HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ DỰ ÁN HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO PHƯƠNG THỨC PPP TỪ KINH NGHIỆM CỦA TẬP ĐOÀN ĐÈO CẢ

1 HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ DỰ ÁN HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO PHƯƠNG THỨC PPP TỪ KINH NGHIỆM CỦA TẬP ĐOÀN ĐÈO CẢ LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN TRỊ KINH DOANH Hà Nội, 2022 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN MỤC LỤC D.

GIAO THÔNG THEO PHƯƠNG THỨC PPP TỪ KINH

NGHIỆM CỦA TẬP ĐOÀN ĐÈO CẢ

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Hà Nội, 2022

LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC HÌNH

DANH MỤC BẢNG BIỂU

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ DỰ ÁN HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO PHƯƠNG THỨC PPP 6

1.1 Khái niệm, đặc điểm và các phương thức đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ 6

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của dự án PPP 6

1.1.2 Các hình thức tham gia đầu tư theo phương thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông 9

1.2 Cơ chế quản lý dự án đầu tư hạ tầng giao thông theo phương thức PPP .12 1.2.1 Khái niệm và nội dung của cơ chế quản lý dự án đầu tư 12

1.2.2 Mô hình tổ chức quản lý dự án đầu tư xây dựng 12

1.2.3 Quy trình triển khai dự án PPP 13

1.2.4 Cơ chế quản lý dự án PPP 17

1.2.5 Mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước trong dự án PPP 21

CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ KHUNG THỂ CHẾ VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC PPP TẠI VIỆT NAM 24

2.1 Khuôn khổ thể chế hiện hành về cơ chế quản lý dự án đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam 24

2.2 Những bất cập trong việc quy định vai trò và trách nhiệm của những chủ thể tham gia hợp đồng PPP tại Việt Nam 25

2.2.1 Vai trò và trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền - Khu vực nhà nước .25 2.2.2 Vai trò và trách nhiệm của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án - Khu vực tư nhân 27

2.2.3 Vai trò, trách nhiệm của người sử dụng 28

2.2.4 Sự bất tương xứng trong vai trò và trách nhiệm của các chủ thể 28

2.3 Yêu cầu đặt ra đối với quản lý dự án PPP của các nhà đầu tư tư nhân để thích ứng với những bất cập trong môi trường thể chế 38

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ DỰ ÁN HẠ TẦNG GIAO

THÔNG THEO PHƯƠNG THỨC PPP CỦA TẬP ĐOÀN ĐÈO CẢ 41

3.1 Khái quát chung về Tập đoàn Đèo Cả 41

3.1.1 Quá trình hình thành và phát triển của Tập đoàn Đèo Cả 41

3.1.2 Sự tham gia của Tập đoàn Đèo Cả trong các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức PPP đến nay 42

3.1.3 Năng lực kinh nghiệm của Tập đoàn Đèo Cả 43

3.1.4 Chiến lược phát triển của Tập đoàn Đèo Cả giai đoạn 2021-2025 45

3.2 Thực trạng cơ chế quản lý dự án đầu tư hạ tầng giao thông theo phương thức PPP của Tập đoàn Đèo Cả 46

3.2.1 Thực trạng mô hình tổ chức quản lý dự án được Tập đoàn Đèo Cả 46

3.2.2 Thực trạng cơ chế quản lý dự án PPP của Tập đoàn Đèo Cả 51

3.3 Đánh giá mức độ sẵn sàng của Tập đoàn Đèo Cả trong xây dựng cơ chế quản lý dự án nhằm thích ứng những bất cập chính sách 62

3.3.1 Xây dựng và triển khai cơ chế phòng ngừa rủi ro 63

3.3.2 Năng lực xử lý khủng hoảng 64

3.3.3 Đánh giá chung 64

CHƯƠNG 4: BÀI HỌC KINH NGHIỆM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ DỰ ÁN HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO PHƯƠNG THỨC PPP TỪ KINH NGHIỆM CỦA TẬP ĐOÀN ĐÈO CẢ 66

4.1 Chiến lược phát triển của Tập đoàn Đèo Cả giai đoạn 2021-2025 66

4.1.1 Triển vọng phát triển ngành hạ tầng giao thông giai đoạn 2021-2030 66

4.1.2 Cơ hội, thách thức cho đầu tư dự án hạ tầng giao thông theo phương thức PPP tại Việt Nam giai đoạn 2021-2025 67

4.2 Bài học kinh nghiệm và giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý dự án hạ tầng giao thông theo phương thức PPP thích ứng với khuôn khổ thể chế hiện nay 69 4.2.1 Bài học kinh nghiệm về thiết lập cơ chế quản lý dự án hạ tầng giao thông theo phương thức PPP thích ứng với khuôn khổ thể chế hiện nay 69

4.2.2 Giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý dự án 71

4.3 Kiến nghị Nhà nước hoàn thiện khuôn khổ thể chế về PPP 72

KẾT LUẬN 74

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 75

PHỤ LỤC 78

Từ viết tắt Giải nghĩa

ADB Ngân hàng phát triển châu Á

PPP Hợp đồng đối tác công - tư

BCC Hợp đồng hợp tác kinh doanh

BOT Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao

BTO Hợp đồng Xây dựng - chuyển giao - kinh doanh

BT Hợp đồng Xây dựng - chuyển giao

BOO Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh

BTL Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ BLT Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao

O&M Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý

CQCTQ Cơ quan có thẩm quyền

GTĐB Giao thông đường bộ

GTVT Giao thông vận tải

KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư

GPMB Giải phóng mặt bằng

NSNN Ngân sách nhà nước

KTNN Kiếm toán nhà nước

HĐKTNN Hội đồng kiểm tra nhà nước về công tác nghiệm thu

công trình xây dựngVARSI Hệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ

Hình 1.1: Mối quan hệ giữa các bên trong hợp đồng PPP 18

Hình 1.2: Mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước trong trường hợp CQCTQ là Bộ GTVT 21

Hình 3.1: Chiến lược “Tăng trưởng tập trung” của Tập đoàn Đèo Cả 45

Hình 3.2: Mô hình DNDA trực tiếp tổ chức QLDA 46

Hình 3.3: Mô hình DNDA thuê tư vấn QLDA 48

Hình 3.4: Mô hình tổ chức QLDA hợp nhất “Đèo Cả One” 49

Bảng 2.1: Các bất cập trong cơ chế quản lý dự án PPP 37Bảng 3.1: Cơ chế quản lý dự án PPP của Tập đoàn Đèo Cả - Mối quan hệ đối vớiCQCTQ 51Bảng 3.2: Cơ chế quản lý dự án PPP của Tập đoàn Đèo Cả - Mối quan hệ đối với cơquan kiểm tra 55Bảng 3.3: Cơ chế quản lý dự án PPP của Tập đoàn Đèo Cả - Mối quan hệ đối vớiNĐT, DNDA 57Bảng 3.4: Cơ chế quản lý dự án PPP của Tập đoàn Đèo Cả - Mối quan hệ đối với tổchức cho vay 58Bảng 3.5: Cơ chế quản lý dự án PPP của Tập đoàn Đèo Cả - Mối quan hệ đối với Ủyban nhân dân địa phương 59Bảng 3.6: Cơ chế quản lý dự án PPP của Tập đoàn Đèo Cả - Mối quan hệ đối vớingười sử dụng 61Bảng 3.7: Kết quả đánh giá các nội dung nhận định về năng lực phòng ngừa, quản lýrủi ro trong tổ chức quản lý dự án của Tập đoàn Đèo Cả 63Bảng 3.8: Kết quả đánh giá các nội dung nhận định về năng lực xử lý khủng hoảng củaTập đoàn Đèo Cả 64

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Yêu cầu về thu hút đầu tư phát triển kết cầu hạ tầng (KCHT GTĐB) đã đượcĐảng và Nhà nước đặt ra là một đột phá chiến lược từ Đại hội đại biểu toàn quốc lầnthứ XII của Đảng và tiếp tục khẳng định tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII:

“Xây dựng KCHT giao thông đường bộ (GTĐB), hiện đại cả về kinh tế và xã hội; ưu tiên phát triển một số công trình trọng điểm quốc gia về giao thông, thích ứng biến đổi khí hậu ” (trích Đột phá chiến lược thứ 3, Nghị quyết Đại hội).

Nghị quyết Đại hội XIII nêu rõ tập trung đầu tư các dự án hạ tầng trọng điểm quốc gia, quy mô lớn, nhất là về giao thông, khắc phục cơ bản những điểm nghẽn cho phát triển, tăng cường kết nối với khu vực, nâng cấp các Cảng hàng không, đặc biệt là Cảng hàng không trọng điểm Đến năm 2030, phấn đấu cả nước có khoảng

5.000 Km đường bộ cao tốc, trong đó đến năm 2025 hoàn thành đường bộ cao tốcBắc - Nam phía Đông

Để đảm bảo hoàn thành các mục tiêu trên, Nhà nước đã tập trung hoàn thiện cácthể chế, chính sách về đầu tư, trong đó có chính sách về đầu tư theo phương thức đốitác công tư (PPP) Tháng 6-2020 Quốc hội khóa 14 đã thông qua Luật đầu tư theophương thức đối tác công tư (số 64/2020/QH14) - saqu đây gọi tắt là Luật PPP; Sau

đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định 28/2021/NĐ-CP quy định cơ chế quản lý tàichính dự án đầu tư PPP; Nghị định 35/2021/NĐ-CP quy định chi tiết hướng dẫn thihành Luật PPP Luật PPP ban hành đã có những điểm mới như quy định trách nhiệm

hỗ trợ vốn của cơ quan có thẩm quyền (CQCTQ), đấu thầu cạnh tranh lựa chọn nhàđầu tư (NĐT), cơ chế chia sẻ lợi ích và rủi ro về doanh thu, trách nhiệm của cơ quanNhà nước có thẩm quyền với kỳ vọng sẽ khuyến khích, thu hút được sự tham giangày càng sâu rộng của khu vực tư nhân vào các dự án PPP Đây là một cơ hội rấtlớn cho các doanh nghiệp phát triển, mở rộng quy mô sản xuấ

Tập đoàn Đèo Cả (tên cũ là Công ty cổ phần Tập đoàn đầu tư xây dựng cầuđường Sài Gòn) được thành lập ngày 23 tháng 7 năm 2015 từ tiền thân là Xí nghiệpxây lắp điện Hải Thạch, với truyền thống trên 30 năm hoạt động trong lĩnh vực đầu tưcác công trình hạ tầng GTĐB, công trình hạ tầng kỹ thuật, xây dựng dân dụng và côngnghiệp Tập đoàn Đèo Cả đã và đang phát triển ổn định và phấn đấu để trở thành mộtTập đoàn kinh tế tư nhân hàng đầu Việt Nam trong lĩnh vực đầu tư xây dựng các côngtrình hạ tầng GTĐB

Hiện nay, Tập đoàn Đèo Cả đang cùng lúc triển khai nhiều dự án PPP với sốvốn đầu tư lên tới hàng chục ngàn tỷ đồng, song song với việc bỏ vốn để đầu tư thìcông tác quản lý các dự án để đảm các dự án thực hiện đúng tiến độ, chất lượng, antoàn, không vượt tổng mức đầu tư, và đảm bảo tối đa những điều kiện để các dự án thuhồi vốn nhanh theo đúng kế hoạch doanh thu-lợi nhuận của Tập đoàn là một trongnhững vấn đề cấp bách và cần thiết phải hoàn thiện trong cơ chế quản lý các dự án củaTập đoàn.

Cơ chế tổ chức thường được hiểu theo nhiều cách khác nhau, như phương thứcvận động sắp xếp, tổ chức công việc để tạo ra nền móng nề nếp, định hướng cho sựvận hành của một nhiệm vụ, công việc cụ thể Như vậy, cơ chế quản lý dự án (QLDA)được hiểu là cách thức tổ chức, sắp xếp các mối quan hệ, tương tác khác giữa các chủthể khác nhau liên quan đến sự vận hành của một dự án nhằm đạt được các mục tiêucủa dự án Những mối quan hệ này bao gồm quan hệ bên ngoài (giữa CQCTQ và nhàđầu tư (NĐT), doanh nghiệp dự án (DNDA) và người sử dụng đầu ra của dự án) cũngnhư quan hệ bên trong (giữa NĐT và các bên liên quan khác ký hợp đồng cung cấpdịch vụ với NĐT) Luận văn này tập trung bàn đến mối quan hệ bên ngoài giữaCQCTQ, NĐT/DNDA và người sử dụng dịch vụ

Mặc dù những mối quan hệ này đã được quy định rõ trong hợp đồng dự ánnhưng CQCTQ thường xuyên vi phạm hợp đồng trong khi lại bắt buộc NĐT, DNDAtuân thủ hợp đồng Đồng thời việc áp dụng các cơ chế chính sách cũng thường xuyêngặp vướng mắc do không phù hợp với thực tế, không phân định rõ nhiệm vụ và quyềnhạn của DNDA, các cơ quan chuyên môn, đại diện của CQCTQ, không xử lý tráchnhiệm để chậm trễ trong việc giải quyết các vướng mắc phát sinh của cơ quan chuyênmôn, đại diện của CQCTQ làm ảnh hưởng đến tiến độ dự án, không chia sẻ tráchnhiệm với NĐT/DNDA khi có những xung đột không đáng có với người sử dụng dịch

vụ Điều này cho thấy cơ sở pháp lý đảm bảo mối quan hệ thực sự mang tính “đối tác”bình đẳng giữa CQCTQ và NĐT, DNDA trong các dự án PPP ở Việt Nam vẫn chưađầy đủ và chưa có hiệu lực thực thi Sự bất tương xứng này đang là một rào cản lớn để

có thể thu hút mạnh mẽ sự tham gia của các NĐT tư nhân và khai thác tối đa những lợiích mà đầu tư theo phương thức PPP mang lại cho nền kinh tế

Sau lần tái cấu trúc thứ 5, Tập đoàn Đèo Cả đã chuyển hướng chiến lược “Tăngtrưởng Tập trung” với 03 lực lượng sản xuất chính: Phát triển dự án (Bắn chim); Đấuthầu thực hiện dự án (Câu cá); Triển khai thực hiện dự án (Đi cày) Định hướng tăngtrưởng này đã giúp Tập đoàn Đèo Cả từng bước thành công khi triển khai thi công các

dự án ở Quảng Ninh (Cầu Cửa Lục 1, Hầm Bao Biển, ); Tư vấn quản trị dự án đườngcao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận; thi công Gói thầu 12-XL đường cao tốc phía đông

đoạn Mai Sơn - Quốc lộ 45 đảm bảo tiến độ, chất lượng.

