báo cáo tổng hợp đối tác dự án trồng mới 5 ha rừng

Cụ thể hơn, mục đích của nó là làm rõ các mục tiêu và chiến l-ợc của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng; xem xét những v-ớng mắc trong quá trình thực thi, trong đó xác định những tồn tại về

Mục lục Lời tựa _iv Lời cảm ơn iv Tóm tắt Báo cáo _vi

1 Giới thiệu _ 1 1.1 Bối cảnh _ 1 1.2 Những mục tiêu, kết quả và tổ chức của Nhóm Tổng hợp 2 1.3 Bố cục của Báo cáo _ 4

2 Các mục tiêu phát triển của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng 5 2.1 Giới thiệu 5 2.2 Những mục tiêu về môi tr-ờng 10 2.2.1 Những khía cạnh bảo vệ môi tr-ờng _ 11 2.2.2 Những khía cạnh sinh thái _ 11 2.2.3 Những vấn đề ch-a đ-ợc đề cập 12 2.3 Các mục tiêu kinh tế lâm nghiệp _ 12 2.3.1 Xây dựng rừng _ 12 2.3.2 Khai thác và chế biến 13 2.3.3 Dịch vụ 14 2.3.4 Các vấn đề ch-a đề cập đến 15 2.4 Các mục tiêu phát triển xã hội _ 17 2.4.1 Đảm bảo sinh kế 17 2.4.2 Sự tham gia: cơ chế tiếp cận _ 18 2.4.3 Những vấn đề ch-a đ-ợc đề cập 18

3 Chiến l-ợc ngành lâm nghiệp và Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, những tồn tại và nhu cầu cải cách _ 20 3.1 Giới thiệu 20 3.1.1 Các yếu tố trong n-ớc và quốc tế ảnh h-ởng tới Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng _ 21 3.1.2 Sự khác nhau giữa Quyết định 661 và Quỹ 661 24 3.2 Quản lý đất đai 26 3.2.1 Phân loại rừng và đất lâm nghiệp 26 3.2.2 Quy hoạch sử dụng đất _ 31 3.2.3 Giao đất lâm nghiệp 36 3.3 Bảo tồn thiên nhiên 40 3.3.1 Chức năng bảo vệ môi tr-ờng của rừng _ 40 3.3.2 Bảo tồn đa dạng sinh học _ 41 3.3.3 Những thách thức trong việc xây dựng và quản lý rừng phòng hộ 45 3.3.5 Khuyến nghị 48 3.4 Phát triển kinh tế dựa vào rừng 50 3.4.1 Quản lý rừng 50 3.4.2 Khai thác và chế biến gỗ, sản phẩm ngoài gỗ và sản phẩm nông lâm _ 58

3.4.3 Huy động nguồn lực, h-ởng lợi, đầu t-, thị tr-ờng và giá cả 63 3.5 Phát triển xã hội _ 70 3.5.1 Bảo đảm cuộc sống ở những nơi tiếp giáp giữa nông nghiệp và lâm nghiệp _ 71 3.5.2 Tiếp cận với các dịch vụ về thể chế và nguồn lực 74 3.5.3 Việc làm _ 76 3.6 Xây dựng năng lực _ 78 3.6.1 Nghiên cứu và phổ cập _ 79 3.6.2 Giáo dục và đào tạo 81 3.7 Mối liên hệ với các ch-ơng trình và các ngành khác 83

4 Môi tr-ờng thể chế 86 4.1 Vai trò của các thành phần tham gia trong Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng _ 87 4.1.1 Các cơ quan của Chính Phủ và chính quyền địa ph-ơng _ 87 4.1.2 Doanh nghiệp nhà n-ớc (Lâm tr-ờng Quốc doanh) 88 4.1.3 Thành phần t- nhân _ 88 4.1.4 Hộ gia đình và cộng đồng _ 89 4.1.5 Các tổ chức quần chúng 89 4.1.6 Các dự án phát triển Quốc tế _ 90 4.1.7 Các tiểu dự án Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng _ 90 4.1.8 Các Ngân hàng phát triển _ 90 4.2 Các cơ quan Chính Phủ tham gia vào Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng91 4.2.1 Thủ tục và cơ chế quản lý _ 91 4.2.2 Tính minh bạch và trách nhiệm _ 96 4.2.3 Những nhu cầu cải cách thể chế 98

5 Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành 102 5.1 Nội dung _ 103 5.2 Cơ chế điều phối _ 108 5.3 Các thủ tục thực thi _ 115 5.4 Thời gian _ 117

6 Kết luận và Khuyến nghị 118 6.1 H-ớng tới cải thiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng _ 119 6.2 Những hành động -u tiên _ 123 6.3 Thiếu hụt Kiến thức _ 130 6.4 Giai đoạn xây dựng Ch-ơng trình _ 131

7 Nguồn và các tài liệu pháp lý _ 136 Phụ lục _ 142 Phụ lục A: Bản Tham chiếu 142 Phụ lục B: Tóm tắt kết quả của Nhóm Thảo luận tại Cuộc Thảo luận Tổng hợp tại Hội An, ngày 9-10 tháng 02 năm 2001 147 Phụ lục B1: Nhóm A - Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng tại quy mô tỉnh_ 147

Phụ lục B2: Nhóm B - Các Vấn đề về Môi tr-ờng và Xã hội _ 149 Phụ lục B3: Nhóm C - Các vấn đề về phát triển quản lý đất và phát triển lâm nghiệp 153 Phụ lục B4: Nhóm D - Các vấn đề Thể chế và Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành _ 156 Phụ lục B5: Sửa đổi Quyết định 661 và các hỗ trợ liên quan của Ch-ơng trình Phát triển Ngành _ 162

“Nghiên cứu về Khuôn khổ Thể chế và Chính sách cho Quản lý Nguồn tài nguyên Rừng” (TA 3255 – VIE) Những nguồn thông tin khác cũng đ-ợc tham khảo và những thông tin mới cũng đã đ-ợc tập hợp trong chừng mực có thể

Tuy nhiên, do yêu cầu về thời gian công bố, nó đã không thể kết hợp đầy đủ và phân tích một cách cặn kẽ hai tài liệu quan trọng đặc biệt Đó là (i) Quyết định 08/2001/QD-TTg của Thủ t-ớng Chính phủ về ‘Ban hành Quy chế quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất’ (11 tháng 1 năm 2001); và (ii) Tóm tắt Dự thảo Chiến l-ợc Phát triển Ngành Lâm nghiệp cho Giai đoạn 2001-2010’ đã đ-ợc trình bày tại Hội thảo Tổng hợp tại Hội An trong hai ngày 9-10 tháng 2, 2001 Hai tài liệu này có tiềm năng ảnh h-ởng sâu rộng đối với Tiến trình Đối tác nói chung và tài liệu này nói riêng, và vì thế phải đ-ợc theo dõi trong sự tiến triển của Tiến trình Đối tác

Chúng tôi cũng đã nhận đ-ợc ý kiến đóng góp cho dự thảo báo từ các thành viên của Nhóm Tham vấn Tổng hợp, trong đó có Lê Văn Minh, Nguyễn Ngọc Bình, Vũ Văn Hồng, Nguyễn Văn Lợi, Ngô út, Nguyễn Tuấn Phú, Huỳnh Thạch, Lê Đình Quí, Nguyễn Bá Thụ, Đỗ Văn Hoà, Hoàng Ngọc Tống, Phạm Văn Sửu, Ngô Đình Thọ, Trần Đức Sinh, Phạm Xuân Ph-ơng, Đoàn Minh Tuấn, Lê Sâm, Nông Thị Mồng, Đỗ Đình Sâm, Gửran Nilsson Axberg, Guido Broekhoven, Eric Coull, Bart Dominicus, Martin Geiger, Christopher Gibbs, Hans Green, Urs Herren, Ross Hughes, Wijnand van Ijssel, Nguyễn Ngọc Lý, Sheelagh O’Reilly, Bardolf Paul, Henk Peters, Takao Shimokawa và Kumar Upadyhya Các đại biểu trong n-ớc và quốc tế tham dự Hội thảo Tổng hợp

