khoảng 4% mỗi quý năm 1947, sau đó đã tăng vọt khoảng 15%/quýnăm 1948 [73, 20] Sức ép lạm phát đã buộc CSCN phải thay đổi và cónhững điều chỉnh trong giai đoạn tiếp theo

2.1.1.2 Giai đoạn hợp lý hoá công nghiệp.

Từ năm 1950 đến 1955, sau khi có được những thành công từ hệ thốngsản xuất ưu tiên, nền kinh tế đi vào ổn định, Nhật Bản thực hiện mở cửa đốivới nền kinh tế thông qua việc áp dụng tỷ giá thống nhất Sự bùng nổ cuộcchiến tranh Triều Tiên vào năm 1951 đã đưa đến sự phát triển nhanh chóngcủa sản lượng khoáng sản và công nghiệp chế tạo Tuy nhiên, sự khiếmkhuyết của các chính sách thời kỳ trước đó đã đặt Nhật Bản trước hai vấnđề: đó là sự mất cân bằng cán cân thanh toán và sức cạnh tranh yếu của hàngxuất khẩu do giá than, thép quá cao Vì vậy, nội dung chính của CSCN tronggiai đoạn này là hợp lý hoá ngành nhằm giải quyết các khoản nợ, giảm giáthan thép và đưa các hãng thoát khỏi sự kiểm soát để có thêm động lực mới,tăng năng suất sản xuất và khả năng cạnh tranh cho các hãng Vào đầu năm

1950, nhiều ngành công nghiệp đã bắt đầu tăng đầu tư để hợp lý hoá vàChính phủ cũng đã có những biện pháp ủng hộ những nỗ lực này đối vớimột số ngành cơ bản quan trọng: thép, than, điện, vận tải biển, phân hoáhọc

Tiêu chuẩn để Chính phủ lựa chọn ngành công nghiệp nào đó đượchưởng ưu đãi gồm:

+ Ngành công nghiệp cơ bản trong thời kỳ đình trệ.

+ Ngành có thể ảnh hưởng tới sự phát triển của các ngành công nghiệp khác và thay thế nhập khẩu.

+ Ngành rất cần hợp lý hoá để tăng sản lượng và giảm chi phí sản xuất.

+ Ngành công nghiệp đang rất cần hiện đại hoá trang thiết bị hoặc ứng dụng công nghệ mới, đặc biệt là các ngành xuất khẩu và các ngành có triển vọng lớn

Một số biện pháp của Chính phủ nhằm thúc đẩy những ngành này baogồm: việc thành lập “ Hội đồng hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1949, “ cácbiện pháp hợp lý hoá ngành khai thác thép và than ” năm 1950, “ Luật

khuyến khích hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1952 và “Luật thúc đẩy hợp lýhoá công nghiệp” năm 1953 Các công cụ chính sách được sử dụng thúc đẩyviệc hợp lý hoá ngành hoàn toàn khác với công cụ chính sách được sử dụngtrong hệ thống sản xuất ưu tiên Các công cụ chính sách trong giai đoạn nàychủ yếu là các khuyến khích về tài chính, bao gồm: việc miễn, giảm thuếnhập khẩu và các loại thuế khác, biện pháp khấu hao nhanh đối với nhữngmáy móc “quan trọng” hay phục vụ cho “hợp lý hóa” Những khoản miễntrừ đó tổng cộng lên đến 43 tỷ Yên trong thời kỳ tài khoá 1950 - 1955 vàbằng 5,7% thuế thu nhập công ty trong tài khoá 1955 [61, 15] Đồng thờivới các biện pháp miễn trừ đó, người ta còn áp dụng các khoản miễn thuế tàisản đối với “các thiết bị hiện đại hoá” Chỉ có một số rất ít loại tài sản đượchưởng ưu đãi này, do đó việc sử dụng các biện pháp này là rất có trọng tâm.Nhờ đó, riêng 4 ngành cơ bản đã được Chính phủ đầu tư tới 40% tổng vốnđầu tư công nghiệp để nâng cấp trang thiết bị máy móc Phân tích cơ cấunguồn vốn đầu tư cho công nghiệp ta thấy rằng, vốn Chính phủ chỉ chiếmkhoảng 22% đến 27% Do đó, sự đầu tư của Chính phủ đã đóng vai trò địnhhướng cho sự bùng nổ đầu tư của thời kỳ này ( Bảng 2.1) [79, 20].