Tuy nhiên, để đáp ứng được mục tiêu phát triển gắn liền với phương châm tamquản “Quản người - Quản việc - Quản lợi nhuận”, Tập đoàn Đèo Cả vẫn còn tồn tạimột số hạn chế trong cơ chế QLDA cần phải khắc phục và hoàn thiện như: xác định

mô hình tổ chức quản lý QLDA phù hợp; xây dựng cơ chế phối hợp xử lý công việcgiữa các bên liên quan; xử lý các bất cập trong quá trình triển khai thực hiện hợp đồngPPP; kiểm soát và ứng phó rủi ro Đặc biệt, trong bối cảnh môi trường pháp lý chocác dự án PPP ở Việt Nam còn chưa hoàn thiện (như vấn đề bảo đảm nguyên tắc bìnhđẳng trong quan hệ đối tác giữa CQCTQ với NĐT đã nói ở trên), thì cơ chế QLDA củaTập đoàn cần được điều chỉnh linh hoạt để tăng thêm khả năng phòng ngừa rủi ro và

xử lý khủng hoảng, sao cho luôn giữ được thế chủ động trong mọi tình huống bất trắcxảy ra Hiện nay, một số dự án PPP của Tập đoàn Đèo Cả mới kết thúc giai đoạn đầu

tư và chuyển sang giai đoạn vận hành, khai thác Đây là giai đoạn bản lề đối với các

dự án PPP, vì nó quyết định khả năng tạo doanh thu, thu hồi lượng vốn rất lớn mà Tậpđoàn đã bỏ ra trong giai đoạn đầu tư, và mang về mức lợi nhuận như kỳ vọng cho Tậpđoàn Nếu những cơ chế QLDA này được xác lập và tăng cường thì công tác triển khaiđầu tư và vận hành, khai thác các dự án KCHT GTĐB theo phương thức PPP của Tậpđoàn Đèo Cả sẽ đạt hiệu quả hơn, góp phần giúp Tập đoàn Đèo Cả nhanh chóng đạtđược tầm nhìn, trở thành một doanh nghiệp hàng đầu của Việt Nam vươn ra tầm châulục và quốc tế trong lĩnh vực xây dựng KCHT GTĐB

Chính vì vậy, đề tài “Hoàn thiện cơ chế quản lý dự án hạ tầng giao thông theo phương thức PPP từ kinh nghiệm của Tập đoàn Đèo Cả” được lựa chọn và

nghiên cứu làm luận văn thạc sỹ của học viên

2 Mục tiêu nghiên cứu

2.1 Mục tiêu tổng quát

Đánh giá cơ chế tổ chức quản lý các dự án KCHT GTĐB theo phương thứcPPP của Tập đoàn Đèo Cả trong bối cảnh hành lang pháp lý về PPP của Việt Namchưa thực sự bảo vệ NĐT trước những rủi ro của môi trường đầu tư, nhằm rút ra bàihọc kinh nghiệm và các giải pháp hoàn thiện cơ chế này, nâng cao hiệu quả đầu tưtổng thể các dự án KCHT GTĐB theo phương thức PPP của Tập đoàn Đèo Cả

2.2 Mục tiêu cụ thể

- Tìm hiểu các bất cập trong cơ chế chính sách của Nhà nước về đầu tư PPPtrong lĩnh vực KCHT GTĐB và cơ chế QLDA của các NĐT

- Đánh giá cơ chế QLDA PPP trong lĩnh vực KCHT GTĐB của Tập đoàn Đèo

Cả trong bối cảnh môi trường thể chế chưa hoàn thiện về PPP ở Việt Nam

- Tổng kết bài học kinh nghiệm và đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế QLDAPPP của Tập đoàn Đèo Cả trong bối cảnh thể chế nêu trên nhằm đầu tư, quản lý vàkhai thác có hiệu quả các dự án PPP của Tập đoàn

- Kiến nghị nhà nước hoàn thiện khung thể chế để tạo thuận lợi cho đầu tư tưnhân trong đầu tư theo phương thức PPP vào các dự án KCHT GTĐB

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng: Cơ chế QLDA của Tập đoàn Đèo Cả trong môi trường thể chế vềPPP ở Việt Nam

Như đã phân tích ở trên, cơ chế QLDA được hiểu trong Luận văn là cách thức

tổ chức, sắp xếp mối quan hệ tương tác giữa các chủ thể liên quan đến việc đầu tư,quản lý, vận hành các dự án Luận văn này tập trung phân tích mối quan hệ tương tác

“bên ngoài” và cách thức Tập đoàn Đèo Cả đã thu xếp mối quan hệ đó một cách hợp

lý trong môi trường thể chế bất định về PPP

- Phạm vi nghiên cứu:

+ Phạm vi về nội dung: Mối quan hệ tương tác giữa các chủ thể chính làNĐT/ DNDA, CQCTQ, các cơ quan Nhà nước khác và đối tượng sử dụng cáccông trình KCHT GTĐB được đầu tư trong dự án PPP

+ Phạm vi về không gian: Đánh giá ở cấp độ tập đoàn của Tập đoàn Đèo Cả,luận văn không đi sâu vào cơ chế QLDA của từng đơn vị trực thuộc Cơ chế QLDAđược phân tích xuyên suốt các giai đoạn của chu kỳ vòng đời dự án, cụ thể là giai đoạnđầu tư và vận hành khai thác

+ Phạm vi thời gian: Thời điểm đánh giá thực trạng là năm 2021, với bối cảnhthể chế là khung pháp lý theo Luật PPP và các văn bản hướng dẫn cập nhật đến thờiđiểm này

4 Phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp phân tích tài liệu tại chỗ:

Luận văn sẽ sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, và so sánh

dữ liệu thứ cấp được thu thập trong cơ sở dữ liệu và các báo cáo hành chính, kỹ thuậtcủa của Tập đoàn Đèo Cả nhằm xác định các rào cản, vướng mắc thể chế trong quátrình triển khai thực hiện đầu tư dự án KCHT GTĐB theo phương thức PPP và đánhgiá kinh nghiệm thực hiện cơ chế quản lý dự án trong bối cảnh đó của Tập đoàn ĐèoCả

4.2 Phương pháp phỏng vấn ý kiến chuyên gia:

Tác giả đã tiến hành khảo sát bằng phỏng vấn sâu với 05 người am hiểu về cơchế QLDA đầu tư HTGT theo phương thức PPP để lấy ý kiến đánh giá của họ về cácbất cập trong cơ chế QLDA giữa các chủ thể chính là NĐT/DNDA, CQCTQ, các cơquan Nhà nước và người sử dụng Học viên đã phỏng vấn sâu các chuyên gia sau:

- 01 Lãnh đạo Hiệp hội các NĐT công trình GTĐB (VARSI)

- 01 Nhà khoa học, chuyên gia nghiên cứu về PPP

- 01 Lãnh đạo đại diện của CQCTQ

- 01 Thành viên Hội đồng quản trịn Tập đoàn Đèo Cả;

- 01 Lãnh đạo DNDA

Bảng hỏi chi tiết được nêu ở Phụ lục 01

4.3. Phương pháp điều tra khảo sát: Tác giả đã tiến hành khảo sát bằng phiếu hỏi

với 50 cán bộ để lấy ý kiến của họ đánh giá về công tác tổ chức quản lý dự án PPP củacác NĐT tư nhân để thích ứng với những bất cập trong môi trường thể chế Học viên

đã khảo sát lãnh đạo cấp cao của Tập đoàn và người đứng đầu các bộ phận DNDA,Ban QLDA, tư vấn QLDA, Ban điều hành (BĐH) thi công Mẫu điều tra cụ thể nhưsau:

- 06 thành viên Hội đồng quản trị

- 14 thành viên Ban tổng giám đốc Tập đoàn và các công ty thành viên; Lãnhđạo DNDA

- 06 Lãnh đạo các Ban đầu tư và phát triển dự án; Ban kế hoạch kỹ thuật củaTập Đoàn Đèo Cả;

- 10 Lãnh đạo Ban QLDA các dự án

- 04 Lãnh đạo Tư vấn QLDA

- 10 Lãnh đạo Ban điều hành các dự án

Bảng hỏi chi tiết được nêu ở Phụ lục 02

5 Bố cục của luận văn:

Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu như đã nêu trên, ngoài phần mở đầu và kếtluận, Luận văn được bố cục thành 4 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan về cơ chế QLDA hạ tầng giao thông theo phương thức PPPChương 2: Đánh giá khun thể chế về cơ chế QLDA đầu tư theo phương thứcPPP tại Việt Nam

Chương 3: Thực trạng cơ chế QLDA hạ tầng giao thông theo phương thức PPPcủa Tập đoàn Đèo Cả

Chương 4: Kinh nghiệm và giải pháp hòan thiện cơ chế QLDA hạ tầng giaothông theo phương thức PPP của Tập đoàn Đèo Cả

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ DỰ ÁN HẠ TẦNG

GIAO THÔNG THEO PHƯƠNG THỨC PPP

CHƯƠNG 1: Khái niệm, đặc điểm và các phương thức đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ

CHƯƠNG 2: Khái niệm và đặc điểm của dự án PPP

Thuật ngữ tiếng Anh “Public Private Partnerships” viết tắt là “PPP” có nghĩa làđối tác/hợp tác công tư, nhưng được hiểu dưới nhiều khía cạnh và quan điểm khácnhau, tùy theo bối cảnh và mục đích nghiên cứu Nhiều nước trên thế giới đã triển khaithành công các dự án PPP nhưng thuật ngữ này vẫn chưa nhận được sự đồng thuậnhoàn toàn trong giới học thuật và các văn bản pháp lý

Theo Grimsey và Lewis (2004, tr 135), “Hợp tác công tư là một thỏa thuậntrong đó khu vực công ký hợp đồng dài hạn với tổ chức thuộc khu vực tư nhân để tổchức đầu tư xây dựng hoặc quản lý cơ sở hạ tầng (CSHT) công, hoặc thay mặt khu vựccông để cung cấp dịch vụ (sử dụng hạ tầng kỹ thuật và xã hội) cho cộng đồng hoặccông chúng”

Ủy ban châu Âu (2004, tr 3) định nghĩa PPP là “các dạng hợp tác giữa cơ quannhà nước và giới doanh nghiệp nhằm bảo đảm nguồn vốn, xây dựng, quản lý và bảo trìmột CSHT hoặc cung cấp dịch vụ công”

Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (OECD) cho rằng PPP là “một thỏa thuậngiữa nhà nước và một số bên tư nhân (có thể bao gồm cả bên vận hành và nhà thầu làtài chính) mà theo thỏa thuận này, bên tư nhân sẽ cung cấp dịch vụ sao cho mục tiêucung ứng dịch của nhà nước phù hợp với tiêu chí lợi nhuận của các bên tư nhân vàhiệu lực của sự tương hợp này phụ thuộc việc chuyển giao đúng mức rủi ro cho bên tưnhân”

Có rất nhiều nghiên cứu và các tài liệu khác nhau đề cập tới khái niệm vềphương thức PPP, tuy nhiên, khái niệm của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) mô tảtương đối đầy đủ về phương thức PPP ADB (2008) trong tài liệu “Hướng dẫn về mốiquan hệ hợp tác công tư”, đã định nghĩa thuật ngữ “PPP” là các mối quan hệ giữa Nhà

nước và Tư nhân liên quan đến quản lý, đầu tư KCHT giao thông và các lĩnh vực dịch

vụ khác thông qua các hợp đồng được thiết lập theo các mức độ nghĩa vụ, quyền lợi vàrủi ro của hai bên đối tác

