Chính sách công nghiệp lý luận và kinh nghiệm quốc tế

Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thực hiện được các chính sách công nghiệp vừa phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước vừa đáp ứng được những đòi hỏi của quá trình hội nhậ

Luận văn

Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế

Mở đầu

Lịch sử phát triển của kinh tế thế giới đã cho thấy sự phát triển thần kỳ của Đông á Mô hình phát triển của Đông á đã khiến các Chính phủ, các học giả, các chuyên gia nghiên cứu kinh tế phải suy ngẫm và học hỏi Trong câu chuyện thần kỳ đó, chính sách công nghiệp là một vấn đề rất được quan tâm

Và mặc dù vai trò của nó đối với thành công của Đông á còn phải được xem xét, khảo cứu, nhưng đến nay, chính sách công nghiệp đã trở thành một bộ phận quan trọng trong hệ thống các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia trên thế giới

Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam, hiện nay Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước với mục tiêu đưa nước ta về cơ bản thành một nước công nghiệp vào năm 2020 Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thực hiện được các chính sách công nghiệp vừa phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước vừa đáp ứng được những đòi hỏi của quá trình hội nhập vào nền kinh tế thế giới nhằm tạo cơ sở cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế Để thực hiện được nhiệm vụ to lớn này, cùng với việc nghiên cứu, phân tích, nắm bắt các qui luật khách quan và thực tiễn để đề ra các chính sách công nghiệp có cơ sở khoa học, việc tham khảo, học tập kinh nghiệm của những nước đi trước, đặc biệt là những nước trong khu vực có các điều kiện về chính trị, văn hoá, xã hội tương đồng với chúng ta, là việc làm hết sức cần

thiết và bổ ích Xuất phát từ bối cảnh đó, em chọn đề tài “ Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ” làm khoá luận tốt nghiệp của

mình nhằm: góp phần hệ thống hoá một số vấn đề lý luận và thực tiễn của CSCN, phân tích các CSCN của Nhật Bản, Trung Quốc và rút ra những bài học kinh nghiệm cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN, và trên cơ sở

đó trình bày một số kiến nghị góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách

công nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới Với mục tiêu như vậy, ngoài các phần “Mở đầu”, “Kết luận” và “Danh mục tài liệu tham khảo” kết cấu của khoá luận được trình bày thành ba chương

Chương 1: Những vấn đề lý luận của chính sách công nghiệp

Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế - Chính sách công nghiệp của Nhật

Bản và Trung Quốc

Chương 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện

chính sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020

Chương 1

Những vấn đề lý luận của Chính sách công nghiệp

Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳ Đông á Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông á đã gây rất nhiều tranh cãi Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bên cạnh những mặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt Nó thường bị coi là hành vi trục lợi của một số nhóm đặc quyền và là nguồn gốc của sự tham nhũng, tiêu cực trong giới quan chức chính phủ Nhiệm vụ của chương này là hệ thống hoá một số vấn đề về lý luận của CSCN, bao gồm: khái niệm, nội dung, mục tiêu và công cụ của CSCN…Ngoài ra, những điều kiện để có một chính sách công nghiệp hữu hiệu cũng được đưa vào và xem xét trên cơ sở lý thuyết kinh tế Đây là những căn cứ quan trọng để tác giả phân tích CSCN trong các phần tiếp theo

1.1 Tổng quan về chính sách công nghiệp

1.1.1 Khái niệm về chính sách công nghiệp

Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn Vì cho đến nay, vẫn chưa có một khái niệm chuẩn thống nhất về CSCN Có nhiều người quan niệm CSCN là những chính sách được nhằm vào ngành công nghiệp Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằng CSCN chỉ là những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chức lại các ngành công nghiệp riêng biệt nào đó Trong khi đó, một số nhà nghiên cứu thì định nghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công

cụ, biện pháp để Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu nhất định Tuy nhiên, theo tác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trên không hoàn toàn sai nhưng những quan niệm này là chưa đầy đủ hoặc không

rõ ràng Vì những quan niệm này đã xác định không chính xác mục tiêu, đối

Phân tích về mặt thuật ngữ, cụm từ “chính sách công nghiệp” được

xuất hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản Theo tiếng Nhật, chính sách công nghiệp là “Sangyo Seisaku” Còn trong tiếng Anh, CSCN được gọi là “Industrial Policy” Từ “Industry” có hai nghĩa, bao gồm:

(i) ngành chế tạo hay sản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh Như vậy, thuật ngữ “ chính sách công nghiệp “ có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau là chính sách điều chỉnh ngành công nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây

ra những sự lầm lẫn trong việc tìm hiểu và phân tích về CSCN

Xét về nội dung, chính sách công nghiệp được nhìn nhận rất khác nhau:

- Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển công nghiệp của Nhật Bản, ông coi CSCN là “ các chính sách của chính phủ thuộc loại mà nếu không được vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lực theo cách khác giữa các ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó của hoạt động kinh tế của các hãng cấu thành một ngành công nghiệp ” Tuy nhiên sau đó ông đã sửa đổi và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCN bao gồm các chính sách ảnh hưởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngành công nghiệp và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành [5, 15]

- Cũng có quan điểm khá tương đồng với quan niệm trên, Motoshige Ito, trong cuốn sách “Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp”, đã cho rằng “chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh

tế của một quốc qua thông qua việc Chính phủ can thiệp vào lĩnh vực phân

bổ các nguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệp vào tổ chức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó” Theo quan niệm này, đối tượng của CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là các ngành khác đồng thời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liên ngành, vừa bao gồm chính sách có tác động tới nội bộ một ngành [60, 23]

- Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coi

khu vực riêng biệt được xem là quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế trong tương lai và do đó CSCN luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tế thông qua việc gây bất lợi cho các bộ phận khác ” [460, 11]

Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnh ngành công nghiệp là không thật chính xác Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp

là lĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nền tảng quan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhưng bên cạnh lĩnh vực công nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một số quốc gia đã sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống như các CSCN được đề cập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó như

Mỹ chẳng hạn Chính phủ Mỹ đã có vai trò chính trong việc phát triển các ngành nông nghiệp thông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu và triển khai [485, 11] Như vậy, có thể thấy rằng, trong khuôn khổ lý thuyết kinh tế, khái niệm “chính sách công nghiệp” cần được hiểu là chính sách ngành Đó là các chính sách ảnh hưởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành [230, 3]

Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm của CSCN vào “các chính sách, biện pháp được Nhà nước sử dụng để tác động đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như giữa các doanh nghiệp trong các ngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển” Đối tượng CSCN là các doanh nghiệp, các ngành hoạt động sản xuất Do đó, CSCN khác với các chính sách kinh tế vĩ mô Các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng trên quan điểm vĩ mô còn CSCN được hoạch định trên quan điểm vi mô để can thiệp vào hành vi của các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ như với chính sách tài chính, đối tượng của chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nước can thiệp theo hướng tăng chi tiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổi sản lượng, thu nhập, việc làm những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một

CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh tế, việc Chính phủ trợ cấp cho một ngành phát triển sản xuất sẽ khiến Chính phủ phải chuyển nguồn lực từ các ngành khác sang ngành này và do đó nó không trực tiếp ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô Tuy nhiên về dài hạn, CSCN cũng ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô vì nó điều chỉnh cơ cấu ngành, cơ cấu thương mại, ảnh hưởng tới việc làm, sản lượng, chu kỳ kinh doanh, tác động đến cơ sở hạ tầng, công nghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh mới ảnh hưởng đến giá cả Mặt khác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh CSCN cho nên quan điểm phân chia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tương đối

1.1.2 Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp 1.1.2.1 Mục tiêu của chính sách công nghiệp

Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong

số đó có nhiều mục tiêu phi kinh tế Tuy nhiên, đề tài này chỉ hướng trọng tâm vào các chính sách được thực thi vì những lý do kinh tế Về cơ bản, các chính sách kinh tế phải hướng tới các mục tiêu kinh tế chung như tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ăn việc làm ở mức độ cao và cân bằng cán cân thanh toán đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá Chính sách công nghiệp không phải là một trường hợp ngoại

lệ Song song với mục tiêu chung này, mục tiêu trực tiếp của CSCN là tạo ra được một cơ cấu ngành hợp lý trên cơ sở thúc đẩy một số ngành phát triển,

có sức cạnh tranh quốc tế và có khả năng hỗ trợ nền kinh tế thị trường Với các mục tiêu như vậy, nội dung chủ yếu của CSCN là lựa chọn những ngành cần ưu tiên và các biện pháp thúc đẩy những ngành này phát triển hoặc ở một khía cạnh khác, đó là xác định những ngành suy thoái hay phải hạn chế

và phương thức “giải thoát” các nguồn lực khan hiếm ra khỏi những ngành

đó một cách hợp lý

Khi xem xét mục tiêu của CSCN, rất dễ có sự lầm lẫn với chính sách

cơ cấu ngành kinh tế Vấn đề cần lưu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngành kinh tế thường có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN

Chính sách cơ cấu ngành kinh tế được thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động sản xuất giữa các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theo định hướng chiến lược phát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nội dung của nó phản ánh sự thay đổi tỷ trọng của các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế [279, 7] Còn CSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó do có

sự tồn tại của các thất bại thị trường với nội dung chủ yếu là lựa chọn và thúc đẩy những ngành cần ưu tiên hay hợp lý hoá những ngành cần hạn chế Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục tiêu cũng như các giải pháp chính sách của CSCN được xem xét là tạm thời hay chiến lược, dài hạn hay ngắn hạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giai đoạn phát triển kinh tế cũng như bối cảnh kinh tế trong và ngoài nước của mỗi quốc gia Ví dụ như Nhật Bản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của CSCN là phục hồi sản xuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết kế hệ thống sản xuất

ưu tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế thị trường đã hoàn thiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN được gắn với việc điều chỉnh cơ cấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp

Xét một cách tiếp cận khác đối với mục tiêu của CSCN, CSCN bao gồm các chính sách mà dựa vào đó Chính phủ của một nước quyết tâm tạo

ra một cơ cấu ngành, đặc biệt là cơ cấu công nghiệp được cho là lý tưởng đối với sự phát triển kinh tế như: các chính sách bảo vệ những ngành công nghiệp “non trẻ”, xúc tiến sự phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn, hỗ trợ hay hợp lý hoá các ngành suy thoái…, và điều này đặc biệt có ý nghĩa đối với một nền kinh tế mở Theo mô hình lý thuyết lợi thế so sánh của D.Ricardo, với giả định cơ cấu công nghiệp có sẵn các quốc gia sẽ được lợi

nếu xuất khẩu những hàng hoá có lợi thế so sánh và nhập khẩu các hàng hoá

có ít lợi thế so sánh hơn.Vì vậy, khi cơ cấu công nghiệp thay đổi theo hướng tạo ra sự thay đổi về lợi thế so sánh thì thông qua cơ cấu thương mại sự tái phân phối thu nhập giữa các quốc gia xảy ra, những nước phát huy được lợi thế mới này sẽ được lợi Như vậy, theo cách tiếp cận này, có thể coi CSCN

là một chính sách được thực hiện nhằm tăng cường phúc lợi kinh tế của một quốc gia bằng cách làm giảm phúc lợi của nước khác Đây cũng là một trong những nguốn gốc dẫn đến các xung đột thương mại quốc tế

1.1.2.2 Công cụ của chính sách công nghiệp

Chính sách công nghiệp thực hiện các mục tiêu và nội dung của mình thông qua một hệ thống các công cụ Đó là hệ thống những phương tiện truyền dẫn các phương thức tác động lên đối tượng của CSCN Hệ thống này bao gồm những nhóm công cụ cơ bản sau:

- Những công cụ kinh tế là ngân sách, các quỹ, hệ thống đòn bảy khuyến khích kinh tế như thuế, trợ cấp, lãi suất

- Những công cụ hành chính, tổ chức gồm có: các công cụ hành chính

là các kế hoạch, quy hoạch của Nhà nước và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, các công cụ tổ chức như mô hình tổ chức bộ máy và đội ngũ cán

bộ công chức tham gia vào quá trình hoạch định và triển khai

- Những công cụ tuyên truyền, giáo dục là hệ thống thông tin đại chúng liên ngành, các hiệp hội

- Những công cụ mang tính kỹ thuật và nghiệp vụ như công tác kiểm tra, thu thập thông tin, các tiêu chuẩn kỹ thuật

Kinh nghiệm từ hoạt động thực thi CSCN trên thế giới và đặc biệt là của Nhật Bản cho thấy rằng, có thể chia công cụ CSCN thành ba loại chủ yếu: các công cụ điều chỉnh trực tiếp, các công cụ khuyến khích gián tiếp và các công cụ liên quan tới thông tin

- Nhóm công cụ điều chỉnh trực tiếp bao gồm việc cấp giấy phép hoặc bản quyền, phân phối hàng hoá, kiểm soát sự gia nhập ngành mới, việc hình thành những cácten Những công cụ như vậy thường có hiệu ứng phụ vì chúng có khuynh hướng tạo nên sự khác biệt tuyệt đối giữa các đối tượng chịu sự điều chỉnh của luật với các đối tượng khác Hơn nữa, với những công cụ mang tính kế hoạch, chúng có thể gây ra trở ngại đối với quyền tự trị và sự phát triển của ngành bị can thiệp, đặc biệt khi các ngành này trưởng thành

- Nhóm công cụ khuyến khích gián tiếp bao gồm các khuyến khích về tài chính như thuế, trợ cấp, thuế quan và vốn cho vay của Chính phủ và các công cụ ảnh hưởng đến môi trường mà ở đó doanh nghiệp, ngành hoạt động như các hạn chế thương mại và quy chế đầu tư ở đây, tác giả chỉ phân tích một số công cụ chủ yếu:

+ Hệ thống thuế: Thuế là một khoản chi phí mà Nhà nước yêu cầu các

cá nhân, tổ chức phải nộp trong một điều kiện nhất định Thuế thường có ba loại: thuế thu nhập (thuế trực thu), thuế tiêu dùng (thuế gián thu) và thuế tài sản Vì thuế được tính vào chi phí nên nó có thể ảnh hưởng tới giá cả làm lệch lạc tín hiệu giá cả, thực hiện sự phân bổ nguồn lực theo ý đồ của Nhà nước Trong phạm vi CSCN, để thúc đẩy một ngành phát triển, Nhà nước có thể thực hiện giảm thuế hay thậm chí miễn thuế đối với ngành đó Một biện pháp quan trọng trong việc giảm thuế là Nhà nước đưa ra hệ thống khấu hao

Đó là một hệ thống được thiết kế để phân bổ các chi phí phải chịu về máy móc thiết bị trong khoảng thời gian tồn tại được quy định của tài sản đó mà không tính tới chi phí về lãi suất và lạm phát trong thời kỳ có liên quan Nếu thời gian tồn tại được quy định của tài sản càng ngắn tức là tài sản được khấu hao nhanh thì mức tiết kiệm thuế thu nhập càng lớn và lợi nhuận của doanh nghiệp sẽ tăng lên Do đó, ngoài biện pháp giảm thuế, để tạo ưu thế cho một số ngành, đặc biệt đối với các ngành phục vụ xuất khẩu hoặc những

ngành quan trọng có thời gian thu hồi vốn dài, Nhà nước có thể cho phép những ngành đó khấu hao nhanh những thiết bị, máy móc quan trọng, đắt tiền Nói chung, biện pháp này ít tạo ra những méo mó về giá cả nên nó hay được sử dụng

- Thuế quan bảo hộ là loại thuế đánh vào các hàng hoá xuất nhập khẩu, thuế quan nhập khẩu thường là một trường hợp điển hình hơn Đây là công

cụ hữu hiệu của CSCN xét trên phương diện nó thực hiện mục tiêu phát triển một số ngành nào đó nhất là những ngành “công nghiệp non trẻ” Tuy nhiên, kết quả là mặc dù tạo ra công ăn việc làm, tạo đà phát triển cho ngành công nghiệp non trẻ, nhưng nó lại tạo ra gánh nặng thuế quan cho người tiêu dùng và hạn chế nhập khẩu Ngoài ra thời gian bảo hộ bằng thuế quan mà quá dài thì sẽ ảnh hưởng đến tình trạng cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước khiến họ không thể lớn mạnh lên được

- Trợ cấp: Về mặt phân bổ nguồn lực thì tác động của trợ cấp cũng tương tự như thuế Ngoài ra, do trợ cấp thực tế sẽ làm giảm lượng vốn và phụ phí cho đầu tư nên nó có hiệu quả đáng kể định hướng hành vi của các doanh nghiệp nhưng mặt trái của điều này là chúng cũng hạn chế cách ứng

xử của doanh nghiệp Mặt khác, trợ cấp thường được phân bổ thông qua quá trình chính trị nên chúng thường thiên vị các ngành công nghiệp hiện có và gây ra tình trạng tham nhũng và không linh hoạt về tài chính Nói chung, trợ cấp thường được áp dụng chủ yếu cho các trường hợp R&D, tạo lập và phát triển các ngành mới, khuyến khích xuất khẩu

+ Tín dụng theo chính sách: Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn nhằm cung cấp tài chính thông qua các ngân hàng, các quỹ với lãi suất ưu đãi đối với các đối tượng thoả mãn với các tiêu chuẩn đó Nói chung, so với những công cụ tài chính ở trên, công cụ này có một số đặc tính được coi là ưu việt hơn, cụ thể là: có tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh cao, có khả năng

định hướng hành vi đầu tư tư nhân và đặc biệt được thực hiện thông qua thị trường dựa trên các tiêu chuẩn rõ ràng, cho trước

+ Các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng: Khi Nhà nước thực hiện các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng cứng hoặc mềm cho một số ngành nhằm thúc đẩy những ngành này phát triển thì đây là công cụ của CSCN Công cụ này có ý nghĩa hết sức tích cực vì ngoài việc tăng cường hiệu quả hoạt động của những ngành được lựa chọn nó còn góp phần phát triển tổng thể cơ sở

hạ tầng tạo ra nền móng cho sự phát triển kinh tế lâu dài và bền vững của một quốc gia

- Cuối cùng là các công cụ liên quan tới thông tin: đó là những công cụ giúp cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp các ngành, hoặc tạo

ra một cơ chế dựa vào đó thông tin có thể trao đổi Nhóm công cụ này góp phần khắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo của thị trường và tạo điều kiện để các doanh nghiệp đưa ra những quyết định chính xác hơn, hiệu quả hơn

Như vậy, có thể thấy rằng, hệ thống công cụ của CSCN rất đa dạng, phong phú và mỗi công cụ chính sách có những ưu và nhược điểm khác nhau Bên cạnh đó, các công cụ CSCN có tính đan xen khó tách biệt không chỉ trong bản thân CSCN mà còn giữa nó với các chính sách khác như chính sách thương mại, chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ, chính sách đầu tư Do đó, rất dễ dẫn đến sự xung đột trong bản thân CSCN hay giữa chính sách công nghiệp với các chính sách kinh tế khác Vì vậy, bên cạnh những tiêu chuẩn như khả thi, thích hợp thì cần phải phối hợp khôn khéo các công

cụ để đạt hiệu quả cao nhất

1.2 Cơ sở và giới hạn của chính sách công nghiệp

1.2.1 Cơ sở của chính sách công nghiệp

Bản chất của CSCN là sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phân

bổ nguồn lực giữa các ngành và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp

trong các ngành đó Điều này gợi cho chúng ta một vấn đề là tại sao Nhà nước lại phải can thiệp ? Mục này sẽ trình bày và phân tích các luận điểm

về cơ sở của CSCN, đó là cơ sở “trục trặc thị trường”, cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”

Như vậy, về phương diện hiệu quả kinh tế, Nhà nước có thể yên tâm với một thị trường cạnh tranh tự do trong việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm có hiệu quả Tuy nhiên, trên thực tế ngay cả những thị trường rất phát triển vẫn xuất hiện những trục trặc Thuật ngữ “trục trặc thị trường” ở đây được sử dụng để chỉ các tình huống mà tồn tại các “bóp méo” trên thị trường ngăn cản “bàn tay vô hình” phân bố nguồn lực một cách có hiệu quả Sự tồn tại những bóp méo này chính là cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nước Trong phạm vi CSCN, người ta thấy có các nguồn gốc gây ra trục trặc thị trường sau:

- Thứ nhất là ngoại ứng, đây là một dạng thất bại thị trường mà nó xảy

ích của xã hội Vì vậy, thị trường sẽ không có khả năng phân bổ nguồn lực tối ưu Trong phạm vi CSCN, việc thúc đẩy một ngành, một lĩnh vực phát triển có thể tạo ra ngoại ứng tích cực đối với sự phát triển của những ngành, lĩnh vực khác đồng thời có thể đem lại hiệu quả cao hơn so với việc trực tiếp đầu tư vào chúng Ví dụ như trong lĩnh vực công nghệ, mặc dù các hãng đã chi một khoản nhất định đầu tư để cải tiến công nghệ và luôn sẵn sàng chấp nhận thua lỗ để có được kinh nghiệm nhưng khi thành công thì các hãng này không thể chiếm được toàn bộ lợi ích từ R&D, một phần lợi ích sẽ chảy đến các công ty khác theo cách sao chép các ý tưởng và kỹ thuật một cách tế nhị

Vì vậy, các hãng sẽ ít có động cơ để thực hiện R&D và mức đầu tư vào R&D sẽ thấp hơn so với mức hiệu quả Khi đó, Nhà nước phải can thiệp bằng cách trực tiếp thực hiện R&D hoặc giao cho các hãng đồng thời với việc tăng cường trợ cấp cho chúng Điều này sẽ tạo ra một hiệu ứng lan toả

về công nghệ khiến nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng

- Thứ hai là cạnh tranh không hoàn hảo: Trên thực tế, đa số các ngành

rong nền kinh tế là cạnh tranh không hoàn hảo bởi tính quy mô, sự khác biệt

về sản phẩm… Do có sức mạnh đối với thị trường mà các hãng kinh doanh trong những ngành đó có khả năng kiếm được lợi nhuận siêu ngạch Như vậy, trong những ngành cạnh tranh không hoàn hảo sẽ có sự cạnh tranh gia nhập ngành để chia sẻ khoản lợi nhuận này Để bảo tồn lợi nhuận và tăng cường sức mạnh đối với thị trường, các hãng cũ sẽ dựng lên các hàng rào ngăn cản sự nhập ngành của các hãng mới Đây là một dạng thất bại của thị trường mà CSCN cần phải khắc phục Hai nhà kinh tế học Barbara Spencer

và J.Brander đã ứng dụng luận điểm trên để biện minh cho sự can thiệp của Nhà nước vào một số ngành công nghiệp Các học giả đã chỉ ra rằng tại những ngành công nghiệp này chỉ có một số ít công ty cạnh tranh có hiệu quả, do đó tồn tại tình trạng độc quyền đa phương Cụ thể là có một khoản lợi nhuận siêu ngạch tại những ngành này và có sự cạnh tranh quốc tế để

giành khoản lợi nhuận đó Trong trường hợp này, Nhà nước có thể thay đổi luật chơi để chuyển các khoản lợi nhuận đó từ các công ty nước ngoài sang các công ty trong nước Và thông qua các chính sách này, phúc lợi của nền kinh tế trong nước sẽ tăng trong điều kiện các chi phí bảo hộ nhỏ hơn so với lợi ích đạt được Luận chứng này đã cổ vũ cho sự cần thiết phải có CSCN để bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ hay phát triển các ngành công nghiệp mới, đặc biệt trong trường hợp đối với các nước đang phát triển Đây được coi là sự tự vệ nội địa chính đáng

- Thứ ba là thông tin không hoàn hảo: Nền kinh tế thị trường luôn tồn

tại một thất bại đó là thông tin không cân xứng hay không hoàn hảo Điều

đó có nghĩa là các bên tham gia thị trường luôn không có đầy đủ thông tin hoặc có một bên có nhiều thông tin hơn bên kia vì việc thu thập các thông tin chính xác hay xác định giá cả cho thông tin là hết sức khó khăn, luôn có rủi ro Do đó, nói chung các doanh nghiệp có thể có những quyết định sai

Trong trường hợp này, vai trò của chính phủ là hỗ trợ sự chuyển giao thông tin chính xác cho các đơn vị kinh tế thông qua các công cụ thông tin để loại trừ sự không chắc chắn của thị trường

Những cơ sở trên đã biện minh cho sự cần thiết của CSCN tại các nước

có thị trường phát triển Vậy đối với các nước có nền kinh tế thị trường chưa phát triển, nơi mà thị trường còn nhiều khiếm khuyết, những lập luận này càng được củng cố chắc chắn Ngoài ra, khi giả định thị trường chưa phát triển thì sự thiếu thốn của các thể chế thị trường cũng như khả năng phản ứng chậm chạp của các cơ chế thị trường có thể khiến Nhà nước có thêm những lý do để triển khai các CSCN Ví dụ trường hợp những ngành mới mọc có những hàng rào ngẫu nhiên ngăn cản gia nhập ngành như: khả năng không tiếp cận được nguồn tài chính, sự chậm chạp trong việc đào tạo nguồn nhân lực và những vấn đề của kinh tế quy mô, do đó, Nhà nước phải

ngành đang suy thoái, một chính sách hợp lý hoá nhanh chóng sẽ tạo điều kiện nguồn lực được phân bổ tốt hơn Như vậy, nền kinh tế thị trường chưa phát triển sẽ tạo ra nhiều cơ hội cho sự can thiệp của Nhà nước? Tuy nhiên, vấn đề ở đây là còn có những cạm bẫy mà ta sẽ xem xét cẩn thận trong các phần tiếp theo

1.2.1.2 Cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”

Bên cạnh những luận chứng về cơ sở của CSCN dựa vào thất bại thị trường còn xuất hiện một số quan điểm khác, ít dựa vào sự thất bại của thị trường Những luận chứng này cho rằng chính phủ cần hoạt động CSCN trên cơ sở xác định những ngành chiến lược, những ngành mũi nhọn trong lĩnh vực công nghiệp để thực hiện mục tiêu đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh

tế của mình Nó đưa ra các tiêu chuẩn thực tế cho việc xác định những ngành này, bao gồm:

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có vai trò “liên kết” với các ngành khác

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng trong tương lai

+ Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp được các chính phủ nước ngoài hướng tới

Những tiêu chuẩn trên bề ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên theo P.Krugman, trong tác phẩm : “Kinh tế học quốc tế - Lý thuyết và chính sách”, một sự phân tích sâu sắc cho thấy chúng có khiếm khuyết rất nhiều

Sau đây ta sẽ khảo sát các tiêu chuẩn này dựa trên sự phê phán của P

Krugman:

- Khuyến khích các ngành có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân: giá trị gia tăng của một ngành công nghiệp là sự khác nhau giữa giá trị

đầu ra của ngành đó và giá trị đầu vào mà nó có được từ các ngành khác

Tổng giá trị gia tăng của tất cả các ngành là thu nhập quốc dân của một nước Giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân của các ngành khác nhau thì rất khác nhau Điều này khiến nhiều nhà kinh tế lập luận rằng một nước có thể tăng thu nhập quốc dân của mình bằng cách chuyển cả khối công nghiệp theo hướng các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân cao Tuy nhiên, theo P.Grucman, luận chứng này không giải thích

được tại sao một số khu vực lại có giá trị gia tăng tính theo đầu người cao

hơn so với khu vực khác Ông cho rằng giả định khu vực này phải trả một mức lương cao hơn hoặc có một tỷ suất lợi nhuận cao hơn so với các khu vực có giá trị gia tăng thấp là không hợp lý Vì nếu như vậy, lao động và vốn sẽ nhận được sự kích thích thị trường để di chuyển đến các ngành có giá trị gia tăng cao mà không cần đến sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ Ngoài ra, ông lập luận rằng nếu giả sử các khu vực có giá trị gia tăng cao là những nơi có vốn tính theo đầu người lớn thì trong trường hợp đó, các lực lượng thị trường một cách tự nhiên sẽ dẫn dắt nguồn lực của nền kinh tế hướng đến các khu vực sử dụng nhiều vốn và tách khỏi các khu vực sử dụng nhiều lao động Chính phủ có thể khuyến khích tiết kiệm và đầu tư tức những cái sẽ dẫn đến việc tích luỹ vốn và thường tự động dẫn đến việc chuyển dịch trong cơ cấu công nghiệp hướng tới các hàng hoá có hàm lượng vốn cao Tuy nhiên, khuyến khích tiết kiệm không phải là một CSCN Và ông kết luận trừ phi CSCN giúp cho việc hiệu chỉnh một số thất bại thị trường, còn nếu thị trường không thất bại thì sự phân bổ khởi đầu các nguồn lực sẽ luôn là tối ưu và sự phân bổ lại được Chính phủ bảo trợ không giúp gì cho việc cải thiện tình hình cả

- Khuyến khích các ngành công nghiệp có tính liên kết: Một số nhà

kinh tế cho rằng Chính phủ nên khuyến khích đặc biệt cho những khu vực

là việc mở rộng các ngành sản xuất hàng hoá trung gian sẽ làm tăng lên nhiều lần hiệu ứng (mong muốn) đối với sự phát triển của những ngành sử

dụng các sản phẩm mà chúng sản xuất Sự phổ cập của luận chứng về sự liên kết bắt nguồn từ nhận định rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian

có thể được sử dụng trong nhiều khu vực khác nhau và đó là một hoạt động kinh tế mang tính chất cơ bản hơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chỉ nhằm thoả mãn nhu cầu của các hộ gia đình Tuy nhiên, P.Grucman cho rằng nếu không có thất bại thị trường, sẽ không có lý do để dự kiến là thị trường sẽ dành quá ít nguồn lực cho việc sản xuất các sản phẩm trung gian

Một luận đề cơ sở của kinh tế học là trong điều kiện thị trường cạnh tranh, thu nhập của bất cứ đầu tư nào cũng bằng giá trị sản phẩm biên của nó Do

đó, giá trị mỗi đôla thêm vào cuối cùng của dịch vụ vốn sẽ tăng thêm một đôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó được sử dụng, bất kể khu vực đó là ngành luyện thép, chế tạo ôtô, đóng tàu hay bất cứ một ngành gì khác