Bảng 2.1 Cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp giai đoạn 1952 - 1955 (%)

Nguồn: Ngân hàng phát triển Nhật Bản, “Báo cáo kinh doanh hàng tháng”, số 23

Quá trình hợp lý hoá cũng thường đòi hỏi phải nhập khẩu máy móc vàcông nghệ mới Trong lĩnh vực này, các biện pháp kiểm soát ngoại tệ và hạnchế đầu tư nước ngoài đóng vai trò chủ yếu Các biện pháp này đã góp phầnthực hiện mục tiêu của CSCN trong việc phát triển các ngành công nghiệpthen chốt trên Tuy nhiên, điều này cũng phản ánh tư tưởng của Chính phủ

Nhật Bản trong giai đoạn này là sự lo ngại quá trình thâm nhập trực tiếp củacác hãng nước ngoài có thể phương hại đến sự phát triển của nền côngnghiệp nội địa Nói chung, có thể thấy rằng CSCN mà Nhật Bản thực hiệntrong giai đoạn này được đặt trong một chiến lược phát triển mà nó là sự kếthợp của cả chiến lược định hướng xuất khẩu và thay thế nhập khẩu Sự ápdụng thành công các chính sách này đã khiến nền kinh tế Nhật Bản tăngtrưởng ổn định với tốc độ bình quân đạt 8,2%, tỷ lệ tăng của công nghiệpkhai khoáng và công nghiệp chế biến là 11,3% đồng thời góp phần thúc đẩyquá trình chuyển dịch cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản từ một nền côngnghiệp sử dụng nhiều lao động sang nền công nghiệp sử dụng nhiều vốn.[86, 15] Các kết quả trên đã cho thấy chính sách hợp lý hoá đã thành côngvới điều kiện nền kinh tế mở và nhiệm vụ giảm chi phí xuống dưới mức cầnthiết để nâng cao sức cạnh tranh trong một chế độ tỷ giá hối đoái cố định.Tuy nhiên, nếu những định hướng lớn của chính sách hợp lý hoá ngànhđược xem là thành công thì vẫn có những khía cạnh chính sách tỏ ra không

có hiệu lực Trong khi ngành thép tăng trưởng để trở thành một ngành xuấtkhẩu sau khi hoàn thành kế hoạch hợp lý hoá ngành thép lần thứ nhất thì nỗlực để hợp lý hoá ngành than cuối cùng đã không thành công [67, 15] Phảichăng những ngành có đặc điểm như ngành than nằm ngoài giới hạn củaCSCN ? Hay nói một cách khác, có thể có một số ngành trong nền kinh tế

mà việc áp dụng CSCN đối với nó sẽ không có hiệu quả Vì vậy, việc xácđịnh những ngành để ưu đãi cần phải dựa trên những luận cứ xác đáng, nếukhông, sự can thiệp của Nhà nước có thể sẽ mang lại những kết quả còn tồi

tệ hơn nhiều so với điều mà thị trường thực hiện

2.1.1.3 Giai đoạn củng cố và phát triển các ngành công nghiệp.

Thời kỳ thứ ba này bao trùm nửa sau của những năm 1950 khi nền kinh

tế Nhật Bản đã đi vào quỹ đạo tăng trưởng nhanh và có sự đổi mới trongcông nghệ Mục tiêu của toàn bộ chính sách kinh tế nói chung và CSCN nói

riêng trong thời kỳ này là tiếp tục nâng cao tỷ lệ tăng trưởng nhanh, mứcsống và đạt mức toàn dụng lao động Mục tiêu trung gian để đạt được cácmục tiêu trên là khuyến khích xuất khẩu và phát triển một số ngành côngnghiệp nặng Vì vậy, về cơ bản CSCN của giai đoạn này bao gồm các chínhsách hỗ trợ và bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ có triển vọng đối vớiđất nước nhằm giúp cho những ngành được lựa chọn có điều kiện phát triển

và nâng cao sức cạnh tranh hơn nữa

Để khuyến khích và thúc đẩy những ngành mới và có tiềm lực tăngtrưởng nhanh, Chính phủ đã ban hành đã ban hành các văn bản mang tínhpháp lý như : kế hoạch 5 năm sản xuất tơ nhân tạo (năm 1953); các biệnpháp khuyến khích công nghiệp hoá dầu (năm 1955); luật về các biện pháptạm thời khuyến khích công nghiệp chế tạo máy (năm 1956), luật về cácbiện pháp tạm thời khuyến khích công nghiệp điện tử (năm 1957) Ở đây, tanghiên cứu hai ngành tiêu biểu dành được nhiều được sự ưu đãi nhiều nhất,

