HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYÈN BAN HÀNH VĂN BÃN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Nguyễn Thị Ngọc Mai* Tóm tắt Bài viết phân tích thực trạng về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm phá[.]
Trang 1HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYÈN BAN HÀNH
Nguyễn Thị Ngọc Mai*
Tóm tắt: Bài viết phân tích thực trạng về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương hiện nay, từ đó đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về vẩn đề này.
Abstract: The article analyzes the current state of the competence of local government in issuing legal documents in order to make proposals to improve the relevant laws.
I r I 1 rong những năm gần đây, việc ban
1 Xem khoăn 3 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996: Vãn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do
Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành nghị quyết cùa Hội đồng nhân dân cùng cấp: a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; b) Quyết định, chi thị của Uỷ ban nhân dân.
A hành nghị quyết của Hội đồng nhân
dân (HĐND) và quyết định củaủy bannhân
dân (UBND) với tư cách là văn bản quy
phạm pháp luật (VBQPPL) đã được thực
hiện tương đổi có hiệu quả, đa số các
VBQPPL do chính quyền địa phương
(CQĐP) ban hành đã dần đáp ứng được
những yêu cầuđặt ra ở từng địa phương Tuy
nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được
thì công tác này cũngcòn nhiều hạn chế, làm
giảm sút hiệuquả hoạt động của CQĐPtrong
tổchức và bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp
luật tại địaphươngvà một trong những lýdo
của hiện tượng này là sự quy định chưa hợp
Ịlý của pháp luật về thẩm quyền ban hành
VBQPPL của CQĐP cáccấp
1 Một số bất cập trong quy định
pháp luật về thẩm quyền ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền
địa phưong
4 TS., Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh.
Trong lịch sử xây dựngpháp luật nước
ta, thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP hầu như không được đề cập tới cho đến năm 1996, Luật Ban hành VBQPPL lần đầu tiênđược ban hành Tuy nhiên, Luật này cũng chỉtập trung quy định về VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương, còn hình thức VBQPPL do CQĐP ban hành được quy định rất đơn giản, mang tính nguyên tắc là chủ yếu1 Với mục đích phân định rõ giữa VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành với VBQPPL
doCQĐP đặt ra, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành VBQPPLcủa HĐND, ƯBND năm
2004 tồn tại song song cùng với Luật ban hành VBQPPL năm 1996 (sau này là Luật 1
Trang 2NHÀ NƯỚC VÀ PHẢPLUẬTSÓ 1/2022
Ban hành VBQPPL năm 2008) Tuy nhiên,
sau một thời gian áp dụng vào thực tiễn,
trước những bất cập của việc tồn tại đồng
thời cả hai đạo luật về VBQPPL, Quốc hội
đã hợp nhất thành Luật Ban hành VBQPPL
năm2015, sau đó đạo luật này được sửa đổi,
bố sung một số điều bằng Luật số
63/2020/QH14 ngày 18/6/2020 (gọi chung
là Luật 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020))
So với các đạo luật về VBQPPL trước đó,
Luật 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã
có sự bổ sung hợp lý về chủ thể ban hành
VBQPPL ở trung ương2 Tuy nhiên, ờ địa
phương vẫn giữ nguyên quy định VBQPPL
chỉ do tập thể ban hành: HĐND có quyền
ban hànhnghị quyết và UBND có quyền ban
hành quyết định để thực hiện cácchức năng,
nhiệm vụ củamình
2 Xem Nguyễn Thị Ngọc Mai, Văn bàn quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương, Luận án Tiến
sĩ luật học, Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh,
năm 2020, tr 34.
3 Xein Điềụ 27, 28 Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).
4 Bộ Tư pháp, Công văn số 2804/BTP-VĐCXDPL ngày 10/8/2017; Công văn số 6583/BTP-VĐCXDPL ngày 20/12/2017; Công văn số 2462/BTP- VĐCXDPL ngày 5/7/2018 và Công văn số 4842/BTP-VDCXDPL ngày 17/12/2018 cùa Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật (Bộ Tư pháp) thông báo nội dung giao địa phương quy định chi tiết các Luật được Quốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 3.
5 Bộ Tư pháp, Báo cảo số Ĩ22/BC-BTP ngày
15/11/2017 về công tác theo dõi thi hành pháp luật năm 2017 (xem Phụ lục 03 - Bàn tống hợp kết quả theo dõi tính kịp thời, đầy đu của việc ban hành văn bản quy định chi tiết).
