nhưng để đảm bảo được ổn định chính trị, xã hội, những người hiện đang sử dụng đất này thực tế đã được Nhà nước giao đất và sử dụng ổn định lâu dài, nên khi giải quyết tranh chấp
Về cho mượn, cho ở nhờ đất
Dự thảo Luật cần bổ sung khái niệm quyền của người chủ sử dụng đất về
“Mượn đất”, “Cho ở nhờ đất” và bổ sung thêm chế định về giao dịch dân sự về
Cho mượn, cho ở nhờ đất là hiện tượng gắn liền với quyền sử dụng đất và Luật Nhà ở Luật Nhà ở đã có các quy định cụ thể về cho mượn, cho ở nhờ nhà ở nhằm bảo đảm quyền lợi và nghĩa vụ của các bên liên quan và sự ổn định của thị trường bất động sản Khi thực hiện các giao dịch cho mượn đất hoặc cho ở nhờ nhà ở, người dân và các bên liên quan cần tuân thủ các quy định pháp luật về quyền sử dụng đất và quản lý nhà ở, đồng thời hợp đồng cần làm rõ thời hạn, chi phí và trách nhiệm pháp lý.
Đối với đất cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ, nếu chủ cũ (hoặc người thừa kế) có thể chứng minh quyền sử dụng đất tranh chấp là thuộc về chủ cũ và không thuộc trường hợp đã thực hiện các chính sách quản lý đất đai của Nhà nước qua các thời kỳ; cụ thể như sau:
Trong trường hợp đất vẫn do người thuê, mượn hoặc ở nhờ quản lý và sử dụng, người ở nhờ, mượn, thuê đất phải trả lại đất hoặc trả bằng giá trị quyền sử dụng đất; giá trị này được xác định theo giá các bên thỏa thuận hoặc giá thị trường tại thời điểm trả đất do một tổ chức định giá độc lập xác định, nhằm đảm bảo công bằng khi chủ cũ không có nhu cầu sử dụng đất.
Trong trường hợp đất đã cho thuê, cho mượn hoặc cho ở nhờ mà người nhận chuyển nhượng không có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người khác, giao dịch chuyển nhượng đó được coi là vô hiệu Người nhận chuyển nhượng phải trả lại đất cho người cho thuê, cho mượn hoặc cho ở nhờ Giải quyết hậu quả pháp lý của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa người nhận chuyển nhượng và người thuê, người mượn, hoặc người ở nhờ theo quy định của Bộ luật Dân sự.
Trong quá trình sử dụng đất, nếu người mượn hoặc thuê đất tự ý kê khai, đăng ký và đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ), mà bên cho mượn, cho thuê biết nhưng không có ý kiến phản đối tại thời điểm cấp giấy chứng nhận, thì khi sau này phát sinh tranh chấp, yêu cầu đòi lại đất sẽ không được chấp nhận.
Các quy định này tương đồng với Nghị quyết 58/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 20/8/1998 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về giao dịch dân sự liên quan đến nhà ở xác lập trước ngày 01/7/1991, và cùng với Nghị quyết 1037/2006/NQ-UBTVQH, nhằm bảo đảm sự nhất quán và chuẩn hóa các quy định pháp lý về giao dịch dân sự và bất động sản.
12 ngày 27/7/2006 giao dịch dân sự về nhà ở xác lập trước ngày 01/7/1991 có người Việt Nam ở nước ngoài tham gia và luật Nhà ở đã quy định.
Về tách thửa đất (tại điểm c khoản 1 Điều 189)
Thực tế hiện nay cho thấy tình trạng mua bán, chuyển nhượng đất đai thiếu điều kiện diện tích tách thửa đang diễn ra phổ biến Các bên lợi dụng quy định về hiệu lực bắt buộc thi hành Bản án, quyết định của Tòa án đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân để hình thành tranh chấp giả tạo nhằm hợp thức hóa các giao dịch giấy tay thiếu diện tích Những giao dịch như vậy làm méo mó thị trường bất động sản, gây thiệt hại cho người mua và làm mất đi sự minh bạch của pháp luật về quyền sử dụng đất Để ngăn chặn, cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý nghiêm các trường hợp mua bán đất đai không đúng diện tích, đồng thời nâng cao ý thức pháp lý cho người dân khi ký kết hợp đồng Người mua nên kiểm tra kỹ diện tích thật trên sổ đỏ/sổ hồng, hồ sơ pháp lý và tham khảo ý kiến luật sư trước khi thực hiện giao dịch liên quan tới đất đai.
Việc quy định tại điểm c khoản 1 Điều 189 của dự thảo luật hiện chưa bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định pháp luật, khiến các bản án, quyết định của Tòa án không đảm bảo tính hợp pháp và hiệu lực trong xét xử về đất đai Khi Tòa án ra phán quyết công nhận quyền sử dụng đất cho đương sự, đương sự phải được thực thi đầy đủ các quyền liên quan đến quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai, và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khác cần thực hiện việc tách thửa và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho họ; nếu không thực hiện, quyền của chủ sử dụng đất là người được cấp giấy chứng nhận sẽ bị tước bỏ Do vậy, để hạn chế tình trạng mua bán, chuyển nhượng trái pháp luật, cần có quy định nghiêm cấm (bổ sung tại Điều 13) hành vi mua bán, chuyển nhượng quyền sử dụng đất và quyền sỡ đất gắn với tài sản trên đất khi không đủ diện tích tách thửa, đồng thời bỏ quy định tại điểm c khoản 1 Điều 189, trừ trường hợp thực hiện hợp thửa với thửa đất liền kề quy định tại điểm b khoản
Về những hành vi bị nghiêm cấm (Điều 13)
Khoản 5, 6 Điều 13 dự thảo Luật quy định hành vi bị nghiêm cấm gồm (5)
Nhận quyền sử dụng đất tại các khu vực hạn chế không đúng quy định của pháp luật và nhận chuyển quyền sử dụng đất không đúng quy định pháp luật là hai hành vi bị nghiêm cấm và có thể kéo theo hậu quả pháp lý nghiêm trọng Những vi phạm này làm mất tính hợp pháp của giao dịch đất đai, có thể bị phạt hành chính, thu hồi quyền sử dụng đất hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự tùy theo mức độ vi phạm Để bảo vệ quyền lợi và tránh rủi ro, người dân và doanh nghiệp cần tuân thủ đầy đủ các quy định pháp luật về đất đai, xác minh tính hợp pháp của khu đất và thực hiện đúng thủ tục chuyển nhượng, nhận quyền sử dụng đất tại các khu vực được phép Nhận diện rõ ràng rằng các hành vi nhận quyền sử dụng đất tại các khu vực hạn chế không đúng quy định của pháp luật và nhận chuyển quyền sử dụng đất không đúng quy định pháp luật sẽ không được hợp pháp hóa và phải đối mặt với xử lý theo quy định của pháp luật.
Theo cách sử dụng từ tại Khoản 5, 6 Điều 13 dự thảo Luật, chỉ hành vi “nhận quyền” và “nhận chuyển quyền” mới được coi là hành vi bị cấm; còn hành vi “chuyển quyền”/“chuyển nhượng quyền” chưa được điều luật quy định có bị cấm và bị xử lý hay không vẫn chưa rõ, đặt ra câu hỏi về phạm vi áp dụng và mức xử phạt đối với chuyển quyền trong khuôn khổ dự thảo Luật.