- Thúc đẩy các ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển trong tương lai: Có một luận chứng phổ biến khác là CSCN nên tìm cách hướng các

nguồn lực vào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng cao trong tương lai Rõ ràng, sự thay đổi trong công nghệ, trong mô thức tiêu dùng cũng như trong lợi thế so sánh sẽ dẫn đến tốc độ phát triển của các ngành là rất khác nhau Tuy không phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thể dự đoán được là ngành nào sẽ tăng trưởng nhanh nhất Chính phủ có nên tìm cách “chọn ra kẻ thắng cuộc” và ưu tiên các nguồn lực cho các ngành có triển vọng tăng trưởng cao nhất hay không? Một lần nữa, câu trả lời vẫn là:

các thị trường hoạt động tốt sẽ làm được điều đó và vai trò của Chính phủ là không cần thiết P.Grucman tin rằng cơ cấu thị trường sẽ phản ứng nhanh và chính xác hơn so với cơ cấu chính trị Vì khi một ngành công nghiệp tăng trưởng nhanh, do tính hiệu quả hay động cơ lợi nhuận, vốn và lao động sẽ

được di chuyển sang ngành đó ngay cả khi không có một sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ Trừ phi tồn tại các thất bại thị trường, thêm một

sự kích thích bổ sung đối với việc di chuyển nguồn lực tới khu vực đó sẽ làm cho sự di chuyển này trở nên quá mức mà hậu quả trực tiếp của nó là sự không hiệu quả và lãng phí

- Việc chống lại ảnh hưởng của các chính sách công nghiệp của các nước khác: Tiêu chuẩn cuối cùng đang dược sử dụng một cách rộng rãi tại

các cuộc tranh luận ở Mỹ về vai trò của CSCN, đó là ý tưởng xem CSCN như là một biện pháp phòng vệ Lập luận này giả dụ các nước khác đang hỗ trợ một ngành công nghiệp nào đó và làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hẹp

Như vậy, Mỹ có nên đáp lại bằng cách hỗ trợ ngành này không? Nếu không, theo lập luận này, trên thực tế, nước Mỹ sẽ để cho cơ cấu công nghiệp của mình bị quyết định bởi CSCN của các nước khác Theo quan điểm của P.Grucman, nếu một nước có lợi thế trong việc sản xuất ra một mặt hàng bởi sự can thiệp của chính phủ hay do tiến bộ công nghệ thì kết quả đối với Mỹ đều tương tự Để tăng phúc lợi của nền kinh tế, Mỹ sẽ di chuyển nguồn lực ra khỏi ngành đó Đây cũng là kết quả thu được từ phía thị trường

Tóm lại, lập luận của Paul Kgrucman cho thấy những tiêu chuẩn được đưa ra ở trên để ủng hộ CSCN đã không dựa trên những phân tích sâu sắc về kinh tế ông cho rằng các tiêu chuẩn trên chỉ hợp lý khi tồn tại các thất bại thị trường song ông cũng thừa nhận giá trị của những tiêu chuẩn này Mặt khác, xét một khía cạnh khác của phân tích trên, ta thấy lập luận phê phán của Paul Kgrucman mặc dù rất có giá trị nhưng nó không phù hợp với các nước đang phát triển, nơi mà thị trường còn chưa phát triển, sự thiếu thốn về mặt thể chế và thất bại thị trường phổ biến trong hoạt động công nghiệp Vì những tiêu chuẩn đưa ra mang tính thực tế cho nên nó cần được xem xét từ

1.2.2 Giới hạn của chính sách công nghiệp

Cùng với sự phân tích mà Paul Kgrucman đưa ra, phần trình bày “trục trặc của thị trường” đã nhấn mạnh đến khả năng thất bại của thị trường trong việc phân bổ nguồn lực tối ưu và điều này đã mở ra “con đường” để các nhà hoạch định chính sách tin rằng : “ cần phải có sự can thiệp của nhà nước để đạt sự phân bổ nguồn lực tối ưu ” Nói một cách khác, Nhà nước cần phải thực hiện các CSCN để tăng cường hiệu suất cũng như tốc độ tăng trưởng kinh tế Thế nhưng, vấn đề chính chưa được bàn đến ở đây là khi thị trường thất bại thì quá trình phân bổ nguồn lực sẽ phải được diễn ra như thế nào?

Và nó được xét trên hai khía cạnh sau:

- Thứ nhất, ngoài phương thức phân bổ nguồn lực của thị trường còn

có những phương thức phân bổ nào khác không ?

- Thứ hai, trong trường hợp có phương án thay thế thì các nguyên tắc,

cơ chế thực hiện cũng như các điều kiện của phương án đó là như thế nào?

Nói chung, khi thị trường thất bại trong việc phân bổ nguồn lực, Nhà nước có lý do chính đáng để can thiệp và trong phạm vi CSCN đó là can thiệp vào sự phát triển các ngành Sự can thiệp của Nhà nước có thể được thực hiện trực tiếp thông qua các DNNN hoặc một cách gián tiếp khi Nhà nước phối hợp cùng thị trường và các tổ chức khác Tuy nhiên, có thể thấy rằng dù có thực hiện theo cơ chế nào thì sự can thiệp của Nhà nước cũng có khả năng thất bại Xét trên quan điểm phân bổ nguồn lực, sự thất bại của Nhà nước xảy ra khi việc can thiệp của Nhà nước đã không dẫn đến sự phân

bổ nguồn lực tối ưu hoặc thậm chí còn làm cho tình trạng tồi đi Theo quan điểm này, một CSCN bị coi là thất bại khi sự phân bổ nguồn lực vào các ngành được lựa chọn đã không đạt hiệu quả như mong muốn, gây lãng phí nguồn lực và có thể kìm hãm sự phát triển của ngành và của nền kinh tế Sự thất bại của Nhà nước thường được bắt nguồn gốc bởi những nguyên nhân sau:

- Năng lực của Nhà nước trong việc ra quyết định chính sách: Vì cơ chế ra quyết định dựa trên cơ cấu chính trị chứ không phải là cơ cấu thị trường nên nó phụ thuộc vào những nhóm lợi ích Quyết định sẽ thuộc về nhóm lợi ích nào có khả năng chi phối hơn ở đây, sự can thiệp của Nhà nước có thể đứng trước sự ích kỷ của một số nhóm lợi ích và nó rất có thể có những quyết định sai lầm

- Chính sách công nghiệp thiếu suy tính: Ngay cả khi có được sự đồng thuận từ phía các nhóm lợi ích về mục tiêu chung, sự nhất trí trong hành động, CSCN vẫn có thể là một chính sách “ thiếu suy tính ” với khả năng thất bại cao Một “ chính sách công nghiệp thiếu suy tính ” có thể được đặc trưng với ít nhất một số đặc điểm sau đây:

+ Không dựa trên sự phân tích kỹ lưỡng về thất bại thị trường mà nó dự định sẽ khắc phục

+ Không xác định được những mục tiêu cụ thể như khắc phục thất bại thị trường hay tối đa hoá các ngoại ứng tích cực và thời gian cho việc thực hiện mục tiêu

+ Bỏ qua những tín hiệu thị trường khi cố đạt được tính hiệu quả

+ Coi nhẹ những hạn chế về khả năng, năng lực và trình độ của chính phủ

+ Đánh giá không chính xác hoặc không xác định được các nguồn lực sẵn có và sẽ có trong tương lai

+ Không phân tích hiệu ứng phụ của CSCN và các phương án dự phòng

+ Thiếu tính điều chỉnh và những phương án thay thế

+ Không xét đến tính hiệu quả, quy mô và những vấn đề cân nhắc khác

* Những nhân tố có thể dẫn đến CSCN “thiếu suy tính” là:

+ Thông tin: rất khó có thể có đầy đủ thông tin để định dạng một thất

bại thị trường mà CSCN định khắc phục hay khuyến khích Vấn đề cũng tương tự đối với các nhà hoạch định trong việc xác định “kẻ thắng cuộc”

Một khía cạnh khác, những thông tin cần phải biết ở góc độ lý thuyết chưa chắc đã phù hợp với các thông tin thực tế từ phía các doanh nghiệp, các ngành hay thị trường… Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách luôn ở trong tình trạng thiếu thông tin để phân tích kỹ lưỡng các vấn đề chính sách hay

và rất dễ có sai lầm

+ Năng lực và phẩm chất của các nhà hoạch định chính sách: nếu các

nhà hoạch định không đủ khả năng chuyên môn và kinh nghiệm cũng như không có đủ bản lĩnh, phẩm chất hay không có một môi trường để giúp họ cách ly khỏi các áp lực chính trị và các tệ nạn như tham nhũng thì các quyết định chính sách của họ sẽ hứa hẹn những kết quả tồi tệ

+ Mục tiêu: Nhà nước thường tập trung vào rất nhiều mục tiêu khác

nhau, thậm chí có những mục tiêu đối lập nhau, ví dụ như thất nghiệp và lạm phát, hiệu quả và công bằng, ưu thế của độc quyền và hạn chế của nó

Những mục tiêu này có thể dẫn dắt CSCN tới các hướng khác nhau làm CSCN bị phân tán, mất trọng tâm

- Chi phí của sự can thiệp: sự can thiệp của Nhà nước có thể đem đến một lợi ích nhất định cho nền kinh tế Tuy nhiên, sự can thiệp này luôn có giá đó là chi phí cơ hội của việc phân bổ nguồn lực cho khu vực này chứ không phải khu vực khác Chi phí này có thể được chia thành: chi phí quản

lý, chi phí tuân thủ và chi phí hiệu quả Sự can thiệp sẽ thất bại khi các chi phí vượt quá lợi ích đạt được Tuy nhiên, việc định lượng lợi ích và chi phí

là rất khó khăn và không thực tế Vì vậy ở đây, ta sẽ chỉ ra các trường hợp khiến chi phí này tăng, điều đó khiến khả năng thất bại của CSCN sẽ tăng

Các trường hợp này có thể là:

+ Đối tượng điều chỉnh của CSCN quá lớn, nó tạo ra một khối lượng công việc lớn cũng như sự gia tăng các chi phí thực tế kèm theo