đ-ợc tổ chức tại Hội An từ 9-10 tháng 2 năm 2001 với sự hỗ trợ về tài chính của Oxfam Anh, đã đóng góp thêm nghiều ý kiến bổ ích (xin xem phần phụ lục)

Cuối cùng, Nhóm Tổng hợp xin cảm ơn Ban th- ký Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đã hỗ trợ cho nhóm làm việc

Tóm tắt Báo cáo

Giai đoạn Tổng hợp đ-ợc thiết kế để chắt lọc những bài học chính từ công việc của các Nhóm Chuyên trách của Đối tác, cũng nh- của Dự án Hỗ trợ Kỹ thuật của Ngân hàng Châu á 'Nghiên cứu về Khuôn khổ Chính sách và Thể chế cho Quản lý Nguồn tài nguyên Rừng' Cụ thể hơn, mục đích của nó là làm rõ các mục tiêu và chiến l-ợc của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng; xem xét những v-ớng mắc trong quá trình thực thi, trong đó xác định những tồn tại về chính sách và thể chế và quản lý Dự án, đ-a ra những khuyến nghị phù hợp, và chuẩn

bị một đề xuất về phạn vi, cơ chế điều phối và khung thời gian cho một đối tác giữa chính phủ và các nhà tài trợ trong một ch-ơng trình hỗ trợ ngành để đóng góp vào việc đạt đ-ợc những mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Làm rõ các mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (phần 2)

• Các mục tiêu phát triển về môi tr-ờng, kinh tế và xã hội nêu ra trong Nghị quyết 08 năm 1997 và Quyết định 661 năm 1998 của Thủ t-ớng Chính phủ nói chung là hoàn chỉnh vè chúng đã công nhận bản chất toàn diện của ngành lâm nghiệp và những ph-ơng diện liên kết với nhau Tuy nhiên, để h-ớng dẫn có hiệu quả cho một ch-ơng trình quốc gia, những mục tiêu này nên đ-ợc nhìn nhận nh- là những mục đích tổng thể, và cần xây dựng thêm những mục tiêu cụ thể hơn, và những mục tiêu này đảm bảo việc thực hiện một loạt các hoạt động rộng hơn là chỉ trong khuôn khổ các hoạt động có vốn 661

và xác định đ-ợc những tiêu chí và chỉ số để theo dõi tiến triển đạt các mục

đích của Dự án Hơn nữa, các mục tiêu cần dẫn đến -u tiên đầu t- xét về mặt khu vực địa lý, các nhóm đối t-ợng tham gia và các công cụ chính sách

vệ và phục hội các chức năng đầu nguồn để giảm thiểu xói mòn và sự thay

đổi thất th-ờng của l-u l-ợng n-ớc Việc duy trì và thúc đầy bảo tồn đa dạng sinh học có thể áp dụng cho cả rừng phòng hộ lẫn rừng đặc dụng, để

sự đa dạng giữa các loại hình hệ sinh thái, giữa các loài và ngay trong các loài đ-ợc xem xét đảm bảo

• Mục tiêu kinh tế công nhận những điều kiện hiện tại và t-ơng lai về kinh tế xã hội và dân số ở Việt Nam, cũng nh- ảnh h-ởng của sự phát triển lâm nghiệp trong khu vực và trên thế giới đối với lợi thế so sánh của ngành công nghiệp lâm sản của Việt Nam Mục tiêu này phân biệt sự khác nhau giữa các doanh nghiệp vừa và nhỏ hoạt động theo nhu cầu của địa ph-ơng ở các khu vực miền núi với các doanh nghiệp th-ơng mại quy mô lớn sản xuất phục vụ thị tr-ờng trong n-ớc và quốc tế

l-ơng thực, đảm bảo quyền h-ởng dụng, cơ hội việc làm, và tiếp cận với các nguồn lực tài chính và kỹ thuật) trong những nhóm dân c- dễ bị tổn th-ơng nhất (xét về sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới) sống trong hoặc gần các khu

rừng, đặc biệt là các nhóm dân tộc thiểu số, từ đó tìm ra đ-ợc các cách tiếp cận mà kết nối đ-ợc với các vấn đề của các ngành và ch-ơng trình khác, trong đó có an ninh l-ơng thực Mục tiêu xã hội sẽ đ-a ra đ-ợc lý do để đ-a vào quy hoạch sử dụng đất, giao đất và xây dựng các cơ chế h-ởng lợi thay vì (hoặc bổ xung cho) cơ chế bao cấp Cuối cùng, mục tiêu này công nhận vai trò trung tâm của các nhóm dễ bị tổn th-ơng trong thiết kế các hoạt

động của Dự án, cũng nh- những nhu cầu đặc biệt của họ về hỗ trợ kỹ thuật, tài chính và thị tr-ờng trong ngành lâm nghiệp

trồng mới 5 triệu ha rừng là một khuôn khổ gồm một mục đích và các mục tiêu mà cho phép -u tiên hoá đầu t-

Những v-ớng mắc chính trong việc thực hiện Dự án (Phần 3)

Những lĩnh vực cần cải thiện có liên quan đến các ph-ơng diện chính sách và thể chế trong thiết kế và thực thi Dự án, cũng nh- là môi tr-ờng khung của Dự

án

Quản lý đất lâm nghiệp (Phần 3.2.)

nhất về số l-ợng và chất l-ợng tài nguyên rừng, cũng nh- thiếu các tiêu chí

đơn giản, cùng đ-ợc chấp thuận và mang tính thực tế, một phần là vì sự rời rạc về thể chế giữa các cơ quan liên quan đến đất đai, cũng nh- là do hệ sinh thái phức tạp của Việt Nam ở cấp trung -ơng, một viện đứng đầu cần xây dựng một bộ tiêu chí đơn giản và có thể áp dụng đ-ợc để các tỉnh có thể tiến hành phân loại chi tiết ở các cấp địa ph-ơng (họ phải chịu trách nhiệm về công việc này, cho dù có hay không kinh phí cho các hoạt động

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng); một loại rừng phòng hộ cần thay thế các cấp phòng hộ khác nhau nh- hiện nay, với diện tích còn lại chuyển thành rừng sản xuất hoặc đất nông nghiệp và giao cho các tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình hay các cá nhận, đặc biệt là trong các nhóm dân c- dễ bị tổn th-ơng Cần -u tiên những khu vực đầu nguồn xung yếu dành cho các hoạt

động Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, nơi mà phân loại đất cần đ-ợc cấp kinh phí thông qua Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

tính thực tế, kể cả ở cấp trung -ơng lẫn các cấp địa ph-ơng Hiện tại, các mục đích sử dụng đất do trung -ơng xác định không phản ánh đầy đủ năng lực của địa ph-ơng và đ-ợc vạch ra mà không có sự tham gia của những ng-ời hiểu biết về năng lực này Trong khuôn khổ của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, quy hoạch sử dụng đất ở cấp quốc gia phải giới hạn mình trong việc xác định những khu vực -u tiên đầu t-, đặc biệt là cho bảo vệ

đầu nguồn (và, nếu thấy khả thi, cho tiếp tục phát triển rừng trồng th-ơng mại), trong khi quy hoạch sử dụng đất địa ph-ơng phải đ-a những ng-ời sử dụng đất thực thụ vào việc thiết kế sử dụng nguồn tài nguyên Cần -u tiên

cho các khu vực dành cho các hoạt động của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, nơi mà đ-ợc cấp kinh phí thông qua Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

phần là do sự l-ỡng lự về phía chính phủ (và các lâm tr-ờng quốc doanh) trong việc giao nguồn tài nguyên rừng và về phía ng-ời nông dân trong việc nhận trách nhiệm với những điều kiện bó buộc Một vấn đề nữa là quyền

