BÀI TIỂU LUẬN KẾT THÚC HỌC PHẦN MÔN Luật Tài chính Việt Nam ĐỀ SỐ 13 Thẩm quyền giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công thực trạng và một số kiến nghị Hà Nội, 2022 BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC L[.]
Trang 1BÀI TIỂU LUẬN KẾT THÚC HỌC PHẦN
MÔN: Luật Tài chính Việt Nam
ĐỀ SỐ 13: Thẩm quyền giám sát của Quốc hội
trong lĩnh vực đầu tư công - thực trạng và một số kiến nghị
Hà Nội, 2022
BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
Trang 2MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU 1
NỘI DUNG 1
I Khái quát chung về đầu tư công 1
1 Khái niệm đầu tư công 1
2 Đặc điểm của đầu tư công 2
3 Vai trò của đầu tư công 3
II Thực trạng quy định pháp luật về thẩm quyền giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công 4
III.Thực trạng thực hiện quyền giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công 8
1 Quốc hội giám sát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và giám sát việc thi hành pháp luật liên quan đến đầu tư công 8
2 Quốc hội giám sát quá trình thực hiện kế hoạch đầu tư công 8
IV Đánh giá thực trạng về quyền giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công 10
1 Những kết quả đạt được 10
2 Một số bất cập và hạn chế 10
V Một số kiến nghị hoàn thiện quyền giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công 11
1 Một số kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về quyền giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công 11
2 Một số kiến nghị nâng cao hiệu quả thực hiện quyền giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công 12
KẾT LUẬN 13
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 14
Trang 3PHỤ LỤC 16
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
NSNN Ngân sách nhà nước KTXH Kinh tế xã hội
UBTVQH Ủy ban thường vụ Quốc hội ĐBQH Đại biểu Quốc hội
UBND Ủy ban nhân dân
Trang 5MỞ ĐẦU
Đầu tư công là một công cụ kinh tế của Nhà nước, có thể đem lại những lợi ích to lớn cho nền kinh tế, nhất là đối với các nước trong tiến trình đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Tuy nhiên, vấn đề đầu tư công cũng có thể trở thành một gánh nặng cho quốc gia, nếu sử dụng thái quá, gây dàn trải, kém hiệu quả, thậm chí là lãng phí, không cần thiết và góp phần tạo ra hiệu ứng nợ công Do
đó việc giám sát đầu tư công luôn là vấn đề cần được chú trọng, trong đó việc giám sát của Quốc hội trong đầu tư công đóng vai trò rất quan trọng Xuất pháp từ
những lý do trên, em xin chọn đề số 13: “Thẩm quyền giám sát của Quốc hội
trong lĩnh vực đầu tư công - thực trạng và một số kiến nghị” làm đề bài tiểu luận
kết thúc môn học của mình
NỘI DUNG
I Khái quát chung về đầu tư công
1 Khái niệm đầu tư công
Hiện nay, các quan điểm về đầu tư công có nhiều cách tiếp cận khác nhau Nếu tiếp cận từ nguồn vốn, có quan điểm cho rằng, đầu tư công là đầu tư của khu vực Nhà nước hay mọi hoạt động sử dụng nguồn lực của Nhà nước để đầu tư đều được coi là đầu tư công Còn nếu tiếp cận về mục tiêu đầu tư, có quan điểm cho rằng, đầu tư công là đầu tư vì mục tiêu của chính sách công hoặc phục vụ những lợi ích công cộng; phát triển không vì mục tiêu lợi nhuận, hay nói cách khác là có tính phi lợi nhuận Tuy nhiên các khái niệm này còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế ví
dụ như việc xác định phạm vi vốn Nhà nước cũng còn nhiều tranh cãi, vốn Nhà nước có thể chỉ là từ NSNN hoặc bao gồm NSNN và các nguồn vốn khác do Nhà nước vay hoặc nhận hỗ trợ từ nước ngoài hay là việc trên thực tế nhiều hoạt động của Nhà nước không thể phân tách được là có tính lợi nhuận hay phi lợi nhuận Từ việc tiếp cận 2 quan điểm trên, có thể nhìn nhận khái niệm đầu tư công như sau:
“Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước, trên cơ sở sử dụng nguồn vốn đầu tư công (bao gồm vốn NSNN; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư), thực hiện đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KTXH, vì lợi ích công cộng”
Trang 6Ngoài ra pháp luật về đầu tư công Việt Nam cũng có định nghĩa về đầu tư
công tại khoản 15 điều 4 luật đầu tư công 2019: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư
của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác”.