Neu xét ở góc độ lý luận và chỉ căn cứ
vào các quy định của pháp luật thì dường
như thẩm quyền ban hành nghị quyết của
HĐND có vẻ chiếm “ưu thể” hơn việc ban
hành quyết định của UBND3 vì trong nhiều
trường hợp UBND ban hành văn bản để thi
hành nghị quyết của HĐND , nhưng trên
thực tế thì không hẳn là như vậy Chẳng
hạn, Luật 2015 (sửa đổi, bổ sungnăm2020)
cùng quy định cả HĐND cấp tỉnh vàUBND
cấp tỉnh được ban hành VBQPPL để quy
định “chi tiết điều, khoản, điểm được giao
trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp
trên” Nhưng, thực tế khi rà soát các luậtđã
được Quốc hội khóa XIV thông qua kể từ thời điểm Luật 2015 có hiệu lực thi hành đến nay cho thấy, đa số các luật giao cho UBND quy định chi tiết vàgiao tráchnhiệm ban hành biện pháp, chính sách: Kỳ họp thứ
3 có 4 luật giao CQĐP quy định chi tiết thì
có % luật thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, với 8/9 nội dung được giao quy định chi tiết; 6 luật giao trách nhiệm ban hành biện pháp, chính sách thi hành luật thì UBND chiếm 5/6 luật, với 7/8 nội dung4 Hoặc từ số lượng VBQPPL của các địa phương cũng cho thấy, sự chênh lệch giữa hai cơ quan này Đơn cử, trong năm 2017,
Tp Hà Nội đã ban hành 06 nghị quyết và 30 quyết định theo thẩm quyền hoặc cũng trong năm 2017, UBND tỉnh Nam Định ban hành 29quyết định so với 13 nghị quyết của HĐND tỉnh ,5 Từ thực tiễnđó đã có ý kiến cho ràng, ở địa phương, thẩm quyền ban hành VBQPPL chủ yếu tập trung vào UBND chứ không phải HĐND
Pháp luật quy định HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành chính đều có quyền ban hành VBQPPL Tuy nhiên, từ những quy định của pháp luật và thực tế ban hành VBQPPL của CQĐP thấy rằng, vẫn còn có
Trang 3HOÀN THIỆN PHÁP L UẬ T
một số vấn đề sau cần tiếp tục xem xét về
thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ
quan này
Thứ nhẩt,hiện nay cả ba cấp CQĐP đều
có quyền ban hành VBQPPL, tuy nhiên, có
j nên trao quyền ban hành VBQPPL cho cả
ba cấp CQĐP hay không? Nếu có thì thẩm
I quyền đến đâu? Đây là vấn đề còn nhiều ý
kiến Đa số đều cho rằng, nếu để CQĐP tất
cả các cấp đều có quyền ban hành
VBQPPL, đặt ra “luật lệ” riêng của địa
phương mình sẽ dẫn đến tình trạng “phép
vua thua lệ làng”, làm vô hiệu hóa các quy
địnhcủaHiến pháp, luật và cácvăn bản của
các cơ quan nhà nước cấp trên6 cũng như
tạo ra một lượng VBQPPL khổng lồ, nhiều
tầng nấc Với câu hỏi khảo sát: “Nên giao
quyền ban hành VBQPPL cho CQĐP như
thế nào?”, đã có 16,75% số người được hỏi
trả lời là không nên giao CQĐP ban hành
ị VBQPPL; 41,62% cho rằng chỉ nên giao
cho CQĐP ban hành trong một số lĩnh vực
nhất định và cũng con số đó (41,62%) đồng
ý nên giao cho CQĐP ra VBQPPLtrong tất
cả các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý
của địaphương7 Liên quan đến vấn đề này,
về cơ bản có 3 loại ý kiến sau đây:
6 Thảo luận Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL năm
1996,2008.
7 Bộ Tư pháp và Dự án phát triển lập pháp quốc gia
tại Việt Nam (NLD): Báo cáo khảo sát đánh giá thi
hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND
\tăm 2004 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008,
tr.76.
8 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần
thứ ba, Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoả VIII), về chiến lược cán bộ thời kỳ đấy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm
1997, tr 68.
9 Viện Khoa học pháp lý, Kỹ yếu Hội thảo về “Tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQDP ”, Hà Nội, năm 2010, tr 18, 19.