Không thể đồng nhất hành vi "chuyển quyền sử dụng đất" với hành vi nhận chuyển quyền, chuyển nhượng quyền sử dụng đất được quy định tại khoản 4 Điều 13 dự thảo Luật; theo Luật Đất đai, người sử dụng đất được thực hiện các quyền "chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tăng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất".
Về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
Dự thảo Luật (Điều 230) đề xuất quy định về giải quyết tranh chấp đất đai và tài sản gắn liền với đất tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm cung cấp hồ sơ, tài liệu liên quan đến quản lý và sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án nhân dân giải quyết các vụ việc tranh chấp theo thẩm quyền khi được yêu cầu.
Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai được quy định tại Điều 203 Luật Đất đai hiện hành Đối với tranh chấp đất đai mà người sử dụng đất không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100, đương sự có hai lựa chọn: nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại UBND cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân Với các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Luật Đất đai hiện hành, đương sự có thêm nhiều quyền lựa chọn cơ quan giải quyết tranh chấp đất đai, từ cơ quan hành chính đến cơ quan tư pháp, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong quá trình bảo vệ quyền lợi và giải quyết tranh chấp.
Việc chuyển giao thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cho Toà án sẽ tạo áp lực rất lớn đối với hệ thống tư pháp, vì hiện nay số lượng án tranh chấp nhà đất chiếm đa số trong các vụ án dân sự Loại án này rất khó và phụ thuộc rất nhiều thông tin từ cơ quan quản lý đất nơi có bất động sản tọa lạc; tuy nhiên vẫn chưa có sự kết nối liên thông và cơ chế chia sẻ thông tin, dữ liệu giữa các cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp, người dân và các chủ thể liên quan Bên cạnh đó, các quy định pháp luật về tố tụng dân sự để giải quyết loại án này rất phức tạp và tòa án đang gặp nhiều khó khăn về biên chế, nguồn nhân lực.
Việc chuyển toàn bộ tranh chấp đất đai sang Toà án nhân dân chưa được nêu tại Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng; nhằm không gây áp lực cho Tòa án, bảo đảm người dân được giải quyết các tranh chấp đất đai nhanh nhất có thể và hạn chế thiệt hại do vụ án kéo dài, đề nghị cơ quan có thẩm quyền duy trì như quy định hiện hành Cụ thể, các tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một số giấy tờ liên quan đến quyền sử dụng đất và tranh chấp gắn với tài sản trên đất sẽ do Tòa án nhân dân giải quyết; còn những tranh chấp mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc giấy tờ thì đương sự được quyền lựa chọn giải quyết tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân.
Về công chứng, chứng thực hợp đồng, giao dịch liên quan đến quyền của người sử dụng đất
(Quyền và nghĩa vụ của người SDĐ điểm a-b khoản 3 Điều 190- Mục 1 Chương XIII)
Theo quy định hiện hành của Luật Đất đai, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản, hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất mà một bên tham gia giao dịch là tổ chức hoạt động kinh doanh bất động sản không bắt buộc phải công chứng hoặc chứng thực; tuy nhiên thực tế cho thấy nhiều chủ đầu tư bán căn hộ để huy động vốn khi chưa đủ các điều kiện pháp lý và một tòa nhà có thể bị thế chấp nhiều lần, vẫn bán cho nhiều người dân mà thiếu cơ chế kiểm soát hữu hiệu Vì vậy cần bổ sung vào điểm a khoản 3 Điều 190 quy định về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất để một bên hoặc các bên tham gia giao dịch là tổ chức hoạt động kinh doanh bất động sản được công chứng hoặc chứng thực; câu chữ sửa đổi cụ thể ở điểm a và điểm b khoản 3 Điều 190 nhằm tăng tính minh bạch và bảo vệ quyền lợi người mua.
Việc công chứng, chứng thực hợp đồng và văn bản thực hiện các quyền của người sử dụng đất được thực hiện như sau: a) hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất phải được công chứng hoặc chứng thực; hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, tài sản gắn liền với đất mà một bên hoặc các bên tham gia giao dịch là tổ chức hoạt động kinh doanh bất động sản phải được công chứng hoặc chứng thực theo yêu cầu của các bên; b) hợp đồng cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp.
Quy định về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng (Điều 211- Mục 5)
Hiện nay, Khoản 1 Điều 5 Luật Công chứng năm 2014 quy định: Văn bản công chứng có hiệu lực kể từ ngày được công chứng viên ký và đóng dấu của tổ chức hành nghề công chứng.
Khoản 1 Điều 22, Nghị định số 21/2021/NÐ-CP ngày 19/3/2021 của Chính phủ quy định thi hành Bộ luật Dân sự về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ quy định:
Hợp đồng bảo đảm được công chứng, chứng thực theo quy định của Bộ luật Dân sự, luật khác liên quan hoặc theo yêu cầu và có hiệu lực từ thời điểm được công chứng, chứng thực Như vậy, Luật Công chứng và Nghị định số 21/2021/NĐ-CP đã cơ bản đồng bộ trong quy định về hiệu lực của hợp đồng công chứng, chứng thực.
Trong dự thảo Luật, khoản 3 Điều 211 quy định rõ các hình thức chuyển quyền sử dụng đất, gồm chuyển quyền thông qua hợp đồng và các giao dịch chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và việc thế chấp quyền sử dụng đất, cùng với các tài sản gắn liền với đất.
Quyền sử dụng đất, cho thuê đất và cho thuê lại quyền sử dụng đất là những quyền gắn liền với đất và bắt buộc phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai; các quyền này có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký và được ghi nhận vào Sổ địa chính.
Quy định này phân biệt rõ ba thời điểm quan trọng: (i) thời điểm có hiệu lực của giao dịch, hợp đồng có công chứng, chứng thực; (ii) thời điểm phát sinh quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; (iii) thời điểm có hiệu lực đối kháng với bên thứ ba Đồng thời, không nên quy định trường hợp cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất có cần phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai hay không, vì việc cho thuê, cho thuê lại không làm thay đổi, không có nguy cơ làm thay đổi quyền sử dụng đất.
Về hộ gia đình
Pháp luật qua các thời kỳ luôn quy định hộ gia đình sử dụng đất là chủ thể của quan hệ sử dụng đất, gắn liền với lịch sử và văn hóa của dân tộc, và hộ gia đình là một thành tố quan trọng trong quan hệ xã hội Khoản 2 Điều 101 của Bộ Luật Dân sự năm 2015 quy định: việc xác định chủ thể của quan hệ dân sự có sự tham gia của hộ gia đình sử dụng đất được thực hiện theo quy định của Luật đất đai.
Khoản 5 Điều 8 dự thảo Luật quy định người chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc sử dụng đất theo hướng: thành viên của hộ gia đình sử dụng đất hoặc người đại diện cho hộ gia đình sử dụng đất là chủ thể chịu trách nhiệm trước Nhà nước Tuy nhiên, dự thảo Luật (khoản 33 Điều 3 và khoản 5 Điều 120) vẫn chưa xác định rõ chủ thể thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là chủ hộ hay các thành viên của hộ gia đình; cũng chưa có cơ chế pháp lý để xác lập và thực hiện giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất của hộ gia đình, trong đó có bảo đảm thực hiện nghĩa vụ.