đồng sở hữu ch-a đ-ợc công nhận về mặt pháp lý, ngăn cản việc hợp pháp hoá những ph-ơng pháp quản lý truyền thống, đặc biệt là của đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng núi Giao đất đi cùng với quyền và lợi phải trở thành

điều kiện tiên quyết cho các hoạt động Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và phải đ-ợc cấp kinh phí thông qua Dự án Khi cần thiết và/hoặc mong muốn,

Dự án có thể trao quyền đồng sở hữu

Bảo tồn thiên nhiên và quản lý đầu nguồn (Phần 3.3.)

rộng mà không kiểm soát đ-ợc, một phần là do những áp lực về kinh tế-xã hội và dân số, phần nữa là do khuôn khổ chính sách, thể chế và Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng hiện hành không -u tiên hoá đ-ợc các khu vực đầu t- và các ph-ơng pháp giảm thiểu sự xuống cấp Nói cách khác, mối liên kết quan trọng giữa sự bền vững về môi tr-ờng và kinh tế-xã hội vẫn ch-a đ-ợc thiết lập Mục tiêu lớn về môi tr-ờng nên là tất cả các hoạt động trong ngành lâm nghiệp dẫn đến sử dụng bền vững nguồn tài nguyên Điều này

đòi hỏi (i) giải quyết đ-ợc nhu cầu xây dựng năng lực nhằm quản lý tốt hơn rừng đặc dụng; (ii) bảo vệ và phục hồi đầu nguồn đ-ợc gắn kết với bảo đảm

đời sống và đ-ợc thực hiện với các ph-ơng pháp phù hợp nhất, ở hầu hết các nơi thông qua tái sinh tự nhiên thuần tuý; và (iii) các hoạt động tái trồng rừng ở các khu rừng phòng hộ và sản xuất phải tránh những hậu quả xấu về môi tr-ờng do lựa chọn loài cây trồng thiếu hợp lý; và (iv) những khu vực dành cho bảo tồn đa dạng phải đủ rộng, hoặc nối với nhau bằng các hành lang, để hỗ trợ cho việc duy trì các loài chỉ thị

án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc sử dụng một cách có hiệu quả, cần tăng tái sinh tự nhiên (thuần tuý) và cần đánh giá cẩn thận tính khả thi của các khu rừng trồng quy mô lớn

• Khai thác gỗ và lâm sản ngoài gỗ đã diễn ra trên diện rộng với rất ít cân nhắc đến tính bền vững, làm xuống cấp nghiêm trọng hệ sinh thái rừng và làm h- hại nguồn tài nguyên quý giá T-ơng tự, ngành công nghiệp chế biến lâm sản sở hữu quốc doanh và đ-ợc bảo hộ đã vận hành để đạt các chỉ tiêu đầu ra mà không tính đến nhu cầu, chất l-ợng sản phẩm và khả năng xâm nhập thị tr-ờng; ở một số mảng công nghiệp nh- mộc và thủ công mỹ nghệ, các doanh nghiệp vừa và nhỏ đã có những b-ớc tiến rõ rệt, nh-ng tính bền vững của nguồn lực hoàn toàn không đ-ợc bảo đảm Nếu Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng muốn tăng đóng góp của ngành lâm nghiệp vào nền kinh tế quốc dân, các nghiên cứu thấu đáo cần xác định ra những lợi thế so sánh của Việt Nam và đ-a đến sự phát triển ổn định và toàn diện cho ngành

mà có thể thúc đẩy việc thành lập các khu rừng nguyên liệu, cho cả các ngành quy mô lớn lẫn các doanh nghiệp vừa và nhỏ Trong khuôn khổ này, nhất định cải cách lâm tr-ờng quốc doanh phải đ-ợc đẩy nhanh

khuyến khích đ-ợc việc sử dụng bền vững nguồn tài nguyên và sự tham gia của khu vực t- nhân Tiếp cận với tín dụng và các điều kiện vốn vay không phù hợp với đặc thù của ngành lâm nghiệp, cơ chế h-ởng lợi cho ng-ời nông dân không tạo ra đ-ợc đủ kích tố đầu t-, và sự thiếu thông tin về thị tr-ờng và giá cả làm cho các nhà đầu t- khó đánh giá đ-ợc tính khả thi của các khoản đầu t- Cuối cùng, hệ thống thuế và thuế quan th-ơng mại vẫn là những rào cản đối với tăng đầu t- trong lâm nghiệp

Phát triển xã hội (Phần 3.5.)

quan đến đảm bảo đời sống và quyền h-ởng dụng, cũng nh- tiếp cận với các dịch vụ hỗ trợ tài chính và kỹ thuật và các quy trình ra quyết định Chỉ khi nào nông dân sống phụ thuộc vào rừng thoả mã n các nhu cầu cơ bản, thì

họ mới có thể tham gia nhiều hơn vào quản lý rừng bền vững Đảm bảo đời sống liên quan đến khả năng tiếp cận với đất đai (gồm đồng sở hữu ở các cấp cộng đồng và hộ gia đình), cơ hội việc làm và các dịch vụ phổ cập, đặc biệt là cho các nhóm dễ bị tổn th-ơng nhất xét về sắc tộc, điều kiện kinh tế

và giới Để tăng khả năng các khu đầu nguồn xung yếu có thể đ-ợc bảo vệ và/hoặc phục hồi, lâm nghiệp trong khuôn khổ Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cần phải đ-ợc coi là bộ phận không thể tách rời của sử dụng đất tổng thể, trong đó những ích lợi từ các loại hình sử dụng khác nhau nguồn lực này phải đ-ợc làm rõ và hợp pháp hoá, đặc biệt là ở rừng phòng hộ và rừng

đặc dụng, và những đối t-ợng tham gia ở địa ph-ơng phải là những nhân vật chính

Xây dựng năng lực (Mục 3.6.)

• Mậc dù đã có một số tiến bộ, hệ thống nghiên cứu và phổ cập, giáo dục và

đào tạo của Việt Nam ch-a khai thác hết tiềm năng của mình trong việc hỗ trợ phát triển một ngành lâm nghiệp bền vững Một loạt các đối t-ợng

không đ-ợc cấp kinh phí đầy đủ tiến hành nghiên cứu, và tất cả trong số họ thiếu động cơ để chia sẻ và phối hợp công việc của họ với nhau; phổ cập đã tập trung xây dựng mô hình, không kết nối với nghiên cứu và ít cân nhắc

đến những nhu cầu và năng lực của khách hàng của họ, đặc biệt là liên quan

đến khía cạnh kinh tế-xã hội, lập kế hoạch có sự tham gia của ng-ời dân trong khuôn khổ dân chủ hoá xã hội, và tiếp thị lâm sản; các giáo trình đào tạo và giáo dục đã không bắt kịp với bản chất thay đổi của ngành lâm nghiệp, một phần là do thiếu một hệ thống hữu hiệu để theo dõi những tác

động và tính phù hợp của các dịch vụ giáo dục và đào tạo Mặc dù giáo dục

tự nó không nằm trong phạm vi của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, các viện cần tăng c-ờng gắn kết để hỗ trợ cho những nhu cầu của Dự án Liên kết với các ngành và ch-ơng trình khác (Phần 3.7.)

nông thôn, mà đến l-ợt mình, phát triển nông thôn ảnh h-ởng, và bị ảnh h-ởng bởi một loạt các ngành khác, trong đó có cơ sở hạ tầng, công nghiệp

và năng l-ợng T-ơng tự một số các ch-ơng trình quốc gia khác nhau hoạt

động về các vấn đề có liên quan đến Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, đặc biệt là Ch-ơng trình Xoá đói Giảm nghèo Kết quả là, Bộ NN&PTNT, phối hợp với các bộ ngành có liên quan, cần l-u ý nhiều hơn nữa tới những mối liên kết xuyên ngành và cố gắng vận hành những mối liên kết này thông qua việc điều phối tốt hơn các ch-ơng trình quốc gia