+ Khả năng thích nghi của đối tượng đối với chính sách gặp khó khăn

Nó xảy ra khi tín hiệu thị trường bị lệch lạc, các điều kiện cạnh tranh không công bằng, chính phủ bị mất niềm tin, hệ thống pháp luật không đảm bảo, tệ nạn tham nhũng, có quá nhiều sự can thiệp cũng như sự thay đổi một cách không minh bạch của nó

+ Sự tăng lên của các chi phí hiệu quả: chi phí hiệu quả là chi phí tiềm năng của những thay đổi trong hoạt động sản xuất do ảnh hưởng của CSCN

Nếu một chính sách công nghiệp tồi thì hậu quả của nó không phải nghi ngờ, các kết quả kinh tế sẽ xấu đi và chi phí cho sự tổn thất này có thể lớn hơn cả chi phí quản lý và tuân thủ Còn ngay cả khi sự can thiệp là tối ưu thì vẫn tồn tại loại chi phí này Cùng với thời gian, các điều kiện và môi trường

cũ biến đổi, sự can thiệp với bản chất của nó không thể phản ứng nhanh hơn

cơ chế thị trường Vì vậy, những can thiệp tích cực trước kia trở nên lỗi thời

và phi kinh tế Tồi tệ hơn nữa, sự can thiệp này lại tạo ra những méo mó, những rào cản cho sự tiến bộ công nghệ, sự phát triển của thị trường và quá trình tăng trưởng kinh tế Đây cũng là lý do quan trọng giải thích tại sao

một số ngành được khuyến khích lại có thể hoạt động với năng suất kém hơn mong muốn

Tóm lại, qua những phân tích nêu trên, ta có thể rút ra nhận xét là sự

thất bại của thị trường không phải là điều kiện cần và đủ cho sự can thiệp của Nhà nước Điều này cũng có nghĩa là CSCN sẽ là một giải pháp đáng được mong muốn chỉ khi mà nó thoả mãn một số điều kiện Những điều kiện này bao gồm các điều kiện dẫn đến thất bại thị trường trong một số lĩnh vực như công nghệ, những vấn đề liên quan đến nền kinh tế quy mô… và các phản điều kiện của phân tích về thất bại của Nhà nước trong việc sử dụng CSCN như: năng lực của Nhà nước, sự đồng thuận các nhóm lợi ích,

sự dễ dàng trong việc sử dụng các công cụ thích hợp và các trường hợp mà chi phí cơ hội của CSCN có xu hướng giảm… Những giả định đó càng nhiều và càng thuyết phục thì sự biện minh cho CSCN càng chính đáng

Đây chính là giới hạn đặt ra cho CSCN

có hiệu quả nếu nó được thực hiện trong “giới hạn” Tuy nhiên, khái niệm

“giới hạn chính sách công nghiệp” cần phải được làm rõ hơn trong những bối cảnh thực tiễn nhất định Vì vậy, trong chương này, tác giả sẽ phân tích hoạt động CSCN của một số quốc gia trên thế giới và đánh giá vai trò của các chính sách đó đối với sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia trong các thời kỳ tương ứng Các CSCN sẽ được coi là thành công khi chúng góp phần thúc đẩy các ngành được lựa chọn phát triển và bản thân những ngành này lại góp phần cải tiến hiệu suất và tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế Hai nước được chọn ở đây là Nhật Bản và Trung Quốc Nhật Bản là một quốc gia có tốc độ tăng trưởng thần kỳ trong những năm 60 và 70 và là một nước phát triển có hệ thống CSCN rõ nét nhất Vì vậy, những kinh nghiệm của Nhật Bản đã được những nước đi sau như Hàn Quốc, Đài Loan vận dụng khá thành công Còn Trung Quốc mặc dù chưa hoàn thành quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, chưa thực sự trở thành một nước phát triển, nhưng với tiềm năng của mình cũng như những gì Trung Quốc đã thể hiện sau cải cách thì việc nghiên cứu, học tập các CSCN của Trung Quốc là hết sức cần

thiết trong bối cảnh hiện nay, nhất là khi Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng về kinh tế, chính trị, xã hội với Việt Nam

2.1 Chính sách công nghiệp Nhật Bản

Từ sau chiến tranh thế giới thứ 2, CSCN luôn giữ vị trí quan trọng trong

hệ thống các chính sách phát triển kinh tế của Nhật Bản Dưới sự chỉ đạo của

Bộ Công nghiệp và Thương mại Quốc tế (MITI), cánh tay phải của Chính phủ Nhật Bản, CSCN đã được vận dụng một cách rất linh hoạt tùy thuộc vào mục tiêu của Chính phủ cũng như các điều kiện trong từng thời kỳ của nền kinh tế Nhật Bản Khi phân tích CSCN Nhật Bản, người ta thấy rằng trọng tâm

của CSCN là “ các chính sách thúc đẩy các ngành công nghiệp phát triển theo định hướng kế hoạch trên cơ sở phân bố các nguồn lực một cách tương đối hợp lý ” [17, 8] Đối tượng chủ yếu của CSCN Nhật Bản là các ngành công

nghiệp và các doanh nghiệp hoạt động trong các ngành đó Điều này được lý giải bởi quá trình thực hiện CSCN Nhật Bản gắn liền với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Nhà nước tập trung mọi nguồn lực cho phát triển công nghiệp, trong khi đó các ngành nông nghiệp ít được quan tâm bởi Nhật Bản là một nước không có điều kiện thuận lợi về phát triển nông nghiệp Với nội dung như vậy, CSCN Nhật Bản được chia làm 3 giai đoạn: Giai đoạn tái thiết nền kinh tế (1945 - 1960); Giai đoạn tăng trưởng nhanh (1960 - 1972);

và giai đoạn từ sau cuộc khủng hoảng dầu lửa năm 1973 cho đến 1990

2.1.1 Thời kỳ tái thiết

2.1.1.1 Hệ thống sản xuất ưu tiên (1945 - 1949)

Sau khi chiến tranh kết thúc, nền kinh tế Nhật Bản rơi vào tình trạng suy thoái, tổn thất nặng nề: mức sống của người dân bị giảm sút mạnh, các hãng suy yếu bởi các chính sách chống độc quyền và sự thiếu thốn các yếu

tố đầu vào nguyên liệu, vật tư Năm 1946, tổng sản phẩm quốc dân của cả nước chỉ bằng 61%, thu nhập quốc dân tính theo đầu người chỉ bằng 55% và sản lượng của ngành công nghiệp khai khoáng chỉ đạt 29% so với thời kỳ

trước chiến tranh Trước tình hình như vậy, mục tiêu của các chính sách kinh tế nói chung cũng như chính sách công nghiệp nói riêng là phục hồi sản xuất Nội dung của CSCN là “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” với các ngành được lựa chọn là các ngành than, thép Đây là hai ngành được cho là đặc biệt khó khăn trong việc phục hồi nhưng có khả năng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của các ngành khác như công nghiệp khai khoáng và chế biến vì

nó cung cấp năng lượng và nguyên liệu đầu vào cho các ngành này Trong

“hệ thống sản xuất ưu tiên”, sự gia tăng sản lượng của hai ngành than và thép trước tiên nhằm đáp ứng đầu vào cho bản thân chúng sau đó mới đến các ngành công nghiệp khác Với ý nghĩa như vậy, hệ thống sản xuất ưu tiên

đã vận dụng tất cả các biện pháp kiểm soát trực tiếp hiện có: phân phối vật

tư, cấp phát tài chính tái thiết, kiểm soát giá cả, trợ giá và phân phối hàng nhập khẩu Trong năm tài khoá 1947, vốn cho vay của Công ty Tài chính Tái thiết (RFC) đạt 53,4 tỷ Yên xấp xỉ tổng vốn cho vay của tất cả các ngân hàng tư nhân (56,8 tỷ Yên), 30% vốn cho vay của RFC được dành cho ngành than và chiếm tới 70% vốn vay của ngành này Những hỗ trợ về giá

cả chiếm 17,9% tổng ngân sách trong năm và tăng tới 23,8% của ngân sách vào năm 1948 Ngành thép là ngành nhận nhiều nhất số tiền vay đó Với sự trợ giúp như vậy, năm 1947, sản lượng thép thông thường tăng tới 740.000 tấn và sản lượng than tăng 29,34 triệu tấn, sản lượng khai khoáng và chế biến nói chung cũng tăng 22,7% Ngoài nỗ lực của các nhà sản xuất trong nước, việc cải thiện khả năng cung ứng nguyên, nhiên vật liệu từ nước ngoài thông qua các biện pháp hỗ trợ vốn, cấp giấy phép nhập khẩu cũng có ảnh hưởng lớn đến sự gia tăng sản lượng [55, 15]

Nhờ đạt được kết quả hết sức tích cực kể trên, hoạt động sản xuất của các ngành đã được khởi động lại và dần đi vào quỹ đạo phát triển Vì vậy,

có thể coi hệ thống sản xuất ưu tiên đã thành công trong việc thực hiện mục

đường cho sự tăng trưởng các ngành công nghiệp nặng và mở đầu cho quá trình công nghiệp hoá của Nhật Bản Tuy vậy, thành công của hệ thống sản xuất ưu tiên vẫn bị nghi ngờ bởi:

- Thứ nhất, mục tiêu cuối cùng của hệ thống sản xuất ưu tiên là đảm bảo đầu vào cho việc sản xuất hàng hoá tiêu dùng nên việc phục hồi sản xuất trong công nghiệp nặng là không đáng kể nhất là khi so sánh với thành tựu đạt được của nền kinh tế sau này

- Thứ hai là sự cần thiết phải có một hệ thống sản xuất ưu tiên Một số nhà nghiên cứu cho rằng việc sản xuất bị tắc nghẽn bởi sự thiếu hụt đầu vào

là do các tín hiệu thị trường đối với hàng hoá trung gian chậm hơn so với hàng hoá tiêu dùng trong thời kỳ này vì vậy cần phải ưu tiên cho việc sản xuất các hàng hoá trung gian Sự chậm trễ này có thể được lý giải bởi một số nguyên nhân sau: các biện pháp kiểm soát kinh tế trực tiếp đang áp dụng có thể gây bất mãn cho người lao động, việc hầu như không có khả năng huy động nguồn tài chính của khu vực tư nhân, lạm phát và hoạt động nghèo nàn nói chung của thị trường trong điều kiện xã hội còn lộn xộn của thời kỳ này