Đề nghị bổ sung quy định theo hướng xử lý trường hợp quyền sử dụng đất hợp pháp và tài sản gắn liền với đất thuộc hộ gia đình; xác định phần quyền sở hữu của từng thành viên hộ gia đình và cho phép đưa tài sản tham gia giao dịch dân sự, đồng thời bảo đảm thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ liên quan đến hộ gia đình trong quan hệ dân sự theo Bộ luật Dân sự (Điều 101–104–212) Tuy nhiên, hiện nay nhiều hồ sơ giấy tờ về việc giao đất không được lưu giữ đầy đủ nên khó xác định ai là thành viên hộ gia đình có quyền sử dụng đất; nếu không xác định được ai là thành viên hộ gia đình sẽ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các thành viên khác khi thực hiện phần quyền của mình.
Về tổ chức kinh tế
Khái niệm
Thuật ngữ "tranh chấp đất đai" đã được sử dụng từ lâu trong các văn bản pháp luật về đất đai, nhưng lần đầu được định nghĩa chính thức tại khoản 26 Điều 4 của Luật Đất đai năm 2003: "Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai." Định nghĩa này sau đó được lặp lại nguyên văn tại khoản 24 Điều 3 của Luật Đất đai năm 2013, và trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bản tháng 9 năm 2022 cũng giữ nguyên quy định này tại khoản 49 Điều 3.
Rõ ràng, khái niệm “tranh chấp đất đai” quá rộng đến mức khó xác định toàn diện nội hàm của nó, bởi cần làm rõ chủ thể tranh chấp là ai (hai hay nhiều bên trong quan hệ đất đai), các quyền và nghĩa vụ bị tranh chấp là gì, cũng như các nội dung liên quan đến quan hệ đất đai giữa các bên; thêm vào đó, sự phi lý của nội dung “tranh chấp về nghĩa vụ của người sử dụng đất” thể hiện rõ khi mà thông thường người ta chỉ tranh chấp quyền và lợi ích hợp pháp, không ai tranh chấp việc thực hiện nghĩa vụ, trừ khi nghĩa vụ đó đồng thời là quyền hoặc lợi ích.
Trong điều kiện thẩm quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai được giao cho hai hệ thống cơ quan khác nhau, việc xác định cụ thể đối tượng tranh chấp có ý nghĩa rất quan trọng Việc xác định đối tượng tranh chấp giúp xác định chính xác thẩm quyền giải quyết và hạn chế tình trạng chồng chéo thẩm quyền giữa các cơ quan, từ đó nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai và bảo đảm quyền lợi của các bên liên quan.
“Đùn đẩy” trách nhiệm giải quyết tranh chấp giữa hai hệ thống cơ quan Tòa án nhân dân (TAND) và ủy ban nhân dân (UBND) làm suy giảm niềm tin vào hệ thống pháp lý và gây chậm trễ, thiếu công bằng Để khắc phục, cần xây dựng cơ chế phân định thẩm quyền rõ ràng, tăng cường sự phối hợp giữa TAND và UBND và thiết lập quy trình giải quyết tranh chấp minh bạch, hiệu quả Đồng thời, phải bảo đảm quyền khởi kiện của công dân được tôn trọng và quyền tham gia của các bên liên quan, không để ai đùn đẩy trách nhiệm cho người khác Các văn bản pháp lý cần quy định rõ trách nhiệm, thời hạn xử lý và tiêu chí đánh giá kết quả, đồng thời bổ sung cơ chế giám sát và kiểm tra nhằm ngăn ngừa việc lạm dụng thẩm quyền Những điều chỉnh này sẽ tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, củng cố niềm tin của người dân và sự công bằng trong giải quyết tranh chấp giữa các cơ quan hành chính – tư pháp.
Tranh chấp đất đai hiện được xử lý dựa trên hai yếu tố cốt lõi là thời hiệu khởi kiện và đối tượng tranh chấp Đối với tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ), pháp luật không quy định thời hiệu khởi kiện; trong khi với các tranh chấp khác liên quan đến QSDĐ (những tranh chấp về hợp đồng giao dịch QSDĐ nhưng không phải tranh chấp QSDĐ trực tiếp), các bên chỉ được khởi kiện trong một thời gian nhất định Việc xác định rõ đối tượng tranh chấp trong đất đai sẽ giúp nhận diện loại tranh chấp nào cần thông qua thủ tục tố tụng phù hợp.
“hòa giải bắt buộc” tại UBND cấp xã theo quy định của Điều 135 Luật Đất đai năm 2003, Điều 202 Luật Đất đai năm 2013
Theo khoản 3 Điều 8 của Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP ngày 03/12/2012 của Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao, là nghị quyết hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2011 (gọi chung là BLTTDS), khi xác định điều kiện khởi kiện vụ án dân sự mà đối tượng khởi kiện là quyền sử dụng đất thì thực hiện như sau:
Đối với tranh chấp ai có quyền sử dụng đất, phải tiến hành hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp theo quy định tại Điều 135 của Luật Đất đai năm 2003 Đối với tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất như tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất, thì không phải tiến hành hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp nhưng vẫn phải thực hiện thủ tục hòa giải theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự.
Nội dung trên cũng được quy định tương tự tại Khoản 2 Điều 3 Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP ngày 05/05/2017 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án Nhân dân Tối cao, hướng dẫn một số quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 192 Bộ luật Tố tụng dân sự số 92/2015/QH13 về việc trả lại đơn khởi kiện và quyền nộp đơn khởi kiện lại vụ án.
Theo quy định này, TAND Tối cao đã đồng nhất khái niệm tranh chấp đất đai và tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ), căn cứ vào Điều 135 và Điều 202 của Luật Đất đai năm 2003.
Theo Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP và Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP, các quy định về “hòa giải tranh chấp đất đai” chứ không dùng cụm từ “hòa giải tranh chấp QSDĐ”; đồng thời Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 khi quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp của UBND cũng dùng từ “giải quyết tranh chấp đất đai” Vì vậy, cần khẳng định rằng tranh chấp đất đai chỉ có thể hiểu là tranh chấp QSDĐ—tức tranh chấp để xác định ai là người có QSDĐ hợp pháp—bởi UBND không có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp còn lại liên quan đến đất.
1 Xem điểm a, b khoản 3 Điều 23 Nghị quyết 03/2012/NQ-HĐTP ngày 03/12/2012 của TAND Tối cao về hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự
21 đai như tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ, tranh chấp tài sản gắn liền với đất.