Môi tr-ờng thể chế (Phần 4)

Các bên tham gia (Phần 4.1.)

các cơ quan chính phủ, bao gồm cả các doanh nghiệp nhà n-ớc, tiếp tục kiểm soát phần lớn những tiến trình lập kế hoạch và thực thi Hậu quả là, phần lớn ngân sách chính phủ cho ngành lâm nghiệp đ-ợc sử dụng để duy trì bộ máy hành chính cồng kềnh Điều này lại ng-ợc lại với năng lực hành chính hiện hành, và với chủ tr-ơng giao quyền sử dụng tài nguyên rừng cho các đối t-ợng ngoài quốc doanh, đặc biệt là các cộng đồng, hộ gia đình và các cá nhân Trong khuôn khổ Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, sự công nhận này cần đ-ợc chuyển thành một quyền sở hữu dự án đa dạng hơn, trong đó các cộng đồng, các đoàn thể và các tổ chức xã hội dân sự khác

đóng một vai trò lớn hơn, đặc biệt là trong các tiến trình lập kế hoạch và ra quyết định

Thủ tục quản lý của chính phủ (Phần 4.2.)

đ-ợc dựa vào một phần là bản chất chuyên ngành của Dự án Mặc dù các ban liên ngành và liên cục vụ ở các cấp trung -ơng và tỉnh tồn tại để huy

động các cơ quan chức năng, phạm vi hạn hẹp của các dự án đủ điều kiện

đ-ợc Dự án cấp kinh phí, những thủ tục chỉ đạo cồng kềnh, cũng nh- sự l-ỡng lự vốn có trong việc làm việc v-ợt khỏi ranh giới cơ quan mình, đã cản trở nhiều đến quản lý Dự án có hiệu quả Các lịch trình và các ph-ơng

án chính sách đã đ-ợc soạn bởi các chuyên gia của Bộ và Sở, nơi mà những chồng chéo giữa các ban ngành càng làm phức tạp thêm công tác thực thi

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

• Mặc dù đã có sự phân quyền trong quản lý Dự án, việc chuẩn bị các tiểu dự

án Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng của các cán bộ tỉnh và huyện chủ yếu vẫn là để đặt các chỉ tiêu trung -ơng đề ra vào trong những hoạt động đã

đ-ợc định tr-ớc Kết quả là, v-ớng mắc xảy ra ở cả cấp trung -ơng, nơi cần

có sự kiểm tra và điều chỉnh, và ở các cấp địa ph-ơng, nơi mà những nhu cầu và năng lực không đáp ứng đ-ợc những thông số tiểu dự án đã đ-ợc đề

ra

Tính minh bạch và độ tin cậy (Phần 4.2.1.)

• Do Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng thiếu những mục tiêu, tiêu chí và chỉ số

cụ thể nên đã cản trở rất nhiều quá trình ra quyết định, theo dõi và đánh giá một cách minh bạch Không có nhiều các khả năng kểm tra, các tỉnh đã phải tìm đến quy trình chính trị để đảm bảo có thể tiếp cận với kinh phí Dự

án Trong đó, lý do xác đáng và tính khả thi của các tiểu dự án đ-ợc xếp hành thứ yếu, thêm nữa, th-ơng thuyết kéo dài cũng tiêu tốn nhiều vốn dự

án quý giá Một khi đã đ-ợc phê duyệt, có ít kiểm tra để ngăn chặn việc sử dụng kinh phí Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng của tỉnh cho các dự án không phải nằm trong các kế hoạch hàng năm Trong khi nguồn lực đ-ợc sử dụng vì các mục đích định sẵn, thì xung đột về lợi ích giữa các chủ dự án và các cơ quan giám sát th-ờng ảnh h-ởng xấu đến công tác theo dõi và đánh giá Nếu các nguồn lực Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc sử dụng có hiệu quả hơn, Ban Chỉ đạo Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cần phải gấp rút thiết lập một hệ thống theo dõi và đánh giá dựa trên công việc thực làm Thông qua sự tham gia của những ng-ời h-ởng lợi từ dự án và các tổ chức tài trợ, các cơ quan chính phủ phải có độ tin cậy không chỉ đối với các cấp hành chính cao hơn, mà cả với những đối t-ợng họ phục vụ ở khu vực nông thôn

Ưu tiên cải cách thể chế (Phần 4.2.2.)

• Cải cách thể chế đã đ-ợc công nhận là một -u tiên Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (và Bộ Lâm nghiệp cũ) đ-ợc chọn làm các bộ thí điểm trong tiến trình cải cách nền hành chính công của Việt Nam tr-ớc khi có Dự

án trồng mới 5 triệu ha rừng Tuy nhiên, việc thực thi đã làm nổi bật những nhu cầu cải cách và làm tăng thêm tính cấp bách của cải cách kịp thời

nền hành chính công ngành lâm nghiệp đòi hỏi phải có những điều chỉnh cho phù hợp với thực tế và chiến l-ợc kinh tế-xã hội của đất n-ớc, đối với

khu vực t- nhân, cộng đồng và các cá nhân đảm nhận một vai trò lớn hơn trong một xã hội theo h-ớng thị tr-ờng Vì thế, một trong những nhiệm vụ hàng đầu vủa nền hành chính lâm nghiệp là phải hỗ trợ cho khu vực t- nhân

và c- dân ngày càng tăng ở nông thôn trong việc đ-a quản lý rừng bền vững vào các kế hoạch kinh doanh bền vững và các chiến l-ợc sinh kế tổng thể Việc phân cấp phải đ-ợc đẩy nhanh, trong đó các cấp địa ph-ơng sẽ có nhiều quyền hạn hơn, cũng nh- là nhiều trách nhiệm và độ tin cậy hơn

các đơn vị hành chính của mình Điều này có cả cải cách lâm tr-ờng quốc doanh, tạo một cục/vụ lâm nghiệp duy nhất chịu trách nhiệm về phát triển rừng (gồm cả phổ cập) và bảo vệ rừng, cũng nh- thành lập đơn vị lâm nghiệp ở cấp huyện, và phối hợp giữa các viện nghiên cứu và đào tạo Nhu cầu phát triển nguồn nhân lực (Phần 4.2.3.)

không có những nỗ lực trong phát triển nguồn nhân lực và xây dựng năng lực thể chế Cũng ở đây, Bộ NN&PTNT cần đề x-ớng những thay đổi ở cấp

vĩ mô, trong đó hệ thống giáo dục và đào tạo phải gắn kết chặt chẽ với nhu cầu của vai trò h-ớng dẫn của nền hành chính và những đối t-ợng phục vụ

đa dạng; cũng nh- ở cấp vi mô, trong đó hệ thống khuyến khích cán bộ phải ngày càng dựa vào thành tích công việc Trong khuôn khổ của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, những lĩnh vực -u tiên là (i) lập kế hoạch có sự tham gia của ng-ời dân, các ph-ơng pháp theo dõi và đánh giá lập ra cho những năng lực và nhu cầu cụ thể của các bên tham gia khác nhau, đặc biệt là các nhóm dễ bị tổn th-ơng xét về sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới; (ii) chuyển giao công nghệ nhằm tăng năng suất gỗ và các sản phẩm ngoài gỗ, chế biến

và thị tr-òng; và (iii) những kỹ năng cần thiết cho quản lý rừng bền vững vào những hợp phần của các hệ thống canh tác bền vững

Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành (Phần 5)

