Báo cáo "Lịch sử pháp luật chống bán phá giá trong thương mại quốc tế " pdf

Cùng với xu hướng đó, pháp luật về chống bán phá giá ở phạm vi quốc gia, khu vực và quốc tế cũng ngày càng được sử dụng như một trong những biện pháp phổ biến nhất để bảo hộ sản xuất tro

ThS Vò ThÞ Ph−¬ng Lan *

án phá giá là khái niệm trong kinh tế

học hiện đại dùng để chỉ hiện tượng

gắn liền với quá trình công nghiệp hoá ngày

càng rộng rãi và cuộc cách mạng về giao

thông vận tải của chủ nghĩa tư bản.(1) Các

công trình nghiên cứu về lịch sử thương mại

quốc tế đã cho thấy ngay từ cuối thế kỉ XVI,

các nhà sản xuất giấy ở Anh đã phàn nàn về

hiện tượng những người nước ngoài đem bán

giấy với mức giá chịu lỗ nhằm bóp nghẹt

nền công nghiệp giấy của Anh Đến thế kỉ

XVII, các thương nhân Hà Lan cũng tiến

hành những hoạt động bán hàng hoá với

mức giá rất thấp nhằm xoá sổ các thương

nhân Pháp ra khỏi vùng Baltic Vào cuối thế

kỉ XVIII, thậm chí các nhà sản xuất Anh

quốc còn bị khiếu nại về việc bán giá sản

phẩm quá thấp nhằm vùi dập nền công

nghiệp sản xuất ở Mỹ.(2)

Dưới góc độ kinh tế, bán phá giá là “việc

bán hàng hoá ở những mức giá khác nhau ở

các thị trường quốc gia” hay nói cách khác

là “phân biệt về giá giữa các thị trường quốc

gia”.(3) Dưới góc độ pháp lí, bán phá giá là

khái niệm để chỉ những hành vi bán phá giá

bị pháp luật các nước hoặc pháp luật thương

mại quốc tế cấm

Cùng với xu thế toàn cầu hoá và hội

nhập kinh tế quốc tế, hiện tượng bán phá giá

đã ngày càng trở thành phổ biến trong quan

hệ kinh tế quốc tế Cùng với xu hướng đó,

pháp luật về chống bán phá giá ở phạm vi

quốc gia, khu vực và quốc tế cũng ngày càng được sử dụng như một trong những biện pháp phổ biến nhất để bảo hộ sản xuất trong nước và ngày càng trở thành mối quan tâm hàng đầu đối với các nước có nền kinh tế hướng vào xuất khẩu, trong đó có Việt Nam

1 Sự ra đời của pháp luật chống bán phá giá đầu tiên ở các quốc gia

Bán phá giá bắt đầu xuất hiện từ thế kỉ XVII tại châu Âu và sau đó nhanh chóng trở thành hiện tượng phổ biến của thế giới Ngay

từ khi xuất hiện bán phá giá đã được xem như mối đe doạ đối với nền kinh tế của nước nhập khẩu Vì vậy, không chỉ các doanh nghiệp của nước nhập khẩu trực tiếp bị ảnh hưởng bày tỏ sự quan ngại đối với thực tiễn này mà ngay cả chính phủ các nước nhập khẩu cũng có chung mối quan ngại đó Các nước nhập khẩu ngay lập tức đã có những hình thức can thiệp nhằm ngăn chặn bán phá giá và giảm thiểu tác động của bán phá giá lên các đối thủ cạnh tranh nội địa Biện pháp

mà các quốc gia thường sử dụng để đối phó với bán phá giá trong thời gian đầu và kéo dài cho tới tận thế kỉ XIX là tăng cao mức thuế nhập khẩu hoặc cấm nhập khẩu đối với sản phẩm bán phá giá

Tới đầu thế kỉ XX, khi việc sử dụng thuế nhập khẩu để ngăn chặn hàng hoá bán phá

B

* Giảng viên Khoa luật quốc tế Trường Đại học Luật Hà Nội

giá có nhiều bất cập, các quốc gia bắt đầu

ban hành luật riêng về chống bán phá giá

Canada là nước đầu tiên sửa đổi luật thuế

nhập khẩu của mình để có một phần riêng

quy định về thuế chống bán phá giá vào năm

1904, qua đó trở thành nước đầu tiên trên thế

giới ban hành pháp luật chống bán phá giá.(4)