Bản chất, đặc điểm của tranh chấp đất đai
Từ những phân tích trên chúng ta có thể kết luận: “tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể trong quan hệ đất đai trong việc xác định ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một (hoặc những) thửa đất nhất định” 2 Trong điều kiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, khi quyền sở hữu đất đai chỉ thuộc về Nhà nước thì tranh chấp đất đai thực chất là tranh chấp quyền sử dụng đất 3 Như vậy, bản chất của tranh chấp đất đai là “tranh chấp tài sản” Tài sản tranh chấp trong trường hợp này là quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một (hoặc những) thửa đất nhất định Quyền sử dụng đất trong tranh chấp không chỉ dừng lại là “quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản” như quyền sử dụng đối với một loại tài sản bình thường được quy định trong Bộ luật Dân sự (Điều 189) mà quyền sử dụng đất tranh chấp ở đây bên cạnh quyền khai thác những thuộc tính có ích của đất đai còn bao hàm cả quyền giao dịch đối với đất đai (quyền sử dụng đất), quyền chiếm hữu đất đai Quyền sử dụng đất tranh chấp có thể coi là quyền sở hữu đất đai về mặt thực tế (de facto ownership rights) 4
Từ bản chất trên, tranh chấp đất đai có những đặc điểm sau đây:
Đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền sử dụng đất (QSDĐ) Như đã phân tích, các bên tham gia tranh chấp đất đai hướng tới việc xác định quyền sử dụng đất hợp pháp cho một thửa đất cụ thể và thửa đất ấy thuộc về ai Trong quan hệ tranh chấp, các bên có sự không thống nhất về ý chí, quan điểm trong cách xác định quyền sử dụng đất hợp pháp và mục đích của tranh chấp là để giải quyết vấn đề này Vì vậy, một tranh chấp liên quan đến đất đai nhưng không nhằm xác định quyền sử dụng đất thuộc về chủ thể nào thì không phải là tranh chấp đất đai.
Chủ thể trong quan hệ tranh chấp đất đai là người sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, có thể là hộ gia đình, cá nhân, tổ chức, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao Các chủ thể này tham gia vào quan hệ tranh chấp đất đai để khẳng định tư cách "người sử dụng đất" của mình, nghĩa là trong quan hệ tranh chấp đất đai không có chủ thể đại diện cho quyền lực nhà nước hay thực hiện chức năng quản lý nhà nước Vì vậy, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể được xác định dựa trên quy định của pháp luật đất đai nhằm bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp.
2 Thửa đất là phần diện tích đất được giới hạn bởi ranh giới xác định trên thực địa hoặc được mô tả trên hồ sơ (khoản
3 Xem thêm: Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2015), Giáo trình Luật Đất đai, NXB Hồng Đức, trang 376,
Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất được phân tích sâu trong luận án tiến sĩ luật học của Lưu Quốc Thái (2009), đặc biệt tại trang 21–24 Tác giả nêu rõ thực trạng khung pháp lý liên quan đến quyền sử dụng đất và hoạt động của thị trường đất đai, đồng thời đề xuất các hướng hoàn thiện nhằm tăng hiệu lực, tính minh bạch và công bằng cho người dân và doanh nghiệp khi tiếp cận quyền sử dụng đất Bài viết nhấn mạnh sự cần thiết của cải cách khung pháp lý, cải thiện quy trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, và tăng cường quản lý nhà nước về đất đai để thúc đẩy một thị trường đất đai phát triển lành mạnh và bền vững.
Theo Luật Đất đai 2013, chủ thể sử dụng đất được quy định là cá nhân và tổ chức trong nước; không quy định rõ về việc cá nhân nước ngoài được sở hữu đất Tuy nhiên, kể từ khi Luật Nhà ở 2014 có hiệu lực, cá nhân nước ngoài cũng được phép sở hữu nhà ở gắn liền với đất ở tại Việt Nam.
Trong quan hệ tranh chấp đất đai, khi có sự hiện diện của một cơ quan nhà nước, họ được xem là người sử dụng đất có địa vị ngang bằng với các chủ thể tranh chấp khác Họ không được phép dùng quyền lực nhà nước để tác động, đe dọa hoặc áp đặt lên các bên tranh chấp khác Đây là điểm khác biệt cơ bản so với quan hệ khiếu nại, khiếu kiện hành chính về đất đai, ở đó cơ quan nhà nước đóng vai trò quản lý và thụ lý vụ việc, chứ không tham gia với tư cách một bên tranh chấp đồng cấp.
Do đó, khi một xung đột liên quan đến đất đai có sự hiện diện của cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng thi hành pháp luật đất đai và ảnh hưởng đến quyền sử dụng đất của một hoặc nhiều chủ thể sử dụng đất, như trong trường hợp thu hồi đất, thì xung đột này không được xem là tranh chấp đất đai.
Thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai
Thẩm quyền giải quyết tranh chấp về đất đai của Tòa án nhân dân
Theo Điều 203 của Luật Đất đai 2013, tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại ủy ban nhân dân cấp xã mà không đạt thỏa thuận sẽ được giải quyết theo đúng quy định của pháp luật Khi hòa giải ở cấp xã không thành, các bên liên quan có quyền đưa vụ việc ra cơ quan có thẩm quyền để được giải quyết nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi bên Quá trình giải quyết phải tuân thủ trình tự, thẩm quyền, hồ sơ và thời hạn do luật định, nhằm đảm bảo tính công bằng và hiệu quả, đồng thời rút ngắn thời gian xử lý tranh chấp đất đai.
1 Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết;
2 Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây: a) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này; b) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự;…”
Theo Điều 26 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, tranh chấp hợp đồng dân sự thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND Do đó, theo pháp luật hiện hành, thẩm quyền giải quyết tranh chấp liên quan đến đất đai của TAND được xác định và phân chia thành các trường hợp cụ thể sau:
TAND đương nhiên được giải quyết các tranh chấp sau đây:
- Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai 2013;
- Tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết;
Thực tế, loại tranh chấp được coi là tranh chấp hành chính và thường xuất hiện trong lĩnh vực đất đai Việc nhận diện đúng bản chất của tranh chấp hành chính giúp xác định cơ chế giải quyết phù hợp và nâng cao hiệu quả xử lý của cơ quan chức năng Để tham khảo thêm, xem bài viết của Nguyễn Thắng Lợi: Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai, đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 10.
- Tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ bao gồm các hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng QSDD
(ii) Thẩm quyền giải quyết theo lựa chọn của đương sự
Trong trường hợp tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc thiếu một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai năm 2013, đương sự có thể chọn Tòa án nhân dân (TAND) làm cơ quan giải quyết; nếu đương sự lựa chọn TAND, thì TAND mới có thẩm quyền giải quyết vụ việc.
So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã mở rộng thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của TAND, cho phép TAND giải quyết tất cả các tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ) dù đương sự có hay không có giấy tờ về QSDĐ Sự mở rộng này hoàn toàn phù hợp với chức năng của TAND – cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tài sản Tuy nhiên, nếu trong trường hợp này đương sự không chọn TAND mà chọn UBND thì TAND sẽ không có thẩm quyền giải quyết.
Bên cạnh đó, có một loại tranh chấp liên quan đến đất đai mà Luật Đất đai không quy định thẩm quyền giải quyết, đó là tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất (QSDĐ) Xét ở góc độ dân sự, thừa kế QSDĐ là một dạng thừa kế tài sản bởi QSDĐ là tài sản; theo khoản 5 Điều 26 Bộ luật Tố tụng dân sự, thẩm quyền giải quyết tranh chấp này thuộc về Tòa án nhân dân (TAND) Tuy nhiên, xét về nội dung tranh chấp thì tranh chấp thừa kế QSDĐ về bản chất là một dạng tranh chấp QSDĐ, bởi các chủ thể trong quan hệ tranh chấp hướng tới di sản thừa kế là QSDĐ để xác định ai được hưởng QSDĐ thừa kế Nếu xét ở góc độ này thì thẩm quyền giải quyết lại không đương nhiên thuộc về TAND mà phụ thuộc vào tình trạng pháp lý của QSDĐ thừa kế (có hoặc không có giấy tờ về QSDĐ) và sự lựa chọn của các bên tranh chấp.
