Khi tranh chấp xảy ra, các bên tranh chấp có quyền lựa chọn tất cả các biện pháp hoà bình để giải quyết tranh chấp, dù đó là biện pháp ngoại giao hay tài phán, trao đổi quan điểm trực ti
Trang 1TS NguyÔn Toµn th¾ng *
"Chúng tôi hình dung một Đông Nam Á,
ở đó tranh chấp lãnh thổ và các tranh chấp
khác sẽ được giải quyết bằng biện pháp hoà
bình".(1) Mục tiêu nói trên đã được các quốc
gia ASEAN hiện thực hoá bằng những hành
động cụ thể
Từ Tuyên bố Băng Cốc (ngày 8/8/1967)
khẳng định xây dựng khu vực Đông Nam Á
hoà bình, ổn định qua việc tôn trọng công lí,
tuân thủ pháp luật và các nguyên tắc của
Hiến chương Liên hợp quốc, năm 1976,
bằng việc thông qua Hiệp ước thân thiện và
hợp tác ở Đông Nam Á (Hiệp ước Bali)
(ngày 24/2/1976)(2) ASEAN đã có bước tiến
quan trọng, đó là thiết lập cơ chế khu vực
giải quyết các vấn đề an ninh và chính trị
nảy sinh trong quan hệ giữa các nước thành
viên Năm 1996, trước nhu cầu cấp thiết cần
có cơ chế hữu hiệu để giải quyết các tranh
chấp trong lĩnh vực kinh tế-thương mại,
ASEAN đã tiếp tục thông qua Nghị định thư
về cơ chế giải quyết tranh chấp (ngày
20/11/1996).(3) Hợp tác giữa các quốc gia
ASEAN ngày càng mở rộng và đạt được
nhiều thành tựu đáng kể sau hơn 40 năm tồn
tại và phát triển Nỗ lực hướng tới xây dựng
Cộng đồng ASEAN dựa trên ba trụ cột là
Cộng đồng an ninh, Cộng đồng kinh tế và
Cộng đồng văn hoá-xã hội, Hội nghị thượng
đỉnh ASEAN lần thứ 13 tại Singapore đã
thông qua văn kiện lịch sử: Hiến chương
ASEAN (ngày 20/11/2007) Được đánh giá
là thành tựu đỉnh cao của ASEAN, liệu bản Hiến chương có tạo ra luồng khí mới, tăng cường sức mạnh và hiệu quả cho việc giải quyết tranh chấp phát sinh giữa các nước thành viên?
1 Cơ chế chung
Giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hoà bình, đó là thông điệp mà ASEAN muốn gửi tới các quốc gia thành viên Được nêu ra trong hầu hết các văn kiện kí kết trong khuôn khổ ASEAN, nguyên tắc này, một lần nữa, được khẳng định trong Hiến chương ASEAN,(4) văn bản có giá trị pháp lí cao nhất(5) và trở thành nguyên tắc cơ bản chi phối toàn bộ quá trình giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia ASEAN
Khi tranh chấp xảy ra, các bên tranh chấp có quyền lựa chọn tất cả các biện pháp hoà bình để giải quyết tranh chấp, dù đó là biện pháp ngoại giao hay tài phán, trao đổi quan điểm trực tiếp hay thông qua bên thứ
ba, được quy định hay không quy định trong Hiến chương:(6)
- Giải quyết tranh chấp thông qua đàm phán trực tiếp: Đây là biện pháp được ưu tiên hàng đầu;
- Áp dụng các quy trình giải quyết tranh chấp được quy định trong Hiến chương, bao
* Giảng viên Khoa luật quốc tế Trường Đại học Luật Hà Nội
Trang 2gồm: (1) Tranh chấp về giải thích hay áp
dụng các hiệp định kinh tế đã, đang và sẽ kí
kết trong khuôn khổ ASEAN; (2) Tranh
chấp liên quan tới các hiệp định đã có quy
định cụ thể về thủ tục giải quyết tranh chấp;
(3) Tranh chấp về giải thích hay áp dụng các
quy định của Hiến chương và các hiệp định