đó là ngành hoá dầu và ngành chế tạo máy Trong trường hợp của ngành hoádầu, các biện pháp khuyến khích về tài chính như cho vay khấu hao nhanh,giảm thuế thu nhập, thuế nhập khẩu máy móc nước ngoài… đã khiến ngànhhoá dầu có điều kiện đổi mới công nghệ Hơn nữa, việc thoả thuận với khuvực tư nhân về bao tiêu sản phẩm cùng các biện pháp hạn chế nhập khẩu đã

mở ra thị trường nội địa cho các hãng trong ngành Tuy nhiên, có thể thấyrằng chính sự cạnh tranh gay gắt trong thị trường nội địa thúc đẩy các hãnggia tăng sản lượng để giảm chi phí theo quy mô mới là động lực chính thúcđẩy ngành hoá dầu phát triển Trong giai đoạn này, mặc dù ngành hóa dầuđòi hỏi quy mô đầu tư lớn nhưng vẫn có nhiều hãng tìm cách nhập ngành.Nhằm tránh tình trạng “ cạnh tranh quá mức ”, MITI đã có những điều chỉnh

về giấy phép công nghệ… để đảm bảo sự đầu tư có “ trật tự ” Thế nhưng,trên thực tế, cuối cùng đã có nhiều hãng nhập ngành thành công Nó cũng

đồng nghĩa với việc MITI đã không thể ngăn cản được sự cạnh tranh mạnh

mẽ trong ngành hoá dầu

Ngược lại với ngành công nghiệp hoá dầu gồm những hãng có quy môlớn, các ngành chế tạo máy, lắp ráp… bao gồm những hãng có quy mô nhỏ.Các ngành này là đối tượng của luật công nghiệp chế tạo máy (năm 1955).Thông qua việc hỗ trợ vốn, việc đưa ra các tiêu chuẩn để hỗ trợ tiến bộ kỹthuật, lựa chọn các Carten để hợp lý hoá và các biện pháp bảo hộ thị trườngtrong nước cũng như các quy định với đầu tư nước ngoài đã tạo điều kiệncho các ngành công nghiệp này phát triển hết sức nhanh chóng mà điển hình

là ngành ô tô của Nhật Bản Đánh giá về các biện pháp của CSCN, có thểthấy việc Chính phủ cung cấp nguồn tài chính đã tạo điều kiện để các hãngsản xuất phụ tùng, máy móc tiếp cận được những khoản vay khác và kíchthích đầu tư hợp lý hoá mà nhờ đó, các hãng sản xuất ô tô và các hãng lớnkhác đã được lợi Tuy nhiên, có lẽ các biện pháp quan trọng nhất dẫn tới sựtăng trưởng của các ngành này là các biện pháp liên quan nhiều việc mởrộng thị trường và ứng dụng công nghệ mới vì lượng cầu lớn đến mức khiếncác nhà sản xuất nâng cao năng suất thông qua chuyên môn hoá [74, 15]

Tóm lại, trong giai đoạn này, nền kinh tế Nhật Bản đã duy trì được tốc

độ tăng trưởng nhanh nhờ tập trung vào việc phát triển ngành mới và cótiềm lực tăng trưởng nhanh Các mục tiêu đề ra đã thành công Sức cạnhtranh của công nghiệp Nhật Bản được cải thiện hơn nữa Tỷ trọng côngnghiệp nặng, công nghiệp hoá chất trong toàn ngành đã tăng lên nhanhchóng Nền kinh tế đã tạo ra nhiều việc làm nhờ xuất hiện những ngành mới.Mặc dù không phải là nguyên nhân trực tiếp cho những thành công trên như

đã phân tích, nhưng có thể nói CSCN của Nhật Bản trong giai đoạn này đãkhông có thất bại đáng kể Ngoài ra, CSCN đã có ảnh hưởng nhất định trongviệc kích thích đầu tư tư nhân và tạo ra một số điều kiện thuận lợi chonhững ngành mới phát triển Mặt khác, các chính sách khuyến khích ngành

đã có những tác động bổ sung cho thị trường trong việc điều chỉnh sự pháttriển ngành công nghiệp, qua đó nó giảm bớt mâu thuẫn và tăng cường khảnăng tự điều chỉnh của cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản.