Sự không rõ ràng này có thể sẽ gây ra nhiều khó khăn trong việc xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp thừa kế QSDĐ.
Thẩm quyền, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính
2.2.1 Hòa giải tranh chấp tại UBND cấp xã
Kể từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã (nơi có đất tranh chấp) đã trở thành một thủ tục bắt buộc Tuy nhiên, suốt thời gian Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, quá trình này tại UBND cấp xã vẫn tồn tại nhiều vướng mắc và khó khăn, làm ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai ở cấp cơ sở.
7 Xem thêm Trường Đại học Luật Hà Nội (2012), tlđd, tr.457; Trường ĐH Luật TP Hồ Chí Minh (2015), tlđd, tr
8 Xem điểm 2 Công văn 116/2004/KHXX ngày 22/7/2004 của TAND Tối cao hướng dẫn thực hiện thẩm quyền của TAND theo Luật Đất đai năm 2003
(i) Về loại tranh chấp phải hòa giải tại UBND cấp xã
Như đã phân tích ở trên, khái niệm tranh chấp đất đai được quy định rộng tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 nên trong thực tế có hai cách hiểu về thủ tục hòa giải bắt buộc tại UBND cấp xã: một là cho rằng mọi tranh chấp liên quan đến đất đai đều phải hòa giải tại UBND cấp xã, còn một là cho rằng chỉ những tranh chấp về quyền sử dụng đất (QSDĐ) mới phải tiến hành hòa giải theo thủ tục này Đến lúc Luật Đất đai năm 2003 sắp hết hiệu lực thì Nghị quyết 05/2012/NQ-HĐTP (sau này là Nghị quyết 04/2017/NQ-HĐTP) của Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao mới xác định chỉ những tranh chấp ai có quyền sử dụng đất thì phải hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp Tuy nhiên, quy định này cũng đặt ra những vấn đề pháp lý nhất định: thứ nhất, Nghị quyết này hướng dẫn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự và đặt câu hỏi liệu nó có giá trị như một hướng dẫn thi hành Luật Đất đai khi thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai không chỉ thuộc hệ thống tòa án và Nghị quyết này không thể hiện ý kiến của cơ quan quản lý đất đai ở trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường; thứ hai, Nghị quyết này ban hành khi Luật Đất đai 2003 còn hiệu lực nhưng nay Luật này đã được thay thế bởi Luật Đất đai 2013, vậy nó còn có giá trị áp dụng hay không?
(ii) Về vấn đề nội dung quy định hòa giải và trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai
So với Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản thi hành, Luật Đất đai năm 2013 đã có nhiều tiến bộ về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, nổi bật là kéo dài thời hạn hòa giải từ 30 ngày lên 45 ngày để bảo đảm tính khả thi; bên cạnh đó, các nội dung quan trọng khác được quy định rõ như thành phần Hội đồng hòa giải và cơ chế xử lý khi một bên vắng mặt tại buổi hòa giải lần thứ hai hoặc khi các bên thay đổi ý kiến sau khi hòa giải được tiến hành, nhằm tăng cường tính công khai, khách quan và hiệu quả của quá trình hòa giải tại cấp xã.
Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt; trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai được coi là hòa giải không thành.
Trường hợp hòa giải không thành hoặc sau khi hòa giải thành mà có ít nhất một bên thay đổi ý kiến về kết quả hòa giải, UBND cấp xã lập biên bản ghi nhận sự việc và kết quả hòa giải đã đạt được Biên bản này làm căn cứ cho các bước xử lý tiếp theo theo đúng quy định của pháp luật và đảm bảo tính minh bạch, công khai trong quá trình hòa giải tại cấp xã.
9 Điểm a khoản 3 Điều 54 Nghị định 43/2014/NĐ- CP ngày 15/5/2014
10 Xem Điều 88 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014
25 bản hòa giải không thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo
Các quy định hiện hành đã tạo điều kiện cho các bên tranh chấp đất đai có thể khởi kiện ra cơ quan có thẩm quyền nhanh chóng, nhưng trách nhiệm tổ chức hòa giải tranh chấp của UBND cấp xã vẫn còn nhiều bất cập Thứ nhất, khi UBND cấp xã không tổ chức hòa giải đúng thời hạn quy định, các bên tranh chấp phải làm gì để đủ điều kiện khởi kiện ra cơ quan có thẩm quyền? Thứ hai, nếu hòa giải không thành theo quy định của pháp luật mà UBND cấp xã không lập biên bản hòa giải không thành thì các bên tranh chấp phải làm sao? Những bất cập này, nếu không được làm rõ sớm, sẽ khiến tranh chấp đất đai kéo dài, ảnh hưởng tiêu cực đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất hợp pháp.
2.2.2 Hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp
Khác với quy định trước đây, việc giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính có thẩm quyền nay có thêm giai đoạn hòa giải trước khi ban hành quyết định giải quyết tranh chấp Giai đoạn hòa giải được thực hiện tại UBND cấp huyện, UBND cấp tỉnh và Bộ Tài nguyên và Môi trường, nhằm tận dụng mọi điều kiện để hòa giải các tranh chấp đất đai vốn rất phức tạp và khó giải quyết Đây được coi là một bước tiến bộ của pháp luật hiện hành, giúp các bên có thêm cơ hội thương lượng, giảm căng thẳng và tạo nền tảng cho quyết định cuối cùng được đưa ra một cách thỏa đáng.
Khác với quy định về hòa giải tại UBND cấp xã, kết quả hòa giải thành tại UBND cấp huyện, cấp tỉnh và Bộ Tài nguyên và Môi trường có cơ chế bắt buộc phải thực hiện Cụ thể, khi hòa giải thành, người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai sẽ ban hành quyết định công nhận kết quả hòa giải Nếu các bên tranh chấp không tự nguyện thực hiện nội dung hòa giải đã được công nhận, sẽ bị cưỡng chế thi hành quyết định công nhận hòa giải thành theo quy định chi tiết của UBND cấp tỉnh nơi có đất tranh chấp.
Quy định về thủ tục hòa giải được nêu ở trên có nhiều điểm tương đồng với thủ tục hòa giải trong tố tụng dân sự, giúp đảm bảo tính hợp lệ và hiệu quả của quá trình giải quyết tranh chấp Tuy vậy, so với quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự, cơ chế hòa giải này có những khác biệt nhất định về thẩm quyền, phạm vi áp dụng và trình tự thực hiện, nhằm phù hợp với từng loại tranh chấp và mang lại lợi ích cho các bên liên quan trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
Theo BLTTDS, quy định của pháp luật đất đai về vấn đề này còn khá sơ sài; nếu được thực thi trên thực tế sẽ phát sinh nhiều vấn đề khó giải quyết và gây khó khăn trong quản lý đất đai.
Thứ nhất, việc hòa giải tại các cơ quan hành chính có phải là thủ tục bắt buộc hay không? Nếu các bên tranh chấp được mời đến hòa giải mà cố tình từ chối tham gia hoặc không hợp tác, điều này có thể ảnh hưởng đến tiến độ và kết quả xử lý vụ việc, cũng như quyền khởi kiện tiếp theo Do đó, việc làm rõ tính bắt buộc của hòa giải và các hậu quả pháp lý khi bỏ qua hòa giải là rất quan trọng đối với các bên liên quan nhằm bảo đảm quyền lợi, giảm thời gian và tăng hiệu quả giải quyết tranh chấp tại cơ quan hành chính.