Ý tưởng ban đầu của luật chống bán phá giá

này là ấn định mức thuế đặc biệt đối với các

sản phẩm nhập khẩu bán phá giá Mục đích

của nó là vừa bảo vệ được các doanh nghiệp

cùng ngành hàng ở trong nước trước hàng

hoá bị bán phá giá, vừa không phải thay đổi

khung thuế nhập khẩu Lúc đó, việc áp dụng

thuế nhập khẩu để đối phó với bán phá giá

được xem là không phù hợp Bởi lẽ thuế

nhập khẩu là thuế áp dụng chung đối với

mọi hàng hoá nhập khẩu và có tính ổn định

tương đối, trong khi đó các hàng hoá bán

phá giá là những vụ việc cụ thể được xem là

những trường hợp ngoại lệ và tạm thời của

luồng hàng hoá nhập khẩu Để đối phó với

những trường hợp ngoại lệ này cần có

những biện pháp cụ thể mang tính linh hoạt

cho từng trường hợp và đó chính là thuế

chống bán phá giá.(5)

Mô hình chống bán phá giá theo pháp

luật Canada trao thẩm quyền kiểm soát

chống bán phá giá cho một vài cơ quan có

thẩm quyền độc lập trong chính phủ, thường

là các cơ quan cũng đồng thời chịu trách

nhiệm kiểm soát thuế nhập khẩu và các loại

thuế đặc biệt khác Các cơ quan này cũng

được áp thuế chống bán phá giá đối với hàng

hoá nhập khẩu khi có hai điều kiện xảy ra

Thứ nhất là phải có hiện tượng bán phá giá,

tức là chứng minh được rằng giá xuất khẩu

của sản phẩm nhập khẩu thấp hơn giá trị của chính sản phẩm đó ở thị trường nội địa Thứ hai là sản phẩm nhập khẩu đó phải cùng loại hoặc tương tự như một hay một số sản phẩm cùng loại nào đó được sản xuất ở nước nhập khẩu Điều kiện này cho thấy rõ pháp luật chống bán phá giá được đặt ra để bảo hộ các nhà sản xuất nội địa chứ không phải để bảo

vệ người tiêu dùng Vì vậy, nếu như trong nền kinh tế của nước nhập khẩu không có ngành công nghiệp sản xuất mặt hàng đó thì cho dù có hiện tượng bán phá giá xảy ra để các nhà nhập khẩu triệt tiêu lẫn nhau đi chăng nữa thì luật chống bán phá giá cũng vẫn không được áp dụng

Sau khi được ban hành, pháp luật chống bán phá giá của Canada đã tỏ rõ tác dụng của

nó trong việc bảo hộ các nhà sản xuất nội địa trước luồng hàng hoá rất rẻ từ nước ngoài tràn vào Vì vậy, pháp luật chống bán phá giá của nước này đã nhanh chóng trở thành hình mẫu để các nước khác noi theo Cho đến năm 1921, mô hình pháp luật chống bán phá giá của Canada đã được du nhập vào nhiều nước như Nam Phi (1914), Mỹ (1916), Australia (1921), Vương quốc Anh (1921), New Zealand (1921) Tuy nhiên, các nước này cũng không hoàn toàn chỉ du nhập một cách nguyên vẹn mô hình của Canada mà

có sự sửa đổi và phát triển cho phù hợp Ví

dụ, khi Australia du nhập mô hình của Canada, họ đã lần đầu tiên đưa vào pháp luật chống bán phá giá của mình (Luật bảo tồn các ngành công nghiệp Australia (Australian Industries Preservation Act) khái niệm “tổn thương” (injury) Theo đó,