khác của ASEAN; (4) Tranh chấp không liên
quan tới việc giải thích hay áp dụng bất kì
hiệp định nào của ASEAN;
- Lựa chọn các biện pháp được nêu tại
Điều 33, § 1 Hiến chương Liên hợp quốc;(7)
- Tìm đến một diễn đàn khác để giải
quyết tranh chấp
Với mục tiêu hướng tới kết quả giải
quyết tranh chấp, các quốc gia ASEAN
không chỉ có quyền tự do lựa chọn phương
thức phù hợp mà còn được quyền tiến hành
các biện pháp trung gian, môi giới, hoà giải
vào bất kì thời điểm nào của quá trình giải
quyết tranh chấp.(8)
Trong trường hợp tranh chấp vẫn chưa
được giải quyết, mặc dù các bên đã tuân thủ
các quy định của Hiến chương, lựa chọn các
biện pháp phù hợp và nghiêm chỉnh thực
hiện, một trong các bên có thể đưa vụ việc ra
trước Hội nghị thượng đỉnh ASEAN để có
quyết định cuối cùng.(9)
2 Cơ chế giải quyết tranh chấp theo
tiến trình khu vực
Đối với các tranh chấp không liên quan
tới việc giải thích hay áp dụng bất kì hiệp
định nào của ASEAN, Hiến chương dẫn
chiếu đến cơ chế giải quyết tranh chấp được
quy định tại Hiệp ước Bali, theo đó các quốc
gia thành viên Hiệp ước sẽ thành lập một hội
đồng cấp cao có nhiệm vụ giải quyết tranh chấp thông qua tiến trình khu vực.(10) Tại Hội nghị bộ trưởng ngoại giao diễn ra ngày 23/7/2001, các quốc gia ASEAN đã chính thức thông qua Quy chế hoạt động của Hội đồng cấp cao
Về cơ cấu tổ chức, Hội đồng cấp cao bao gồm: (1) Đại diện cấp bộ trưởng của mười quốc gia ASEAN và (2) Đại diện cấp bộ trưởng của các quốc gia ngoài ASEAN nhưng là thành viên của Hiệp ước Bali đồng thời là các bên tranh chấp.(11)
Hội đồng cấp cao có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa các quốc gia thành viên Hiệp ước Bali và có nguy cơ đe dọa đến hoà bình và hoà hợp trong khu vực Tuy nhiên, Hội đồng cấp cao không đương nhiên xem xét những vụ việc nói trên mà dựa trên cơ sở ý chí của chủ thể tranh chấp Ý chí này phải được thể hiện bằng văn bản gửi cho Hội đồng cấp cao, trong đó nêu rõ: (1) Chấp thuận đưa vụ việc
ra giải quyết tại Hội đồng cấp cao; (2) Cơ
sở để xác định thẩm quyền của Hội đồng cấp cao; (3) Nội dung tranh chấp và yêu cầu
cụ thể của các bên.(12) Hội đồng cấp cao sẽ nhóm họp để thông qua quyết định trong vòng 6 tuần kể từ thời điểm nhận được các văn bản nêu trên Các đại diện trong Hội đồng cấp cao của các quốc gia ngoài ASEAN đồng thời là bên tranh chấp có thể có mặt trong quá trình thảo luận nhưng không được tham gia vào thủ tục đưa ra quyết định Hội đồng cấp cao sẽ thông qua quyết định theo nguyên tắc đồng thuận Tuy nhiên, các quyết định này chỉ mang tính khuyến
Trang 3nghị mà không có giá trị pháp lí bắt buộc đối
với chủ thể tranh chấp.(13)
Các biện pháp Hội đồng cấp cao có thể
đưa ra bao gồm: (1) Trung gian; (2) Môi
giới; (3) Hoà giải; (4) Điều tra và (5) Các
biện pháp thích hợp khác để ngăn không cho
tranh chấp hoặc tình hình xấu đi Ngoài ra,
Hội đồng cấp cao có thể đứng ra làm trung
gian hoặc theo sự thỏa thuận của các bên
tranh chấp, hoạt động như một ủy ban trung