Loại kiên thứ nhât: Nên giao cả ba
\cẩp CQĐP quyền ban hành VBQPPL vì
Ipháp luật quy định mỗi cấp đều có nhiệm
vụ, quyền hạn nhất định, đồng thời mỗi cấp
CQĐP cũng là cấp ngân sách Do đó, mồi
Cấp cần có “công cụ” để thực hiện và VBQPPL là công cụ quan trọng nhất Neu
“tước” đi thẩm quyền quan trọng này của CQĐP cấp huyện, xãnhư nó vốn có và cần phải có, chỉ vì thực tế đã có và vì “sợ” các
cơ quan này ban hành VBQPPL trái luật là chưa thực sự phù hợp Hơn nữa, điều này thậm chí có thể trái với chủ trương mở rộng dân chủ và tăng cường tính chủ động của địa phương và cơ sở mà Đảng vàNhànước
ta đã đề ra8
Loại ý kiến thứ hai: Chỉ giao cho
CQĐP cấp tỉnh và cấp huyện ban hành VBQPPL, không nên giao thấm quyền này cho cấp xã, “để tránh chồng chéo và đặt CQĐP cấp xã thực sự làmột cấp cơ sở, nên chăng cần xem chủ thể này là một loại chủ thể “hành động”, chỉ tuân theo và triểnkhai pháp luật của các cơ quan nhà nướccấp trên
mà không cần thiết phải ban hành văn bản mang tính chất quy phạm”9 Vì từ thực tiễn theo dõi công tác ban hành VBQPPL cho thấy, văn bản do cấpxã ban hành chủ yếulà sao chép lại văn bản của cơ quan cấp trên, thậmchí không đúng với tinhthần, quy định trong văn bản của cơ quan cấp trên và đã gây ra những hậu quả nhất định Sai phạm này có nhiều nguyên nhân, trongđó do nhận thức, trình độ hạn chế về pháp luật của cán
Trang 4NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT SÔ 1/2022
bộ lãnh đạo địa phương, trình độ pháp luật
của cán bộ cấp xã chưa đáp ứng được khi
soạn thảo văn bản, nên văn bản được ban
hành sai quy định, hoặc để bảo đảm “an
toàn” nên sao chép lại quy định trong văn
bản của cơ quan cấp trên cho “chắc ăn”
Hơn nữa, nếu giao cấp xã ban hành
VBQPPL thì càng làm cho hệ thống pháp
luật phức tạp, nhiềutầng nấc, khó kiểm soát
từ phía các cơ quan nhà nước cấp trên; ảnh
hưởng đến sự quàn lý, điều hành thông suốt
từ trung ương đến cơ sở VBQPPL của cấp
tỉnh và cấp huyện đã đảm bảo được tính cụ
thể, chi tiết để áp dụng rồi, nên không cần
thiếtphảiquyđịnhchi tiết hơn nữa
Đối với cấp huyện, do đặc thù lãnh thô
vàchức năng quản lý nhà nước, nhất là đối
với những địa phương có nhiều dân tộc,
trình độ phát triển còn hạn chế, điều kiện
kinh tế còn khó khăn, có thể giao ban hành
VBQPPL ở một số lĩnh vực nhất định, bảo
đảm phù hợp với tình hình thực tế ở địa
phương với những điều kiện rõ ràng Ngoài
ra, cũng có ý kiến của các chuyên gia nước
ngoàicho rằng, cần có quyđịnhmột số điều
kiện cụ thể cho CQĐP ban hành vãn bản
nhằm bảo đảm tính đặc thù của địaphương,
khó có thể hạn chế tuyệt đối thẩm quyền
ban hành VBQPPL của chính quyền cấp
quận, huyện; cần có “địa dư”, không gian
“mở” cho phép địa phương ban hành
VBQPPL gắn với trách nhiệm và trongđiều
kiện cụ thể nào đó ủy quyền cho phép ban
hành văn bản; lĩnh vực được phép ban hành
VBQPPL phải được ủy quyền rõ ràng,
chính xác, trực tiếp; gắn với đó là trách
nhiệm giải trình, làm rõ tại sao ban hành
VBQPPL đó cũng như giữ được vai trò, chức năng giám sátcủa cơ quan cấptrên10 *;
10 Ông Isabeau Vilandre, Giám đốc Dự án Phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam phát biểu về kinh nghiệm của Canada tại Hội thảo góp ý cho dự án Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 do Bộ Tư pháp
tô chức.
" Nghị định số 93/2001/ND-CP ngày 12/2/2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho Tp Hồ Chí Minh; Nghị quyết số 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 về việc thực hiện thí điểm cơ chế đặc thù cho Tp Hồ Chí Minh.
Loại ýkiến thứba: Chỉ giao cho CQĐP cấp tỉnh han hành VBQPPL ơ nướcta, cấp tỉnh là cấp trực tiếp thể chế hóa các chính sách, pháp luật của trung ương ở địa phương, là cầu chuyển tải đầu tiên các chính sách, pháp luật của trung ương xuống địa phương, vì vậy, cần được quyền ban hành VBQPPL để đảm bảo được vai trò của mình Hơn nữa, văn bàn pháp luật của các
cơ quan nhà nước ở trung ương thường có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc, để điều chỉnh những vẩn đề mang tính phổ biếntrên
cả nước,mặc dù cũng có một số trường hợp văn bản của trung ương có hiệu lực trên phạm vi một vùng lãnh thổ vì những yếu tố riêng biệt của khu vực đó cần có sự điều chinh riêng, khác với các khu vực khác nhưng rất hiếm11 Trong khi đó, mỗi tỉnh, thành phố đều có thể có những yếu tố riêng biệt về tự nhiên, xã hội khác nhau dần đến khảnăng thực hiện văn bảncủa trung ương không giống nhau Vì vậy, cần có sự cá biệt hóa văn bản của trung ương cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương Bên cạnh đó, do sự khác biệt giữa các địa phương, mà có những vấn đề chỉ có ở địa phương này nhưng lại không có ở địa
Trang 5HOÀN THIỆN PHÁP L UẬ T
phương khác, nên cũng khó cóthể được quy
định trong các vãn bản chung của trung
ương Trong trường hợp này cũng cần có
vãn bàn của địa phương trực tiếp điều chỉnh
I các vấn đề đó Như vậy, nhu cầu ban hành
VBQPPL có hiệu lực trên phạm vi cấp tỉnh
là rấtrõ ràng12
12 Bùi Thị Đào, Thẩm quyền ban hành vãn bàn quy
phạm pháp luật của chinh quyển cấp huyện, cấp xã,
http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/NewsZl 25/0/1010067/0/1
8952/Tham_quyen_ban_hanh_van_ban_quy_pham_
phap_luat_cua_chinh_quyen_cap_huyen_cap_xa,
truy cập ngày 12/6/2016.