Lý do xác đáng cho một dối tác giữa chính phủ và các nhà tài trợ trong một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành đ-ợc dựa trên sự công nhận rằng mặc dù các dự án riêng lẻ đã đạt đ-ợc những thành công tr-ớc mắt và tăng c-ờng sự hiểu biết về những cách tiếp cận mới, hỗ trợ phát triển dựa theo dự án không luôn đạt đ-ợc các kết quả bền vững Một cách tiếp cận dựa theo ch-ơng trình muốn đ-a hỗ trợ phát triển đ-ợc điều phối tốt hơn vào trong một khuôn khổ chính sách và thực thi cùng đ-ợc các bên xây dựng

Nội dung (Phần 5.1.)

rộng để tất cả các hoạt động cần thiết nhằm đạt đ-ợc các mục đích của Dự

án trồng mới 5 triệu ha rừng phải đ-ợc bao trùm Ch-ơng trình Hỗ trợ

Ngành đ-ợc đề xuất với 5 hợp phần chung, mỗi một hợp phần đ-ợc theo dõi

và đánh giá với một bộ tiêu chí và chỉ số khác biệt

phần quốc gia ổn định; quy hoạch sử dụng đất’ giao đất; theo dõi tài nguyên rừng và sử dụng đất)

đồng; lâm nghiệp th-ơng mại; cải cách lâm tr-ờng quốc doanh; chế biến lâm sản; đầu t- và tín dụng; thị tr-ờng và th-ơng mại)

lý khu vực bảo vệ và các vùng đệm; đa dạng sinh học ở rừng sản xuất và rừng phòng hộ);

c-ờng thể chế, bao gồm cả Theo dõi và Đánh giá; phát triển pháp lý); và

chéo; liên kết với các ch-ơng trình khác)

Cơ chế điều phối (Phần 5.2.)

là (i) chính phủ dẫn đầu; (ii) đơn vị chỉ đạo cao nhất giới hạn trong việc đ-a

ra những định h-ớng chiến l-ợc và xem xét lại; và (iii) trách nhiệm vận hành thuộc về các đơn vị thực thi ở các cấp trung -ơng và cấp tỉnh với thành phần là chính phủ và các nhà tài trợ Có hai ph-ơng án lựa chọn đ-ợc trình bày, hai ph-ơng án này không loại trừ nhau, mà đ-ợc sắp đặt theo một sự tiến triển (xem những sơ đồ):

thực thi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng hiện có, kết hợp với sự tham gia của các nhà tài trợ Những đặc điểm chính là:

1 Một Nhóm T- vấn Lâm nghiệp Quốc tế (nằm trong Văn phòng Bộ) gồm

đại diện các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ để đánh giá lại và thảo luận các để án và điều phối các giai đoạn chu trình dự án

2 Một Ban Đánh giá Đối tác Chính phủ - các Nhà tài trợ gồm các thành viên từ Ban Chỉ đạo Quốc gia Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và Nhóm T- vấn Lâm nghiệp Quốc tế để cùng th-ờng xuyên đánh giá hiện trạng tiến độ trong Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành

3 Các Nhóm Chuyên trách Chủ đề/Vùng Chính phủ - các Nhà Tài trợ để

đảm bảo sự thống nhất ngay trong các hợp phần theo vùng và theo chủ

đề của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành và hỗ trợ cho Ban Điều hành Trung -ơng và các Đơn vị Quản lý Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng của Bộ

4 Một bộ máy cấp tỉnh đ-ợc sắp xếp hợp lý hóa với Ban Điều hành cấp Tỉnh chịu trách nhiệm cho các nhiệm vụ vận hành h-ớng dẫn việc điều hành Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành (Ban quản lý Dự án cấp tỉnh bị xoá bỏ)

5 Các ban Quản lý Ch-ơng trình địa ph-ơng chịu trách nhiệm h-ớng dẫn các chủ dự án và điều hành Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành ở cấp địa ph-ơng

• Ph-ơng án 2 (xem Hình 7, Phần 5.2.) t-ơng tự cũng đ-ợc dựa trên bộ máy thực thi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng hiện hành, nh-ng h-ớng tới sự hoà nhập nhiều hơn giữa chính phủ và các nhà tài trợ ở các bộ phận chủ chốt Những đặc điểm chính là:

1 Một Nhóm Hỗ trợ Chính sách chung Chính phủ - các Nhà tài trợ nằm trong Ban Chỉ đạo Quốc gia hoạt động nh- là một bộ phận cố vấn th-ờng trực, cố vấn về và đánh giá lại những quyết định của Ban Chỉ đạo

và công bố những giải trình kỹ thuật

2 Một Ban Điều hành Trung -ơng chung giữa chính phủ - các nhà tài trợ

để đánh giá lại những kết quả theo dõi và đánh giá, cố vấn cho Ban Chỉ

đạo, và là đại diện đối ngoại của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành Ban Điều hành Tr-ng -ơng cũng đ-ợc hỗ trợ bởi các Nhóm Chuyên trách Chủ

điểm/Vùng giống nh- trong ph-ơng án 1, nh-ng cùng xây dựng kế hoạch làm việc để đảm bảo sự hoà nhập nhiều hơn (chức năng và nhiệm

vụ của các Ban Quản lý Dự án Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc đặt d-ới Ban Điều hành)

3 Các Nhóm Cố vấn chung Chính phủ - các Nhà tài trợ nằm trong các Ban

Điều hành các Tỉnh làm cho Đối tác giữa chính phủ và các nhà tài trợ trong quản lý Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành v-ơn đến tận cấp tỉnh

4 Các Ban điều hành Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành cấp tỉnh chung giữa Chính phủ - các Nhà Tài trợ đảm nhiệm vận hành trong công tác điều hành Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng ở cấp tỉnh

5 Các Ban Quản lý Dự án nh- trong ph-ơng án 1

Các quy trình thực thi (Phần 5.3.)

đ-ợc chi phí giao dịch trong việc cung cấp hỗ trợ phát triển Hai lĩnh vực chung trong đó điều này có thể đạt đ-ợc là: (i) quản lý chu trình dự

án/ch-ơng trình và (ii) hài hoà các thủ tục thực thi, đặc biệt là liên quan

đến việc giải ngân Hai ph-ơng án, cũng lại theo một chuỗi liên tục, đáp ứng hai lĩnh vực này

thực hiện các b-ớc chu trình dự án và phân chia theo chủ điểm và theo vùng các hoạt động hỗ trợ quốc tế Theo một cách dẫn giải và phân tích

đ-ợc nhất trí về những điểm mạnh, điểm yếu, những cơ hội và thách thức

đối với ngành lâm nghiệp Việt Nam, chính phủ đi đầu trong việc điều chỉnh Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng để phản ánh những nhu cầu, năng lực và -u tiên thực tế Những chiến l-ợc và những thay đổi trong môi tr-ờng khung đ-ợc các bên cùng xác định, cũng nh- những tiêu chí và chỉ

số để theo dõi tiến triển trong việc thực thi, tất cả đ-ợc đ-a vào Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành, việc phân bổ theo vùng/chủ điểm để đ-a hỗ trợ phát triển vào những khu vực và vấn đề -u tiên

không phải là một ph-ơng án đứng riêng rẽ T-ơng tự nó nhằm giảm chi

phí giao dịch thông qua việc đồng xác định vấn đề, xây dựng chiến l-ợc và quản lý chu trình dự án, nh-ng bên cạnh đó, những cố gắng nhằm dần đạt

đ-ợc sự hài hoà các ph-ơng thức chuyển giao hỗ trợ phát triển với các thủ tục của chính phủ Những b-ớc đầu tiên theo h-ớng này đang đ-ợc tiến hành với các hoạt động của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu á, và Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC)

Thời gian (Phần 5.4.)