gian, điều tra hay hoà giải.(14)
Cơ chế giải quyết tranh chấp theo tiến
trình khu vực lần đầu tiên nêu ra tại Hiệp
ước Bali và tiếp tục được khẳng định trong
Hiến chương ASEAN có thể trở thành một
cơ chế hoạt động hiệu quả? Trên thực tế, Hội
đồng cấp cao chưa từng được thành lập và
cơ chế giải quyết tranh chấp theo tiến trình
khu vực chưa một lần được các quốc gia
ASEAN sử dụng Với thẩm quyền hạn chế,
Hội đồng cấp cao không thể đóng vai trò
quyết định trong việc giải quyết triệt để các
tranh chấp có khả năng ảnh hưởng đến hoà
bình và an ninh khu vực và do đó, không
thực sự tạo dựng được niềm tin, thúc đẩy các
quốc gia thành viên yêu cầu sự can thiệp của
Hội đồng trong trường hợp xảy ra tranh
chấp Suy cho cùng, dù tranh chấp có được
giải quyết theo tiến trình khu vực, việc đưa
ra các giải pháp cuối cùng vẫn hoàn toàn phụ
thuộc vào ý chí của các bên tranh chấp.(15)
3 Cơ chế giải quyết tranh chấp kinh
tế-thương mại
a) Phạm vi áp dụng
Theo quy định tại Điều 24 § 3 Hiến
chương ASEAN, các tranh chấp liên quan
đến giải thích và áp dụng các "thỏa thuận kinh tế" trong khuôn khổ ASEAN được giải quyết theo cơ chế giải quyết tranh chấp ghi nhận trong Nghị định thư về tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp thông qua ngày 29/11/2004 Điều 1 § 1 Nghị định thư có nội dung hoàn toàn phù hợp với quy định nêu trên đồng thời chỉ rõ khái niệm "thỏa thuận kinh tế" bao gồm: Các thỏa thuận được nêu trong phụ lục I của Nghị định thư và các thỏa thuận về hợp tác kinh tế-thương mại của ASEAN trong tương lai
Trong trường hợp có sự khác biệt giữa các quy tắc và thủ tục của Nghị định thư với các quy tắc và thủ tục đặc biệt hoặc bổ sung
về giải quyết tranh chấp được nêu trong các thỏa thuận kinh tế của ASEAN thì sẽ áp dụng các quy tắc và thủ tục đặc biệt hoặc bổ sung.(16)
Cơ chế giải quyết tranh chấp của Nghị định thư chỉ được áp dụng để giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia thành viên ASEAN Các doanh nghiệp, dù có quyền và lợi ích trực tiếp bị xâm hại, không thể tự khởi động thủ tục giải quyết tranh chấp mà phải thông qua chính phủ của mình
b) Trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp
Quá trình giải quyết tranh chấp theo quy định của Nghị định thư bao gồm các bước sau:
- Tham vấn:(17) Trong trường hợp có bất đồng về việc áp dụng, giải thích hay thực hiện các thỏa thuận kinh tế của ASEAN, các quốc gia thành viên
sẽ dành cơ hội thích đáng cho thủ tục tham vấn
để hoà bình, hữu nghị giải quyết tranh chấp Nếu các nước thành viên cho rằng theo quy định của bất kì thỏa thuận kinh tế nào
Trang 4của ASEAN, những lợi ích mà họ trực tiếp
hay gián tiếp được hưởng đang bị hủy bỏ
hoặc bị tổn hại hoặc mục tiêu của thỏa thuận
đó bị cản trở do một nước thành viên khác
không thực hiện nghĩa vụ của mình quy định
trong thỏa thuận thì có thể khiếu nại tới
thành viên đó
Nước thành viên nhận được khiếu nại sẽ
phải trả lời trong vòng 10 ngày sau khi nhận
được yêu cầu và phải bước vào tham vấn