Như vậy, dù các định nghĩa của quốc tế có thể đề cập đến các khía cạnh khácnhau của PPP nhưng chúng đều nhấn mạnh đến những điểm sau – có thể coi đó lànhững đặc điểm để phân biệt hợp đồng PPP với các dạng hợp đồng khác Thứ nhất,hợp đồng hay thoả thuận PPP nhằm thu hút khu vực tư nhân vào thực hiện vai trò vốn

dĩ thuộc về nhà nước – đó là phát triển CSHT và cung cấp dịch vụ công Thứ hai, domục tiêu của khu vực tư nhân trước tiên là lợi nhuận nên không phải dự án đầu tưCSHT hay cung cấp dịch vụ công nào cũng có thể thu hút được đầu tư tư nhân, mà nóđòi hỏi phải có cơ chế để đảm bảo nguồn thu và một mức lợi nhuận thoả đáng chodoanh nghiệp tư nhân Thứ ba, các hợp đồng PPP đều mang tính chất trung và dài hạn,

do đó hàm chứa nhiều loại rủi ro và ở các mức độ khác nhau Vì thế, hợp đồng nàyluôn cần có những điều khoản về chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa nhà nước và tư nhânnhằm hài hoà lợi ích của cả hai bên Cuối cùng, các dự án PPP thường có nhu cầu huyđộng vốn lớn, do đó hợp đồng PPP không chỉ thu hút sự tham gia của nhà nước và nhàđầu tư (NĐT) tư nhân, mà còn liên quan đến nhiều bên hữu quan khác như tổ chức tàichính, đại diện người sử dụng dịch vụ hoặc các tổ chức giám sát quá trình cung cấp dịch

vụ đại diện cho người dân v.v…

Ở Việt Nam, bóng dáng của phương thức PPP giữa một bên là Nhà nước và mộtbên là tư nhân lần đầu tiên xuất hiện từ năm 1993 dưới hình thức Hợp đồng xây dựng– kinh doanh – chuyển giao (BOT), được ghi nhận tại Nghị định số 87-CP ngày 23tháng 11 năm 1993 của Chính phủ Cơ sở pháp lý về mô hình PPP dần dần được hoànthiện hơn tại các Nghị định 62/1998/NĐ-CP; Nghị định 02/1999/NĐ-CP; Nghị định78/2007/Đ-CP; Nghị định 108/2009/NĐ-CP; Quyết định 71/2010/QĐ-TTg; Nghị định24/2011/NĐ-CP Tuy vậy, mãi đến năm 2014, khi Luật Đầu tư 2014 được Quốc hộithông qua, khái niệm “Đầu tư theo phương thức PPP” mới lần đầu được ghi nhận trongvăn bản pháp lý ở cấp luật/bộ luật Tiếp theo đó, PPP đã được định nghĩa rõ ràng vàđược quy định chi tiết trong Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo phương thứcPPP, sau đó tiếp tục được thay thế bằng Nghị định số 63/2018/NĐ-CP Đến nay, nhậnthức được tầm quan trọng trong việc thiết lập cơ sở pháp lý rõ ràng, tạo nền tảng thuhút đầu tư theo phương thức PPP, Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tư theo phươngthức đối tác công tư ngày 18/6/2020, có hiệu lực ngày 01/01/2021 (sau đây gọi tắt là

Luật PPP) Tại Khoản 10 Điều 3 Luật PPP định nghĩa “Đầu tư theo phương thức PPP là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và NĐT tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm

thu hút NĐT tư nhân tham gia dự án PPP” Như vậy khái niệm này hẹp hơn so với

thông lệ quốc tế về PPP ở chỗ: (i) nó chưa khẳng định PPP là sự hợp tác của Nhà nước

và tư nhân để thực hiện những chức năng vốn thuộc vai trò của nhà nước; (ii) địnhnghĩa này chưa đề cập đến những nguyên tắc cốt lõi của phương thức đầu tư PPP, đó

là hợp tác chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa nhà nước và tư nhân, cũng chưa chỉ rõ tính chấtdài hạn và đa biên trong một hợp đồng PPP

Như vậy, căn cứ theo cách hiểu quốc tế, PPP mang một số điểm đặc trưngsau đây:

Thứ nhất, PPP là một thỏa thuận có sự tham gia của nhà nước - khu vực công

(thông qua Bộ, Ngành, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp) và NĐT tư nhân - khu vực

tư (bao gồm NĐT và DNDA) được thể hiện bằng một hợp đồng có thời hạn tương đốidài Tùy theo từng dạng hợp đồng PPP mà các bên tham gia có những vai trò khácnhau được quy định cụ thể trong hợp đồng

Thứ hai, trong quan hệ PPP, nhà nước và NĐT có mối quan hệ ngang hàng như

những chủ thể trong các dạng hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh tế thông thường Theo

đó, trong mối quan hệ PPP, NĐT không bị nhà nước áp đặt theo kiểu mệnh lệnh hànhchính nhà nước như những quan hệ hành chính khác Nói cách khác, mối quan hệ giữanhà nước và NĐT cần được coi là một quan hệ kinh tế trên cơ sở hợp đồng, trong đómỗi bên có nghĩa vụ và trách nhiệm thực hiện đúng những điều khoản cam kết tronghợp đồng Bất kể tranh chấp nào cũng cần được giải quyết bởi một toà án độc lập với

cả hai bên

Thứ ba, nhà nước và NĐT hợp tác trên cơ sở hai bên cùng có lợi, đáp ứng được

mục tiêu của cả hai bên Trong đó, nhà nước đạt mục tiêu phát triển hạ tầng, kinh tế xãhội ; còn NĐT được nhận lợi ích kinh tế từ việc hợp tác

Thứ tư, PPP thường được sử dụng trong dự án đầu tư thuộc lĩnh vực KCHT kỹ

thuật và xã hội, hoặc để cung cấp các dịch vụ công vốn thuộc trách nhiệm của nhànước, trong đó doanh nghiệp tư nhân sẽ thay mặt khu vực công cung cấp dịch vụ Hiểunhư vậy có nghĩa là sự tham gia của khu vực tư nhân trong hợp đồng PPP cần đượcnhận thức như một giải pháp nhằm giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu phát triểnCSHT và cung cấp dịch vụ công lớn và năng lực hạn chế (cả về nguồn lực tài chính,năng lực quản lý, kỹ thuật, công nghệ…) của khu vực nhà nước

Thứ năm, trong quan hệ PPP, nhà nước thường đóng vai trò giám sát hoạt động

của khu vực tư nhân, thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ, đất đai, vốn, chia sẻrủi ro, mua các dịch vụ đã thỏa thuận và thực hiện các điều khoản khác của hợp đồng;NĐT thường chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện hoặc vận hành dự án từ khâu

thiết kế, xây dựng, cung cấp tài chính, bảo dưỡng và cung cấp các dịch vụ phụ trợ liênquan và nhận được thanh toán từ phía nhà nước hoặc người sử dụng trong việc cungcấp các dịch vụ và CSHT.

Cũng cần khẳng định rõ, việc thiết lập quan hệ PPP của nhà nước không phải là

tư nhân hóa, giữa PPP và tư nhân hóa có bốn điểm khác biệt cơ bản như sau:

Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và đầu tư cho dịch vụ

là của khu vực tư nhân, còn trong PPP thì duy trì trách nhiệm của Nhà nước đối vớiviệc cung cấp dịch vụ

Về sở hữu: Trong tư nhân hóa, quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu vực

tư nhân cùng với các khoản lợi ích và chi phí liên quan, trong PPP thì tiếp tục duy trì

quyền sở hữu tài sản hợp pháp của khu vực công.

Về bản chất của dịch vụ: Bản chất và phạm vi của dịch vụ trong tư nhân hóa

được quyết định bởi các nhà cung cấp tư nhân, trong PPP những vấn đề này do hai bênquyết định thông qua hợp đồng

Về rủi ro và lợi ích: Trong tư nhân hoá tất cả các rủi ro vốn có trong kinh doanh

do khu vực tư nhân chịu, trong khi ở PPP thì rủi ro và lợi ích được chia sẻ cho cả haibên (Nhà nước và tư nhân)

CHƯƠNG 3: Các hình thức tham gia đầu tư theo phương thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông

Kể từ thời điểm văn bản pháp lý đầu tiên về quan hệ hợp tác giữa nhà nước và

tư nhân được ban hành (năm 1993) cho đến nay, đã có rất nhiều phương thức PPPđược áp dụng trong lĩnh vực phát triển KCHT GTĐB với rất nhiều loại hợp đồng khácnhau Luật PPP được thông qua cũng dựa trên tổng kết thực tiễn về các phương thứcPPP thực tế đã được áp dụng tại Việt Nam Theo quy định hiện hành về việc phân loạihợp đồng dự án PPP tại Điều 45 của Luật này, tác giả xin đưa ra phân tích về cácphương thức đầu tư theo phương thức PPP trong lĩnh vực KCHT GTĐB như sau:

3.1.1.1 Xét theo cơ chế thu phí

Các phương thức đầu tư PPP áp dụng cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụnghoặc tổ chức bao tiêu sản phẩm, dịch vụ công được áp dụng trong lĩnh vực KCHTGTĐB ở Việt Nam hiện nay bao gồm:

a) Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT)

Hợp đồng BOT là hợp đồng mà NĐT, DNDA PPP được nhượng quyền để xâydựng, kinh doanh, vận hành công trình, hệ thống CSHT trong thời hạn nhất định; hết

thời hạn, NĐT, DNDA PPP chuyển giao công trình, hệ thống CSHT đó cho Nhà nước(điểm a khoản 1 Điều 45 Luật PPP) Đây là hình thức phổ biến nhất trong các dự ánđầu tư xây dựng KCHT GTĐB theo phương thức PPP

Trong hợp đồng BOT, các rủi ro về tài chính, xây dựng, vận hành được chuyểnsang NĐT Vì vậy, NĐT phải tính toán rất kỹ phương án tài chính, đảm bảo khả năngthu phí để làm cơ sở thỏa thuận thời hạn khai thác công trình KCHT GTĐB Vốn đầu

tư trong hợp đồng BOT bao gồm vốn nhà nước, vốn tư nhân và vốn vay từ ngân hàng.Trong việc huy động vốn của hợp đồng BOT, bên cho vay thường xem xét nguồn thucủa dự án để hoàn trả lại vốn vay thay vì các nguồn tài sản đảm bảo Hợp đồng BOTthường khoảng từ 20 năm đến 30 năm Hợp đồng BOT có thể được xem là một hìnhthức hợp đồng chuyển nhượng, trong đó có các quy định ràng buộc quyền, trách nhiệmcủa nhà nước và NĐT từ giai đoạn xây dựng, kinh doanh đến chuyển giao

b) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO)

Hợp đồng BTO là hợp đồng mà NĐT, DNDA PPP được nhượng quyền để xâydựng công trình, hệ thống CSHT; sau khi hoàn thành xây dựng, NĐT, DNDA PPPchuyển giao công trình, hệ thống CSHT cho Nhà nước và được quyền kinh doanh, vậnhành công trình, hệ thống CSHT đó trong thời hạn nhất định (điểm b khoản 1 Điều 45Luật PPP)

Trong Hợp đồng BTO, NĐT bỏ vốn trong tất cả các giai đoạn: thiết kế, xâydựng và khai thác Ngược lại, nhà nước có thể khai thác lợi thế của NĐT (về vốn đầu

tư, năng lực tài chính, kinh nghiệm và năng lực quản lý ) trong khi vẫn giữ quyền sởhữu tài sản Sau khi chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho Nhà nước, NĐT được quyềnkhai thác kinh doanh thông qua một thỏa thuận cho thuê/ nhượng quyền khai thác dàihạn Hợp đồng BTO lúc này có tính chất gần giống với hợp đồng BOT trong giai đoạnvận hành vì NĐT cũng thu hồi vốn đầu tư thông qua việc kinh doanh, khai thác côngtrình hạ tầng Trong lĩnh vực KCHT GTĐB, hình thức hợp đồng BTO có mức độ thamgia của tư nhân thấp so với hình thức hợp đồng BOT

c) Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO)

Hợp đồng BOO là hợp đồng mà NĐT, DNDA PPP được nhượng quyền để xâydựng, sở hữu, kinh doanh, vận hành công trình, hệ thống CSHT trong thời hạn nhấtđịnh; hết thời hạn, NĐT, DNDA PPP chấm dứt hợp đồng (điểm c khoản 1 Điều 45Luật PPP)

Trong hợp đồng BOO, NĐT bỏ toàn bộ chi phí xây dựng, vận hành và bảo trìcông trình KCHT GTĐB Khi công trình KCHT GTĐB hoàn thành, NĐT được quyền

vận hành và sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó mà không có nghĩa vụ phảichuyển giao cho Nhà nước Mặc dù được quyền sở hữu công trình KCHT GTĐB,nhưng các quyết định đối với tài sản có thể bị hạn chế khi thi hành, bởi những điềukhoản ràng buộc trong hợp đồng BOO đã ký với cơ quan nhà nước NĐT được quyềnthu phí, lệ phí, và tiền sử dụng dịch vụ, thông qua đó thu lại khoản chi phí đã đầu tưxây dựng, vận hành Khi hợp đồng vẫn còn giá trị, NĐT phải tiếp tục kinh doanh phùhợp với những cam kết đã được xác định trong thỏa thuận hợp đồng hoặc được quyđịnh bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền

d) Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M)

Hợp đồng O&M là hợp đồng mà NĐT, DNDA PPP được nhượng quyền đểkinh doanh, quản lý một phần hoặc toàn bộ công trình, hệ thống CSHT sẵn có trongthời hạn nhất định; hết thời hạn, NĐT, DNDA PPP chấm dứt hợp đồng (điểm d khoản