13 ƯBND tỉnh Đồng Nai, Báo cáo số 5148/BC-
I UBND ngày 01/7/2013 về Tổng kết thi hành Luật
Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành
VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 trên địa bàn
tinh Đồng Nai, năm 2013, tr.9.
14 Bộ Tư pháp và Dự án Phát triển lập pháp quốc gia
tại Việt Nam (NLD): Báo cáo khảo sát đánh giá thi
I hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND
năm 2004 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008,
I tr.76.
15 Bộ Tư pháp và Dự án Phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam (NLD): Bảo cáo kháo sát đánh giá thi
hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008,
tr 12.
16 Từ năm 2009 - 2013 Chính phủ ban hành 498 nghị định và Thù tướng Chính phủ ban hành 379 quyết định.
17 Bộ Tư pháp, Báo cáo Tổng kết cóng tác tư pháp
các năm 2016, 2017, 2018, 2019, 2020.
Đồng tình với ý kiến này, nhiều địa
phương cho rằng “chỉ nên quy định thẩm
quyền ban hành VBQPPL ở cấp tinh, còn
cấp huyện, cấp xã chỉ là cấp tồ chức thực
hiện, nên không cân thiêt phải ban hành
VBQPPL mà chi cần ban hành các quyết
định hành chính thông thường để thực hiện
I chức năng quản lý nhà nước ở địa
phương”13 Trường hợp cần có quy định để
điều chỉnh một vấn đô đặc thù ở địa phương
thì có thể xây dựng đề án trình lên
tỉnh/thành phố ban hành Hơn nữa, việc
giảm bớt VBQPPL của cấp huyện và cấp xã
sẽ làm tăng thêm tínhnhanh nhạy trong điều
hành, bớt được các bước trung gian và hệ
thống VBQPPL cồng kềnh không cần thiết
Khảo sát ở địa phương về thẩm quyền ban
hành VBQPPL của CQĐP đã cho kết quả
I như sau14: số người đồng ý giao thẩm
quyền ban hành VBQPPL cho CQĐP cấp tỉnh là 94,59%; cấp huyện là 15,14%, trong khi chỉ có 7,03% số người được hỏi đồng ý giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho CQĐP cấp xã
Thống kê của Bộ Tư pháp về sổ lượng VBQPPL do CQĐP ban hành sau khi Luật ban hành VBQPPL củaHĐND, UBND năm
2004 có hiệu lực (từ 2005 - 2012)15: (i) cấp tinh: 7.491 nghị quyết của HĐND; 20.553 quyết định và 3.189 chỉ thị của UBND; (ii) Cấp huyện: 25.625 nghị quyết của HĐND
và 47.919 quyết định cùng với 7.626 chỉ thị của UBND; (iii) cấp xã: 126.163 nghị quyết cua HĐND và 39.419 quyết định, 6.534 chỉ thị của UBND Nhìnvào số liệu trên có thể thấy rằng, số lượng VBQPPL do UBND ban hành là rất lớn, thậm chí còn lớn hơn ở trung ương16 Nếu so sánh giữa số lượng quyết định của UBND và số nghị quyết của HĐND ban hành trung bình trong 1 năm sẽ thấy có sự chênh lệch lớn: số quyết định bao giờ cũng lớn hơn nhiều so số nghị quyết; riêng ở cấp xã, nghị quyết của HĐND chiếm số lượng nhiều nhất Hiện nay, sau hơn 4 năm Luật 2015 có hiệu lực,
số lượng VBQPPL do HĐND và UBND ở
ba cấp địa phương tỉnh, huyện,xã ban hành như sau17:
Trang 6NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬTSÓ 1/2022
\ Năm
Chính quyềnx
địa phương \
Cấp xà 39.35218 36.868 18.434 7.020 3.524 3.078
18 Bộ Tư pháp, Tổng hợp số liệu thống kê về hoạt
động kiểm tra VBQPPL tại các địa phương (Biểu
mẫu so 1), nguồn: http://moj.gov.vn/cttk/ chuyên
muc/Pages/thong-tin-thong-ke.aspx, truy cập ngày
16/3/2019.
19 Theo Báo cáo số 01/BC-BTP ngày 01/01/2021 của
Bộ Tư pháp về Tổng kết công tác tư pháp năm 2020, nhiệm kỳ 2016-2020; định hướng nhiệm kỳ 2021-
2025 và nhiệm vụ, giãi pháp chủ yếu công tác năm 2021: Nêu so với nhiệm kỳ 2011- 2015, tổng số văn bản do CQĐP cấp huyện và cấp xã ban hành của nhiệm kỳ 2016- 2021 đã giám mạnh: cấp huyện giảm 54,5% (từ 30.747 xuống 13.990); cấp xã giảm
63 % (từ 195.114 xuống 72.253).