trong vòng 30 ngày sau khi nhận được yêu
cầu nhằm đạt được giải pháp thỏa đáng giữa
các bên
- Giải quyết tranh chấp tại Ban hội thẩm:(18)
Nếu nước thành viên nhận được khiếu
nại không trả lời trong vòng 10 ngày hoặc
không bước vào tham vấn trong vòng 30
ngày hoặc tham vấn không thành công trong
vòng 60 ngày thì nước khiếu nại có quyền
đưa vụ việc lên cơ quan có thẩm quyền giải
quyết tranh chấp là hội nghị các quan chức
kinh tế cao cấp (SEOM) và yêu cầu cơ quan
này thành lập ban hội thẩm
Trong vòng 45 ngày sau khi tranh chấp
được đệ trình, SEOM sẽ thành lập ban hội
thẩm bao gồm 3 thành viên là các cá nhân có
trình độ, kiến thức và kinh nghiệm trong
nhiều lĩnh vực, có thể đang làm việc tại Ban
thư kí, tại các cơ quan chính phủ hoặc phi
chính phủ, là người làm công tác giảng dạy
hoặc xây dựng luật và chính sách thương
mại quốc tế, cũng có thể là quan chức chính
sách thương mại cấp cao của các quốc gia
thành viên ASEAN Số lượng thành viên ban
hội thẩm có thể là 5 khi các bên tranh chấp
thống nhất như vậy và thỏa thuận của họ
phải được thực hiện trong vòng 10 ngày kể
từ ngày thành lập ban hội thẩm
Nhiệm vụ của ban hội thẩm là đánh giá khách quan vụ việc bao gồm cả xác minh sự kiện, khả năng áp dụng cũng như tính phù hợp với quy định của các thỏa thuận kinh tế của ASEAN
Quá trình thảo luận của ban hội thẩm được giữ kín Các báo cáo của ban hội thẩm phải được dự thảo khi không có mặt của các bên tranh chấp và căn cứ vào những thông tin được cung cấp và các bản tường trình Ban hội thẩm phải đệ trình báo cáo và kết luận vụ việc lên SEOM trong vòng 60 ngày kể từ ngày thành lập Trong những trường hợp ngoại lệ, ban hội thẩm có thể có thêm 10 ngày để trình những tài liệu này lên SEOM Trước khi đệ trình, ban hội thẩm sẽ dành cơ hội thích đáng cho các bên tranh chấp xem lại báo cáo của ban hội thẩm Trong vòng 30 ngày kể từ ngày ban hội thẩm trình báo cáo, SEOM sẽ xem xét báo cáo của ban hội thẩm và đưa ra phán quyết theo nguyên tắc đồng thuận phủ quyết
- Khiếu nại quyết định của Ban hội thẩm lên Ban phúc thẩm:(19)
Các nước thành viên là các bên tranh chấp nếu không thỏa mãn báo cáo của ban hội thẩm có quyền yêu cầu đưa vụ việc giải quyết tại ban phúc thẩm Đây là cơ quan thường trực, bao gồm 7 thành viên, do hội nghị các bộ trưởng kinh tế (AEM) bổ nhiệm với nhiệm kì 4 năm, là những chuyên gia pháp lí và thương mại quốc tế có kinh nghiệm lâu năm Khi có đề nghị xem xét phúc thẩm, cơ quan phúc thẩm thường trực
Trang 5sẽ thành lập ra một nhóm phúc thẩm riêng
biệt cho mỗi vụ tranh chấp, bao gồm 3 thành
viên Ban phúc thẩm này có nhiệm vụ xem
xét báo cáo của ban hội thẩm, theo đề nghị
của một trong các bên tranh chấp Tuy nhiên,
phạm vi "phúc thẩm" chỉ áp dụng đối với
những kết luận và giải thích pháp lí được
đưa ra trong báo cáo của ban hội thẩm
Trong vòng 60 ngày và tối đa không quá
90 ngày, ban phúc thẩm phải đệ trình báo
cáo lên SEOM để thông qua Việc thông qua
báo cáo phúc thẩm cũng được thực hiện theo