Trong đó, chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Dự án đầu tư công là
dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công Và các đối tượng đầu tư công cũng được cụ thể hóa tại điều 5 bộ luật này, cụ thể:
- Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
- Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công
lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội
- Đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích,
phúc lợi xã hội
- Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác
công tư
- Đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công
bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch
- Cấp bù lãi suất tín dụng ưu đãi, phí quản lý; cấp vốn điều lệ cho các ngân
hàng chính sách, quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách; hỗ trợ đầu tư cho các đối tượng chính sách khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ
2 Đặc điểm của đầu tư công
Thứ nhất, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước Đầu tư công là đầu
tư từ Nhà nước, được thực hiện bởi Nhà nước Từ việc lên kế hoạch, chủ trương cho đến phê duyệt, ra quyết định đầu tư đều được thực hiện bởi Nhà nước thông qua việc phân cấp quản lý cho những cơ quan, tổ chức có thẩm quyền Tuy vậy, những dự án đầu tư cũng có thể được thực hiện dựa trên cơ chế đấu thầu, theo đó nhà thầu thắng thầu trong thực hiện các dự án đầu tư của Nhà nước có thể là các doanh nghiệp nhà nước, cũng có thể là các doanh nghiệp khu vực tư nhân hoặc doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài
Thứ hai, nguồn vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư công là từ Nhà nước, bao
gồm: vốn NSNN; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan Nhà nước, đơn vị sự
Trang 7nghiệp công lập dành để đầu tư ví dụ như vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu
để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư,… Trong đó, vốn đầu tư thuộc NSNN chiếm tỷ trọng lớn và quan trọng nhất
Thứ ba, mục tiêu của đầu tư công là vì lợi ích cộng đồng, và nhằm phát triển KTXH Mục tiêu của hoạt động đầu tư công là nhằm đảm bảo các lợi ích công
cộng của xã hội như: tạo mới, nâng cấp, phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế
-xã hội; tạo việc làm; thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng, miền; đảm bảo tự an ninh, quốc phòng; phát triển sự nghiệp phúc lợi công cộng của xã hội như giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, … Đồng thời ĐTC cũng nhằm phát triển kinh
tế - xã hội như: đầu tư vào các lĩnh vực quan trọng, thiết yếu của nền kinh tế nhưng tư nhân không đầu tư; đầu tư để khỏa lấp những “lỗ hổng” của nền kinh tế thị trường, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế; hoặc vì các mục tiêu khác của chính sách công
3 Vai trò của đầu tư công
Đầu tư công có vai trò cung cấp các cơ sở hạ tầng phục vụ cho phát triển kinh tế- xã hội, phục vụ phát triển con người và nâng cao đời sống của người dân Nhờ
có những khoản ĐTC vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế như cầu, đường, điện, nước thì nền kinh tế mới có thể vận hành được hay kết cấu hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện, nhà văn hóa phục vụ phát triển con người thì yêu cầu phát triển xã mới có thể đáp ứng Đồng thời ĐTC góp phần ổn định, làm giảm khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng miền, nhất là ở những vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn Bằng việc đầu tư cơ sở hạ tầng ở các vùng này giúp giảm bớt sự chênh lệch, đồng thời nâng cao chất lượng đời sống của người dân
Bên cạnh đó, ĐTC còn có vai trò rất quan trọng trong tăng trưởng kinh tế Cũng như hầu hết các nước đang phát triển, Việt Nam đang trong quá trình công nghiệp hoá nên ĐTC là động lực chính thức thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, kéo theo
Trang 8các thành phần kinh tế khác phát triển Hoạt động đầu tư từ Nhà nước đã thu được nhiều thành tựu to lớn, góp phần quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế theo chiều rộng, xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội có tính nền móng cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, góp phần quan trọng vào tăng trưởng kinh
tế bình quân Trong gần 30 năm trở lại đây, kinh tế Việt Nam tăng trưởng bình quân khoảng 7%/năm, cao nhất là năm 1995 với mức tăng trưởng là 9,5% và thấp nhất là mức tăng trưởng 4,8%/năm vào năm 19991
Ngoài ra, đầu tư công đóng vai trò không chỉ là “vốn mồi” mà còn là nguồn vốn quan trọng Đặc biệt trong những năm kinh tế bị ảnh hưởng nghiệm trọng do dịch Covid-19, nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân và đầu tư nước ngoài đều sụt giảm, đầu tư công đã trở thành nguồn lực quan trọng giúp kinh tế tránh nguy cơ suy thoái, thúc đẩy phục hồi kinh tế trong đại dịch Trong bối cảnh đấy, Chính phủ
đã đẩy nhanh tốc độ giải ngân vốn đầu tư công góp phần giúp kích cầu đầu tư, thúc đẩy sản xuất nội địa, tạo việc làm và duy trì đà tăng trưởng kinh tế
II Thực trạng quy định pháp luật về thẩm quyền giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công.