để trừng phạt hành vi bán phá giá, tức là áp

thuế chống bán phá giá chỉ có hành vi bán

phá giá không thôi thì chưa đủ mà việc bán

phá giá đó phải gây tổn thương hoặc đe doạ

gây tổn thương cho ngành công nghiệp bản

địa.(6) Trên thực tế có thể có những hành vi

thực sự là bán hàng hoá xuất khẩu với mức

giá thấp hơn ở thị trường xuất hàng đi, tuy

nhiên ngành công nghiệp địa phương thích

ứng nhanh và tự nâng cao khả năng cạnh

tranh của mình một cách kịp thời và trên

thực tế không có tổn thương nào xảy ra Khi

đó, việc trừng phạt hành vi bán phá giá

không còn cần thiết

Khái niệm “tổn thương” này sau đó đã

được Mỹ tiếp thu khi ban hành Luật chống

bán phá giá đầu tiên của mình năm 1916 và

đến năm 1921 khi Luật này được Mỹ hoàn

thiện thêm thì khái niệm và cách thức xác

định giá trị thị trường nội địa (home market

value) của sản phẩm bán phá giá, vốn được

quy định khá chung chung ở Luật năm 1916

được quy định rõ ràng hơn Cụ thể, Luật

chống bán phá giá của Mỹ lúc này cho phép

sử dụng chi phí sản xuất (cost of production)

hoặc giá trị hợp lí kết hợp chi phí sản xuất

(fair value and cost of production) để đối

chiếu nhằm xác định bán phá giá.(7)

Trong số tất cả các đạo luật chống bán

phá giá thời kì đầu tiên này, luật chống

bán phá giá năm 1921 của Mỹ được giới

học giả cũng như giới quản lí nhà nước

xem là có nội dung ưu việt nhất Chính

luật này trong vài thập kỉ sau đó đã trở

thành hình mẫu để xây dựng nên nền tảng

của các quy định về chống bán phá giá

trong thương mại quốc tế mà cụ thể là các

quy định của GATT

2 Sự ra đời và phát triển của pháp luật quốc tế về chống bán phá giá

Hoạt động bán phá giá tự bản thân nó đã

là hoạt động mang tính xuyên quốc gia Các nước ngay lập tức đã thấy lợi ích của mình

bị tác động bởi các hành vi bán phá giá và các biện pháp chống bán phá giá, cho dù đó

là nước có doanh nghiệp bán phá giá ra nước khác hay bản thân nền kinh tế nước đó đang

bị ảnh hưởng bởi hàng hoá bị bán phá giá Chính vì vậy, cũng là điều dễ hiểu khi không lâu sau khi bán phá giá trở thành mối quan tâm của chính phủ một số nước thì nó đã trở thành mối quan tâm chung trên phạm vi quốc tế Liên đoàn các quốc gia (The League

of Nations), một trong những tổ chức quốc tế liên chính phủ đầu tiên trên thế giới(8) đã ngay lập tức có sự quan tâm tới bán phá giá mặc dù đây là vấn đề không liên quan trực tiếp tới mục đích mà tổ chức này vẫn theo đuổi là chính trị và ngoại giao Tuy vậy, những nỗ lực của tổ chức này đối với vấn đề bán phá giá cũng chỉ dừng lại ở việc chủ trì soạn thảo Biên bản ghi nhớ về bán phá giá (Memorandum on Dumping) không có giá trị ràng buộc thực sự về mặt pháp lí đối với các quốc gia thành viên

Ngày 5/3/1946, Hội đồng kinh tế-xã hội của Liên hợp quốc thông qua nghị quyết thành lập uỷ ban chuẩn bị Hội nghị của Liên hợp quốc về thương mại và phát triển Để đóng góp cho Hội nghị này, Mỹ đã đề xuất hiến chương thành lập tổ chức thương mại quốc tế (International Trade Organization) Hiến chương này đưa ra những điều khoản