nguyên tắc đồng thuận phủ quyết Các bên
tranh chấp có nghĩa vụ thực hiện phán quyết
của SEOM
c) Các biện pháp giải quyết tranh chấp khác
Song song với việc sử dụng quy trình
giải quyết tranh chấp nói trên, các bên tranh
chấp còn có thể thỏa thuận áp dụng các biện
pháp trung gian, môi giới, hoà giải Những
biện pháp này có thể bắt đầu vào bất kì thời
điểm nào(20) nhưng không được thực hiện
trước khi có yêu cầu tham vấn vì đây là thủ
tục bắt buộc để khởi động quy trình giải
quyết tranh chấp quy định tại Nghị định thư,
trong đó bao gồm cả việc áp dụng điều
khoản về trung gian, môi giới, hoà giải.(21)
Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày bên bị
khiếu nại nhận được yêu cầu tham vấn, nếu
các biện pháp trung gian, môi giới, hoà giải
không thể giải quyết được tranh chấp thì bên
khiếu nại có quyền yêu cầu SEOM thành lập
ban hội thẩm Tuy nhiên, ngay cả trong
trường hợp này, các bên tranh chấp vẫn có
thể thỏa thuận tiếp tục thực hiện các biện
pháp trung gian, môi giới, hoà giải
d) Một vài nhận xét
Xây dựng trên cơ sở Nghị định thư về cơ chế giải quyết tranh chấp ngày 20/11/1996,
cơ chế giải quyết tranh chấp kinh tế-thương mại không phải là sản phẩm sáng tạo, riêng biệt của các quốc gia ASEAN mà trên thực
tế, là sự ghi nhận, với những thay đổi cho phù hợp hoàn cảnh khu vực, cơ chế giải quyết tranh chấp của Tổ chức thương mại thế giới (WTO)
Cơ chế giải quyết tranh chấp kinh tế-thương mại của ASEAN vừa mang tính "hoà giải" vừa mang tính "tài phán" Thủ tục được ghi nhận trong Nghị định thư về cơ chế giải quyết tranh chấp có nhiều điểm giống với thủ tục tố tụng của cơ quan tài phán quốc tế nhưng ASEAN luôn khuyến khích các bên liên quan tự dàn xếp, thỏa thuận để có thể đi đến một giải pháp mà các bên đều chấp nhận được Vì vậy, giai đoạn đầu tiên của quy trình giải quyết tranh chấp là tham vấn và trong giai đoạn tiếp theo, các bên vẫn có khả năng áp dụng các biện pháp trung gian, môi giới, hoà giải để giải quyết tranh chấp Trên thực tế, dù có trình tự, thủ tục tương đối rõ ràng nhưng kể từ khi ra đời cho đến nay, cơ chế giải quyết tranh chấp kinh tế-thương mại của ASEAN hầu như không được các quốc gia ASEAN sử dụng.(22)
4 Các cơ chế phù hợp khác
Hiến chương ASEAN cũng dự liệu trường hợp xung đột giữa các quy tắc và thủ tục về giải quyết tranh chấp được quy định trong các thỏa thuận khác nhau kí kết trong khuôn khổ ASEAN Nếu bất kì thỏa thuận
Trang 6nào có quy định riêng về thủ tục giải quyết
tranh chấp thì áp dụng thủ tục đó.(23)
Đối với các tranh chấp liên quan đến giải
thích và áp dụng các quy định của Hiến
chương và các thỏa thuận khác trong khuôn
khổ ASEAN, một cơ chế giải quyết tranh
chấp phù hợp, bao gồm cả việc sử dụng biện
pháp trọng tài sẽ được thành lập Tuy nhiên,
Hiến chương ASEAN hoàn toàn để ngỏ,
không hề có quy định nào về trình tự, thủ tục
thành lập cơ chế này.(24)
Đánh giá một cách tổng quát, có thể thấy
rằng Hiến chương ASEAN không tạo ra
được bất kì bước đột phá nào về việc thiết