Do đó phải nhìn nhận chính sách “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” chỉ là một biện pháp tạm thời trong những điều kiện hết sức đặc biệt của nền kinh tế Nhật Bản sau chiến tranh Mặt khác, việc thực hiện hệ thống sản xuất ưu tiên với tư cách là một chính sách thay thế nhập khẩu bắt buộc đã làm gia tăng tình trạng lạm phát bởi ngân sách phình lên vì phải trợ giá cũng như việc hỗ trợ tín dụng theo các tiêu chuẩn lỏng lẻo Chỉ số giá tiêu dùng đã tăng khoảng 4% mỗi quý năm 1947, sau đó đã tăng vọt khoảng 15%/quý năm 1948 [73, 20] Sức ép lạm phát đã buộc CSCN phải thay đổi và có những điều chỉnh trong giai đoạn tiếp theo

2.1.1.2 Giai đoạn hợp lý hoá công nghiệp

Từ năm 1950 đến 1955, sau khi có được những thành công từ hệ thống sản xuất ưu tiên, nền kinh tế đi vào ổn định, Nhật Bản thực hiện mở cửa đối

với nền kinh tế thông qua việc áp dụng tỷ giá thống nhất Sự bùng nổ cuộc chiến tranh Triều Tiên vào năm 1951 đã đưa đến sự phát triển nhanh chóng của sản lượng khoáng sản và công nghiệp chế tạo Tuy nhiên, sự khiếm khuyết của các chính sách thời kỳ trước đó đã đặt Nhật Bản trước hai vấn đề: đó là sự mất cân bằng cán cân thanh toán và sức cạnh tranh yếu của hàng xuất khẩu do giá than, thép quá cao Vì vậy, nội dung chính của CSCN trong giai đoạn này là hợp lý hoá ngành nhằm giải quyết các khoản nợ, giảm giá than thép và đưa các hãng thoát khỏi sự kiểm soát để có thêm động lực mới, tăng năng suất sản xuất và khả năng cạnh tranh cho các hãng Vào đầu năm

1950, nhiều ngành công nghiệp đã bắt đầu tăng đầu tư để hợp lý hoá và Chính phủ cũng đã có những biện pháp ủng hộ những nỗ lực này đối với một số ngành cơ bản quan trọng: thép, than, điện, vận tải biển, phân hoá học

Tiêu chuẩn để Chính phủ lựa chọn ngành công nghiệp nào đó được hưởng ưu đãi gồm:

+ Ngành công nghiệp cơ bản trong thời kỳ đình trệ

+ Ngành có thể ảnh hưởng tới sự phát triển của các ngành công nghiệp khác và thay thế nhập khẩu

+ Ngành rất cần hợp lý hoá để tăng sản lượng và giảm chi phí sản xuất

+ Ngành công nghiệp đang rất cần hiện đại hoá trang thiết bị hoặc ứng dụng công nghệ mới, đặc biệt là các ngành xuất khẩu và các ngành có triển vọng lớn

Một số biện pháp của Chính phủ nhằm thúc đẩy những ngành này bao gồm: việc thành lập “ Hội đồng hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1949, “ các biện pháp hợp lý hoá ngành khai thác thép và than ” năm 1950, “ Luật khuyến khích hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1952 và “Luật thúc đẩy hợp lý

việc hợp lý hoá ngành hoàn toàn khác với công cụ chính sách được sử dụng trong hệ thống sản xuất ưu tiên Các công cụ chính sách trong giai đoạn này chủ yếu là các khuyến khích về tài chính, bao gồm: việc miễn, giảm thuế nhập khẩu và các loại thuế khác, biện pháp khấu hao nhanh đối với những máy móc “quan trọng” hay phục vụ cho “hợp lý hóa” Những khoản miễn trừ đó tổng cộng lên đến 43 tỷ Yên trong thời kỳ tài khoá 1950 - 1955 và bằng 5,7% thuế thu nhập công ty trong tài khoá 1955 [61, 15] Đồng thời với các biện pháp miễn trừ đó, người ta còn áp dụng các khoản miễn thuế tài sản đối với “các thiết bị hiện đại hoá” Chỉ có một số rất ít loại tài sản được hưởng ưu đãi này, do đó việc sử dụng các biện pháp này là rất có trọng tâm

Nhờ đó, riêng 4 ngành cơ bản đã được Chính phủ đầu tư tới 40% tổng vốn đầu tư công nghiệp để nâng cấp trang thiết bị máy móc Phân tích cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp ta thấy rằng, vốn Chính phủ chỉ chiếm khoảng 22% đến 27% Do đó, sự đầu tư của Chính phủ đã đóng vai trò định hướng cho sự bùng nổ đầu tư của thời kỳ này ( Bảng 2.1) [79, 20]

Bảng 2.1 Cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp giai đoạn 1952 - 1955 (%)

Nguồn: Ngân hàng phát triển Nhật Bản, “Báo cáo kinh doanh hàng tháng”, số 23

Quá trình hợp lý hoá cũng thường đòi hỏi phải nhập khẩu máy móc và công nghệ mới Trong lĩnh vực này, các biện pháp kiểm soát ngoại tệ và hạn chế đầu tư nước ngoài đóng vai trò chủ yếu Các biện pháp này đã góp phần thực hiện mục tiêu của CSCN trong việc phát triển các ngành công nghiệp then chốt trên Tuy nhiên, điều này cũng phản ánh tư tưởng của Chính phủ Nhật Bản trong giai đoạn này là sự lo ngại quá trình thâm nhập trực tiếp của

các hãng nước ngoài có thể phương hại đến sự phát triển của nền công nghiệp nội địa Nói chung, có thể thấy rằng CSCN mà Nhật Bản thực hiện trong giai đoạn này được đặt trong một chiến lược phát triển mà nó là sự kết hợp của cả chiến lược định hướng xuất khẩu và thay thế nhập khẩu Sự áp dụng thành công các chính sách này đã khiến nền kinh tế Nhật Bản tăng trưởng ổn định với tốc độ bình quân đạt 8,2%, tỷ lệ tăng của công nghiệp khai khoáng và công nghiệp chế biến là 11,3% đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản từ một nền công nghiệp sử dụng nhiều lao động sang nền công nghiệp sử dụng nhiều vốn

[86, 15] Các kết quả trên đã cho thấy chính sách hợp lý hoá đã thành công với điều kiện nền kinh tế mở và nhiệm vụ giảm chi phí xuống dưới mức cần thiết để nâng cao sức cạnh tranh trong một chế độ tỷ giá hối đoái cố định

Tuy nhiên, nếu những định hướng lớn của chính sách hợp lý hoá ngành được xem là thành công thì vẫn có những khía cạnh chính sách tỏ ra không

có hiệu lực Trong khi ngành thép tăng trưởng để trở thành một ngành xuất khẩu sau khi hoàn thành kế hoạch hợp lý hoá ngành thép lần thứ nhất thì nỗ lực để hợp lý hoá ngành than cuối cùng đã không thành công [67, 15] Phải chăng những ngành có đặc điểm như ngành than nằm ngoài giới hạn của CSCN ? Hay nói một cách khác, có thể có một số ngành trong nền kinh tế

mà việc áp dụng CSCN đối với nó sẽ không có hiệu quả Vì vậy, việc xác định những ngành để ưu đãi cần phải dựa trên những luận cứ xác đáng, nếu không, sự can thiệp của Nhà nước có thể sẽ mang lại những kết quả còn tồi

tệ hơn nhiều so với điều mà thị trường thực hiện

2.1.1.3 Giai đoạn củng cố và phát triển các ngành công nghiệp

Thời kỳ thứ ba này bao trùm nửa sau của những năm 1950 khi nền kinh

tế Nhật Bản đã đi vào quỹ đạo tăng trưởng nhanh và có sự đổi mới trong công nghệ Mục tiêu của toàn bộ chính sách kinh tế nói chung và CSCN nói

sống và đạt mức toàn dụng lao động Mục tiêu trung gian để đạt được các mục tiêu trên là khuyến khích xuất khẩu và phát triển một số ngành công nghiệp nặng Vì vậy, về cơ bản CSCN của giai đoạn này bao gồm các chính sách hỗ trợ và bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ có triển vọng đối với đất nước nhằm giúp cho những ngành được lựa chọn có điều kiện phát triển

và nâng cao sức cạnh tranh hơn nữa

Để khuyến khích và thúc đẩy những ngành mới và có tiềm lực tăng trưởng nhanh, Chính phủ đã ban hành đã ban hành các văn bản mang tính pháp lý như : kế hoạch 5 năm sản xuất tơ nhân tạo (năm 1953); các biện pháp khuyến khích công nghiệp hoá dầu (năm 1955); luật về các biện pháp tạm thời khuyến khích công nghiệp chế tạo máy (năm 1956), luật về các biện pháp tạm thời khuyến khích công nghiệp điện tử (năm 1957) ở đây, ta nghiên cứu hai ngành tiêu biểu dành được nhiều được sự ưu đãi nhiều nhất,

đó là ngành hoá dầu và ngành chế tạo máy Trong trường hợp của ngành hoá dầu, các biện pháp khuyến khích về tài chính như cho vay khấu hao nhanh, giảm thuế thu nhập, thuế nhập khẩu máy móc nước ngoài… đã khiến ngành hoá dầu có điều kiện đổi mới công nghệ Hơn nữa, việc thoả thuận với khu vực tư nhân về bao tiêu sản phẩm cùng các biện pháp hạn chế nhập khẩu đã

mở ra thị trường nội địa cho các hãng trong ngành Tuy nhiên, có thể thấy rằng chính sự cạnh tranh gay gắt trong thị trường nội địa thúc đẩy các hãng gia tăng sản lượng để giảm chi phí theo quy mô mới là động lực chính thúc đẩy ngành hoá dầu phát triển Trong giai đoạn này, mặc dù ngành hóa dầu đòi hỏi quy mô đầu tư lớn nhưng vẫn có nhiều hãng tìm cách nhập ngành