2.1.2 Thời kỳ tăng trưởng nhanh.

2.1.2.1 Khuôn khổ chính sách công nghiệp.

Năm 1960, nền kinh tế Nhật Bản đang ở trung tâm của quá trình tăngtrưởng nhanh đồng thời đã mang nhiều đặc trưng của nền kinh tế phát triển,

tỷ lệ thất nghiệp thấp, giá cả ổn định và linh hoạt, cơ cấu công nghiệp hiệnđại, tầm quan trọng của xuất khẩu sản phẩm công nghiệp nặng tăng và thặng

dư thường xuyên trong tài khoản vãng lai Để tăng cường lợi ích từ thươngmại hơn nữa và cũng để thực hiện các cam kết quốc tế sau khi đã gia nhậpvào IMF năm 1952, GATT năm 1955, Chính phủ Nhật Bản đã thông báo kếhoạch tự do hoá thương mại, ngoại hối và tự do hoá thị trường vốn Sự thayđổi trong môi trường thể chế đã tác động đến CSCN trong thời kỳ này Tự

do hoá thương mại có nghĩa là Chính phủ mất đi quyền lực của mình trongviệc phân phối hàng nhập khẩu, trong khi tự do hoá thị trường vốn dẫn đến

sự mất đi quyền lực đối với việc xét duyệt nhập khẩu công nghệ, liên doanhvới các hãng nước ngoài và xây dựng nhà máy mới, mà việc xây dựng đó lại

là hậu quả của biện pháp kiểm soát nhập khẩu công nghệ Tóm lại, tự do hoá

đã loại trừ động cơ của Chính phủ trong việc can thiệp vào hoạt động côngnghiệp và việc phân bổ nguồn lực bằng cách sử dụng hệ thống giá cả được

mở rộng ngay cả cho thương mại và đầu tư trực tiếp nước ngoài Mặt kháctrong thời kỳ này, sự phát triển của khu vực tư nhân từ đầu những năm 1950khiến khu vực này trở thành nền tảng của nền kinh tế Nói chung, khu vựcnày có xu hướng ra các quyết định độc lập và luôn sẵn sàng chấp nhận rủi

ro Khi đó sự can thiệp của Chính phủ chỉ đạt được thông qua việc làm cho

nó tin tưởng và chấp thuận Vì vậy, thời kỳ này Chính phủ Nhật Bản cốgắng can thiệp tối đa bằng các “ hướng dẫn hành chính ” bởi việc sử dụng

các đạo luật cụ thể là không thể thực hiện được nếu chúng trái với xu hướngphát triển theo hướng thị trường của nền kinh tế.

Như vậy, CSCN trong thời kỳ này, một mặt góp phần thực thi chínhsách tự do hoá thương mại và thị trường vốn đồng thời thận trọng từng bướcgiám sát đảm bảo quá trình tự do hoá không gây tổn hại cho nhiều ngành.Mặt khác, nó hướng đến việc xây dựng một hệ thống công nghiệp tồn tạitrong quá trình tự do hoá Để thực hiện mục tiêu này, Chính phủ Nhật Bản

đã triển khai nhiều biện pháp khác nhau, trong đó tiêu biểu là việc thiết kế “trật tự công nghiệp mới ” và những biện pháp đối với các doanh nghiệp vừa