1 Điều 45 Luật PPP)

Để hợp đồng O&M được ký kết một cách hiệu quả nhất thì các cơ quan nhànước có thẩm quyền sẽ cần phải tiến hành lập hồ sơ O&M để mời thầu cũng như kêugọi các NĐT tham gia dự thầu, từ đó đàm phán các điều khoản quan trọng của dự ánsao cho có lợi nhất cho doanh nghiệp của mình Các đối tượng có liên quan cần phảihiểu được rõ tầm quan trọng của hợp đồng O&M trong PPP, những điều kiện cần thiếttrong hồ sơ mời thầu và thỏa thuận những vấn đề trọng yếu trong hợp đồng Trong hợpđồng O&M sẽ luôn có sự cân đối và phân chia rõ ràng về những rủi ro thương mại vớinhững lợi ích của các NĐT

3.1.1.2 Xét theo cơ chế thanh toán

Xét theo cơ chế thanh toán, các phương thức đầu tư PPP áp dụng cơ chế Nhànước thanh toán trên cơ sở chất lượng sản phẩm, dịch vụ công được áp dụng trong lĩnhvực KCHT GTĐB ở Việt Nam hiện nay bao gồm:

a) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (BTL)

Hợp đồng BTL là hợp đồng mà NĐT, DNDA PPP được nhượng quyền để xâydựng công trình, hệ thống CSHT và chuyển giao cho Nhà nước sau khi hoàn thành;được quyền cung cấp sản phẩm, dịch vụ công trên cơ sở vận hành, khai thác côngtrình, hệ thống CSHT đó trong thời hạn nhất định; cơ quan ký kết hợp đồng thuê dịch

vụ và thanh toán cho NĐT, DNDA PPP (điểm a khoản 2 Điều 45 Luật PPP)

b) Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT)

Hợp đồng BLT là hợp đồng mà NĐT, DNDA PPP được nhượng quyền để xâydựng công trình, hệ thống CSHT và cung cấp sản phẩm, dịch vụ công trên cơ sở vậnhành, khai thác công trình, hệ thống CSHT đó trong thời hạn nhất định; cơ quan ký kếthợp đồng thuê dịch vụ và thanh toán cho NĐT, DNDA PPP; hết thời hạn, NĐT,DNDA PPP chuyển giao công trình, hệ thống CSHT đó cho Nhà nước (điểm b khoản

2 Điều 45 Luật PPP)

Nhìn chung, đối với lĩnh vực xây dựng KCHT GTĐB, BOT, BTO và O&M lànhưng hình thức phù hợp nhất và được sử dụng phổ biến nhất cho đến hiện nay Vớinhững lợi ích PPP mang lại cùng sự cần thiết phải phát triển mạng lưới giao thông

trong khi nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) đầu tư cho lĩnh vực này còn hạnchế, rất cần thúc đẩy sự gia tăng số lượng cho các NĐT tham gia các dự án đầu tư vàoKCHT GTĐB theo phương thức PPP

CHƯƠNG 4: Cơ chế quản lý dự án đầu tư hạ tầng giao thông theo phương thức PPP

CHƯƠNG 5: Khái niệm và nội dung của cơ chế quản lý dự án đầu tư

5.1.1.1 Khái niệm

Cụm từ “cơ chế” được sử dụng khá phổ biến ở nước ta khi chuyển đổi mô hình,

phương thức quản lý Theo Từ điển tiếng Việt (Viện ngôn ngữ học, 1996), cơ chế là cách thức theo đó một quá trình được thực hiện Còn trong Đại từ điển Tiếng Việt (1998), cơ chế được hiểu là cách thức sắp xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở theo đó mà thực hiện Nếu sử dụng thuật ngữ tương đương của nước ngoài như mechanism (tiếng Anh) hay mécanisme (tiếng Pháp) thì cơ chế là cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau (Từ điển Le Petit Larousse, 1999).

Như vậy, nhìn chung cơ chế có thể được hiểu theo hai nghĩa Thứ nhất, nó được nhìnnhận như quy luật vận hành của một hệ thống hay một đối tượng quản lý nào đó Thứhai, cơ chế cũng có thể được dùng để chỉ sự tương tác giữa các bộ phận cấu thành của

hệ thống, mà nhờ sự tương tác đó mà hệ thống vận động và phát triển Luận văn vận

dụng cách hiểu thứ hai này của thuật ngữ cơ chế.

Theo đó, cơ chế QLDA được hiểu là sự tương tác qua lại lẫn nhau giữa các hình thức quản lý hay giữa các chủ thể quản lý với nhau trong suốt chu kỳ của một dự

án đầu tư Mục đích của cơ chế QLDA để nhằm đảm bảo dự án được vận hành thông

suốt, kịp thời tháo gỡ những vướng mắc cản trở sự vận động đó và đảm bảo dự án thuđược những kết quả như mong muốn

CHƯƠNG 6: Mô hình tổ chức quản lý dự án đầu tư xây dựng

Theo tài liệu môn học quản lý dự án của PGS.TS Phạm Văn Hùng (2021), các hình thức tổ chức quản lý dự án đầu tư xây dựng gồm:

6.1.1.1 Nhà đầu tư trực tiếp quản lý dự án

Đây là mô hình QLDA mà NĐT hoặc tự thực hiện dự án (tự xây dựng, tự tổchức giám sát và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật) hoặc lập ra Ban QLDA để quản

lý việc thực hiện các công việc dự án theo sự uỷ quyền Mô hình này thường được ápdụng với các NĐT có bộ máy nhân sự đủ năng lực chuyên môn, kỹ năng và kinhnghiệm QLDA Có 02 dạng tổ chức như sau:

- Không thành lập Ban QLDA: NĐT sử dụng bộ máy hiện có của mình để trực

tiếp tổ chức QLDA.

- Thành lập Ban QLDA: NĐT thành lập Ban QLDA để thay mặt chủ đầu tưquản lý toàn bộ hoặc một phần công việc từ khi bắt đầu đến khi hoàn thành dự án

6.1.1.2 Nhà đầu tư thuê tư vấn quản lý dự án

Đây là mô hình QLDA mà NĐT thuê đơn vị khác đại diện toàn quyền thayNĐT thực hiện chức năng QLDA Mô hình này thường được áp dụng với các NĐTkhông có kinh nghiệm, năng lực chuyên môn QLDA

CHƯƠNG 7: Quy trình triển khai dự án PPP

Theo quy định của Luật PPP, quy định về quy trình triển khai dự án PPP như sau:

- Lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, quyết định chủ trương đầu tư,công bố dự án;

- Lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, phê duyệt dự án;

- Lựa chọn NĐT;

- Thành lập DNDA PPP và ký kết hợp đồng dự án PPP;

- Triển khai thực hiện hợp đồng dự án PPP

Trên cơ sở đó, dự án PPP có thể được được chia làm 03 giai đoạn thực hiện đólà: (a) Chuẩn bị dự án, (b) Lựa chọn NĐT và ký kết hợp đồng dự án, (c) Thực hiện hợpđồng dự án

7.1.1.1 Giai đoạn chuẩn bị dự án

Giai đoạn chuẩn bị dự án là giai đoạn xác định để kiểm tra tính tuân thủ vớicủa dự án với các chính sách về PPP, nhằm xem xét liệu dự án này có đáp ứng yêucầu pháp lý để thực hiện theo mô hình PPP không hoặc có đáp ứng các tiêu chí cầnthiết tối thiểu cho một dự án PPP hay không Các nội dung chính của giai đoạn chuẩn

bị dự án bao gồm:

- Lập danh mục dự án, thẩm định và phê duyệt đề xuất dự án PPP:

Trước hết, để lập dự án PPP thì cần phân tích hiệu quả kinh tế của nhu cầu dự

án và các phương án đầu tư PPP Sau đó thực hiện thiết kế sơ bộ, tức là thiết kế sơ bộđịa điểm thi công; quy mô dự án; loại hình và cấp độ công trình thi công chính của dựán; Kế hoạch thực hiện dự án; Thuyết minh về phương án thiết kế được lựa chọn chocông trình chính của dự án; Đường dây và thiết bị kỹ thuật (nếu có) và chất lượng củacông trình dự án/ dịch vụ cung cấp

Thứ hai, cần phân tích khả thi kỹ thuật của dự án PPP: Phân tích khả thi kỹ

thuật sẽ bao gồm (i) đặc điểm kỹ thuật của địa điểm thực hiện dự án; (ii) tình trạng

về quyền sử dụng dịch vụ; (iii) phương án bồi thường, GPMB và tái định cư; (iv)mức độ sẵn có của các công nghệ để thực hiện dự án; và (v) các tác động môi trườngcủa dự án

Thứ ba, là phân tích khả thi về tài chính: Được tiến hành để đánh giá tính khả

thi tài chính của dự án Phân tích sơ bộ về tính khả thi tài chính bao gồm dự kiến banđầu về chi phí vốn và chi phí vận hành, dự kiến doanh thu, vốn góp của Nhà nước, các

ưu đãi đầu tư/ bảo đảm và tỷ suất nội hoàn tài chính (khi có hoặc không có sự hỗ trợ từChính phủ) Một mô hình phân tích tài chính (có thể được phát triển thành phần mềmtính toán) sẽ xây dựng để hỗ trợ bước phân tích này

Thứ tư, là thực hiện khảo sát thị trường sơ bộ: Để đánh giá sự quan tâm của thị

trường, nhà nước sẽ tiến hành công tác khảo sát thị trường sơ bộ bao gồm các cuộcthảo luận ban đầu với các NĐT và bên cấp vốn tiềm năng để đánh giá xem các bên tưnhân có khả năng và có sẵn sàng thực hiện dự án không

Thứ năm, phê duyệt dự án sau giai đoạn đề xuất dự án PPP Các dự án PPP

sau khi đã được đánh giá chi tiết hơn thì mỗi dự án PPP sẽ được phân loại theo dự

án quan trọng quốc gia hoặc các dự án nhóm A, nhóm B và nhóm C và được đưavào Danh mục dự án PPP

- Lập, thẩm định và phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi:

Nghiên cứu khả thi nhằm mục đích đánh giá một cách khách quan và hợp lýnhững điểm mạnh và điểm yếu của dự án PPP mà bên mời thầu đã xác định Đây làmột trong những hợp phần quan trọng nhất trong công tác chuẩn bị dự án và cũng là

cơ sở để Chính phủ ra quyết định đầu tư vào dự án Nghiên cứu khả thi giúp đảm bảorằng dự án phù hợp với nhu cầu được xác định trước đó và là giải pháp kỹ thuật thíchhợp nhất; Cung cấp thông tin về chi phí (cả hữu hình và vô hình), và cung cấp dấuhiệu nhận biết liệu ngân sách của Chính phủ có đáp ứng được những chi phí này màkhông làm gián đoạn những hoạt động khác không; Xem xét lý giải về hiệu quả kinh

tế của dự án; Cho phép xác định, định lượng, giảm thiểu và phân bổ rủi ro trong toàn

bộ vòng đời dự án; Hoàn thành toàn bộ tài liệu tham vấn cho dự án; Xem xét vấn đềthu hồi đất của dự án cụ thể; Xem xét liệu dự án có thể được đánh giá là phù hợp vớikhả năng chi trả của Chính phủ và đối tượng sử dụng dịch vụ khi xét đến các nghĩa vụtài chính hữu hình và nghĩa vụ tài chính tiềm tàng của dự án

Bên cạnh các vấn đề trên, nghiên cứu khả thi cần đáp ứng các yêu cầu về trình

bày và phân tích các phương án cấu trúc dự án khác nhau; Xác định những hạn chế của

dự án; Đảm bảo rằng dự án được phát triển trên cơ sở một kế hoạch kinh doanh phùhợp, và đảm bảo rằng biện pháp rà soát đặc biệt đã được tiến hành đối với dự án đểchứng minh sự tuân thủ các yêu cầu về pháp lý, kỹ thuật và xã hội Vì vậy việc thẩmđịnh và phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án PPP phải đảm bảo các yêucầu về: Nghiên cứu khả thi kỹ thuật; Rà soát đặc biệt địa điểm thực hiện dự án; Đánhgiá tác động môi trường; Đánh giá pháp lý; Phân tích tài chính; Hình thức hợp đồngPPP; Tái cấu trúc dự án; Phân tích rủi ro; Phân tích kinh tế; Phân tích hiệu quả đầu tư

và tiến độ dự án quản lý sơ bộ

- Chuẩn bị mặt bằng xây dựng: đây là công tác đền bù giải phóng mặt bằng(GPMB), tạo mặt bằng thi công thực hiện dự án

7.1.1.2 Giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng dự án

- Tổ chức đấu thầu lựa chọn NĐT (sơ tuyển, đấu thầu, đàm phán và ký kết hợpđồng dự án; đóng tài chính của dự án và hợp đồng dự án bắt đầu có hiệu lực) Một dự