Hiến pháp và trong các bộ luật khác có liên quan đến NSNN và đầu tư công đều quy định cụ thể, rõ ràng về thẩm quyền, chức năng giám sát của Quốc hội trong đó có lĩnh vực đầu tư công Một số cụ thể như:
Hiến pháp 2013 đã quy định về quyền giám sát tối cao của Quốc hội cụ thể
QH thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội
2015 đã cụ thể hóa hơn về chức năng giám sát của Quốc hội Theo đó, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại các kỳ họp Quốc hội, thông qua hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội,
1 Phụ lục: hình 1.
Trang 9Đoàn ĐBQH và ĐBQH
Tuy nhiên những quy định này chỉ mang tính ghi nhận quyền giám sát của Quốc hội mang tính chất chung chung, chứ chưa có những quy định cụ thể hóa về quyền giám sát của QH trong lĩnh vực đầu tư công Cho đến khi sự ra đời của Luật đầu tư công 2014 và luật đầu tư công 2019 đang có hiệu lực hiện hành chính là cơ
sở chắc chắn về thẩm quyền của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công Theo đó Quốc hội có nhiệm vụ giám sát việc thực hiện kế hoạch đầu tư công, chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; giám sát việc thực hiện pháp luật về đầu tư công.2
Ngoài ra, Luật ngân sách Nhà nước 2015 cũng quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội đối với NSNN bao gồm: quyết định dự toán NSNN chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách; quyết định các dự án, các công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn NSNN; giám sát việc thực hiện NSNN, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, nghị quyết của Quốc hội về NSNN Bên cạnh đó, việc giám sát của Quốc hội còn được thực hiện dựa trên quy định của một
số luật chuyên ngành như Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật quản lý nợ công, Luật Xây dựng…
Tóm lại, theo các quy định pháp luật hiện hành thì cơ sở pháp lý về thẩm
quyền, trách nhiệm giám sát của Quốc hội đối với lĩnh vực đầu tư công rất rõ ràng Căn cứ các quy định đã trình bày ở trên, có thể khẳng định, Quốc hội có toàn quyền thực hiện giám sát đầu tư công, cũng như có thể khái quát thẩm quyền của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công như sau:
Đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công
Xuất phát từ đặc điểm Quốc hội là cơ quan thống nhất quyền lực và phân công quyền lực của Nhà nước đối với các cơ quan Nhà nước khác nên quyền giám sát ĐTC của Quốc hội có tính chất bao trùm lên các cơ quan Nhà nước và các chủ thể trong xã hội như Chính phủ, UBTVQH, các Bộ, các cơ quan trung ương và địa phương
2 Khoản 5 điều 78 luật đầu tư công 2019
Trang 10Quốc hội giao cho UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH, các Đoàn ĐBQH và các ĐBQH thực hiện công tác giám sát đầu tư công cũng như chấp hành dự toán ngân sách Nhà nước ở các bộ, ngành trung ương và địa phương,
Phạm vi giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công
Quốc hội có thẩm quyền giám sát trong phạm vi các kế hoạch đầu tư công, chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia Cụ thể:
- Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục
chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân
bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện3
- Chương trình mục tiêu quốc gia được định nghĩa là chương trình đầu tư
công nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước4
- Dự án quan trọng quốc gia tuy luật ĐTC chưa có quy định cụ thể về khái
niệm nhưng lại có quy định các tiêu chí để có thể xác định những dự án này, cụ thể tại điều 7 luật ĐTC năm 2019: “Dự án quan trọng quốc gia là dự án đầu tư độc lập hoặc cụm công trình liên kết chặt chẽ với nhau thuộc một trong các tiêu chí như: sử dụng vốn đầu tư công từ 10.000 tỷ đồng trở lên; ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường (bao gồm: nhà máy điện hạt nhân; sử dụng đất rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 ha trở lên; rừng sản xuất từ 1.000 ha trở lên; ); dự án đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định 5 Đây cũng là chương trình, dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội Do đó, Chính phủ
có nhiệm vụ trình Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia Trên cơ sở đó, cơ quan của Quốc hội thực hiện thẩm tra hồ sơ về chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia do Chính phủ trình
3 Điều 17 khoản 4 luật đầu tư công 2019
4 Khoản 9 điều 4 luật đầu từ công 2019.
5 Điều 7 luật đầu tư công 2019.
Trang 11Công cụ giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực đầu tư công
Quốc hội giao Chính phủ và các Bộ, ban ngành thực hiện kế hoạch ĐTC trung hạn và thực hiện quyền giám sát của mình với hoạt động ĐTC thông qua các công cụ giám sát chuyên biệt ví dụ như:
- Giám sát qua các báo cáo về hoạt động ĐTC Theo đó, Quốc hội xem xét
các báo cáo của Chính phủ, các Bộ, ngành có liên quan đến hoạt động ĐTC
- Tổ chức các đoàn giám sát hoặc đoàn công tác tiến hành giám sát, nắm bắt
thực trạng tổ chức hoạt động, việc chấp hành cơ chế, chính sách pháp luật của Nhà nước tại dự án ĐTC thuộc các Bộ, ban ngành của Chính phủ
- Chất vấn và xem xét trả lời chất vấn tại kỳ họp của QH Tùy thuộc vào tình
hình thực hiện các hạng mục ĐTC của các Chính phủ, cũng như theo đề nghị của các đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ có thể lựa chọn và đề nghị Quốc hội cho chất vấn và trả lời chất vấn đối với các thành viên của Chính phủ
Nội dung giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực ĐTC
Quốc hội thực hiện giám sát việc thực hiện kế hoạch đầu tư công, chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia đồng nghĩa với việc QH thực hiện giám sát tất cả một khâu của kế hoạch ĐTC từ khâu lập kế hoạch; phê duyệt; quản lý và phân bổ vốn, cho đến khâu triển khai thực hiện
Ở khâu lập kế hoạch ĐTC, Quốc hội thực hiện việc giám sát này thông qua
việc xem xét các kế hoạch ĐTC được Chính phủ trình dựa trên việc tổng kết các
tờ trình về nhu cầu ĐTC của các Bộ, ngành, địa phương ví dụ như xem xét tiềm lực tài chính; sự phù hợp của kế hoạch với mục tiêu phát triển của quốc gia hay mức độ ảnh hưởng đến yếu tố môi trường, đời sống người dân Trên cơ sở đó, QH
sẽ đưa ra ý kiến về kế hoạch ĐTC và có thể yêu cầu CP điều chỉnh cho phù hợp
Ở khâu quản lý, phân bổ vốn ĐTC, Quốc hội sử dụng các công cụ giám sát để
thẩm tra, xem xét tính hợp pháp, hợp lý cách sử dụng vốn ĐTC của các dự án Giám sát việc sử dụng và quản lý vốn ĐTC do Quốc hội thực hiện tập trung vào việc xem xét tiến độ giải ngân vốn đầu tư của các dự án, nhất là với những dự án
có thời gian đầu tư kéo dài, nhiều phân đoạn
Ở khâu triển khai thực hiện kế hoạch ĐTC, khi kế hoạch ĐTC được tiến