1 Giai đoạn đầu tiên đến năm 2003 để hình thành bộ máy Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành, tập trung vào xây dựng năng lực và những thay đổi trong môi tr-ờng khung của Ch-ơng trình, cũng nh- chuẩn bị cho các hoạt động hỗ trợ của các nhà tài trợ

2 Giai đoạn thứ hai 2003-2005 sẽ có sự tăng dần trong hỗ trợ phát triển thông qua các khoản vay nhằm củng cố những thay đổi trong môi tr-òng khung

và khởi x-ớng đầu t-

3 Giai đoạn 2006-2010 trùng với kế hoạch 5 năm của chính phủ Khi đó, các

dự án vốn vay đa ph-ơng có thể sẽ vận hành đầy đủ và các dự án song ph-ơng và của các tổ chức phi chính phủ sẽ tiếp tục xây dựng năng lực ở những nơi cần thiết nhất

4 Cuối cùng, giai đoạn 2010-2015 sẽ hoàn tất những hoạt động đ-ợc khởi x-ớng cùng với việc tổng kết và đề x-ớng một thoả thuận đầu t- và hỗ trợ

1 Giới thiệu

Tài liệu này là một trong nhiều b-ớc của một tiến trình tiến triển của sự phối hợp giữa Chính phủ và các nhà tài trợ h-ớng tới một cách tiếp cận mới trong việc điều phối phát triển ngành lâm nghiệp Việt Nam Để trình bày một bối cảnh cần thiết, phần đầu của báo cáo này đ-a ra cái nhìn tổng quan về tiến trình Đối tác, tiếp theo đó là những mục tiêu và cách tiếp cận của Giai đoạn Tổng hợp, và sơ bộ về bố cục của báo cáo

“Tuyên Bố Rio” (UNICED) và Ch-ơng trình Nghị sự 21 của Hội nghị Liên hợp quốc 1992 về Môi tr-ờng và Phát triển

Công tác chuẩn bị cho việc thành lập Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng bắt đầu từ cuộc họp của nhóm T- vấn ở Pa ri tháng 12 năm 1998, khi đó cộng

đồng các nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam đã nhất trí thành lập Đối tác để hỗ trợ cho Dự án này Ngày 10 tháng 12 năm 1999, một Văn bản Thoả thuận về Chuẩn bị Ch-ơng trình Hỗ trợ Đối tác cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

đ-ợc ký tại Hà Nội giữa Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn và 15 đại diện của cộng đồng các nhà tài trợ nhằm thiết lập một đối tác chính thức giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ có quan tâm cho một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng trên cơ sở các chính sách, chiến l-ợc, -u tiên và nguyên tắc đ-ợc các bên nhất trí phù hợp với các thoả thuận quốc tế

Tiến trình Đối tác đ-ợc ban Điều Hành Đối tác chung Chính phủ-Các Nhà tài trợ chỉ đạo và Ban Th- ký Đối tác nằm trong Vụ Hợp tác Quốc tế hỗ trợ và hoạt động trong sự hợp tác với Văn phòng Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng thuộc Cục Phát triển Lâm nghiệp

Ba Nhóm Chuyên trách chung Chính phủ-các Nhà Tài trợ đ-ợc thành lập để rà soát và phân tích các khía cạnh khác nhau liên quan đến sự phát triển của một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành:

Nhóm Chuyên trách I: Làm rõ Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Mục tiêu: Xem xét và đánh giá tình hình chuẩn bị và thực hiện hiện nay của

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và trình bày chi tiết những mục tiêu và kết quả phải đạt đ-ợc và đề xuất những biện pháp và cơ chế thực hiện Xác định những

hoạt động trọng tâm của Dự án, mối liên hệ của Dự án với các ch-ơng trình quốc gia khác cũng nh- những giới hạn của nó

Nhóm Chuyên trách II: Chính sách, Chiến l-ợc, Thể chế Lâm nghiệp

Mục tiêu: Xem xét và đánh giá những mặt mạnh mặt yếu của chính sách, chiến l-ợc, thể chế lâm nghiệp hiện hành ở Việt Nam và khuyến cáo những vấn đề

đó cần đ-ợc thay đổi nh- thế nào để tạo ra những điều kiện khung phù hợp để

đạt đ-ợc những mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Nhóm Chuyên trách III: Nhu cầu Đầu t- và Hỗ trợ ngành lâm nghiệp và Cơ cấu Hỗ trợ Đối tác

Mục tiêu: Xem xét và đánh giá nhu cầu đầu t- trong t-ơng lai của ngành lâm nghiệp trung và dài hạn (bao gồm cả những nhu cầu tr-ớc mắt) và đóng góp hiện nay cũng nh- vai trò của các dự án và ch-ơng trình đang đ-ợc thực hiện

Đề xuất một chiến l-ợc tài chính cho sự phát triển một ngành lâm nghiệp bền vững ở Việt Nam và cho việc thực thi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Đặc biệt là sẽ cân nhắc a) nhu cầu đầu t- của Nhà n-ớc; b) phạm vi của những ph-ơng án Đối tác giữa Chính phủ và các Nhà tài trợ để hỗ trợ ngành lâm nghiệp của Việt Nam; c) xác định những chi phí và những lợi ích của cách tiếp cận theo ch-ơng trình đối với đầu t- trong ngành lâm nghiệp và d) xác định những điều kiện tiên quyết cần thiết để đầu t- thành công vào các hoạt động lâm nghiệp ở tất cả các cấp

Các Nhóm Chuyên trách hoạt động trong gần suốt năm 2000 và kết thúc công việc của mình vào tháng 12

Dự án hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Phát triển châu á 'Nghiên cứu về khuôn khổ chính sách và thể chế cho quản lý nguồn tài nguyên rừng ở Việt Nam'

3255 – VIE’, sau đây gọi là ADB TA, đ-ợc tiến hành trong 6 tháng từ tháng 4

đến tháng 12 năm 2000 Ba chuyên gia quốc tế và 6 chuyên gia Việt Nam đã làm việc để 'hỗ trợ Chính phủ (i) xác định chính sách phát triển ngành và chiến l-ợc thực thi, và (ii) đánh giá nhu cầu xây dựng năng lực để thực hiện Dự án quốc gia trồng mới 5 triệu ha rừng một cách có hiệu quả'

1.2 Những mục tiêu, kết quả và tổ chức của Nhóm Tổng hợp

Tại cuộc Hội thảo đ-ợc tổ chức ngày 19 tháng 10, ba Nhóm Chuyên trách của

Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cùng với các t- vấn của ADB TA cùng trình bày những phát hiện ban đầu của mình Trong các cuộc thảo luận tại và sau Hội thảo, có ba vấn đề nổi lên mà giai đoạn tiếp theo cần tập trung:

Nội dung của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành

Quản lý của Việt Nam đối với Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Hình thức và Quản lý của một Đối tác giữa Chính phủ và các Nhà tài trợ để

hỗ trợ cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Nhận định này cho thấy rằng vấn đề "quản lý" cần phải giải quyết ở hai khâu,

và những vấn đề có liên quan nh- thủ tục, theo dõi và đánh giá, cũng cần phải giải quyết ở hai khâu: Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành và Đối tác Về vấn đề nội dung của Ch-ơng trình, cần phải đạt đ-ợc sự thống nhất về mục tiêu của Ch-ơng trình (dựa trên cơ sở những mục tiêu phát triển của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng), những chiến l-ợc để đạt đ-ợc những mục tiêu này (gồm những vấn đề về cải cách thể chế và thay đổi chính sách), những kết quả cần đạt đ-ợc trong những khung thời gian phù hợp, những nguyên tắc thực thi, những mối liên kết với các ch-ơng trình (quốc gia) khác và những nhu cầu xây dựng năng lực Cuối cùng, về vấn đề quản lý Ch-ơng trình, phải có sự thống nhất và sự tin t-ởng giữa Chính phủ và các Nhà tài trợ về cơ chế quản lý và những thủ tục