11 Khoản 3 Điều 89, khoản 2 Điều 90 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014
12 Khoản 4 Điều 89, khoản 4 Điều 90 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014
13 Khoản 2 Điều 91 Nghị định 43/2014/NĐ-CP
26 không đến thì các cơ quan này có được ban hành quyết định giải quyết hay không? Trong khi đó, theo quy định tại Điều 207 BLTTDS năm 2015 (trước đây là Điều …), vấn đề về việc xử lý khi người tham gia tố tụng vắng mặt và hiệu lực của quyết định được nêu rõ nhằm đảm bảo quyền lợi và tính công bằng trong quá trình giải quyết vụ việc.
182 BLTTDS năm 2004) đối với những vụ án không tiến hành hòa giải được thì Tòa án quyết định đưa vụ án ra xét xử, bao gồm:
- Bị đơn đã được Tòa án triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn cố tình vắng mặt;
- Đương sự không thể tham gia hòa giải được vì có lý do chính đáng;
- Đương sự là vợ hoặc chồng trong vụ án ly hôn là người mất năng lực hành vi dân sự;
- Một trong các đương sự đề nghị không tiến hành hòa giải 14
Thứ hai, sau khi có kết quả hòa giải, pháp luật đất đai không quy định một khoảng thời gian cụ thể để các bên tranh chấp cân nhắc và thương lượng thêm về các thỏa thuận của mình, khác với quy định của pháp luật tố tụng dân sự Theo quy định tại Điều hiện hành, thiếu ràng buộc về thời hạn có thể khiến quá trình đàm phán kéo dài và ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết tranh chấp đất đai.
Theo BLTTDS 2015, sau khi biên bản hòa giải thành được lập, nếu trong 7 ngày kể từ ngày lập biên bản hòa giải mà các đương sự không có sự thay đổi ý kiến về thỏa thuận, thẩm phán chủ trì phiên hòa giải hoặc thẩm phán được chánh án tòa án phân công ra quyết định công nhận thỏa thuận của các đương sự Trong 5 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định công nhận sự thỏa thuận, tòa án phải gửi quyết định đó cho các đương sự và Viện kiểm sát cùng cấp Thẩm phán chỉ ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự khi các đương sự thỏa thuận được với nhau về việc giải quyết toàn bộ vụ án Trong trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 210 của Bộ luật này mà các đương sự có mặt thỏa thuận được với nhau về việc giải quyết vụ án thì thỏa thuận đó chỉ có giá trị đối với những người có mặt và được thẩm phán ra quyết định công nhận nếu không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của đương sự vắng mặt Trường hợp thỏa thuận của họ có ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của đương sự vắng mặt thì thỏa thuận này chỉ có giá trị và được thẩm phán ra quyết định công nhận nếu đương sự vắng mặt tại phiên hòa giải đồng ý bằng văn bản Theo Khoản 1 Điều 213 BLTTDS 2015, quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự có hiệu lực pháp luật ngay sau khi được ban hành và không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm.
Theo Khoản 2 Điều 213 Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2015, quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự vẫn có thể bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm nếu có căn cứ cho rằng sự thỏa thuận đó bị nhầm lẫn, lừa dối, đe dọa hoặc vi phạm điều cấm của pháp luật, trái đạo đức xã hội Đây cũng là một vấn đề pháp lý quan trọng cần được xem xét kỹ lưỡng để bảo đảm tính hợp pháp và công bằng của các thỏa thuận được công nhận trong vụ án dân sự.
14 Trường hợp này mới bổ sung sau trong Bộ Luật Tố tụng dân sự 2015
Đường lối giải quyết các tranh chấp quyền quyền sử dụng đất
Giải quyết tranh chấp đòi lại đất
3.1.1 Cơ sở pháp lý để giải quyết tranh chấp “đòi lại đất”
Tranh chấp “đòi lại đất” là dạng tranh chấp phổ biến về quyền sử dụng đất (QSDĐ), nơi chủ sử dụng đất ban đầu và người thân mong lấy lại phần đất đã được chuyển giao cho người khác sử dụng vì nhiều lý do khác nhau Tuy nhiên, Luật Đất đai qua các thời kỳ chưa có quy định cụ thể về đường lối giải quyết loại tranh chấp này Từ Luật Đất đai năm 1993, pháp luật chỉ quy định một nguyên tắc chung: Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã được giao cho người khác sử dụng theo các chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Chính phủ Cách mạng Lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Nguyên tắc này được giải thích trong Công văn 169/2002/KHXX ngày 15/11/2002 của Tòa án Nhân dân Tối cao: theo hướng dẫn tại văn bản này, Nhà nước không chấp nhận việc đòi lại đất của chủ cũ khi đất đó đã được Nhà nước chuyển giao cho người khác sử dụng theo các quy định cụ thể của Nhà nước trong các thời kỳ cải cách đất đai, bất chấp thực tế cho thấy việc đòi lại đất có thể nảy sinh sự bất ổn hoặc khó khăn cho các bên liên quan.
Đất bị chuyển giao cho người khác thông qua các giao dịch cho thuê, cho mượn hoặc bị chiếm dụng vẫn có cơ hội để chủ cũ lấy lại đất của mình, ngay cả khi đường lối giải quyết chưa được xác định rõ Vì vậy, bài viết này sẽ không bàn đến trường hợp đòi lại đất đã có đường lối giải quyết rõ ràng theo Công văn 169/2002/KHXX mà chỉ nghiên cứu các tranh chấp đòi lại đất còn tồn tại.
17 Điều 254, 280 Luật Tố tụng hành chính năm 2015
18 Xem Khoản 2 Điều 2 Luật Đất đai 1993, khoản 2 Điều 10 Luật Đất đai 2003, khoản 5 Điều 26 Luật Đất đai 2013
Công văn 169/2002/KHXX của TAND Tối cao trước hết không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên giá trị bắt buộc thực thi của nó rất thấp; đồng thời là văn bản nội bộ của ngành Toà án lại hướng dẫn một nội dung quản lý nhà nước về đất đai, nên không thể coi là có giá trị bắt buộc đối với cơ quan hành chính khi giải quyết tranh chấp Công văn này được ban hành vào thời điểm Luật Đất đai 1993 có hiệu lực và nhằm hướng dẫn thực hiện khoản 2 Điều 2 của Luật này Dù nội dung khoản 2 Điều 2 LĐĐ 1993 không khác gì so với khoản 2 Điều 10 LĐĐ 2003 và khoản 5 Điều 26 LĐĐ 2013, việc có còn được áp dụng hay không vẫn chưa được xác định, và nội dung của nó còn chưa rõ ràng có thể dẫn đến những áp đặt tùy tiện từ cơ quan giải quyết tranh chấp.