án vượt qua bước nghiên cứu khả thi sẽ chuyển sang bước đấu thầu, lựa chọn NĐT.Giai đoạn này bao gồm các bước thực hiện và vai trò của các tổ chức khác nhau thamgia vào quy trình đấu thầu, lựa chọn NĐT theo hình thức đấu thầu rộng rãi quốc tếhoặc trong nước Quy trình được áp dụng cho cả dự án do nhà nước đề xuất lẫn dự án

do NĐT đề xuất

Các bước để tiến hành đấu thầu các dự án PPP bao gồm: Công bố thông tin dự

án được đấu thầu; Phát hành Hồ sơ mời sơ tuyển; Hội nghị tiền sơ tuyển; Phỏng vấntrước khi nộp hồ sơ; Nhận và đánh giá Hồ sơ mời sơ tuyển; Danh sách ngắn các NĐTtrúng sơ tuyển; Phát hành Hồ sơ mời thầu; Hội nghị tiền đấu thầu; Trả lời chất vấntrước khi nộp thầu; Nộp và nhận Hồ sơ dự thầu; Đánh giá Hồ sơ dự thầu; Thương thảohợp đồng và trao thầu; Hoàn thiện Hợp đồng PPP; Hoàn thành thu xếp tài chính

- Thương thảo, đàm phán hợp đồng: sau khi lựa chọn được NĐT trúng thầu,CQCTQ và NĐT được lựa chọn sẽ tiến hành đàm phán hợp đồng PPP

- Ký kết và quản lý hợp đồng PPP: Khi một NĐT đã được chọn và hợp đồngđược ký kết, dự án PPP chuyển sang giai đoạn quản lý hợp đồng Các mục tiêu chủchốt của giai đoạn này bao gồm: Giám sát và thi hành các yêu cầu và trách nhiệmtrong hợp đồng PPP; Quản lý mối quan hệ giữa Cơ quan thực hiện (CQTH) và NĐT;Duy trì tiêu chuẩn cao về cung cấp dịch vụ trong suốt thời hạn hợp đồng Giai đoạnquản lý hợp đồng bắt đầu sau khi hợp đồng của các dự án được ký kết, kéo dài xuyênsuốt thời gian của dự án, và cho đến khi kết thúc thời hạn hợp đồng Phạm vi nhiệm vụ

của chức năng quản lý hợp đồng cần phải được xác định trong mỗi hợp đồng Hợpđồng cần phải quy định các thông tin định kỳ phải được cung cấp để cho phép CQTHgiám sát dự án Các thông tin định kỳ bao gồm các báo cáo giám sát kỹ thuật, thươngmại và tài chính và các báo cáo khảo sát định kỳ.

7.1.1.3 Giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án

Ở giai đoạn này, CQCTQ và NĐT/DNDA cần xác định thời gian thực hiện hợpđồng dự án (bao gồm thời điểm kết thúc hợp đồng dự án), xác định cụ thể thời gianxây dựng công trình, thời gian vận hành và chuyển giao công trình Trường hợp dự ánphải phân kỳ để giảm sự phức tạp của việc đầu tư hoặc tăng tính khả thi về tài chính và

sự hấp dẫn của dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi cần phân tích nguyên nhân, dự kiến

kế hoạch phân kỳ và trình bày các phương pháp thực hiện Các bước chính trong giaiđoạn này bao gồm:

- Tổ chức lựa chọn nhà thầu: thiết kế, giám sát, thi công: theo quy định tại LuậtPPP hiện hành, NĐT, DNDA ban hành quy chế lựa chọn nhà thầu tư vấn, cung cấphàng hóa, xây lắp và nhà thầu khác trên cơ sở bảo đảm công bằng, minh bạch, hiệuquả kinh tế để áp dụng thống nhất trong quá trình thực hiện dự án, mà không bắt buộcphải áp dụng quy trình đấu thầu cho việc lựa chọn nhà thầu

- Tổ chức thi công xây dựng: việc tổ chức thi công xây dựng thực hiện theo cácquy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật và theo hợp đồng thi công giữa DNDA và các nhà thầuthi công

- Quản lý, giám sát thi công xây dựng và nghiệm thu: Cũng tương tự như vậy,việc quản lý, giám sát thi công xây dựng và nghiệm thu thực hiện theo các quy chuẩn,tiêu chuẩn kỹ thuật và theo hợp đồng thi công giữa DNDA và các nhà thầu thi công

- Quản lý, giám sát thực hiện hợp đồng dự án: việc quản lý, giám sát thực hiệnhợp đồng dự án thực hiện theo các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật và theo hợp đồng thicông giữa DNDA và các nhà thầu thi công

- Quyết toán vốn đầu tư xây dựng: sau khi kết thúc quá trình đầu tư xây dựng,trên cơ sở báo cáo của chủ đầu tư, các đơn vị tư vấn thiết kế, tư vấn kiểm định…, nhànước sẽ tiến hành nghiệm thu và quyết toán dự án PPP Thông thường để thực hiệnquyết toán, CQCTQ thỏa thuận với NĐT việc lựa chọn tổ chức kiểm toán độc lập, cónăng lực và kinh nghiệm để thực hiện việc kiểm toán giá trị vốn đầu tư xây dựng côngtrình dự án PPP

- Quản lý vận hành và kinh doanh khai thác: Sau khi công trình đã được vận

hành thử trước khi bàn giao, CQTH cấp giấy chứng nhận nghiệm thu Các thủ tụcnghiệm thu cuối cùng được thiết lập và thống nhất bởi tất cả các bên bao gồm NĐT,Đơn vị quản lý hợp đồng và Phòng theo dõi dự án PPP của CQTH Sau khi công trình

đã được vận hành thử trước khi bàn giao, CQTH cấp giấy chứng nhận nghiệm thu Cácthủ tục nghiệm thu cuối cùng được thiết lập và thống nhất bởi tất cả các bên bao gồmnhà đầu tư, Đơn vị quản lý hợp đồng và Phòng theo dõi dự án PPP của CQTH Giaiđoạn vận hành bắt đầu sau khi công trình dự án được nghiệm thu và được cấp giấyphép hoạt động, và khi khách hàng bắt đầu sử dụng sản phẩm, dịch vụ của dự án Đơn

vị quản lý hợp đồng và người quản lý hợp đồng theo dõi chặt chẽ hoạt động của dự ántrong những năm đầu của dự án Nhu cầu sử dụng thực tế mà dự án đạt được có thểkhác với nhu cầu dự kiến được dùng làm cơ sở xác định phương án tài chính của dự

án, hoặc có thể cần một giai đoạn khởi động để nhu cầu của dự án dần định hình Khi

đó một số vấn đề tài chính có thể nảy sinh Người quản lý hợp đồng cần giám sát tìnhtrạng tài chính của NĐT để giúp NĐT cố gắng tránh khỏi tình trạng phá sản

Trong giai đoạn vận hành, Nhà nước thường xuyên giám sát hoạt động của dự

án thông qua các báo cáo về hoạt động của dự án trong suốt giai đoạn vận hành dự ánPPP; cập nhật và giám sát mô hình tài chính; giám sát các chỉ số hoạt động chính đãđược thống nhất; giám sát mức phí áp dụng; giám sát các giao ước với ngân hàng;giám sát công tác sửa chữa và bảo trì bảo dưỡng và tiến hành công tác kiểm tra tài sảnthường xuyên (hỗ trợ bởi các kỹ sư độc lập) Sau khi nghiệm thu các công trình dự ánPPP thì các bên tham gia dự án sẽ thực hiện theo đúng quyền hạn và trách nhiệm theocác dạng hợp đồng PPP mà các bên đã ký kết Mỗi loại hợp đồng PPP có thời giankhai thác, doanh thu, mức hoàn vốn và lợi nhuận khác nhau Vì vậy để đảm bảo cácbên thực hiện đúng cam kết và lợi nhuận thì việc quản lý hiệu quả quá trình vận hành

dự án PPP có ý nghĩa hết sức quan trọng

- Quyết toán và chuyển giao dự án: tùy thuộc vào hình thức hợp đồng PPP,NĐT/DNDA sẽ bàn giao công trình dự án cho CQCTQ sau khi kết thúc giai đoạn vậnhành dự án hoặc sau khi hoàn thành đầu tư xây dựng

CHƯƠNG 8: Cơ chế quản lý dự án PPP

Về mặt pháp lý, hợp đồng PPP được ký giữa CQCTQ và NĐT, DNDA và đượchiểu hợp đồng này thể hiện sự quan hệ giữa các bên tham giá ký hợp đồng Tuy nhiên,trong mỗi dự án PPP luôn có một số lượng lớn các bên liên quan tham gia vào quátrình thực hiện dự án với vai trò và mục tiêu riêng của mỗi bên Mối quan hệ giữa cácbên tham gia dự án PPP được thiết lập thông qua một loạt các hợp đồng giữa khu vựcNhà nước, người bỏ vốn, nhà thầu, nhà vận hành và khách hàng Khu vực Nhà nước

quan hệ với khu vực tư nhân thông qua hợp đồng PPP Khu vực tư nhân và bên chovay cung cấp vốn cho DNDA thông qua hợp đồng tín dụng cấp vốn DNDA quan hệvới nhà thầu xây dựng và nhà thầu vận hành, bảo dưỡng thông qua hợp đồng thươngmại Người sử dụng quan hệ với DNDA thông qua việc mua và trả phí dịch vụ sử dụngcông trình PPP

Hình 1.1: Mối quan hệ giữa các bên trong hợp đồng PPP

(Nguồn: Tác giả tự nghiên cứu tổng hợp)

Trên cơ sở mối quan hệ giữa các bên trong dự án PPP, cơ chế quản lý dự ánPPP được xác định thông qua vai trò, nhiệm vụ của các bên như sau:

8.1.1.1 Khu vực nhà nước - các cơ quan có thẩm quyền

Khu vực Nhà nước là các cơ quan có thẩm quyền (CQCTQ), bao gồm Chínhphủ, các Bộ, ngành, các chính quyền địa phương Đây là một bộ phận chính không thểthiếu được của một dự án PPP Chi tiết về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nàyđược miêu tả ở phần trên

Cơ quan nhà nước

UBND địa phương

CQCTQ trong các dự án PPP KCHT GTĐB trong trường hợp dự án trọng điểmmang tính quốc gia có thể là Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, và trong các dự

án PPP KCHT GTĐB thông thường là Bộ Giao thông vận tải (GTVT) hoặc UBNDcấp tỉnh CQCTQ là đơn vị thay mặt nhà nước lập dự án PPP, tổ chức lựa chọn NĐT,đàm phán ký kết hợp đồng PPP với NĐT và DNDA

Đại diện các CQCTQ là đơn vị được CQCTQ ủy quyền tổ chức, giám sát thựchiện hợp đồng PPP Thông thường, Bộ GTVT thành lập Ban QLDA (QLDA) PPP và

ủy quyền cho cơ quan này thực hiện các công việc thay cho Bộ, tương tự như vậy,UBND cấp tỉnh thường thành lập Ban QLDA chuyên ngành của tỉnh và ủy quyền cho

cơ quan này thực hiện các công việc thay cho UBND cấp tỉnh

Khu vực công cũng bao gồm các cấp chính quyền địa phương nơi dự án đi qua,

là đơn vị hưởng lợi trực tiếp từ dự án

Khu vực Nhà nước đóng một vai trò quan trọng trong việc đảm bảo lợi ích công

sẽ được thực hiện hay đạt được được các mục tiêu của dự án Khu vực Nhà nước cónhiệm vụ: xác định dự án; quyết định dự án và quy mô dự án; lựa chọn khu vực tưnhân thông qua đấu thầu thích hợp, thực hiện và khai thác của dự án được thực hiệntheo đúng mục tiêu Ngoài ra, là một bên tham gia hợp đồng, khu vực Nhà nước cũng

có nghĩa vụ tôn trọng lợi ích của đối tác, thực hiện đúng các điều khoản cam kết tronghợp đồng và chấp hành các chế tài đã nêu trong hợp đồng trong trường hợp vi phạm,bình đẳng trước pháp luật với đối tác tư nhân

Mối quan hệ bên trong giữa các cơ quan của Nhà nước sẽ được trình bày chi tiết

ở mục 1.2.5

8.1.1.2 Khu vực tư nhân - Nhà đầu tư và Tổ chức cho vay

Khu vực tư nhân là các đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài, có thể là cácdoanh nghiệp hoặc NĐT có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự

án Khu vực tư nhân có trách nhiệm thực hiện dự án mang lại hiệu quả theo yêu cầucủa khu vực Nhà nước và người tiêu dùng ở cấp dự án Thông thường trong một thỏathuận PPP, bên tư nhân thực hiện thiết kế, xây dựng, vận hành, quản lý, khai thác vàtài trợ cho dự án hợp tác, và được trả theo hiệu suất Rủi ro được xác định và giao chobên có khả năng chịu và quản lý tốt nhất với chi phí thấp nhất