Từ số liệu này cho thấy: số lượng văn
bản do CQĐP cấp tỉnh ban hành năm 2016
tăng 795 văn bản so với năm 2015, năm
2017 tăng 75 văn bản so với năm 2016,
nhưng đến năm 2018 thì giảm khoảng
18,6% so với năm 2017 và đến năm 2019
lại tăng 6,3% so với năm 2018; đối với cấp
huyện nãm 2016 giảm 12 văn bản so với
năm 2015, năm 2017 giảm 38,3% so với
năm 2016, năm 2018 đã giảm 56% so với
năm 2017 và đến năm 2019 giảm gần 34%
so với năm 2018; cấp xã từ 2015 đến nay
đều có xu hướng giảm, nếu năm 2017 giảm
khoảng 55% so với năm 2016 thì đến 2018
đã giảm gần 56% so với năm 2017 và năm
2019 tiếp tục giảm tới 57% so với năm
2018 Như vậy, số lượng VBQPPL được
ban hành tiếp tục giảm mạnh so với những
năm trước, nhất là ở cấp huyện và cấp xã,
phù hợp với quy định của Luật 2015 (sửa
đổi, bổ sung năm 2020), các địa phương đã
thực hiện nghiêm túc các quy định về giảm
số lượng văn bản ở cấp huyện, cấp xã để tập
trung cao vào công tác tổ chức thi hành pháp luật ởđịaphương19
Như vậy, có nhiều ý kiến khác nhau về thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP
Đa số ý kiến đều cho rằng, không nên giao CQĐP cấp huyện, cấp xã ban hành VBQPPL để nhằm mục đích đơn giản hóa
hệ thống VBQPPL cũng như để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Tuy nhiên, việc hạn chế thẩmquyềnra VBQPPL của các cấp CQĐP để bảo đảm tính thống nhất của hệthống pháp luật chỉ là một lýdo nhưng không cơ bản Tác giả cho rằng, lý
do quan trọng nhất để có thể hạn chế hoặc tiến tới không trao quyền ban hành VBQPPL cho CQĐP cấp huyện, cấp xã là phải trả lời được câu hỏi: CQĐP ở các cấp này có cần thiết phải ban hành VBQPPL hay không? Nếu không ban hành thì có ảnh hưởng gì tới việc thực hiện chức năng,
Trang 7HOÀN THIỆN PHẢP LUẬT
nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó
không? Không ban hành thì có đảm bảo cho
việc thi hành các VBQPPL của cơ quan cấp
trên không? Muốn trả lời được câu hỏi này,
phải giải quyết được vấn đề về phân cấp,
phân quyền một cách triệt để; tức là phải có
sựphân địnhrõ ràng vềthẩmquyền quản lý
nhà nước VBQPPL chỉ có thểbị hạn chế và
giới hạn bởi thẩm quyền quản lý nhà nước
đượcpháp luật quy định.Neu Luật Tổ chức
CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) và các luật chuyên ngành khác như
Luật Ngân sách, Luật Đất đai, Luật Giáo
dục, Luật Giao thông đường bộ không
phân cấp, phân quyền cho CQĐP cấp huyện,
cấp xãthực hiện một số nhiệm vụ nhất định
thì CQĐP các cấp nàykhông cầnthiết phải
ban hành VBQPPL Nhưng ngược lại, nếu
được giao những thẩm quyền quản lý độc
lập, riêngbiệt, không trùng lặp với cấp tỉnh
thì vẫn cần ban hành VBQPPL để quản lý,
điều hành Nếu quan niệm VBQPPL là
“công cụ” của chính quyền thì nên giao
quyền ban hành, còn việc sử dụng hay
không là do sựlựachọn của cơ quan đó
Tuy nhiên, muốnđịnh hình một cách cụ
I thể và chính xác thẩm quyền ban hành
j VBQPPL của CQĐP thì phải thiết kế mô
hình tổ chức CQĐP hợp lý và điều cốt lõi
là phải phân định ranh giói họp lý thẩm
quyền giữa trung ương - địa phương, của
mỗi cấp CQĐP và giữa các cơ quan của
I chính quyền cùng một cấp theo vấn đề:
CQĐP cấp tỉnh được quyết định về vấn đề
gì, cấp huyện, cấp xã được quyết định về
vấn đề gì? Nếu vấn đề đó, cấp tỉnh đã quản
lý (ban hành VBQPPL để quy định cụ thể
rồi) thì cấp huyện hoặc cấp xã có cần thiết
phải ban hành VBQPPL để quy định tiếp
nữa hay không? Hay CQĐP các cấp này chỉ
cần ban hành văn bản cá biệt để tổ chức thực hiện là được Bên cạnh đó, phải tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát hoạt động ban hành văn bản từ nhiều phía
Việc phân định thẩm quyền quản lý giữa các cấp CQĐP hiện nay còn chưa rạch ròi, chủ trương phân cấp mới được triển khai trên một số lĩnh vực nên việc xác định chính xác thẩm quyền ban hành VBQPPL củatừng cấp CQĐP là rất khó khăn20 Luật