cơ bản để thành lập một tổ chức thương mại

quốc tế Tuy rằng tổ chức này sau đó không

được thành lập nhưng Chương 4 của Hiến

chương thành lập này, (Phần liên quan tới

chính sách thương mại) sau đó đã được sửa

đổi và đưa vào trong quy định của GATT

năm 1947 Một trong những nội dung được

đưa vào đã trở thành Điều VI nổi tiếng của

GATT năm 1947 về chống bán phá giá Mục

đích của Điều VI khi đó không phải là để

kiểm soát bán phá giá mà là để quy định về

việc thi hành các biện pháp chống bán phá

giá Do được Mỹ chủ trì soạn thảo nên Điều

VI có nhiều điểm tương đồng với Luật năm

1921 của Mỹ về chống bán phá giá, cụ thể là

nó cũng quy định một trong những điều kiện

để trừng phạt hành vi bán phá giá là hành vi

đó phải gây ra hoặc đe doạ gây ra tổn hại

cho nền kinh tế của nước nhập khẩu Tuy

vậy, về thực chất GATT năm 1947 không hề

coi bản thân bán phá giá là thực tiễn kinh

doanh đáng lên án Nó chỉ đơn giản cho

phép nước nhập khẩu, tức là nước “nạn

nhân” của bán phá giá được phép phản ứng

lại đối với hàng hoá bán phá giá nhập khẩu

vào nước mình Nhưng nước xuất khẩu, tức

là nước “thủ phạm” thì không bị lên án vì đã

dung túng cho hành vi bán phá giá bởi vì họ

không có nghĩa vụ phải bảo đảm không có

việc bán phá giá từ nước mình Dù sao, Điều

VI của GATT năm 1947 đã giữ vai trò là

xương sống cho pháp luật chống bán phá giá

quốc tế trong suốt thời gian sau đó, cho đến

khi nó được thay thế bởi điều khoản tương

ứng của GAT năm 1994

Trên thực tế, trong suốt giai đoạn từ

năm 1947 đến năm 1994, Điều VI của GATT

1947 cũng không phải là điều khoản duy nhất của pháp luật quốc tế điều chỉnh về bán phá giá Đoạn đầu tiên của điều khoản này quy định hoạt động bán hàng hoá khi xuất khẩu sang nước khác với mức giá dưới giá trị thông thường của nó sẽ bị coi là bán phá giá khi nó gây ra hoặc đe doạ gây ra tổn thương lớn tới ngành công nghiệp đã được thiết lập trên lãnh thổ của nước thành viên GATT hoặc kìm hãm đáng kể sự hình thành của ngành công nghiệp nội địa Nội dung quy định của Điều VI có nhiều điểm không

rõ ràng và dễ dẫn tới việc hiểu và áp dụng không thống nhất đối với điều khoản này Chính vì vậy, trong những vòng đàm phán trong khuôn khổ GATT tiếp sau đó, rất nhiều quan ngại đặt ra xung quanh việc thực thi Điều VI này Các nước đã phải bàn nhiều về việc làm thế nào để khắc phục nhược điểm của nó và kết quả là đã có thoả thuận về việc thực hiện Điều VI của GATT (Agreement on the Implementation of Article VI), hay còn gọi là Bộ luật chống bán phá giá (The Antidumping Code) được ra đời năm 1967 tại vòng đám phán Kenedy Bộ luật này đưa ra những quy định nội dung và thủ tục chi tiết hơn làm cơ sở pháp lí cho việc áp đặt các biện pháp chống bán phá giá

Cụ thể, Bộ luật này quy định chỉ được áp đặt thuế chống bán phá giá tạm tính khi có đầy

đủ bằng chứng sơ bộ cho thấy đã có hành vi bán phá giá và tổn thương Nó cũng không cho phép áp đặt các mức thuế chống bán phá giá có giá trị hồi tố Bộ luật cũng khuyến khích việc áp thuế chống bán phá giá thấp hơn mức biên độ bán phá giá (dumping margin) nếu như bản thân mức đó đã đủ để