và nhỏ nhằm tăng cường chuyên môn hoá trong hợp tác sản xuất

2.1.2.2 Nội dung và những đánh giá về chính sách công nghiệp.

Với chủ trương chuyển đổi sang nền kinh tế mở, Chính phủ Nhật Bảnđặc biệt chú ý tạo ra “ trật tự công nghiệp mới ” có khả năng đương đầu vớinhững thách thức của sự chuyển đổi đó Quá trình tạo lập “ trật tự côngnghiệp mới “ đặt trọng tâm vào việc hiện đại hoá nền công nghiệp Nhật Bảnnói chung, từ các hãng lớn đến các hãng có quy mô vừa và nhỏ Nó bao gồmnhững vấn đề: mở rộng sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động của cáchãng, điều chỉnh cạnh tranh của thị trường nội địa…và những vấn đề nàyđược đưa vào trong “ Luật các ngành đặc biệt, năm 1963 ” Các ngành đặcbiệt trong luật này là các ngành ô tô, thép và hoá dầu Các ngành này sẽđược ưu tiên thông qua các khích lệ về thuế, cung cấp tài chính Luật nàydựa trên luận điểm cho rằng các công ty của Nhật có quy mô quá nhỏ nênthị trường bị xé nhỏ và xảy ra tình trạng cạnh tranh quá mức, vì vậy cần phảiđiều chỉnh cạnh tranh của thị trường trong nước về mức hiệu quả đồng thờităng cường khả năng cạnh tranh quốc tế Tuy nhiên, luận điểm này đã gâynên tranh cãi trong Hội đồng lập pháp Người ta cho rằng “cạnh tranh quámức” là một khái niệm không rõ ràng và quy mô nhỏ không phải là mộttrường hợp bất lợi trong cạnh tranh Những doanh nghiệp có quy mô nhỏ

mặc dù không có lợi thế kinh tế về qui mô nhưng nó lại có những ưu thếriêng của mình nhất là khả năng hoạt động hiệu quả nhờ sự linh hoạt và chiphí quản lý thấp Bên cạnh việc gây nên tranh cãi, luật này còn không nhậnđược sự ủng hộ của giới doanh nghiệp Họ lo ngại luật này sẽ tăng cường sựcan thiệp của Chính phủ đối với các quyết định của khu vực tư nhân, đồngthời họ cho rằng việc thiết lập trật tự công nghiệp mới phải trên cơ sở quátrình “tự thích ứng” của các ngành công nghiệp Vì vậy, cuối cùng luật này

đã không được thông qua

Trong thời kỳ này, Chính phủ Nhật Bản còn đưa ra các biện phápkhuyến khích các nhà sản xuất chuyên môn hoá thông qua tập trung hoá sảnxuất và ủng hộ sự hợp tác và liên kết các hãng để đạt được huyền thoại

“kinh tế quy mô” cũng như việc nâng cao sức cạnh tranh quốc tế Đối tượng

mà CSCN này hướng vào là các doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ nhưcác doanh nghiệp của ngành chế tạo máy Cơ sở của chính sách là: mỗi quốcgia có lợi thế so sánh nhất định trong việc sản xuất ra loại sản phẩm đặc thùcủa ngành vì nền công nghiệp mỗi nước có những độc đáo của riêng mình.Bên cạnh đó, theo như Uỷ ban Tư vấn Cơ cấu ngành của Nhật Bản nhậnđịnh trong thời kỳ này chất lượng và giá cả của sản phẩm Nhật Bản cònchưa đủ sức cạnh tranh quốc tế Điều này được biện giải bởi ba lý do:

+ Thứ nhất là quy mô của các doanh nghiệp vừa và nhỏ đều thuộc loạinhỏ so với tiêu chuẩn quốc tế

+ Thứ hai là năng suất lao động thấp của số lượng lớn công nhântrong các ngành nghề phi sản xuất có liên quan đã khiến giá cả của phần lớncác chủng loại máy nội địa cao hơn so với mặt bằng quốc tế

+ Thứ ba là mặc dù đã có những biện pháp nhất định đẩy mạnh R&Dcũng như ứng dụng công nghệ mới vào việc sản xuất các sản phẩm, thếnhưng vẫn cần có những biện pháp mới ứng dụng những công nghệ tiên tiến

để tạo ra những ưu thế đặc biệt cho các sản phẩm của Nhật Bản trong cạnhtranh quốc tế nhất là các loại máy lớn, chính xác và có nhiều tính năng tốt Trên cơ sở đó, Chính phủ đã đưa ra một số biện pháp như: khuyếnkhích R&D, đưa ra các tiêu chuẩn công nghiệp thống nhất, phối hợp sự lựachọn sản phẩm để tăng cường chuyên môn hóa và các ưu đãi thuế, tài chính