Có thể khẳng định rằng đường lối giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và tranh chấp đòi lại đất nói riêng chưa được pháp luật đất đai quy định cụ thể, thậm chí cũng không có định hướng chung để giải quyết Trước đây, Điều 161 Nghị định 181/2014/NĐ-CP ngày 29/10/2004 (quy định thi hành LĐĐ 2003) chỉ quy định căn cứ giải quyết các tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ; các căn cứ này sau đó được lặp lại gần như nguyên văn tại khoản
1 Điều 91 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 (quy định thi hành LĐĐ 2013)
Cơ quan có thẩm quyền sẽ dựa vào các căn cứ có sẵn để giải quyết tranh chấp theo ý chí chủ quan của mình Trong trường hợp đương sự đã có giấy tờ về quyền sử dụng đất (QSDĐ), pháp luật đất đai hiện hành không quy định cụ thể căn cứ giải quyết tranh chấp dựa trên những giấy tờ đó, và điều này có thể được hiểu ngầm là các giấy tờ QSDĐ là căn cứ để giải quyết Tuy nhiên, không loại trừ khả năng các giấy tờ này đã được cấp trái quy định của pháp luật, dù vô tình hay cố ý từ phía cơ quan cấp giấy Khi đó, cơ quan giải quyết tranh chấp vẫn phải tự xem xét và đối chiếu các quy định liên quan nhằm đảm bảo ra quyết định đúng đắn.
Qua phân tích các tình huống cụ thể điển hình về giải quyết tranh chấp đòi lại đất, bài viết làm rõ những hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành trong phương thức xử lý tranh chấp đất đai Bên cạnh đó, bài viết đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, từ việc làm rõ quy trình tố tụng đất đai, cải thiện cơ chế chứng cứ và bảo đảm quyền lợi hợp lý cho các bên liên quan, đến việc sửa đổi bổ sung các văn bản pháp lý và cơ chế thực thi để nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai và đòi lại đất.
3.1.2 Thực tiễn giải quyết tranh chấp đòi lại đất
3.1.2.1 Đòi lại đất cho thuê, cho mượn hoặc bị chiếm dụng
* Vụ thứ nhất: Tranh chấp QSDĐ do bị chiếm dụng
Vụ tranh chấp 9.000 m2 đất tại xã Mỹ Đông, huyện Tháp Mười, tỉnh Đồng Tháp giữa bà Ngô Thị Kim Tuyến (sinh năm 1953) và ông Ngô Thành Năm (sinh năm 1968) diễn ra vào năm 1998 Nguồn gốc thửa đất bắt nguồn từ cha mẹ của bà Tuyến, ông Ngô Văn Giấy và bà Nguyễn Thị Kim Ngọc, được hình thành từ năm 1961 thông qua nhận chuyển nhượng Sau đó, vợ chồng ông Giấy cho cụ Hội (mẹ của ông Giấy) sử dụng đất.
Năm 1971, ông Ngô Văn Thích (em ông Giấy, cha của ông Năm) về ở với cụ Hội Cùng thời điểm này chính quyền lấy một phần đất thuộc diện tích đất trên để xây trường học (được sự đồng ý của ông Giấy và cụ Hội) Sau năm 1975, bà Tuyến cũng chuyển về ở với cụ Hội Năm 1988, trường học bị hư hỏng và chuyển đi nơi khác Năm 1992, bà Tuyến chuyển về Phan Rang sống và ông Thích đã quản lý toàn bộ khu đất Ngày 29/12/1993, bà Ngọc làm tờ ủy quyền cho ông Thích 1/3 và bà Tuyến 2/3 sử dụng diện tích đất trên Sau khi ông Thích chết, ông Năm đã tự ý kê khai đăng ký và đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCN) toàn bộ diện tích đất này (GCN cấp ngày 26/1/1994) Năm 1997, bà Tuyến khởi kiện đòi ông Năm trả lại 2/3 diện tích đất theo tờ ủy quyền ngày 29/12/1993.
Trong Bản án sơ thẩm số 42 ngày 12/6/1998, TAND huyện Tháp Mười đã bác bỏ yêu cầu của bà Tuyến; ngày 15/6/1998, bà Tuyến kháng cáo, và UBND xã Mỹ Đông cũng có kiến nghị xin lấy lại phần đất để xây dựng trường học.
Trong Bản án phúc thẩm số 322 ngày 25/9/1998, TAND tỉnh Đồng Tháp hủy án sơ thẩm và yêu cầu xét xử sơ thẩm lại để UBND xã Mỹ Đông tham gia tố tụng Trong Bản án sơ thẩm số 73 ngày 8/12/1998, TAND huyện Tháp Mười buộc ông Năm trả cho UBND xã Mỹ Đông 900 m2 đất và bác bỏ yêu cầu của bà Tuyến Bà Tuyến và ông Năm kháng cáo Trong Bản án phúc thẩm số 116 ngày 19/4/1999, TAND tỉnh Đồng Tháp buộc ông Năm trả cho bà Tuyến 189 m2 đất và trả UBND xã Mỹ Đông 216 m2 đất Bà Tuyến đã kháng cáo bản án phúc thẩm Bản án này sau đó cũng bị kháng nghị Trong nội dung Bản kháng nghị số 180 ngày 12/10/2001, Phó Chánh án TAND Tối cao nhận xét: Tờ ủy quyền ngày 29/12/1993, bà Ngọc chỉ cho ông Thích (cha ông Năm) 1/3 diện tích đất; vì vậy, việc UBND huyện Tháp Mười cấp GCNQSDĐ toàn bộ diện tích đất cho ông Năm là sai Tòa án cấp phúc thẩm chỉ căn cứ vào GCNQSDĐ cho bà Tuyến 189 m2 đất là không đúng.
Tình huống trên cho thấy TAND Tối cao đã công nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) cho người có công lập QSDĐ hợp pháp và người thừa kế của họ dù họ không có GCNQSDĐ, cho thấy quan điểm của Tòa án rằng hành vi chiếm dụng đất của người khác, dù đã đăng ký và được cấp GCNQSDĐ, cũng không được thừa nhận nếu không thuộc trường hợp thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước.
* Vụ thứ hai: tranh chấp đòi lại đất bị chiếm dụng
Tranh chấp đòi lại đất giữa bà Phạm Thị Đẹt và ông Huỳnh Văn Phảng diễn ra tại huyện Nhà Bè, TP Hồ Chí Minh Phần đất tranh chấp có diện tích là 607,1 m².
Quyết định 24/GĐT-DS, ngày 27/02/2002, của Toà Dân sự TAND Tối cao là văn bản quan trọng làm rõ các nguyên tắc, quy định và thẩm quyền liên quan đến quyền sử dụng đất và tranh chấp đất đai ở Việt Nam Nguồn tham khảo: Đỗ Văn Đại, Tuyển tập các bản án, quyết định của Toà án Việt Nam về quyền sử dụng đất, NXB Lao động 2010, trang 16–18.
20 Xem Quyết định 788/QĐ-UBND ngày 24/02/2014 của UBND TP HCM về việc giải quyết tranh chấp QSDĐ giữa bà Phạm Thị Đẹt với ông Huỳnh Văn Phạng
Khu đất mang ký hiệu 32 thuộc một phần thửa 644 trên tờ bản đồ duy nhất của xã Phước Lộc (theo tài liệu 299/TTg); vị trí tương đối nằm trong một phần thửa 133 trên tờ bản đồ số 03 của xã Phước Lộc, loại đất thổ (theo tài liệu 02/CT-UB).
Giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất trong các hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất
chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Cũng như dạng tranh chấp đòi lại đất đã đưa vào hợp tác xã, tập đoàn sản xuất, Luật Đất đai qua các thời kỳ cũng không quy định đường lối giải quyết cho loại tranh chấp này Tuy nhiên, vấn đề này được quy định khá cụ thể tại Nghị quyết 02/2004/NQ-HĐTP như sau:
Đối với tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất (QSDĐ) được xác lập trước ngày 01/7/1980, liên quan tới Quyết định số 201/CP của Hội đồng Chính phủ—nay là Chính phủ—về thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trên phạm vi cả nước, và chỉ phát sinh tranh chấp sau ngày 15/10/1993, sẽ được xem xét, áp dụng các quy định liên quan nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các bên liên quan.
Trước ngày 01/7/1980, pháp luật chưa chính thức cấm đoán việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất Vì vậy, Nghị quyết 02/2004/NQ-HĐTP quy định công nhận các hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất được xác lập trong giai đoạn này Ngay cả khi nội dung của hợp đồng phù hợp với quy định của pháp luật nhưng hình thức của hợp đồng không phù hợp với quy định tại thời điểm giao kết, thì hợp đồng vẫn có thể được công nhận, miễn là các bên đã thực hiện hợp đồng, trừ khi nội dung của hợp đồng vi phạm pháp luật hoặc trái đạo đức xã hội.
28 Xem Quyết định số 335/2007/DS-GĐT ngày 23/11/2007 của Tòa Dân sự TAND Tối cao Nguồn: Đỗ Văn Đại,
Tuyển tập các bản án, quyết định của Tòa án Việt Nam về quyền sử dụng đất, NXB Lao động 2010, tr 231 – 233
Khoản 3 Điều 10 của Luật Đất đai năm 2003 quy định Nhà nước đảm bảo cho người sử dụng đất bằng các chính sách và biện pháp nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối có đất để sản xuất Chính sách này thể hiện sự chủ động của Nhà nước trong việc hỗ trợ tiếp cận đất đai cho các ngành sản xuất chủ lực, nhằm bảo đảm đất đai phục vụ sản xuất và phát triển kinh tế nông nghiệp bền vững Việc tạo điều kiện tiếp cận đất đai giúp người dân và doanh nghiệp vừa và nhỏ ổn định sản xuất, nâng cao hiệu quả sử dụng đất và thúc đẩy phát triển nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản Đây là nền tảng pháp lý quan trọng để đảm bảo quyền sử dụng đất và tăng trưởng kinh tế xanh ở Việt Nam.
Khoản 3 Điều 11 Luật Đất đai 2003 quy định về nguyên tắc sử dụng đất: “Người sử dụng đất thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình trong thời hạn sử dụng đất theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”; Khoản 5 Điều 38 Luật Đất đai 2003 quy định về thu hồi đất “được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền”; Điều 136 Luật Đất đai 2003 quy về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
30 Điểm 2.1 Mục II Nghị quyết 02/2004/NQ-HĐTP ngày 10/8/2004
(ii) Việc giải quyết tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất được xác lập từ ngày 01/7/1980 đến trước ngày 15/10/1993 (ngày Luật Đất đai năm
Trong giai đoạn này, pháp luật nghiêm cấm việc mua, bán phát canh thu tô chuyển nhượng đất đai dưới mọi hình thức Nguyên tắc chung về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất được xác lập trong thời điểm từ ngày 01/7/1980 đến trước ngày 15/10/1993 là hợp đồng trái pháp luật Do đó, nếu có tranh chấp mà hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất chưa được thực hiện thì Toà án huỷ hợp đồng vì hợp đồng bị vô hiệu Tuy nhiên, nếu hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được thực hiện thì Toà án có thể công nhận hợp đồng trong các trường hợp sau đây:
Bên nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai Giấy chứng nhận này xác nhận quyền sử dụng đất của bên nhận và là căn cứ pháp lý cho các giao dịch, chuyển nhượng đất đai trong tương lai, đồng thời tăng tính minh bạch và an toàn trong hoạt động mua bán đất.
Trong trường hợp đất chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng bên nhận chuyển nhượng đã hoàn tất thủ tục xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại ủy ban nhân dân có thẩm quyền, ủy ban nhân dân đã cho phép việc chuyển nhượng.
Việc nhận chuyển quyền sử dụng đất được phép để xây dựng nhà ở, công trình kiến trúc, trồng cây lâu năm và đầu tư sản xuất, kinh doanh trên đất, đồng thời bên nhận không vi phạm quy hoạch và bên chuyển nhượng cũng không phản đối khi thực hiện các mục đích này trên khu đất đó.
Quy định hiện hành được cho là hợp lý vì việc không cho phép chuyển nhượng quyền sử dụng đất (QSDĐ) trong giai đoạn từ ngày 01/07/1980 đến trước ngày 15/10/1993 là quy định không phù hợp của Nhà nước Vì vậy, TAND Tối cao đã hướng dẫn cho TAND các cấp khi xét xử phải công nhận các hợp đồng đã được thực hiện, nhằm khắc phục những thiếu sót của pháp luật trước đây và duy trì sự ổn định của quan hệ đất đai.
(iii) Việc giải quyết tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất được xác lập từ sau ngày 15/10/1993: 33
Kể từ ngày 15/10/1993, người sử dụng đất đã chính thức được chuyển nhượng quyền sử dụng đất (QSDĐ) Tuy đây là một giao dịch dân sự, hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ chỉ được công nhận khi đáp ứng đầy đủ các điều kiện về nội dung và hình thức theo Bộ luật Dân sự và các quy định pháp luật có liên quan.
31 Điểm 2.2 Mục II Nghị quyết 02/2004/NQ-HĐTP ngày 10/8/2004
32 Điểm 2D Mục 3 Quyết định 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ; Điều 5 Luật Đất đai 1987
33 Điểm 2.3 Mục II Nghị quyết 02/2004/NQ-HĐTP ngày 10/8/2004
41 pháp luật đất đai Các điều kiện đó là:
- Người tham gia giao kết hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất có năng lực hành vi dân sự;
- Người tham gia giao kết hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoàn toàn tự nguyện;
- Mục đích và nội dung của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất không trái pháp luật, đạo đức xã hội;
Đất chuyển nhượng đã được cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCN) Việc cấp GCN được thực hiện theo Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003.
Để tiến hành chuyển nhượng quyền sử dụng đất, bên chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải có đầy đủ điều kiện chuyển nhượng, và bên nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải có đầy đủ điều kiện nhận chuyển nhượng theo quy định của pháp luật.
Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải được lập thành văn bản và có chứng nhận hợp lệ từ Công chứng nhà nước hoặc chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền, nhằm bảo đảm tính pháp lý và hiệu lực của giao dịch.
Tuy nhiên, hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất có thể được công nhận ngay cả khi chưa đáp ứng đầy đủ các điều kiện nêu trên, trong một số trường hợp đặc thù được quy định rõ Việc công nhận này dựa trên căn cứ pháp lý và thực tế, nhằm bảo đảm quyền lợi hợp pháp cho các bên liên quan và duy trì sự ổn định của giao dịch đất đai Do đó, sự linh hoạt trong công nhận các hợp đồng có hiệu lực sẽ được xem xét kỹ lưỡng dựa trên tính xác thực của thỏa thuận, sự phù hợp với quy định của pháp luật đất đai và ngữ cảnh giao dịch.
- Đối với hợp đồng được giao kết trước ngày 01/7/2004 (ngày Luật Đất đai