bù đắp tổn thương Về các quy định nội

dung, Bộ luật năm 1967 định nghĩa rõ hơn

về thuật ngữ “ngành công nghiệp” đề cập ở

Điều VI Theo đó, ngành công nghiệp bao

gồm tổng thể các nhà sản xuất nội địa sản

xuất ra sản phẩm cùng loại hoặc những nhà

sản xuất nội địa mà có đầu ra sản phẩm khi

kết hợp với nhau thì tạo thành phần lớn trong

tổng sản phẩm đó Khái niệm này giúp xác

định một cách dễ dàng hơn các yếu tố bán

phá giá trong thương mại quốc tế

Bộ luật chống bán phá giá năm 1967 là

sự bổ sung quan trọng cho Điều VI của

GATT năm 1947 điều chỉnh về chống bán

phá giá từ góc độ pháp luật quốc tế Nó đã

làm rõ một cách đáng kể nhiều điểm còn

mập mờ, chưa rõ nghĩa của Điều VI Tuy

nhiên, bản thân nó cũng có những bất cập

nhất định Bất cập lớn nhất nằm ở nội dung

quy định về liên hệ nhân quả giữa hành vi

bán phá giá và tổn thương của ngành công

nghiệp địa phương Theo đó, Bộ luật năm

1967 quy định cụ thể rằng hành vi bán phá

giá phải rõ ràng là nguyên nhân chính gây ra

tổn thương Quy định này đã gây khó khăn

khá nhiều cho việc áp dụng trên thực tiễn bởi

nó yêu cầu một cách quá cụ thể rằng nước

nhập khẩu phải chứng minh được chính hành

vi bán phá giá chứ không phải hành vi nào

khác là nguyên nhân dẫn tới tổn thương cho

ngành công nghiệp địa phương

Để khắc phục những bất cập của Bộ luật

chống bán phá giá năm 1967, các nước

thành viên của Bộ luật đã đàm phán với

nhau trong Vòng đàm phán Tokyo năm

1979 và ban hành Bộ luật chống bán phá

giá năm 1979 Trong bộ luật mới này, điều

kiện về quan hệ nhân quả đã được quy định linh hoạt hơn để các nước nhập khẩu dễ áp

dụng Bộ luật này quy định: “Nếu những tổn

thương được gây ra bởi những nhân tố khác thì những tổn thương đó không thể bị quy cho hành vi bán phá giá”.(9)

Ngoài ra, Bộ luật chống bán phá giá năm

1979 còn mở rộng thêm các quy định về việc xác định và quản lí giá và số lượng hàng nhập khẩu Nó cũng giới hạn chặt chẽ hơn các mức thuế chống bán phá giá có hiệu lực hồi tố đồng thời yêu cầu các thủ tục áp thuế chống bán phá giá kết thúc trong vòng một năm nếu không có lí do đặc biệt

Kể từ khi được kí kết, các quy định của GATT năm 1947 về chống bán phá giá đã có được những thành công đáng kể trong việc giảm bớt các hàng rào thuế quan và kiểm soát các rào cản phi thuế quan Các nghiên cứu của WTO cho thấy các quy định này đã góp phần làm cho môi trường kinh doanh và thương mại quốc tế trở nên lành mạnh và công bằng hơn.(10) Tuy nhiên, do yếu tố lịch

sử khi thành lập nên bản thân nó có những nhược điểm không dễ dàng khắc phục, ví dụ như phạm vi điều chỉnh hẹp, bản chất lâm thời và thiếu vắng bộ khung thiết chế bền vững và ổn định Khi thương mại quốc tế ngày càng phát triển đòi hỏi tự do hoá cao hơn vào những thập kỉ cuối của thế kỉ XX, nhu cầu sửa đổi GATT năm 1947 ngày càng trở nên cấp thiết, Vòng đàm phán Urugoay

đã được khởi động kể từ năm 1986 và đã đưa đến kết quả quan trọng là Thoả thuận Marrakesh năm 1994 thành lập Tổ chức thương mại thế giới (The World Trade Organization (WTO)) Thoả thuận thành lập