để khuyến khích hợp tác, liên kết Tuy nhiên, các biện pháp này không cóvai trò rõ rệt bởi các hiệp hội công nghiệp có khả năng ảnh hưởng mạnh đếncác chính sách của Chính phủ và sự tự chủ của các hãng đã tăng lên đáng kểtrong thời kỳ này Mặt khác, Chính phủ còn đưa ra các thoả thuận về tậptrung hóa sản xuất thông qua hiệp hội công nghiệp của ngành chế tạo máy.Tuy nhiên, các thoả thuận này tỏ ra không có hiệu lực vì không có yếu tố bắtbuộc cũng như bất kỳ sự trừng phạt nào được nêu ra trong thoả thuận này.[134, 15]

Tóm lại, mặc dù mục tiêu của CSCN đã đạt được trong cuối những

năm 60, nền kinh tế Nhật Bản ổn định, tăng trưởng rất nhanh, xuất khẩu đạt2,4 tỷ USD trong năm 72 gấp 6 lần so với năm 1960, nhưng xét trên khíacạnh ảnh hưởng của chính sách khó có thể nói là những thành công trên làkết quả của CSCN Vì như trên đã phân tích, các CSCN đã giảm dần vai tròcủa mình cùng với sự phát triển của một nền kinh tế thị trường mở và đặcbiệt là sự tăng trưởng của khu vực tư nhân Do đó, động lực của sự pháttriển kinh tế Nhật Bản thời kỳ này chính là một môi trường thị trường cạnhtranh mạnh mẽ cùng với sự vận hành trơn chu của hệ thống giá cả trong mộtnền kinh tế thị trường phát triển Ngoài ra, CSCN trong những năm 1960 đãtập trung quá nhiều vào nền kinh tế quy mô cũng như việc đối phó với tìnhtrạng cạnh tranh quá mức mà quên đi chức năng trung tâm của mình là pháttriển ngành nhằm sửa chữa những trục trặc của thị trường Điều này chỉ xuấthiện trong thời kỳ sau khi có sự cảnh báo của tình trạng ô nhiễm và sự thốngtrị của các độc quyền đa phương

2.1.3 Thời kỳ sau khủng hoảng dầu mỏ (1973) cho đến trước 1990.

Bước vào thập kỷ 70s, nền kinh tế Nhật Bản đã gặp phải những vấn đềnảy sinh từ quá trình tăng trưởng nhanh của thời kỳ trước Giới hạn của sựtăng trưởng thể hiện qua: tình trạng gia tăng ô nhiễm môi trường và nhữngvấn đề xã hội, việc đạt thặng dư liên tục và giá trị lớn đã dẫn đến sự mâuthuẫn trong thương mại giữa Nhật với các nước khác mà đặc biệt là Hoa Kỳ.Bên cạnh đó, sau cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973, kinh tế Nhật Bảnbộc lộ nhiều yếu kém và dễ tổn thương, đó là việc quá phụ thộc vào nguyênliệu nhập khẩu từ bên ngoài và sự mất cân đối trong cơ cấu công nghiệp.Trước bối cảnh như vậy, mục tiêu và nội dung của CSCN đã thay đổi đáng

kể Trọng tâm của CSCN đặt vào các chính sách hỗ trợ các ngành suy giảm

và phát triển các ngành mới nhằm tăng cường khả năng tự điều chỉnh của cơcấu công nghiệp Các ngành mới trong thời kỳ này được lựa chọn trên cơ sởnhững ngành có nhiều hàm lượng chất xám hoặc những ngành công nghệcao

Về vấn đề thiết kế cơ cấu công nghiệp sử dụng nhiều hàm lượng chấtxám, trong những năm 70 và 80, Chính phủ Nhật Bản đã đưa ra “ tầm nhìn ”như là một phương pháp để Chính phủ cung cấp thông tin cho các hãng tưnhân về khuynh hướng vận động của cơ cấu ngành Mục tiêu “ tầm nhìn ”hướng tới là phát triển cơ cấu công nghiệp sử dụng nhiều hàm lượng chấtxám và nó đã định hướng cho hành vi của các hãng, thúc đẩy các hãng vậnđộng theo hướng đó Trong đó, nội dung của “ tầm nhìn ” phản ánh mongmuốn tập trung vào các ngành sử dụng nhiều hàm lượng chất xám, thay thếcho trọng tâm trước đây dành cho công nghiệp nặng và hoá chất Điều nàyđược giải thích trên hai khía cạnh Về lý thuyết, việc phát triển những ngànhnày sẽ tiết kiệm năng lượng, không gây ô nhiễm môi trường và tạo ra nhữnglợi thế cạnh tranh mới góp phần nâng cao thành tựu kinh tế, xã hội Còn trênphương diện thực tế, đó là một quá trình tự nhiên, khi vào cuối những năm