đ-ợc áp dụng, tính minh bạch và trách nhiệm của mỗi bên, và năng lực thể chế

để quản lý Ch-ơng trình

Theo nh- kết quả của những thảo luận này, Giai đoạn Tổng hợp đ-ợc thiết kế

để củng cố những kết quả công việc đánh giá vừa qua vào một đề xuất có tính h-ớng tới t-ơng lai một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành chặt chẽ Những mục tiêu của Giai đoạn Tổng hợp là:

chiến l-ợc phát triển ngành lâm nghiệp trung hạn mà đảm bảo bảo vệ môi tr-ờng bền vững, xoá đói giảm nghèo và phát triển ngành kinh tế dựa vào sản phẩm rừng trong khuôn khổ thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Đối tác giữa Chính phủ và các Nhà tài trợ hỗ trợ ngành lâm nghiệp và đ-a ra những khuyến cáo đánh giá Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

trồng mới 5 triệu ha rừng (có dựa vào phạm vi Đối tác) và xác định những trở ngại về mặt thủ tục cũng nh- các vấn đề quản lý khác

Những nhiệm vụ chính của Giai đoạn Tổng hợp đ-ợc một nhóm các chuyên gia trong n-ớc và quốc tế tiến hành, bao gồm Joerg Balsiger (Tr-ởng Nhóm), Tô Đình Mai và Trần Văn Hùng, Tara Rao, Phạm Minh Thoa (Cục Phát triển Lâm nghiệp), Olaf Balding (GTZ-REFAS), Goran Nilsson Axberg (Ch-ơng trình Hợp tác Ngành Lâm nghiệp Việt Nam - Phần Lan) và Jill Blockhus (Ngân hàng Thế giới)

Để đảm bảo tính liên tục của các hoạt động cũng nh- chuyên môn đ-ợc xây dựng trong giai đoạn Đánh giá của Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, các chuyên gia trong n-ớc và quốc tế đã đề xuất thành lập một Nhóm Tham vấn Giai đoạn Tổng hợp để góp ý cho đề c-ơng và dự thảo báo cáo Tổng hợp Bên cạnh đó, hai Hội thảo đã đ-ợc tổ chức để tạo cơ hội cho các nhà tài trợ tham gia ký kết Văn bản Thoả thuận Đối tác và những bên tham gia tham gia vào việc vạch ra phạm vi của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành, cũng nh- vào việc thiết kế một cơ cấu và cơ chế quản lý của Ch-ơng trình này

1.3 Bố cục của Báo cáo

Ba Nhóm Chuyên trách hoạt động trong giai đoạn đầu của tiến trình Đối tác đã thực hiện đ-ợc phần lớn các công việc Tuy nhiên, một số khía cạnh quan trọng ch-a đ-ợc đề cập đến trong các báo cáo này đòi hỏi cần nghiên cứu và tham vấn thêm trong giai đoạn Tổng hợp

Với lý do đó, báo cáo này đã sử dụng cả những nguồn thông tin ngoài các báo cáo của các Nhóm Chuyên trách và ADB Ta

Phần tiếp theo giới thiệu bố cục này sẽ trình bày những mục tiêu hiện nay của

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng nh- trong Nghị quyết 08 của Quốc hội và trong Quyết định 661 Cách tiếp cận này nhằm hai mục đích Thứ nhất, nó cho thấy là bề rộng của những mục tiêu đòi hỏi các chiến l-ợc vận dụng trong ch-ơng trình phải v-ợt ra khỏi những gì có thể đ-ợc giải quyết trong bối cảnh các tiểu dự án truyền thống: chúng phải bao gồm cả những hành động nhằm

điều chỉnh môi tr-ờng chính sách và thể chế Thứ hai, phần này muốn xác định những vấn đề ch-a đ-ợc đề cập đến mà cần có để làm sáng tỏ hơn nữa những mục tiêu chung Về cơ bản, phần 2 đi đến kết luận rằng các mục tiêu của Dự

án trồng mới 5 triệu ha rừng nên đ-ợc coi là những mục tiêu tổng thể và cần

đ-a ra đ-ợc mục tiêu cụ thể hơn

Phần 3 xem xét kỹ hơn những chính sách và thể chế hiện hành để hỗ trợ việc thực hiện những mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, đ-ợc chia làm các phần quản lý đất, bảo tồn rừng, phát triển kinh tế dựa vào nghề rừng, phát triển xác hội, xây dựng năng lực và những mối liên kết với các ch-ơng trình và ngành quốc gia khác Vì Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng không phải là một chính sách ngành lâm nghiệp tổng thể, mà là một ch-ơng trình (đầu t-) quốc gia trong đó có việc cung cấp tài chính cho một loạt các hoạt động, môi tr-ờng pháp lý và thể chế mà các hoạt động đó đ-ợc tiến hành (hay không) đóng một vai trò hết sức quan trọng Vì lý do đó, phần 3 không chỉ giới hạn trong các chiến l-ợc Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (tức là chủ yếu trợ cấp cho việc bảo

vệ rừng và trồng rừng) Nó còn xem xét tất cả những nhân tố có ảnh h-ởng đến việc thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Hơn nữa bởi vì giữa các mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng có một mối liên hệ chặt chẽ, một số vấn đề đ-ợc trình bày từ các góc độ môi tr-ờng, xã hội và kinh tế ở các phần khác nhau Ví dụ, mặc dù quy hoạch sử dụng đất chủ yếu đ-ợc trình bày trong phần quản lý đất đai, một số khía cạnh nhất định về xã hội cũng đ-ợc đ-a vào trong phần phát triển xã hội

Phần 4 xem xét một cách chi tiết hơn môi tr-ờng thể chế trong đó Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng vận hành, đặc biệt nhấn mạnh đến vấn đề quản lý Dự án Phần này xem xét tổng quan về các bên tham gia chính, tiếp theo là phân tích

về các cơ quan hành chính lâm nghiệp nhà n-ớc về các vấn đề thủ tục quản lý, tính minh bạch và độ tin cậy, cải cách thể chế và nhu cầu phát triển nguồn nhân lực

Trong khi trong các phần 3 và 4 trình bày về tình hình thực tại, các phần 5 và 6 lại đ-a những hiểu biết về thực tại đó và những đề xuất làm thế nào để có thể

đ-a Dự án tiến về phía tr-ớc trong quá trình xây dựng một đối tác giữa chính phủ và các nhà tài trợ, tức là một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành Phần đầu của phần 5 dựa vào việc phân tích những mục tiêu và những v-ớng mắc trong thực thi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, và gợi ý một phạm vi theo chủ điểm, hai ph-ơng án cơ chế điều phối và các thủ tục thực thi, cũng nh- một khung thời gian cho ch-ơng trình hỗ trợ ngành Phần 6 vạch ra những khuyến nghị quan trọng nhất dựa trên sự phân tích tình hình hiện tại của ngành lâm nghiệp Việt Nam Những khuyến nghị này là những hành động -u tiên cần thiết để đảm bảo việc thực hiện thành công Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và Ch-ơng trình

Hỗ trợ Ngành

Cuối cùng, phần phụ lục trình bày Đề c-ơng Nhiệm vụ của các chuyên gia trong n-ớc và quốc tế những ng-ời đã xây dựng báo cáo này, cũng nh- tóm tắt các kết quả thảo luận nhóm trong Hội thảo ngày 9-10 tháng 2 năm 2001 tổ chức tại Hội An để thảo luận về dự thảo lần 1 của báo cáo này và bình luận góp ý cho các chuyên gia để hoàn tất báo cáo

2 Các mục tiêu phát triển của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc thiết kế nhằm đạt các mục tiêu về môi tr-ờng, kinh tế xã hội đ-ợc đề ra trong Nghị quyết 8 Quốc hội khoá 10 (5 tháng 12 năm 1997) và Quyết định 661 (29 tháng 7 năm 1998) Những mục tiêu này khá rộng và có những vấn đề mang tính xuyên ngành Ng-ợc lại, vấn