Khu vực tư nhân bao gồm NĐT - là đơn vị trúng thầu lựa chọn NĐT thực hiện

dự án PPP và/hoặc các tổ chức, cá nhân góp vốn gián tiếp vào dự án thông qua hợpđồng hợp tác đầu tư (BCC) với NĐT; DNDA - Là doanh nghiệp do NĐT lập ra đểthực hiện đầu tư dự án; và các nhà thầu - do NĐT/DNDA lựa chọn để tổ chức triển

khai thực hiện các gói thầu tư vấn, thiết kế, xây dựng… trong suốt quá trình triển khai

dự án PPP

Tổ chức cho vay là các ngân hàng, doanh nghiệp cho NĐT vay vốn đề đầu tư

dự án Thông thường, các tổ chức cho vay sẽ đặt ra những tiêu chuẩn, điều kiện nhấtđịnh đòi hỏi dự án PPP và NĐT/DNDA phải đáp ứng mới tiến hành cấp vốn vay cho

dự án

8.1.1.3 Người sử dụng dịch vụ

Là các cá nhân, tổ chức sử dụng dự án PPP và trả phí cho DNDA để sử dụng từcông trình KCHT GTĐB Mặc dù đối tượng này không trực tiếp tham gia vào hợpđồng thoả thuận về dự án PPP giữa Nhà nước và NĐT, nhưng họ lại là “khách hàng”trả tiền cho dịch vụ mà dự án PPP mang lại Vì thế, việc họ từ chối trả tiền hoặc từchối sử dụng dịch vụ của dự án (vì các lý do khác nhau) sẽ khiến dự án PPP thất bại dokhông mang về doanh thu như dự kiến Tuy nhiên, do họ không có mặt trong hợp đồngPPP nên nhiều khi các điều khoản hợp đồng đã không tính đến lợi ích chính đáng của

họ, gây ra những phản ứng dữ dội từ người sử dụng Cũng vì lý do trên nên khi nhữngxung đột với người sử dụng xảy ra, các CQCTQ thường có xu hướng không coi đó làmột rủi ro mà hai bên tham gia hợp đồng cùng phải hợp tác giải quyết, mà phó mặccho NĐT Đây cũng là điểm yếu trong khung thể chế hiện nay về PPP ở nước ta mà sẽđược phân tích kỹ hơn trong Chương 2

Nhận xét: Trong số các bên nêu trên, Nhà nước và NĐT là hai chủ thể đặc thù

của hợp đồng PPP, bởi Nhà nước vừa là cơ quan công quyền, vừa là một chủ thể kinh

tế có địa vị pháp lý bình đẳng với NĐT Trong hợp đồng PPP, tính chất công quyềncủa chủ thể nhà nước được thể hiện bằng cách thông qua việc ký kết các hợp đồngPPP, Nhà nước có thêm công cụ để đảm bảo chức năng cung cấp dịch vụ công củamình Sự tham gia với tư cách một bên chủ thể hợp đồng của Nhà nước giúp đưa ranhững bảo đảm cho NĐT, đồng thời theo dõi, quản lý các hoạt động đầu tư và các camkết của NĐT đối với việc phát triển CSHT Như vậy, khi tham gia hợp đồng PPP thìNhà nước thực hiện đồng thời mục tiêu kinh tế - xã hội và chức năng quản lý Một mặtkhác, hợp đồng PPP còn là sự thỏa thuận giữa các bên về quyền, lợi ích trong việc đầu

tư phát triển CSHT NĐT không quan tâm nhiều đến các yếu tố công khi tham gia hợpđồng PPP mà phải ưu tiên mục tiêu lợi nhuận, coi đầu tư vào dự án PPP có chi phí cơhội tương tự như tiến hành các hoạt động kinh doanh thông thường khác Như các hợpđồng dân sự, thương mại khác, hợp đồng PPP thể hiện sự bình đẳng, tự nguyện củaNĐT và CQCTQ trong việc đàm phán, thực hiện hợp đồng Chính yếu tố này đã xácđịnh tính chất bình đẳng về địa vị pháp lý của các chủ thể hợp đồng PPP Hoạt động

xây dựng, nâng cấp công trình KCHT đối với dự án PPP được thực hiện trực tiếp bởikhu vực “tư” (yếu tố thương mại - sự tham gia của khu vực tư nhân), nên đây là yếu tốnổi trội được lưu ý hơn cả khi đề cập đến hợp đồng PPP Nhưng để có thể phát huy vaitrò điều tiết, chỉ đạo và hỗ trợ của Nhà nước là không thể thiếu, đôi khi quyết định sựthành công của dự án PPP Mặc dù mức độ tham gia của hai nhóm chủ thể này sẽ thayđổi tuỳ vào lĩnh vực CSHT triển khai ký kết hợp đồng PPP, nhưng trong mọi trườnghợp cần có sự hợp tác chặt chẽ giữa hai nguồn lực kinh tế để đảm bảo, phục vụ lợi íchcủa cộng đồng thông qua triển khai xây dựng các dự án CSHT.

CHƯƠNG 9: Mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước trong dự án PPP

Về mặt hợp đồng, dự án PPP chỉ có hai chủ thể đó là Bên A (CQCTQ) và Bên

B (NĐT, DNDA), trong đó CQCTQ được hiểu là đại diện cho Nhà nước làm chủ đầu

tư dự án PPP Tuy nhiên, với tính chất là một dự án có yếu tố công, nên dự án PPPcũng chịu sự quản lý của các cơ quan nhà nước khác nhằm đảm bảo hiệu quả dự án,tránh thất thoát, lãng phí tài sản nhà nước Mối quan hệ, phạm vi chức năng, quyềnhạn giữa các cơ quan nhà nước trong dự án PPP được quy định trong Luật PPP hiệnhành như sau:

Hình 1.2: Mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước trong trường hợpCQCTQ là

Quản lý chuyên ngành

Quản lý

an ninh

CQCTQ (Bộ Giao thông vận tải)

Quốc hội Chính phủ Thủ tướng Chính phủ

Kiểm toán nhà nước Hội đồng KTNN

Bộ Kế hoạch đầu tư

quản lý đầu ngành có nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đầu tư theo phươngthức PPP Chính phủ có thẩm quyền ban hành hoặc trình Quốc hội ban hành các chínhsách về PPP, bao gồm cả văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo phương thứcPPP, các quyết định, chỉ thị trong thực hiện dự án PPP Chính phủ chịu trách nhiệm tổchức kiểm tra, thanh tra việc thực hiện đầu tư theo phương thức PPP Đặc biệt, Thủtướng Chính phủ có quyền quyết định chấm dứt, đình chỉ hợp đồng dự án đối với dự

án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chínhphủ Như vậy, Chính phủ là cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong quản lý các dự ánPPP Căn cứ chức năng, nhiệm vụ của các Bộ ngành quản lý chuyên môn, Chính phủgiao nhiệm vụ cụ thể về các Bộ, ngành quản lý để đảm bảo hiệu quả đầu tư Dự ánPPP

- Nhóm các cơ quản lý nhà nước bao gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

(KH&ĐT), Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Bộ Xây dựng, Ngân hàng nhà nước là các cơquan là cơ quan quản lý chuyên ngành, có chức năng quản lý, thẩm định, phê duyệtcác vấn đề cụ thể liên quan đến việc đầu tư dự án PPP, cụ thể như sau:

Bộ KH&ĐT thực hiện chức năng của cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư theo

phương thức PPP tại trung ương, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lýnhà nước về đầu tư theo phương thức PPP trên phạm vi cả nước Bộ có thẩm quyềnban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các vănbản hướng dẫn về đầu tư theo phương thức PPP Bộ có nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với

cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra, giám sát; hằng năm tổng hợp, đánh giá tìnhhình thực hiện dự án PPP trên phạm vi cả nước Bộ được giao nhiệm vụ xây dựng vàquản lý hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về đầu tư theo phương thức PPP và thực hiệnnhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật

Bộ Tài chính có chức năng ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về cơ chế tài chính trong đầu tư theophương thức PPP Bộ Tài chính có nhiệm vụ chủ trì xây dựng và thực hiện cơ chế chia

sẻ phần tăng, giảm doanh thu đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu

tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, người đúng đầu cơ quan trung ương,

cơ quan khác; và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật

Đối với các Bộ, cơ quan trung ương, cơ quan khác có nhiệm vụ thực hiện quản

lý, hướng dẫn về đầu tư theo phương thức PPP trong lĩnh vực, phạm vi quản lý; Thựchiện trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền quy định của Luật PPP đối với dự án PPPthuộc thẩm quyền Hằng năm tổng hợp, đánh giá, báo cáo tình hình thực hiện dự ánPPP thuộc phạm vi quản lý của ngành; và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo

quy định của pháp luật.

UBND cấp tỉnh có nhiệm vụ thực hiện chức năng của cơ quan quản lý nhà nước

về đầu tư theo phương thức PPP tại địa phương Thực hiện trách nhiệm của cơ quan cóthẩm quyền quy định tại Luật PPP đối với dự án PPP thuộc thẩm quyền; quyết địnhchấm dứt, đình chỉ hợp đồng dự án PPP đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết địnhchủ trương đầu tư của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; Hằng năm tổng hợp, đánh giá, báocáo tình hình thực hiện dự án PPP thuộc phạm vi quản lý của địa phương; Chủ trì, phốihợp với DNDA PPP tổ chức bồi thường, GPMB, hỗ trợ, tái định cư đối với dự án PPPthuộc phạm vi quản lý của địa phương; chủ trì, phối hợp với Bộ, cơ quan trung ương,

cơ quan khác, DNDA PPP tổ chức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với dự án PPPthuộc phạm vi quản lý của các cơ quan này; và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn kháctheo quy định của pháp luật

- Nhóm các cơ quản quản lý chuyên môn bao gồm: Kiểm toán nhà nước

(KTNN), Hội đồng kiểm tra nhà nước về công tác nghiệm thu công trình xây dựng(HĐKTNN)… Trong đó, theo Luật PPP hiện hành, KTNNB chỉ tham gia kiểm toánđối với những phần dự án PPP có sử dụng vốn đầu tư công hoặc sử dụng tài sản công;

và kiểm toán đối với những phần tăng/giảm doanh thu của DNDA khi thực hiện cơ chếchia sẻ phần tăng/giảm doanh thu

- Nhóm các cơ quan quản lý an ninh bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh

tra bộ, Cục cảnh sát kinh tế, Cục an ninh kinh tế, Các cơ quan này có chức năng hậukiểm, tiến hành thanh tra các hoạt động đầu tư theo phương thức PPP và xử lý, kiếnnghị xử lý các vi phạm trong hoạt động đầu tư theo phương thức PPP

Nhận xét: Việc có nhiều cơ quan nhà nước cùng tham gia trong một dự án PPP

có ưu điểm là đảm bảo bảo vệ được tối đa lợi ích của Nhà nước - và qua đó là lợi ích

xã hội Hạn chế là nếu thiếu sự phối hợp, dẫn đến “trống đánh xuôi kèn thổi ngược,trùng lắp nhiệm vụ hoặc các bên chỉ chú ý bảo vệ lợi ích của mình thì rất thiệt thòi chodoanh nghiệp Nên chăng mọi sự quản lý trong nội bộ cơ quan nhà nước nên được coi

là “việc riêng” và nhà nước tự giải quyết, còn đại diện đứng ra đàm phán với NĐT chỉ

có một, đó là CQCTQ – và cơ quan này phải được trao đầy đủ quyền để đàm phán vớiNĐT chứ không phải mỗi lúc lại dừng lại xin ý kiến Bộ ngành?

CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ KHUNG THỂ CHẾ VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ DỰ

ÁN ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC PPP TẠI VIỆT NAM

CHƯƠNG 10:

CHƯƠNG 11: Khuôn khổ thể chế hiện hành về cơ chế quản lý dự án đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam

Tại Việt Nam, đầu tư theo phương thức PPP được bắt đầu thực hiện từ năm

1997 với chỉ duy nhất một hình thức hợp đồng BOT theo quy định tại Nghị định số 77/

CP của Chính phủ về Qui chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tưtrong nước Đến năm 1998, loại hợp đồng theo phương thức PPP đã được mở rộng(gồm BOT, BTO, BT) tại Nghị định số 62/1998/NĐ-CP của Chính phủ Năm 2005,khái niệm về 3 loại hợp đồng BOT, BTO, BT lần đầu tiên được quy định tại Luật Đầu

tư và tiếp tục được hướng dẫn thực hiện tại Nghị định số 78/2007/NĐ-CP

Năm 2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 108/2009/NĐ-CP quy định cáchình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO và BT áp dụng thống nhất cho nhà đầu tưthuộc mọi thành phần kinh tế Năm 2010, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định

số 71/2010/QĐ-TTg về Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP, trong đó lần đầutiên định nghĩa thuật ngữ PPP được chính thức nêu ra trong các văn bản pháp lý

Năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theohình thức PPP trên cơ sở tiếp thu kinh nghiệm quốc tế về quy trình thực hiện dự án,loại hợp đồng đồng thời có những bổ sung phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh củaViệt Nam Cũng trong năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định 30/2015/NĐ-CPquy định chi tiết thi hành Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP.Đây là lần đầu tiên việc lựa chọn nhà đầu tư được quy định riêng trong một Nghị định.Năm 2018, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP (thay thế Nghị định

số 15/2015/NĐ-CP) với một số nội dung quy định mới nhằm khắc phục tối đa các tồntại, hạn chế trong các quy định cũ Năm 2020 Chính phủ đã ban hành Nghị định số25/2020/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọnnhà đầu tư (thay thế Nghị định số 30/2015/NĐ-CP)