Nhằm tránh tình trạng “ cạnh tranh quá mức ”, MITI đã có những điều chỉnh

về giấy phép công nghệ… để đảm bảo sự đầu tư có “ trật tự ” Thế nhưng, trên thực tế, cuối cùng đã có nhiều hãng nhập ngành thành công Nó cũng đồng nghĩa với việc MITI đã không thể ngăn cản được sự cạnh tranh mạnh

mẽ trong ngành hoá dầu

Ngược lại với ngành công nghiệp hoá dầu gồm những hãng có quy mô lớn, các ngành chế tạo máy, lắp ráp… bao gồm những hãng có quy mô nhỏ

Các ngành này là đối tượng của luật công nghiệp chế tạo máy (năm 1955)

Thông qua việc hỗ trợ vốn, việc đưa ra các tiêu chuẩn để hỗ trợ tiến bộ kỹ thuật, lựa chọn các Carten để hợp lý hoá và các biện pháp bảo hộ thị trường trong nước cũng như các quy định với đầu tư nước ngoài đã tạo điều kiện cho các ngành công nghiệp này phát triển hết sức nhanh chóng mà điển hình

là ngành ô tô của Nhật Bản Đánh giá về các biện pháp của CSCN, có thể thấy việc Chính phủ cung cấp nguồn tài chính đã tạo điều kiện để các hãng sản xuất phụ tùng, máy móc tiếp cận được những khoản vay khác và kích thích đầu tư hợp lý hoá mà nhờ đó, các hãng sản xuất ô tô và các hãng lớn khác đã được lợi Tuy nhiên, có lẽ các biện pháp quan trọng nhất dẫn tới sự tăng trưởng của các ngành này là các biện pháp liên quan nhiều việc mở rộng thị trường và ứng dụng công nghệ mới vì lượng cầu lớn đến mức khiến các nhà sản xuất nâng cao năng suất thông qua chuyên môn hoá [74, 15]

Tóm lại, trong giai đoạn này, nền kinh tế Nhật Bản đã duy trì được tốc

độ tăng trưởng nhanh nhờ tập trung vào việc phát triển ngành mới và có tiềm lực tăng trưởng nhanh Các mục tiêu đề ra đã thành công Sức cạnh tranh của công nghiệp Nhật Bản được cải thiện hơn nữa Tỷ trọng công nghiệp nặng, công nghiệp hoá chất trong toàn ngành đã tăng lên nhanh chóng Nền kinh tế đã tạo ra nhiều việc làm nhờ xuất hiện những ngành mới

Mặc dù không phải là nguyên nhân trực tiếp cho những thành công trên như

đã phân tích, nhưng có thể nói CSCN của Nhật Bản trong giai đoạn này đã không có thất bại đáng kể Ngoài ra, CSCN đã có ảnh hưởng nhất định trong việc kích thích đầu tư tư nhân và tạo ra một số điều kiện thuận lợi cho những ngành mới phát triển Mặt khác, các chính sách khuyến khích ngành

đã có những tác động bổ sung cho thị trường trong việc điều chỉnh sự phát

triển ngành công nghiệp, qua đó nó giảm bớt mâu thuẫn và tăng cường khả năng tự điều chỉnh của cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản

2.1.2 Thời kỳ tăng trưởng nhanh

2.1.2.1 Khuôn khổ chính sách công nghiệp

Năm 1960, nền kinh tế Nhật Bản đang ở trung tâm của quá trình tăng trưởng nhanh đồng thời đã mang nhiều đặc trưng của nền kinh tế phát triển,

tỷ lệ thất nghiệp thấp, giá cả ổn định và linh hoạt, cơ cấu công nghiệp hiện đại, tầm quan trọng của xuất khẩu sản phẩm công nghiệp nặng tăng và thặng

dư thường xuyên trong tài khoản vãng lai Để tăng cường lợi ích từ thương mại hơn nữa và cũng để thực hiện các cam kết quốc tế sau khi đã gia nhập vào IMF năm 1952, GATT năm 1955, Chính phủ Nhật Bản đã thông báo kế hoạch tự do hoá thương mại, ngoại hối và tự do hoá thị trường vốn Sự thay đổi trong môi trường thể chế đã tác động đến CSCN trong thời kỳ này Tự

do hoá thương mại có nghĩa là Chính phủ mất đi quyền lực của mình trong việc phân phối hàng nhập khẩu, trong khi tự do hoá thị trường vốn dẫn đến

sự mất đi quyền lực đối với việc xét duyệt nhập khẩu công nghệ, liên doanh với các hãng nước ngoài và xây dựng nhà máy mới, mà việc xây dựng đó lại

là hậu quả của biện pháp kiểm soát nhập khẩu công nghệ Tóm lại, tự do hoá

đã loại trừ động cơ của Chính phủ trong việc can thiệp vào hoạt động công nghiệp và việc phân bổ nguồn lực bằng cách sử dụng hệ thống giá cả được

mở rộng ngay cả cho thương mại và đầu tư trực tiếp nước ngoài Mặt khác trong thời kỳ này, sự phát triển của khu vực tư nhân từ đầu những năm 1950 khiến khu vực này trở thành nền tảng của nền kinh tế Nói chung, khu vực này có xu hướng ra các quyết định độc lập và luôn sẵn sàng chấp nhận rủi

ro Khi đó sự can thiệp của Chính phủ chỉ đạt được thông qua việc làm cho

nó tin tưởng và chấp thuận Vì vậy, thời kỳ này Chính phủ Nhật Bản cố gắng can thiệp tối đa bằng các “ hướng dẫn hành chính ” bởi việc sử dụng

các đạo luật cụ thể là không thể thực hiện được nếu chúng trái với xu hướng phát triển theo hướng thị trường của nền kinh tế

Như vậy, CSCN trong thời kỳ này, một mặt góp phần thực thi chính sách tự do hoá thương mại và thị trường vốn đồng thời thận trọng từng bước giám sát đảm bảo quá trình tự do hoá không gây tổn hại cho nhiều ngành

Mặt khác, nó hướng đến việc xây dựng một hệ thống công nghiệp tồn tại trong quá trình tự do hoá Để thực hiện mục tiêu này, Chính phủ Nhật Bản

đã triển khai nhiều biện pháp khác nhau, trong đó tiêu biểu là việc thiết kế “ trật tự công nghiệp mới ” và những biện pháp đối với các doanh nghiệp vừa

và nhỏ nhằm tăng cường chuyên môn hoá trong hợp tác sản xuất

2.1.2.2 Nội dung và những đánh giá về chính sách công nghiệp

Với chủ trương chuyển đổi sang nền kinh tế mở, Chính phủ Nhật Bản đặc biệt chú ý tạo ra “ trật tự công nghiệp mới ” có khả năng đương đầu với những thách thức của sự chuyển đổi đó Quá trình tạo lập “ trật tự công nghiệp mới “ đặt trọng tâm vào việc hiện đại hoá nền công nghiệp Nhật Bản nói chung, từ các hãng lớn đến các hãng có quy mô vừa và nhỏ Nó bao gồm những vấn đề: mở rộng sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động của các hãng, điều chỉnh cạnh tranh của thị trường nội địa…và những vấn đề này được đưa vào trong “ Luật các ngành đặc biệt, năm 1963 ” Các ngành đặc biệt trong luật này là các ngành ô tô, thép và hoá dầu Các ngành này sẽ được ưu tiên thông qua các khích lệ về thuế, cung cấp tài chính Luật này dựa trên luận điểm cho rằng các công ty của Nhật có quy mô quá nhỏ nên thị trường bị xé nhỏ và xảy ra tình trạng cạnh tranh quá mức, vì vậy cần phải điều chỉnh cạnh tranh của thị trường trong nước về mức hiệu quả đồng thời tăng cường khả năng cạnh tranh quốc tế Tuy nhiên, luận điểm này đã gây nên tranh cãi trong Hội đồng lập pháp Người ta cho rằng “cạnh tranh quá mức” là một khái niệm không rõ ràng và quy mô nhỏ không phải là một

mặc dù không có lợi thế kinh tế về qui mô nhưng nó lại có những ưu thế riêng của mình nhất là khả năng hoạt động hiệu quả nhờ sự linh hoạt và chi phí quản lý thấp Bên cạnh việc gây nên tranh cãi, luật này còn không nhận được sự ủng hộ của giới doanh nghiệp Họ lo ngại luật này sẽ tăng cường sự can thiệp của Chính phủ đối với các quyết định của khu vực tư nhân, đồng thời họ cho rằng việc thiết lập trật tự công nghiệp mới phải trên cơ sở quá trình “tự thích ứng” của các ngành công nghiệp Vì vậy, cuối cùng luật này

đã không được thông qua

Trong thời kỳ này, Chính phủ Nhật Bản còn đưa ra các biện pháp khuyến khích các nhà sản xuất chuyên môn hoá thông qua tập trung hoá sản xuất và ủng hộ sự hợp tác và liên kết các hãng để đạt được huyền thoại

“kinh tế quy mô” cũng như việc nâng cao sức cạnh tranh quốc tế Đối tượng

mà CSCN này hướng vào là các doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ như các doanh nghiệp của ngành chế tạo máy Cơ sở của chính sách là: mỗi quốc gia có lợi thế so sánh nhất định trong việc sản xuất ra loại sản phẩm đặc thù của ngành vì nền công nghiệp mỗi nước có những độc đáo của riêng mình

Bên cạnh đó, theo như Uỷ ban Tư vấn Cơ cấu ngành của Nhật Bản nhận định trong thời kỳ này chất lượng và giá cả của sản phẩm Nhật Bản còn chưa đủ sức cạnh tranh quốc tế Điều này được biện giải bởi ba lý do:

+ Thứ nhất là quy mô của các doanh nghiệp vừa và nhỏ đều thuộc loại nhỏ so với tiêu chuẩn quốc tế

+ Thứ hai là năng suất lao động thấp của số lượng lớn công nhân trong các ngành nghề phi sản xuất có liên quan đã khiến giá cả của phần lớn các chủng loại máy nội địa cao hơn so với mặt bằng quốc tế

+ Thứ ba là mặc dù đã có những biện pháp nhất định đẩy mạnh R&D cũng như ứng dụng công nghệ mới vào việc sản xuất các sản phẩm, thế nhưng vẫn cần có những biện pháp mới ứng dụng những công nghệ tiên tiến