60, sự tăng trưởng của những ngành công nghiệp nặng và hoá chất đã gặpgiới hạn của kinh tế quy mô, còn những ngành lắp ráp và chế tạo máy móc,thiết bị điện tử…, những ngành sử dụng nhiều lao động có tri thức nóichung, đã phát triển rất nhanh Các công cụ mà Chính phủ sử dụng để thựchiện nội dung này chủ yếu là những khoản trợ cấp cho R&D, ưu đãi về thuế

và tài chính dựa trên luật khuyến khích các ngành chế tạo máy và thông tin.Nói chung, các ngành này đã phát triển tương đối nhanh chóng từ năm 1975trở đi Nếu lấy năm 1975 là mốc, chỉ số 100 thì đến năm 1982 chỉ số sảnlượng bình quân của các ngành lắp ráp, chế tạo như sản xuất máy tính, vimạch, người máy, máy bay, sản xuất máy công cụ điều khiển bằng số,ngành phân phối, xử lý thông tin… đã tăng lên 213,7 và tạo ra sự thay đổitrong cơ cấu xuất khẩu của Nhật Bản [158, 15] Tuy nhiên, người ta thấyrằng chỉ một số ít trường hợp CSCN tác động tới sự tăng trưởng này vì trênthực tế số lượng các ngành được chính sách này hướng đích là rất nhỏ, baogồm các ngành máy tính, vi mạch, sản xuất máy bay, năng lượng và xử lýthông tin Tại sao không có nhiều ngành được coi là ngành quan trọng đốivới việc khuyến khích theo khái niệm về một cơ cấu ngành sử dụng nhiềuchất xám ? Một sự lý giải là vào thời kỳ này các hãng hàng đầu của NhậtBản đã tích luỹ được nguồn vốn và các nguồn lực quản lý to lớn nên khôngthích sự can thiệp của Chính phủ vào ngành Nói cách khác, sự phát triểncủa khu vực tư nhân đã thay đổi tư tưởng của nó đối với các biện pháp củaCSCN theo chiều hướng phản ứng ngay cả khi nó được thiết kế phù hợp vớithị trường Mặc dù vậy, có thể nói CSCN trong thời gian này đã đem lạinhững hiệu quả nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực trợ cấp cho R&D nhữngcông nghệ cao và việc hướng sự phát triển của nền kinh tế đối với ngànhdịch vụ Điều này phù hợp với lý thuyết chính sách công nghiệp được đưa ra

ở chương 1 và nó không thể bị coi là trái với cơ chế thị trường

Về việc điều chỉnh các ngành suy giảm, sau khi nền kinh tế Nhật Bảnphải đương đầu với sự giảm sút tăng trưởng đầu những năm 70, ngành côngnghiệp đã bị suy thoái kéo dài tập trung vào các ngành vật liệu cơ bản nhưtinh chế nhôm, tơ nhân tạo, dệt, đóng tàu… Để giải quyết tình hình này,Chính phủ Nhật Bản phải tiến hành điều chỉnh thông qua luật ổn định côngnghiệp Luật này được đánh giá là có dấu hiệu tích cực trong phạm vi thờigian thực hiện khi đạt được 95% các mục tiêu điều chỉnh [184, 15] Tuynhiên, hoạt động liên doanh để khắc phục sự suy giảm đã hình thành cácCarten và nó gây trở ngại đối với việc điều chỉnh hiệu quả trong ngành Vìvậy, vào năm 1983 Chính phủ đã ban hành thêm Luật hoàn thiện cơ cấu.Luật này đã giảm dần các biện pháp hạn chế cạnh tranh và khích lệ cải cách

cơ cấu thị trường và sự phát triển công nghệ Vì vậy, nó ngay lập tức đã cóhiệu quả đem lại khả năng hồi phục nhanh chóng của các ngành