Để thiết lập một hành lang pháp lý ổn định nhằm đẩy mạnh thu hút đầu tư theophương thức PPP, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật PPP Đâyđược xem là khung pháp lý quan trọng để thu hút các nguồn lực xã hội đầu tư pháttriển KCHT, đặc biệt là hạ tầng giao thông Đồng thời, Chính phủ cũng đã ban hành

các Nghị định, Thông tư đề hướng dẫn thi hành luật PPP để nhanh chóng đưa LuậtPPP vào thực tiễn Khuôn khổ thể chế về PPP hiện nay đang áp dụng tại Việt Namgồm:

- Luật PPP số 64/2020/QH14 ngày 18 tháng 6 năm 2020 của Quốc hội

- Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/06/2019 của Quốc hội

- Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 của Chính phủ về quy định chi tiết

và hướng dẫn thi hành Luật PPP

- Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/02/2020 của Chính phủ về lựa chọnnhà đầu tư

- Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ về quy định cơchế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức PPP

- Thông tư số 15/2016/TT-BKHĐT ngày 29/09/2016 của Bộ KH&ĐT hướngdẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tưtheo phương thức PPP

- Thông tư số 120/2018/TT-BTC ngày 10/12/2018 của Bộ Tài chính quy định

về mức lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, thanh toán phần vốn đầu tư củaNhà nước tham gia thực hiện dự án và quyết toán công việc hoàn thành theo phươngthức PPP thuộc Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Namphía Đông giai đoạn 2017-2020

- Thông tư số 08/2019/TT-BXD ngày 11/11/2019 của Bộ Xây dựng quy định vềgiám sát, quản lý chất lượng các công trình được đầu tư xây dựng theo phương thức PPP

Đánh giá chung: Nhìn chung, cho đến nay, hành lang pháp lý cho đầu tư theo

phương thức PPP đã có một bước tiến dài và ngày càng hoàn thiện Tuy nhiên, do bịđiều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp lý khác nhau nên khung thể chế này vẫn còn sựchồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định hoặc chưa thực sự đảm bảo nguyên tắc “đốitác bình đẳng” với NĐT tư nhân Mục tiếp theo của Luận văn sẽ phân tích những điểmđược và những điểm còn chưa được giải quyết của hành lang pháp lý về PPP này

CHƯƠNG 12: Những bất cập trong việc quy định vai trò và trách nhiệm của những chủ thể tham gia hợp đồng PPP tại Việt Nam

CHƯƠNG 13: Vai trò và trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền - Khu vực nhà nước

Các CQCTQ đều là các cơ quan hành chính thuộc hệ thống cơ quan quản lýnhà nước Tùy theo phân cấp, các cơ quan này gồm các Bộ, UBND các cấp có nhữngnhiệm vụ, quyền hạn, vai trò và trách nhiệm khác nhau, được Chính phủ và Thủ tướngChính phủ phân công, trong đó là vai trò chủ đạo về PPP của Bộ KH&ĐT, cùng sựtham gia của các bộ, ngành có liên quan khác như Bộ Tài chính, Bộ GTVT, Bộ Xâydựng… và chính quyền địa phương các tỉnh Nhưng nhìn chung, theo quy định tạiLuật PPP hiện hành, các CQCTQ có vai trò và trách nhiệm chính sau đây trong quátrình thực hiện dự án PPP:

- CQCTQ có trách nhiệm tổ chức lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáonghiên cứu khả thi dự án PPP, tổ chức lựa chọn NĐT, đàm phán và ký kết hợp đồng

dự án PPP

- Các CQCQT cũng là cơ quan có trách nhiệm hủy thầu, đình chỉ cuộc thầu,không công nhận kết quả lựa chọn NĐT hoặc tuyên bố vô hiệu đối với các quyết địnhcủa bên mời thầu khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về đầu tư theo phươngthức PPP, lựa chọn NĐT hoặc quy định khác của pháp luật có liên quan

- Trường hợp dự án PPP thuộc diện phải chấm dứt, thì CQCTQ cũng là cơquan quyết định chấm dứt, đình chỉ hợp đồng dự án PPP đối với dự án thuộc thẩmquyền quyết định chủ trương đầu tư của mình theo quy định của pháp luật Xem xét,chấp thuận phương án xử lý tài chính, quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các bêntrong trường hợp chấm dứt hợp đồng dự án PPP

- Các CQCTQ cũng có quyền yêu cầu bên mời thầu, cơ quan ký kết hợp đồngcung cấp hồ sơ, tài liệu để phục vụ công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát, theo dõi, giảiquyết kiến nghị, xử lý vi phạm về đầu tư theo phương thức PPP; tiến hành bồi thườngthiệt hại theo quy định của pháp luật

- CQCTQ có trách nhiệm giải trình việc thực hiện các quy định của pháp luậttheo yêu cầu của cơ quan cấp trên, cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát, cơquan quản lý nhà nước về đầu tư theo phương thức PPP; Công khai thông tin dự ánPPP; định kỳ báo cáo cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư theo phương thức PPP tạitrung ương về tình hình thực hiện dự án PPP thuộc thẩm quyền của mình

- CQCTQ chịu trách nhiệm đánh giá năng lực tài chính của NĐT trên cơ sởcác hồ sơ, tài liệu do nhà đầu tư cung cấp, đảm bảo lựa chọn được NĐT có đủ năng lựctài chính để thực hiện dự án PPP: giám sát việc thực hiện các cam kết huy động vốnchủ sở hữu của NĐT theo quy định tại hợp đồng dự án PPP

- Các CQCTQ cũng có trách nhiệm kiểm tra, giám sát triển khai thực hiện dự

án PPP; bao gồm huy động, sử dụng vốn đầu tư của NĐT, DNDA PPP theo quy định

tại hợp đồng dự án PPP; đôn đốc, chỉ đạo cơ quan ký kết hợp đồng dự án PPP, DNDAPPP thực hiện công tác quyết toán vốn đầu tư công trình, hệ thống CSHT hoàn thànhtheo đúng quy định.

- Riêng đối với những dự án PPP có sử dụng tài sản công trong quá trình thựchiện dự án, CQCTQ có trách nhiệm báo cáo về tình hình thực hiện và giải ngân vốnđầu tư công, vốn chi thường xuyên, nguồn thu hợp pháp để chi đầu tư, chi thườngxuyên thuộc nhiệm vụ chi của NSNN thực hiện hợp đồng dự án PPP theo quy định củapháp luật về đầu tư công, NSNN, quản lý, sử dụng tài sản công và quy định của phápluật có liên quan Cơ quan nhà nước có tài sản công tham gia dự án PPP báo cáo vềviệc sử dụng tài sản công tham gia dự án PPP theo quy định của pháp luật về quản lý,

sử dụng tài sản công CQCTQ tổng hợp các cam kết sử dụng vốn nhà nước quy địnhtại các Hợp đồng dự án PPP trong báo cáo tình hình thực hiện dự án PPP để báo cáo

cơ quan quản lý nhà nước tại trung ương về PPP theo đúng quy định

Đồng ý với quan điểm này, trong cuộc phỏng vấn chuyên gia của tác giả, PGS.TS Trần Chủng - Chủ tịch VARSI đã bày tỏ:

Vai trò và trách nhiệm nêu trên thực chất là nghĩa vụ của CQCTQ đối với Nhà nước, Luật PPP không có quy định trách nhiệm của CQCTQ đối với việc tuân thủ thực hiện hợp đồng PPP Phải chăng đây là nguyên nhân dẫn đến sự

“bất bình đẳng” trong quan hệ giữa CQCTQ và NĐT, DNDA hiện nay?

Theo quy định của pháp luật hiện hành, NĐT, DNDA PPP có trách nhiệmthực hiện các quyền, nghĩa vụ quy định trong hợp đồng dự án PPP và các quy định củapháp luật có liên quan; Phối hợp với CQCTQ, cơ quan ký kết hợp đồng, cơ quan, đơn

vị được giao quản lý phần vốn Nhà nước trong dự án PPP, hoàn thiện hồ sơ thanh toánphần vốn Nhà nước trong dự án PPP và hồ sơ quyết toán công trình, hệ thống CSHT

hoàn thành NĐT, DNDA PPP có trách nhiệm xác định doanh thu, chi phí, thu nhậpkhác cho mục đích tính thuế theo quy định của pháp luật về thuế và quy định có liênquan

Ngoài ra, theo quy định hiện hành, DNDA còn có trách nhiệm nộp hồ sơ quyếttoán thuế và báo cáo cơ quan ký Hợp đồng PPP về doanh thu thực tế trong năm tàichính làm cơ sở để xác định chia sẻ doanh thu tăng, giảm (nếu có) DNDA PPP đượcNhà nước giao tài sản công quản lý, sử dụng tài sản công theo quy định tại hợp đồng

dự án PPP và pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công; thực hiện báo cáo về việc sửdụng tài sản công

Các trách nhiệm, nghĩa vụ của NĐT, DNDA được Luật PPP và văn bản hướng dẫn rất chặt chẽ, còn quyền của NĐT, DNDA thì lại rất mơ hồ và chung chung Có lẽ Nhà nước vẫn còn xem NĐT là nhà thầu thi công xây dựng, chứ không phải là người bỏ tiền ra để đầu tư dự án PPP?

Phỏng vấn ông Phan Văn Thắng - Phó chủ tịch Tập đoàn Đèo Cả

CHƯƠNG 15: Vai trò, trách nhiệm của người sử dụng

Mục tiêu các dự án PPP là mang lại nhiều lợi ích cho người dân thông quaviệc cải thiện kết cấu hạ tầng, đặc biệt là trong lĩnh vực giao thông Do đó, người dân

là người sử dụng dịch vụ có vai trò quyết định sự thành công hay thất bại của dự ánPPP Quyền lợi của người sử dụng được khu vực nhà nước bảo vệ

Một trong những yếu tố ảnh hưởng nhiều nhất đến người sử dụng đó là mứcphí sử dụng dịch vụ đường bộ có phù hợp với khả năng chi trả của mình hay không?Tuy nhiên, trong Luật PPP chỉ có quy định lấy ý kiến của địa phương (Hội đồng nhândân tỉnh) và hiệp hội vận tải Việt Nam về mức phí dịch vụ sử dụng đường bộ cònngười dân không được lấy ý kiến trực tiếp

Ngoài ra, người dân còn có vai trò rất lớn trong việc giám sát hoạt động của

dự án đây cũng là nguồn thông tin quan trọng để CQCTQ, NĐT triển khai dự án đảmbảo chất lượng, tiến độ và hiệu quả, tuy nhiên có thể do hạn chế về thông tin và kiếnthức chuyên ngành, một bộ phận người dân phản ánh thông tin không đúng về dự ángây ra nguy cơ ảnh hướng đến tiến trình triển khai

Quyền lợi người sử dụng được khu vực nhà nước thay mặt bảo vệ, tuy nhiên người dân không được lấy ý kiến về mức phí sử dụng dịch vụ đường bộ là nguyên nhân dẫn đến sự phản đối của họ làm cho dự án giảm đi hiệu quả đầu tư?

Phỏng vấn ông Cao Văn Nghĩa - Công ty cổ phần BOT Trung Lương - Mỹ Thuận.

CHƯƠNG 16: Sự bất tương xứng trong vai trò và trách nhiệm của các chủ thể

Sự ra đời của Luật PPP phần nào đã tháo gỡ được các vướng mắc, thúc đẩy thuhút nhiều NĐT tham gia đầu tư các dự án PPP Tuy nhiên, trong gian đoạn triển khaithực hiện hợp đồng PPP, xảy ra một số vướng mắc cần được tiếp tháo gỡ Qua cáccuộc phỏng vấn, trao đổi với các chuyên gia, tác giả tổng hợp các vướng mắc này xảy

ra theo từng giai đoạn của dự án như sau:

16.1.1.1 Giai đoạn thực hiện đầu tư

a) Đối với khu vực nhà nước

- Bất bình đẳng trong quan hệ Công Tư

Bản chất của phương thức đối tác công tư (PPP) là Nhà nước và các NĐT tưnhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bêntrong việc xây dựng công trình hay cung cấp dịch vụ công Như vậy, các chủ thể này

là đối tác bình đẳng theo pháp luật dân sự thông qua hợp đồng dự án Tuy nhiên, cơquan có thẩm quyền trong vị thế “đối tác” thì phương thức hoạt động vẫn mang đậmdấu ấn của cơ quan công quyền, cơ quan quản lý nhà nước dẫn đến sự bất bình đẳng:

“cơ quan có thẩm quyền là cơ quan quản lý, Nhà đầu tư là đối tượng bị quản lý”

Ngoài ra, trong Luật PPP và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật PPP quiđịnh rất nhiều và chi tiết về quyền hạn của CQCTQ trong việc kiểm tra, giám sát triểnkhai thực hiện dự án PPP, nhưng không có quy định cụ thể, chi tiết trách nhiệm,nhiệm vụ của CTCTQ trong việc triển khai dự án PPP vốn gặp rất nhiều khó khăn

Ví dụ: Tại dự án đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, UBND tỉnh Tiền

Giang đơn phương bổ sung nhiều hạng mục công trình vào dự án và yêu cầu NĐT,DNDA dùng vốn BOT để thanh toán nhưng không thỏa thuận với DNDA trước khi bổsung, điều này dẫn đến nguồn vốn dự án bị thiếu hụt