để tạo ra những ưu thế đặc biệt cho các sản phẩm của Nhật Bản trong cạnh tranh quốc tế nhất là các loại máy lớn, chính xác và có nhiều tính năng tốt

Trên cơ sở đó, Chính phủ đã đưa ra một số biện pháp như: khuyến khích R&D, đưa ra các tiêu chuẩn công nghiệp thống nhất, phối hợp sự lựa chọn sản phẩm để tăng cường chuyên môn hóa và các ưu đãi thuế, tài chính

để khuyến khích hợp tác, liên kết Tuy nhiên, các biện pháp này không có vai trò rõ rệt bởi các hiệp hội công nghiệp có khả năng ảnh hưởng mạnh đến các chính sách của Chính phủ và sự tự chủ của các hãng đã tăng lên đáng kể trong thời kỳ này Mặt khác, Chính phủ còn đưa ra các thoả thuận về tập trung hóa sản xuất thông qua hiệp hội công nghiệp của ngành chế tạo máy

Tuy nhiên, các thoả thuận này tỏ ra không có hiệu lực vì không có yếu tố bắt buộc cũng như bất kỳ sự trừng phạt nào được nêu ra trong thoả thuận này.[134, 15]

Tóm lại, mặc dù mục tiêu của CSCN đã đạt được trong cuối những

năm 60, nền kinh tế Nhật Bản ổn định, tăng trưởng rất nhanh, xuất khẩu đạt 2,4 tỷ USD trong năm 72 gấp 6 lần so với năm 1960, nhưng xét trên khía cạnh ảnh hưởng của chính sách khó có thể nói là những thành công trên là kết quả của CSCN Vì như trên đã phân tích, các CSCN đã giảm dần vai trò của mình cùng với sự phát triển của một nền kinh tế thị trường mở và đặc biệt là sự tăng trưởng của khu vực tư nhân Do đó, động lực của sự phát triển kinh tế Nhật Bản thời kỳ này chính là một môi trường thị trường cạnh tranh mạnh mẽ cùng với sự vận hành trơn chu của hệ thống giá cả trong một nền kinh tế thị trường phát triển Ngoài ra, CSCN trong những năm 1960 đã tập trung quá nhiều vào nền kinh tế quy mô cũng như việc đối phó với tình trạng cạnh tranh quá mức mà quên đi chức năng trung tâm của mình là phát triển ngành nhằm sửa chữa những trục trặc của thị trường Điều này chỉ xuất hiện trong thời kỳ sau khi có sự cảnh báo của tình trạng ô nhiễm và sự thống

2.1.3 Thời kỳ sau khủng hoảng dầu mỏ (1973) cho đến trước 1990

Bước vào thập kỷ 70s, nền kinh tế Nhật Bản đã gặp phải những vấn đề nảy sinh từ quá trình tăng trưởng nhanh của thời kỳ trước Giới hạn của sự tăng trưởng thể hiện qua: tình trạng gia tăng ô nhiễm môi trường và những vấn đề xã hội, việc đạt thặng dư liên tục và giá trị lớn đã dẫn đến sự mâu thuẫn trong thương mại giữa Nhật với các nước khác mà đặc biệt là Hoa Kỳ

Bên cạnh đó, sau cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973, kinh tế Nhật Bản bộc lộ nhiều yếu kém và dễ tổn thương, đó là việc quá phụ thộc vào nguyên liệu nhập khẩu từ bên ngoài và sự mất cân đối trong cơ cấu công nghiệp

Trước bối cảnh như vậy, mục tiêu và nội dung của CSCN đã thay đổi đáng

kể Trọng tâm của CSCN đặt vào các chính sách hỗ trợ các ngành suy giảm

và phát triển các ngành mới nhằm tăng cường khả năng tự điều chỉnh của cơ cấu công nghiệp Các ngành mới trong thời kỳ này được lựa chọn trên cơ sở những ngành có nhiều hàm lượng chất xám hoặc những ngành công nghệ cao

Về vấn đề thiết kế cơ cấu công nghiệp sử dụng nhiều hàm lượng chất xám, trong những năm 70 và 80, Chính phủ Nhật Bản đã đưa ra “ tầm nhìn ” như là một phương pháp để Chính phủ cung cấp thông tin cho các hãng tư nhân về khuynh hướng vận động của cơ cấu ngành Mục tiêu “ tầm nhìn ” hướng tới là phát triển cơ cấu công nghiệp sử dụng nhiều hàm lượng chất xám và nó đã định hướng cho hành vi của các hãng, thúc đẩy các hãng vận động theo hướng đó Trong đó, nội dung của “ tầm nhìn ” phản ánh mong muốn tập trung vào các ngành sử dụng nhiều hàm lượng chất xám, thay thế cho trọng tâm trước đây dành cho công nghiệp nặng và hoá chất Điều này được giải thích trên hai khía cạnh Về lý thuyết, việc phát triển những ngành này sẽ tiết kiệm năng lượng, không gây ô nhiễm môi trường và tạo ra những lợi thế cạnh tranh mới góp phần nâng cao thành tựu kinh tế, xã hội Còn trên phương diện thực tế, đó là một quá trình tự nhiên, khi vào cuối những năm

60, sự tăng trưởng của những ngành công nghiệp nặng và hoá chất đã gặp giới hạn của kinh tế quy mô, còn những ngành lắp ráp và chế tạo máy móc, thiết bị điện tử…, những ngành sử dụng nhiều lao động có tri thức nói chung, đã phát triển rất nhanh Các công cụ mà Chính phủ sử dụng để thực hiện nội dung này chủ yếu là những khoản trợ cấp cho R&D, ưu đãi về thuế

và tài chính dựa trên luật khuyến khích các ngành chế tạo máy và thông tin

Nói chung, các ngành này đã phát triển tương đối nhanh chóng từ năm 1975 trở đi Nếu lấy năm 1975 là mốc, chỉ số 100 thì đến năm 1982 chỉ số sản lượng bình quân của các ngành lắp ráp, chế tạo như sản xuất máy tính, vi mạch, người máy, máy bay, sản xuất máy công cụ điều khiển bằng số, ngành phân phối, xử lý thông tin… đã tăng lên 213,7 và tạo ra sự thay đổi trong cơ cấu xuất khẩu của Nhật Bản [158, 15] Tuy nhiên, người ta thấy rằng chỉ một số ít trường hợp CSCN tác động tới sự tăng trưởng này vì trên thực tế số lượng các ngành được chính sách này hướng đích là rất nhỏ, bao gồm các ngành máy tính, vi mạch, sản xuất máy bay, năng lượng và xử lý thông tin Tại sao không có nhiều ngành được coi là ngành quan trọng đối với việc khuyến khích theo khái niệm về một cơ cấu ngành sử dụng nhiều chất xám ? Một sự lý giải là vào thời kỳ này các hãng hàng đầu của Nhật Bản đã tích luỹ được nguồn vốn và các nguồn lực quản lý to lớn nên không thích sự can thiệp của Chính phủ vào ngành Nói cách khác, sự phát triển của khu vực tư nhân đã thay đổi tư tưởng của nó đối với các biện pháp của CSCN theo chiều hướng phản ứng ngay cả khi nó được thiết kế phù hợp với thị trường Mặc dù vậy, có thể nói CSCN trong thời gian này đã đem lại những hiệu quả nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực trợ cấp cho R&D những công nghệ cao và việc hướng sự phát triển của nền kinh tế đối với ngành dịch vụ Điều này phù hợp với lý thuyết chính sách công nghiệp được đưa ra

ở chương 1 và nó không thể bị coi là trái với cơ chế thị trường

Về việc điều chỉnh các ngành suy giảm, sau khi nền kinh tế Nhật Bản phải đương đầu với sự giảm sút tăng trưởng đầu những năm 70, ngành công nghiệp đã bị suy thoái kéo dài tập trung vào các ngành vật liệu cơ bản như tinh chế nhôm, tơ nhân tạo, dệt, đóng tàu… Để giải quyết tình hình này, Chính phủ Nhật Bản phải tiến hành điều chỉnh thông qua luật ổn định công nghiệp Luật này được đánh giá là có dấu hiệu tích cực trong phạm vi thời gian thực hiện khi đạt được 95% các mục tiêu điều chỉnh [184, 15] Tuy nhiên, hoạt động liên doanh để khắc phục sự suy giảm đã hình thành các Carten và nó gây trở ngại đối với việc điều chỉnh hiệu quả trong ngành Vì vậy, vào năm 1983 Chính phủ đã ban hành thêm Luật hoàn thiện cơ cấu

Luật này đã giảm dần các biện pháp hạn chế cạnh tranh và khích lệ cải cách

cơ cấu thị trường và sự phát triển công nghệ Vì vậy, nó ngay lập tức đã có hiệu quả đem lại khả năng hồi phục nhanh chóng của các ngành

Các phân tích ở trên cho thấy CSCN trong thời kỳ sau khủng hoảng dầu mỏ đến trước năm 1990 có những dấu hiệu tích cực.Trước hết, đó là bởi

vì các chính sách này được thực hiện trong một số nhỏ các ngành và đặt trọng tâm vào R&D, sự điều tiết ô nhiễm, việc tăng cường hỗ trợ các ngành suy giảm…cho nên nó là những chính sách phù hợp, ngay cả khi xem xét theo quan điểm lý thuyết về giới hạn CSCN đã được đưa ra ở chương 1 Mặt khác, nhằm nâng cao sức cạnh tranh quốc tế, các CSCN đã làm xuất hiện hành vi độc quyền thông qua việc tăng cường tập trung hoá ngành Do đó, CSCN đã làm méo mó sự phân bổ nguồn lực một cách khá hiệu quả Từ sau năm 1990, nền kinh tế Nhật Bản lâm vào tình trạng suy thoái kinh tế kéo dài, đặc biệt diễn ra một cuộc “ khủng hoảng cơ cấu ” trong các ngành công nghiệp Nhật Bản Một trong những nguyên nhân dẫn đến cuộc khủng hoảng, suy thoái của Nhật Bản được một số nhà nghiên cứu đề cập đó là các CSCN được thực thi ở thời kỳ trước đó Ví dụ như việc Chính phủ cố gắng trợ giúp những ngành công nghiệp truyền thống (dệt, hoá dầu, than, đóng tàu…) mặc