Các phân tích ở trên cho thấy CSCN trong thời kỳ sau khủng hoảngdầu mỏ đến trước năm 1990 có những dấu hiệu tích cực.Trước hết, đó là bởi

vì các chính sách này được thực hiện trong một số nhỏ các ngành và đặttrọng tâm vào R&D, sự điều tiết ô nhiễm, việc tăng cường hỗ trợ các ngànhsuy giảm…cho nên nó là những chính sách phù hợp, ngay cả khi xem xéttheo quan điểm lý thuyết về giới hạn CSCN đã được đưa ra ở chương 1 Mặtkhác, nhằm nâng cao sức cạnh tranh quốc tế, các CSCN đã làm xuất hiệnhành vi độc quyền thông qua việc tăng cường tập trung hoá ngành Do đó,CSCN đã làm méo mó sự phân bổ nguồn lực một cách khá hiệu quả Từ saunăm 1990, nền kinh tế Nhật Bản lâm vào tình trạng suy thoái kinh tế kéodài, đặc biệt diễn ra một cuộc “ khủng hoảng cơ cấu ” trong các ngành côngnghiệp Nhật Bản Một trong những nguyên nhân dẫn đến cuộc khủng hoảng,suy thoái của Nhật Bản được một số nhà nghiên cứu đề cập đó là các CSCNđược thực thi ở thời kỳ trước đó Ví dụ như việc Chính phủ cố gắng trợ giúpnhững ngành công nghiệp truyền thống (dệt, hoá dầu, than, đóng tàu…) mặc

dù những ngành này không có lợi thế cạnh tranh nữa khiến có những méo

mó trong hệ thống giá cả và những khiếm khuyết trong hệ thống côngnghiệp của Nhật Bản hay việc khuyến khích đầu tư ra nước ngoài đã làmcho các ngành công nghiệp trong nước sau này trở nên “trống rỗng” Tuynhiên, dù thế nào chăng nữa, các CSCN trong thời kỳ này đã tạo ra nhữngđiều kiện thuận lợi đối với quá trình tăng trưởng, ổn định, tiến bộ của nềnkinh tế Nhật Bản trên cơ sở can thiệp vào những lĩnh vực có xuất hiện trụctrặc của thị trường

2.2 Chính sách công nghiệp Trung Quốc từ khi cải cách kinh tế cho đến nay.

Trung Quốc là một minh chứng cho sự tiếp diễn của sự thần kỳ Đông á

Từ khi cải cách kinh tế vào năm 1978 cho đến nay, Trung Quốc đã đạt mứctăng trưởng khoảng 9%, chiếm 2/3 tổng mức tăng trưởng của các nước thunhập thấp trên thế giới Xét theo mức bình quân đầu người, tổng sản phẩmquốc nội (GDP) của Trung Quốc đã tăng khoảng 8% một năm, tăng hơn 4lần sau hai thập kỷ [372, 20] Như vậy, thành tựu kinh tế của Trung Quốc

đã tương đương với thành tựu của 8 nền kinh tế tăng trưởng cao ban đầu làHồng Kông, Inđônêxia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaixia, Singapore, ĐàiLoan và Thái Lan Tuy nhiên, Trung Quốc có dân đông gấp 3 lần so với tất

cả các nền kinh tế đó cộng lại và điều này khiến cho việc đạt được nhữngthành tựu trên càng đáng khâm phục Phần này phân tích CSCN Trung Quốcnhằm xác định vai trò của chính sách này đối với sự phát triển kinh tế củaTrung Quốc Sự phân tích sẽ đặt trọng tâm của CSCN vào các chính sách ưutiên phát triển ngành thuộc khu vực công nghiệp Để thuận lợi cho việc xácđịnh những định hướng và công cụ của CSCN Trung Quốc, ta sẽ gắn mụctiêu, nội dung của CSCN với sự điều chỉnh chiến lược vai trò Nhà nước ởTrung Quốc trong thời kỳ bắt đầu cải cách kinh tế (năm 1978) cho đến nay

Do đó, ta chia CSCN của Trung Quốc làm hai giai đoạn: giai đoạn một diễn