lập một cơ chế giải quyết tranh chấp chung,
thống nhất Trên thực tế, các quy định trong
Hiến chương về giải quyết tranh chấp chỉ là
sự tổng hợp các quy định về giải quyết tranh
chấp đã tồn tại rải rác trong các thỏa thuận
của ASEAN./
(1) Tầm nhìn ASEAN 2020
(2) Hiệp ước Bali được sửa đổi lần thứ nhất vào ngày
15/12/1987 và lần thứ hai vào ngày 25/7/1998
(3).Xem: Nghị định thư về cơ chế giải quyết tranh
chấp (PDSM) đã được sửa đổi và thay thế bởi Nghị
đị nh thư về tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp
thông qua ngày 29/11/2004
(4).Xem: Hiến chương ASEAN, Điều 22, § 1
(5).Xem: Hiến chương ASEAN, Điều 52, § 2
(6).Xem: Hiến chương ASEAN, Điều 28
(7) Các biện pháp được đề cập tại điều 33, § 1 của
Hiến chương Liên hợp quốc bao gồm: (1) Đàm phán
trực tiếp; (2) Thông qua bên thứ ba: trung gian, môi
giới, hoà giải; (3) Thông qua các cơ quan tài phán
quốc tế hoặc các tổ chức quốc tế; (4) Các biện pháp
khác do các bên tranh chấp lựa chọn
(8).Xem: Hiến chương ASEAN, Điều 23
(9).Xem: Hiến chương ASEAN, Điều 26 Hội nghị
thượng đỉnh ASEAN được tổ chức thường niên mỗi năm hai lần Ngoài ra, hội nghị cũng có thể được triệu tập bất thường hay theo vụ việc trong trường hợp cần thiết và theo quyết định của các quốc gia thành viên (Điều 7, § 3)
(10).Xem: Hiến chương ASEAN, Điều 24, § 2 (11) Quy chế hoạt động của Hội đồng cấp cao Hiệp
ướ c Bali, Điều 3 Hiệp ước Bali được để ngỏ cho các quốc gia ngoài Đông Nam Á tham gia Các quốc gia này bao gồm: Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản, Pakixtan, Hàn Quốc, Nga, Mông Cổ, New Zealand,
Úc, Pháp và Đông Timo
(12).Xem: Hiệp ước Bali, Điều 14, 16; Quy chế hoạt động của Hội đồng cấp cao Hiệp ước Bali,
Đ iều 6, 7, 8, 9
(13).Xem: Quy chế hoạt động của Hội đồng cấp cao Hiệp ước Bali, Điều 10 (a), 19, 20
(14).Xem: Hiệp ước Bali, Điều 15
(15).Xem: Bạch Quốc An, "Vai trò của ASEAN trong việc giải quyết các tranh chấp về biên giới, lãnh thổ", Tạp chí luật học, số 9/2007, tr 5-7; Ramses Amer,
"The Association of South-East Asian Nations and
the Management of Territorial Disputes", IBRU Boundary and Security Bulletin, 2001-2002, tr 88-89; Yukiko Nishikawa, "The 'ASEAN way' and Asian
Regional Security", Politics & Policy, 2007, tr 48-49; Mely Caballero-Anthony, "Mechanisms of dispute settlement: The ASEAN experience" , Contemporary Southeast Asia, 1998, tr 49
(16).Xem: Nghị định thư, Điều 1, § 2
(17).Xem: Nghị định thư, Điều 3
(18).Xem: Nghị định thư, Điều 5, 6, 7, 8, 9 và Phụ lục
II về trình tự, thủ tục làm việc của Ban hội thẩm (19).Xem: Nghị định thư, Điều 12
(20).Xem: Nghị định thư, Điều 4, § 1
(21).Xem: Nghị định thư, Điều 1, § 1
(22).Xem: Lê Minh Tiến, "Cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN", Tạp chí luật học, số 9/2007, tr
76-77; UNCTAD, "Dispute Settlement - Regional Approaches: ASEAN", UNCTAD/EDM/Misc.232/Add.29,
2003, tr 9
(23).Xem: Hiến chương ASEAN, Điều 24, § 1 (24).Xem: Hiến chương ASEAN, Điều 25