WTO bắt đầu có hiệu lực từ ngày 1/1/1995

Thoả thuận này bao gồm 16 điều khoản và

29 thoả thuận, quy ước ngành (Agreements

and Undestandings), trong số đó có Thoả

thuận chung về thuế quan và mậu dịch

(GATT ngày 1994) và Thoả thuận về việc

thực hiện Điều VI của GATT năm 1994 (gọi

tắt là Bộ luật về chống bán phá giá năm

1994) Sau khi các văn kiện thành lập WTO

được kí kết và chính thức có hiệu lực, Điều

VI của GATT năm 1994 và Bộ luật chống

bán phá giá năm 1994 đã thay thế Điều VI

của GATT năm 1947 và Bộ luật năm 1979

trong việc điều chỉnh việc áp dụng các biện

pháp chống bán phá giá trong thương mại

quốc tế Đó cũng chính là bộ khung quy

phạm pháp luật hiện hành của WTO điều

chỉnh về chống bán phá giá trong thương

mại quốc tế

Qua lịch sử của pháp luật quốc gia và

quốc tế về chống bán phá giá phân tích trên

đây có thể thấy giữa chúng có sự tượng

đồng rất lớn Pháp luật quốc tế về chống

bán phá giá trên thực tế bắt nguồn và chịu

ảnh hưởng rất lớn từ các hệ thống pháp luật

chống bán phá giá của các quốc gia lớn

trong thương mại quốc tế Điều này cũng

giải thích được sự thống nhất và tính hội

nhập cao trong các quy định của pháp luật

quốc gia và quốc tế hiện hành trong lĩnh

vực này Đó cũng có thể được xem như một

ví dụ điển hình của xu hướng hội nhập

trong thương mại quốc tế./

(1) Điều này được đề cập trong nhiều công trình

nghiên cứu, tiêu biểu là Gabrielle Marceau, Các vấn

đề về cạnh tranh và chống bán phá giá trong các khu

vực thương mại tự do (Antidumping and antitrust

issues in free trade areas), Jurisfölaget, 1994; Wenxi

Li, Pháp luật chống bán phá giá của WTO/GATT và

Cộng đồng châu Âu (Anti-dumping law of the

WTO/GATT and the EC), Juristförlaget i Lund, 2003;

và Michael Finger, Nguồn gốc và sự phát triển của

quy định về chống bán phá giá (The origins and evolution of antidumping regulation), World Bank, WPS 783, 1991

(2).Xem: Alexander Hamilton, Báo cáo về các ngành

sản xuất (Report on Manufactures), 1971; Michael

Finger, Sđd

(3).Xem: Jacob Viner, Phá giá: một vấn đề của thương

mại quốc tế (Dumping: a problem in International Trade), Chicago 1923, tr 3, Wenxi Li, Gabrielle Marceau, Michael Finger, Sđd

(4).Xem: Michael Finger, The origins and evolution

of antidumping regulation (Nguồn gốc và sự tiến hóa

của quy định về chống bán phá giá), Ngân hàng thế giới, 1991

(5).Xem: Wenxi Li, sđd, tr 30, 31; Michael J Trebilcock

và Robert Howse, Quy định về thương mại quốc tế

(The regulation of international trade), tái bản lần 3, Nxb Routledge, London, 2005, tr 245 - 246

(6).Xem: Wenxi Li, Sđd, tr 31; Trebilcock và Howse,

Quy định về thương mại quốc tế (The regulation of international trade), sđd, tr 245, 246

(7) Michael Trebilcock và Robert Howse, Quy định về

thương mại quốc tế (The regulation of international trade), Nxb Routledge, 2005, Chương 8

(8) Liên đoàn các quốc gia (the League of Nations) được thành lập năm 1919 theo Hiệp định Versailles,

có 58 thành viên bao gồm cả các cường quốc hàng đầu trong thời kì đó như Anh, Pháp, Tây Ban Nha Mục đích của Liên đoàn là giải giáp vũ trang, ngăn ngừa chiến tranh, hoá giải các tranh chấp giữa các nước thành viên thông qua đàm phán, ngoại giao và nâng cao chất lượng sống toàn cầu Năm 1946, tổ chức này chấm dứt sự tồn tại của mình, mở đường cho việc thành lập Liên hợp quốc

(9).Xem: Điều 3.5 Bộ luật chống bán phá giá năm 1967

(10).Xem: Các nghiên cứu của WTO tại www.wto org/archives