Qua đó cho thấy hành động của CQCTQ - UBND tỉnh Tiền Giang ra quyết địnhhành chính như là cơ quan công quyền, áp đặt NĐT, DNDA phải thực hiện Trong khitại hợp đồng PPP quy định mọi bổ sung, phát sinh chi phí đều phải được hai bên(CQCTQ và NĐT, DNDA) đàm phán thống nhất trước khi thực hiện

- CQCTQ không tuân thủ hợp đồng PPP

Sự bất bình đẳng càng được thể hiện rõ trong quá trình thực hiện dự án, trongkhi CQCTQ yêu cầu NĐT phải thực hiện nhiều cam kết về chất lượng, tiến độ, ; thựchiện bảo lãnh như tạm ứng, bảo lãnh thực hiện hợp đồng, , nếu không thực hiện sẽ bị

xử lý vi phạm Tuy nhiên ở chiều ngược lại, nếu CQCTQ không thực hiện đúng camkết như: Bàn giao mặt bằng chậm, cấp vốn NSNN chậm, không tăng phí theo cam kết,

… gây thiệt hại cho NĐT ngân hàng lại không có chế tài xử lý

Ví dụ: Tại dự án tại dự án hầm đèo Cả, phần vốn NSNN tham gia là 5.048 tỉ

đồng nhưng đến nay mới giải ngân 3.868 tỉ đồng Việc chưa được bố trí vốn như camkết làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến dự án

- Trình tự thủ tục trong quá trình triển khai dự án quá dài

Trong quá trình triển khai dự án hạ tầng giao thông theo phương thức PPP, trình

tự thủ tục phải trải qua nhiều khâu trung gian, trong quá trình triển khai dự án nếu làmđúng trình tự thủ tục sẽ không thể đảm bảo tiến độ dự án, ảnh hưởng hiệu quả sản xuấtcủa Nhà thầu

Ví dụ: Thủ tục điều chỉnh thiết kế tại dự án Cam Lâm - Vĩnh Hảo: DNDA báo

xin chủ trương - Ban QLDA 85 báo cáo Bộ GTVT - Lấy ý kiến các cơ quan chuyênmôn của Bộ GTVT - Bộ GTVT cho chủ trương - DNDA lập hồ sơ thiết kế điều chỉnh

- Ban QLDA 85 kiểm tra - Lấy ý kiến TKKT - Lấy ý kiến thẩm tra - Cục QLCL thẩmđịnh - Ban QLDA 85 tổ chức thẩm định, phê duyệt Các quá trình kéo dài mất 6 tháng,nếu không có giải pháp hiệu quả sẽ là cho tiến độ dự án kéo dài tương ứng, điều nàygây bất lợi co NĐT, DNDA như tiến độ dự án bị kéo dài sẽ bị phạt cắt ngắn thời gianthu phí hoàn vốn, giảm hiêu quả đầu tư

- Không xác định được thời gian xử lý công việc của CQCTQ

Trong hợp đồng PPP, tất cả các hoạt động của NĐT, DNDA đều có quy địnhthời gian xử lý công việc của NĐT nhưng không quy định cho CQCTQ, dẫn đếnkhông xác định được thời điều hoàn thành gây ảnh hưởng đến tiến độ dự án

Ví dụ: Trong các hợp đồng dự án đường cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo, quy

định thời gian trả lời các yêu cầu đề xuất thay đổi như sau:

Đối với NĐT, DNDA: Trong thời gian không quá 21 ngày sau khi nhận được

thông báo thay đổi của CQCTQ, DNDA có ý kiến về việc thay đổi

Đối với CQCTQ: Sớm nhất có thể sau khi CQCTQ nhận được ý kiến của

DNDA các bên cần thảo luận về các vấn đề đặt ra trong nội dung công việc thực hiện

CQCTQ gây ra.

Ví dụ: Tại dự án đường cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo, hợp đồng PPP có quy

định trong thời gian thu phí hoàn vốn là 17 năm 15 ngày tính từ mốc sau 30 ngày saukhi hoàn thành xây dựng (18/3/2024) Nếu NĐT, DNDA hoàn thanh xây dựng bị chậmtiến độ (hoàn thành sau ngày 18/3/2024) thì thời gian thu phí hoàn vốn vẫn tính từ mốc18/3/2024 Trường hợp, hoàn thành xây dựng sơm hơn thì thời gian thu phí hoàn vốntính theo mốc sớm hơn và cố định tổng thời gian thu phí hoàn vốn là 17 năm 15 ngày

- Sự thống nhất quan điểm của các Cơ quan nhà nước

Các Cơ quan nhà nước có quan điểm khác nhau và khác với CQCTQ dẫn đếnkhi triển khai thực hiện dự án, các cơ quan nhà nước (KTNN, Thanh tra, Công an) yêucầu điều chỉnh hoặc cắt giảm gây thiệt hại cho NĐT

Ví dụ: Mặc dù, Bộ Xây dựng và Bộ GTVT đã có hướng dẫn về việc áp dụng hệ

số phụ cấp không ổn định sản xuất, tuy nhiên không được Thanh tra bộ KH&ĐT,Thanh tra Chính phủ thống nhất và yêu cầu giảm trừ khoản này

- Sự áp đặt quan điểm của Kiểm toán nhà nước

Thời điểm kiểm toán thực hiện sau khi ký kết hợp đồng PPP, KTNN yêu cầuCQCTQ điều chỉnh nội trong dự án dẫn đến phải điều chỉnh các điều khoản trong Hợpđồng PPP, làm ảnh hưởng đến tiến độ dự án, hiệu quả đầu tư, thậm chí có nguy cơdừng hợp đồng dự án Đây cũng là một ví dụ điển hình cho thấy quan điểm áp đặt của

cơ quan quản lý cấp trên trong quá trình xử lý các hợp đồng PPP của cơ quan nhànước Theo thông lệ quốc tế, hợp đồng PPP là hợp đồng kinh tế giữa hai bên Vì thế,mọi sự điều chỉnh trong nội dung hợp đồng phải được sự thoả thuận, đồng ý của cả haibên chứ không thể đơn phương CQCTQ điều chỉnh theo yêu cầu cũng của một cơquan nhà nước

Ví dụ: Tại dự án Cam Lâm - Vĩnh Hảo, do đấu thầu trọn gói nên chí phí dự

phòng được hòa vào từng hạng mục công việc và được nghiệm thu thanh toán tại mỗiđợt thanh toán vốn NSNN Tuy nhiên KTNN không đồng ý và yêu cầu tách ra thanhtoán theo từng hạng mục phát sinh thực tế ngoài hiện trường mặc dù trong hợp đồng

đã quy định trường hợp tăng/giảm khối lượng so với hợp đồng thì NĐT tự chịu

- Trách nhiệm của Hội đồng kiểm tra nhà nước về công tác nghiệm thu công trình xây dựng

HĐKTNN vào dự án kiểm tra công tác quản lý chất lượng, tiến độ, an toàn laođộng, đưa ra những khuyến cáo mang tính chất đánh giá chất lượng của Dự án màkhông đưa ra các giải pháp cụ thể để khắc phục các khó khăn của Dự án đang gặp phải

như: nguồn vật liệu theo tiêu chuẩn của dự án khan hiếm, biến đổi khí hậu, … Đồngthời, HĐKTNN cũng không chịu trách nhiệm về những ý kiến của mình, nhưng nếuNĐT, DNDA không tiếp thu thực hiện các ý kiến đánh giá thì HĐKTNN không đồng

ý kết quả nghiệm thu khi đưa công trình vào sử dụng

Ví dụ: Tại dự án đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, mặc dù DNDA đã

thực hiện triển khai thi công đảm bảo chất lượng, tiến độ, được các chuyên gia củaHĐKTNN ghi nhận, tuy nhiên HĐKTNN lại chậm trễ ra thông bao chấp thuận kết quảnghiệm thu của DNDA làm cho thời gian thu phí dự án bị chậm trễ gây thiệt hại choNĐT nhưng không chịu trách nhiệm gì

- Sự chồng chéo giữa các cơ quan thanh kiểm tra

Các đơn vị thanh kiểm tra đều kiểm tra về chất lượng, thời điểm kiểm tra giaiđoạn sau nhưng lại kiểm tra giai đoạn trước, chống chéo phạm vi, nội dung kiểm tra,tần suất kiểm tra dày đặc, cản trở hoạt động thường xuyên của DNDA và gây tâm lýbất an cho đội ngũ cán bộ, công nhân của DNDA

Ví dụ: HĐKTNN đã kiểm tra hồ sơ thiết kế, hồ sơ quản lý chất lượng, nhưng

ngay sau đó KTNN lại tiếp tục kiểm tra các nội dung này; Tại dự án Trung Lương

-Mỹ Thuận đón 11 lần kiểm tra của HĐKTNN, 4 lần KTNN trong thời gian 2,5 năm

- UBND địa phương chậm trễ trong công tác GPMB

Trong dự án đầu tư HTGT, GPMB và một trong những yếu tố thường xuyêngây ảnh hưởng đến tiến độ dự án nhất Do đó, Luật PPP cũng quy định rất rõ tráchnhiệm của địa phương trong công tác GPMB, tuy nhiên lại không có chế tài xử lý dẫnđến các địa phương luôn có lý do chậm trễ GPMB làm ảnh hướng đến tiến độ của dựán

Ví dụ: Tại dự án đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, đến nay UBND tỉnh

Tiền Giang vẫn chưa bàn giao mặt bằng đường gom bổ sung nên không thể hoàn thànhtheo kế hoạch (là ngày 31/12/2021), và tình hình này có thể kéo dài một khoảng thờigian bất định, khiến NĐT, DNDA bị động trong tiến độ thi công

- UBND địa phương thiếu trách nhiệm trong thỏa thuận các dữ liệu với CQCTQ

UBND địa phương còn là người quản lý tài nguyên, hạ tầng kỹ thuật trong địaphận của mình, khi lập dự án CQCTQ lấy ý kiến thỏa thuận với địa phương về mỏ vậtliệu, đường công vụ ngoại tuyến, các công trình phụ trợ (bãi thải, mặt bằng bố trí côngtrường, kho bãi, ) đầy đủ Tuy nhiên các địa phương lại thiếu trách nhiệm khi cho ý

kiến dẫn đến lúc triển khai dự án gặp rất nhiều vướng mắc.

Ví dụ: Tại dự án đường cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo, các thỏa thuận của địa

phương với CQCTQ về mỏ vật liệu, bãi thải, mặt bằng công trường trong giai đoạnchuẩn bị đầu tư đều không thể thực hiện được, khiến DNDA phải làm thu xếp lại tưđầu Điều này làm chậm 6 tháng trong tiến độ thi công so với kế hoạch ban đầu

- Quy trình xử lý công việc khác nhau giữa các địa phương

Cùng một công việc, những mỗi địa phương lại có trình tự, phân cấp xử lýkhác nhau Với đặc điểm của các dự án KCHT GTĐB trải dài qua nhiều tỉnh, đây thực

sự là một khó khăn rất lớn cho NĐT CQCTQ – với tư cách là một bên đối tác của hợpđồng PPP – lẽ ra nên gánh trách nhiệm đàm phán, trao đổi với các địa phương để đảmbảo tiến độ thi công theo đúng hợp đồng

Ví dụ: Tại dự án đường cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo, UBND tỉnh Ninh Thuận

cho phép tận dụng đất cải tạo nông nghiệp (đáp ứng yêu cầu kỹ thuật) để đắp cho dự

án, nhưng UBND tỉnh Bình Thuận lại không cho phép

b) Đối với khu vực tư nhân

- Giới hạn hoạt động của DNDA

Nếu quy định DNDA được thành lập với mục đích duy nhất chỉ để thực hiệnhợp đồng PPP sẽ mâu thuẫn với các ưu đãi đầu tư mà doanh nghiệp được hưởng vàgây khó khăn cho NĐT, DNDA khi thực hiện thủ tục với cơ quan nhà nước

Thực tế DNDA còn phát sinh hoạt động tự thực hiện thi công, tự tổ chức vậnhành quản lý, điều hành dự án Theo hợp đồng NĐT còn hưởng ưu đãi về kinh doanhtrạm dừng nghỉ, quảng cáo, xăng dầu,…Việc đầu tư này đòi hỏi phải có vốn để thựchiện, ngành nghề kinh doanh để xuất hóa đơn VAT và NĐT sẽ phải bổ sung vốn chủ

sở hữu ngoài phần vốn đối ứng thực hiện dự án và đồng thời thực hiện các hoạt độngkinh doanh khác phù hợp với các quy định về ưu đãi đầu tư và quy định của pháp luậtdoanh nghiệp vì vậy việc chỉ cho phép DNDA thực hiện duy nhất hoạt động đầu tư dự

án là chưa phù hợp với quy định của pháp luật doanh nghiệp và Hiến pháp về quyềnkinh doanh các ngành nghề pháp luật không cấm

- Tổ chức cho vay chỉ tài trợ một phần nhu cầu vốn đầu tư

Các tổ chức cho vay ở Việt Nam hầu hết đều là các Ngân hàng thương mại,hoạt động cấp tín dụng cho dự án PPP là thường có thời gian tả nợ lớn (10-20 năm).Tuy nhiên hiện nay chính sách tín dụng của Việt Nam không có quy định cho việc huyđộng tiền gửi dài hạn tương ứng dẫn đến khó khăn cho các ngân hàng khi tham gia tài