Tổchức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) hiện nay chưa phân định rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp CQĐP trong quản lý ngành, lĩnh vực, mà gần như
“ủy thác” hoàn toàn cho các luật chuyên ngành Khoản 2 Điều 17, khoản 2 Điều24, khoản Điều 31 Luật Tổ chức CQĐP đều quy định CQĐP tỉnh-huyện-xã quyết định vấn đề của cấp mình trong phạm vi được phân cấp, phân quyền theo quy định của Luật Tổ chức CQĐP và quy định khác của pháp luật có liên quan Thực tiễn thời gian qua cho thấy, có những nơi cả năm CQĐP cấp xã không ban hành một VBQPPL nào như Bắc Ninh, CàMau, Đắc Lắc, Đà Nằng,
Hà Tĩnh, Khánh Hòa, Phú Thọ (năm 2017), con sốnày tăng lênvàonăm 2018 và
cá biệt có những tỉnh trong 2 năm liên tiếp (2017 và 2018), cấp xã không ban hành VBQPPL như Bắc Ninh, Cà Mau,Đà Nằng,
Hà Tĩnh, Khánh Hòa Hoặc cũng có tỉnh, CQĐP cấp xã cả năm chỉ ban hành 1-2 VBQPPL như Bình Phước, Bà Rịa - Vũng Tàu21 Dođó, khi đã phân định thẩm quyền
20 Xem các Điều 17, 24, 31, 38, 45, 59 của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
21 Bộ Tư pháp, Tồng hợp số liệu thong kê về hoạt động kiểm tra VBQPPL tại các địa phương (Biểu mẫu sổ 1), nguồn: http://moj.gov.vn/cttk/chuyenmuc /Pages/thong-tin-thong-ke.aspx, truy cập ngày 16/3/2019.
Trang 8NHẢ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT SÔ 1/2022
rõ ràng, khôngtrùng lặp về nhiệmvụ, quyền
hạn thì thẩm quyền ban hành VBQPPL
cũng sẽ phải được xác định lại chophùhợp
Thứ hai, thẩm quyền ban hành
VBQPPL ở địa phương hiện nay hoàn toàn
là thẩm quyền tập thể, theo đó “việc chung
thì trách nhiệm chung” Trong khi đó, Chủ
tịch UBND - chủ thể giữvai trò quan trọng
trong “lãnh đạo, điều hành hoạt động của
UBND” mặc dù có quyền đình chỉ việc thi
hành, bãi bỏ VBQPPL trái pháp luật của
UBND cấp dưới trực tiếp; đinh chỉ việc thi
hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND
cấp dưới trực tiếp, nhưng lạikhông có thẩm
quyền ban hành VBQPPL Khi đình chỉ
hoặc bãi bỏ VBQPPL của các cơ quan khác,
Chủ tịch UBND sử dụng văn bản cá biệt thì
liệu rằng có hợp lý không? Trước đây, Điều
127 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm
2003 quyđịnh: Chủ tịch UBND quyết định
các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của
UBND cấp mình, trừ các vấn đề ƯBND
thảo luận tập the và quyết định theo đa số
Tuy nhiên, tư duy và quy định tiến bộ này
không còn được kế thừatrong Luật Tồ chức
CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019), vai trò của “chủ nghĩa tập thể” được
đề cao, vai trò cá nhân (thủ trưởng) trong tổ
chức và hoạt động của UBND bị “lu mờ”
Chỉ khi nào biểu quyết của tập thể UBND
có số phiếu ngang nhau thì khi đó vai trò
của Chủ tịch mới được phát huy Ngoài
những nhiệm vụ quyền hạn đã được minh
định tại Điều 22 và Điều 43, Luật Tổ chức
CQĐP hiện hành không có bất kỳ quy định
nào về việc Chủ tịch UBND cấp tinh có
quyền quyết định những vấn đề thuộc
nhiệm vụ, quyền hạn của UBND, nhưng
chưađược quy định tại Điều 21 và Điều 40
Vì thế, có thể coi đây là một bước “thụt lùi”
của Luật Tố chức CQĐP so với Luật Tố chức HĐND và UBND năm 2003 Có ý kiến cho ràng: “Chủ tịch UBND các cấp dù
là cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kể cả Chủ tịch UBND Thủ đô Hà Nội
và Chủ tịch UBND thành phố lớn nhất cả nước là Tp Hồ Chí Minh cũng không có quyền ban hành VBQPPL Trong khi đó, HĐND, UBND cấp huyện và cả HĐND, UBND cấp xã dưới quyền kiểm soát của Chủ tịch UBND cấp tỉnh “khá xa” lại được quyền ban hànhVBQPPL22
22 Nguyễn Cừu Việt, Khái niệm VBQPPL (tiếp theo)
và hệ thống VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
số 5 (99), tháng 5/2007, tr.28.
23 Có ý kiến cho rằng “để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, không nên đặt vấn đề Chù tịch UBND được ban hành VBQPPL Bởi lẽ, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) và sau đó là Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sừa đổi, bổ sung năm 2002), Lụật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003 đã thống nhất quy định chỉ có HĐND ban hành nghị quyết và UBND ban hành quyết định và chi thị (ở đây UBND với ý nghĩa là tập thể chứ không phải là
cá nhân Chủ tịch UBND); trong các trường họp khẩn cap, đột xuất đề phòng chống, thiên tai, dịch bệnh, an
Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND được Quốc hội khóa XI biểu quyết thông qua tại kỳ họp thứ6, có hiệu lực năm
2004 Theođạo luật này [và các đạo luật sau như Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)] đều xác định VBQPPL ở địa phương là văn bản do tập thề HĐND và UBND ban hành Trước đây, tại diễn đàn kỳ họp thứ 5, Quốchội khóa XI khi thảo luận về Dự thảo Luật Ban hành VBQPPLcủa HĐND, UBND đã có nhiều ý kiến về việc có nên giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Chù tịch ƯBND hay không? Đã có 2 loại ý kiến: Loại ý kiến thứ nhất, không giao Chủ tịch UBND ban hành VBQPPL23 * và loại ý kiến thứ hai đề nghị
Trang 9HOÀN THIỆN PHẢP LUẬT
giao cho Chủ tịch (JBND thẩm quyền ban
hành VBQPPL trong trường hợp khẩn cấp
Sau rấtnhiều cân nhắc, cuối cùng, Quốc hội
đã biểu quyết với đa số tán thành loại ý kiến
thứnhất với các lýdo sau: Một là, VBQPPL
liênquan đếnquyền và lợi ích họp pháp của
công dân, việc ban hành văn bản cần được
giao cho tập thể UBND thảo luận, quyết
định; hai là, với cưongvị là ngườiđứngđầu
cơ quanhành chính nhà nướcở địaphương,
Chủ tịch UBND cần dành nhiều thời gian
cho việc lãnh đạo, điều hành công việc của
UBND, còn đối với những trường hợpkhẩn
cấp cần ban hành VBQPPL thì sẽ thực hiện
theoquy trình rút gọn24 Hơn nữa, quy định
này cũng phù hợp với quy định tại khoản 3
Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996
25 Khoản 2, 6, 9 Điều 22 Luật Tổ chức CQĐP năm
2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
ninh trật tự Chủ tịch UBND được áp dụng các
biện pháp quy định trong các văn bàn pháp luật có
liên quan như Luật Phòng cháy, chữa cháy haỵ Pháp
lệnh thú y chứ Chủ tịch UBND không có quyền ban
hành VBQPPL đê quy định các biện pháp Hơn nữa,
các trường hợp khẩn cấp đòi hỏi sự khân trương, kịp
thời song cũng đòi hỏi tính chính xác, đúng đắn bởi
việc áp dụng các biện pháp phòng chống, ngăn chặn
liên quan trực tiếp đến quyền lợi, phương tiện của
nhiều cá nhân, tập thê do đó tập thê UBND bàn bạc,
ban hành VBQPPL thì hợp lý hơn (Xem Trương Thị
Hồng Hà, Nâng cao chất lượng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương,
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1/2005, tr.15)
Hoặc, ý kiến khác cho rằng, VBQPPL liên quan đến
quyền và lợi ích hợp pháp cùa công dân, việc ban
hành vân bán cần được giao cho tập thể UBND thảo
' luận, quyết định; đồng thời với cương vị là người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa
1 phương, Chủ tịch UBND cần dành nhiều thời gian
cho việc lãnh đạo, điều hành công việc của UBND,
còn đối với những trường hợp khẩn cấp cần ban hành
VBQPPL thì sẽ thực hiện theo quy trình rút gọn
(Xem Phương Linh, Luật Ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND - Những vấn đề và hướng quy định,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 2004, số 11, tr 17).
24 Xem Điều 48 Luật Ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND năm 2004 về trình tự, thủ tục soạn
Ịthảo, ban hành quyết định, chi thị của UBND trong
ịtrường hợp đột xuất, khẩn cấp.
và cũng không ảnh hưởng đến hoạt động quản lý, điềuhành ở địaphương Tuy nhiên, nhữnglý donàyliệu đã thực sựxácđáng để
“từ chối” trao quyền ban hành VBQPPL cho Chủ tịch UBND hay không? Tác giả cho rằng, đây là một bất hợp lý lớn, cần phải được khắc phục trong điều kiện Luật
Tổ chứcCQĐP hiện nay ngoài việc tiếp tục giữ lại những nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng như quy địnhtại Luật Tổ chức HĐND
và UBND năm 2003 đã sửa đổi hoặc bổ sung thêm một số quyền mới nhằm đề cao
vị trí vai trò của ngườiđứng đầu UBND25
2 Một số kiến nghị về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Để các VBQPPL do CQĐP ban hành đảm bảo tính hợp hiến, họp pháp, tính đồng
bộ và thống nhất của hệ thống VBQPPL cũng như phù họp với tình hình kinh tế, xã hội của đất nước nói chung và củatừng địa phương nói riêng, đòi hỏi CQĐP các cấp phải tiến hành ngay các giải pháp đồng bộ
về cơ sở pháp lý, thủ tục xây dựng, ban hành, vai trò và chất lượng của cơ quan, cán
bộ tư pháp địa phương Tuy nhiên, trong
số các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng các văn bản của CQĐP thì vấn đề cần quan tâm hơn cả - đó chính là cần quy định hợp
lý về thẩm quyền ban hành VBQPPL
2.1 về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh
Thứ nhất, giữ nguyên thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnhnhư quy định của pháp luật hiện hành vì đây là cấp trực tiếp dưới trung ương, “là cầu nối chuyển tải đầu tiên các chính sách và pháp
Trang 10NHÀ NƯỚC VÀ PHẢPLUẬTSÓ 1/2022
luật của trung ương xuống dân, có vai trò
quan trọng trong việc cụ thể hóa và tổ chức
thực hiện các chủ trương, chính sách của
trung ương trên địa bàn Tỉnh là cấp tiếp
nhận đầu tiên sự phân cấp của trung ương
và có khả năng về cán bộ và tài chính để
thực hiện chức năng tự quản của CQĐP”26
Vì vậy, trao quyền ban hành VBQPPL cho
CQĐP cấp tỉnh là cần thiết và phù hợp
26 Đe án: “Đây mạnh cải cách nền hành chính nhà
nước ” cùa Ban cán sự Đảng Chính phủ gửi các đồng
chí Bi thư các tinh ủy, thành ủy, Chủ tịch UBND các
tinh, thành phố trực thuộc trung ương ngày 4/3/1997.
27 Nguyễn Cửu Việt, vắn đề cải cách tổ chức và hoạt
động cùa Chính phù và UBND: Nhìn từ nguyên tắc
kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thú
trưởng, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6, năm
1999, tr.42.
28 Nguyễn Thị Thiện Trí, Thực trạng mô hình chính
quyên Tp Hồ Chi Minh và khá năng tự chù cùa chinh quyền thành phố từ cơ chế đặc thù trong Kv yêu Hội thảo quốc tế “Quy định pháp luật đặc thù về phát triển thành phố Hồ Chi Minh và kinh nghiêm nước ngoài”, Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí
Minh, tháng 12/2018, tr.207.
29 Nghị quyết số 54/2017/QH14 về thí điếm cơ chế chinh sách đặc thù phát triển Tp Hồ Chí Minh mở rộng hơn đối tượng nhận ùy quyền thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn từ Chủ tịch UBND Tp Hồ Chí Minh
là Chủ tịch UBND quận - huyện Thực tế, hiện nay, UBND Tp Hồ Chí Minh đang tích cực triền khai những nội dung ủy quyền của UBND thành phố, Chú tịch UBND thành phố đôi với các sở, ngành, UBND
24 quận, huyện Trong đó, UBND ủy quyền 55 nhóm nhiệm vụ quyền hạn, còn Chủ tịch UBND ủy quyền
31 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn Thời gian ủy quyền kéo dài từ 20/1 /2019 đến hết ngày 31/12/2022.
Thứ hai, trao quyền ban hành
VBQPPL với hình thức quyết định cho Chủ
tịch UBND cấp tỉnh trên cơ sở phânđịnh rõ
thẩm quyền của tập thể UBND với thẩm
quyền của người đứng đầu của UBND với
các lý do sau:
Một là, từ trước đến nay chúng ta
thường tư duy theo hướng UBND là cơ
quan có thẩm quyền chung, quản lý toàn
diện mọi lĩnh vực của đời sống xã hội địa
phương, nênphải hoạt động theo chế độ tập
thê (tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách) đề
huyđộng trí tuệtập thể, tránh chủ quan, duy
ý chí, quan liêu, lạm dụng quyền lực
Nhưng thực ra, UBND là cơ quan thực thi
quyền hành pháp, là nơi “cần hành động
hơn là lý luận, cần sự ứng phó nhanh và
mau lẹ, đúng lúc, quả quyết với những diễn
biến phức tạp, đa dạng, nhanh chóng,
thường xuyên và liên tục của đối tượng
quản lý, của những nhiệmvụ mới phát sinh
đòi hỏi phải giải quyết gấp rút”27 vốn là
những đặctrưng của bộ máyhành chính nhà
nước, nghĩa là cần đến chế độ thủ trưởng
với trách nhiệm cá nhân rõ ràng Bên cạnh
đó, lần đầutiên trong một luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật Tô chức CQĐP) nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương được ghi nhận28 Neu phân quyền thể hiện mối quan hệ giữa quyền lực chung của quốc giavới CQĐP và được quy địnhbởi luật thì phâncấp chính là việc cơ quan nhà nước ở trung ương, ở địa phương phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một số nhiệm
vụ, quyền hạn và việc phân cấp phải được quy định trong các VBQPPL Điều này cùng đồng nghĩa với việc “những cơ quan nào không có quyền ban hành VBQPPL thì không có quyền phân cấp trong quản lý nhà nước” Luật Tổ chức CQĐP quy định, Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền ủy quyền cho Phó Chủ tịch, người đứng đầu cơ quan chuyên môn cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn29 * 31 *
Trên thực tế, việc ủy quyền thường theo
vụviệc cụ thể, nhưng giả sử việc ủy quyền cho cấp dướithực hiện nhiệm vụ, quyềnhạn cùa cấp trên một cách thường xuyên để giải