đề thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cho đến nay vẫn chỉ giới hạn trong một số các hoạt động tiếp nối từ ch-ơng trình trồng rừng tr-ớc đó (Ch-ơng trình 327) Tiếp theo phần giới thiệu về bối cảnh quan trọng của Dự

án trồng mới 5 triệu ha rừng, phần này xem xét một cách chi tiết hơn đến ba mục tiêu và xác định những vấn đề cần phải diễn giải chi tiết hơn, hoặc theo các mục tiêu cụ thể hơn, hoặc theo một bộ tiêu chí và chỉ số theo đó có thể

đánh giá tiến triển thực hiện các mục tiêu đó

2.1 Giới thiệu

Vai trò của ngành lâm nghiệp Việt nam

Vai trò của ngành lâm nghiệp Việt nam là bảo vệ môi tr-ờng, bao gồm đa dạng sinh thái và chức năng cung cấp n-ớc; giảm hoặc ngăn chặn thiên tai, đặc biệt là những thiệt hại do bã o và lũ lụt gây ra; đóng góp vào nền kinh tế quốc dân; cung cấp lâm sản, và tạo công ăn việc làm cho ng-ời dân nông thôn Vai trò kinh tế của ngành lâm nghiệp trong nền kinh tế là khá khiêm tốn và giảm dần Giữa những năm 1990 và 1995, đóng góp của ngành lâm nghiệp vào tổng sản phẩm quốc nội giảm từ 3% xuống còn 1,4% và xuất khẩu lâm sản trong tổng kim ngạch xuất khẩu giảm từ 5% xuống còn d-ới 3% (tính bằng đô la

Mỹ, từ 127 triệu xuống 101 triệu) (Tổng cục Thống kê trong báo cáo ADB

TA) Những con số ban đầu của năm 1999 dự tính đóng góp của lâm nghiệp vào GDP là 1,2%

Tuy nhiên, vì con số thống kê GDP không phản ánh đ-ợc tầm quan trọng của rừng đối với cộng đồng dân c- nông thôn, và cũng không phản ánh đ-ợc đóng góp của rừng vào môi tr-ờng, nên tầm quan trọng của lâm nghiệp th-ờng đ-ợc

đánh giá thấp Rừng mang lại công ăn việc làm cho ng-ời dân địa ph-ơng Rất nhiều cộng đồng ng-ời địa ph-ơng sống phụ thuộc vào tài nguyên rừng, đặc biệt là các cộng đồng thuộc khu vực miền núi Đất rừng đ-ợc sử dụng cho mục

đích sản xuất l-ơng thực và củi đun đ-ợc thu l-ợm từ rừng tự nhiên hoặc rừng trồng Lâm sản ngoài gỗ nh- tre, mật ong, các loài cây thuốc thực sự là những thành phần quan trọng trong kinh tế nông thôn

Bảo vệ môi tr-ờng và ngăn chặn thiên tai là vai trò quan trọng trọng tâm của ngành Mặc dù khó có thể định l-ợng đ-ợc lợi nhuận này, nh-ng chúng rất đa dạng thông qua nhiều hình thức nh- giảm thiệt hại do bã o gây nên; bảo vệ rừng đầu nguồn và ngăn chặn xói mòn đất cũng nh- lũ lụt; bảo tồn đa dạng sinh học và phát triển du lịch Về lâu dài, chức năng điều tiết và cung cấp n-ớc

có thể là chức năng quan trọng nhất, đặc biệt khi xét về nhu cầu của dân số ngày càng tăng trong t-ơng lai (Nhóm chuyên trách II, báo cáo hoàn chỉnh; ADB TA)

Các khu l-u vực đ-ợc trồng rừng và quản lý tốt đóng góp vào việc giữa n-ớc phục vụ các công trình thuỷ điện, đập t-ới, giảm lũ lụt ở vùng hạ l-u, cung cấp n-ớc sinh hoạt và gián tiếp ngăn mặn

Lý do căn bản của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc thiết kế trong bối cảnh cải cách kinh tế xã hội, công nghiệp hoá, hiện đại hoá Nó là một bộ phận không thể tách rời của chiến l-ợc tổng thể dài hạn cho phát triển nông thôn nói chung và lâm nghiệp nói riêng Tuy nhiên, cả Nghị quyết 08/1997/QH10 ngày 5 tháng 12 năm 1997, lẫn Quyết định 661/QD-TTg của Thủ t-ớng Chính phủ ngày 29 tháng 7 năm 1998 đều không lý giải rõ ràng cho chiến l-ợc của Dự án là bảo

vệ rừng hiện có, khuyến khích trồng rừng và phục hồi các diện tích rừng, ch-a nói đến những mục tiêu mà Dự án muốn đạt (5 triệu ha là dựa theo con số tính toán là phục hồi lại độ che phủ của rừng ở mức năm 1943)

Lý giải cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đã đ-ợc trình bày trong dự thảo văn kiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, một văn kiện ch-a đ-ợc hoàn thiện

và có thể sẽ đ-ợc xem xét lại d-ới ánh sáng của những tiến triển mới Lý giải này đ-ợc chia làm các ph-ơng diện môi tr-ờng, kinh tế và xã hội, với những thành tố chính đ-ợc trình bày sau đây:

Lý giải về nội dung sinh thái

Mặc dù độ che phủ của rừng trên toàn quốc đ-ợc cho là đã tăng lên đáng kể trong vòng một vài năm qua, nh-ng chất l-ợng rừng vẫn tiếp tục suy giảm do rừng bị suy thoái, tiếp tục ảnh h-ởng tới dòng n-ớc và đa dạng sinh học Những nguyên nhân sâu xa và những nguyên nhân trực tiếp của mất rừng và suy thoái rừng - đói nghèo ở nông thôn, thiếu đất canh tác, năng lực thể chế có hạn, thiếu những quy chế về thuê đất, sử dụng đất không bền vững, khai thác bừa bã i, và thiên tai - đã cùng gây áp lực đối với số rừng tự nhiên còn lại Theo những thống kê mới nhất, rừng chiếm 33,2% hoặc 10,9 triệu ha tổng diện tích toàn quốc (Quyết định 03/2001/QD-TTg ngày 5 tháng 1 năm 2001) Trong số

đó có khoảng 9,4 triệu ha là rừng tự nhiên và 1,5 triệu ha là rừng trồng Năm

1998, Tổng cục Địa chính đã đ-a ra con số thống kê cao hơn về rừng tự nhiên trong đó 5,4 triệu ha rừng sản xuất, 3,8 triệu ha rừng phòng hộ và 0,9 triệu ha rừng đặc dụng (Tổng cục Địa chính, ADB TA)

Trong khuôn khổ Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, văn kiện Dự án cho rằng việc thiết lập 2 triệu ha rừng phòng hộ và rừng đặc dụng có thể sẽ là cần thiết

để thực hiện mục tiêu 6,8 triệu ha cho toàn quốc (3,5 triệu ha đã có rừng và 1,25 triệu ha là núi đá và đất dốc rất khó trồng rừng) Những khu rừng này có thể sẽ hỗ trợ những chức năng về môi tr-ờng và bảo vệ đa dạng sinh học

Với số dân nông thôn trên 58 triệu vào năm 1999, quỹ đất trên đầu ng-ời của Việt Nam để trồng lúa và các cây l-ơng thực khác ở mức thấp nhất trên thế giới Hơn nữa, theo -ớc tính dân số sẽ tăng gấp đôi trong vòng 50 năm tới và

sẽ tăng áp lực lên các diện tích đất nông nghiệp ở vùng đồng bằng Theo đó, nhu cầu về các dịch vụ môi tr-ờng từ rừng, bao gồm nguồn n-ớc, sẽ đòi hỏi phải có sự phân tích cân đối nhu cầu giữa đất nông nghiệp, n-ớc cho nông nghiệp và các nhu cầu dân dụng, với đất có rừng và sản phẩm rừng Sự phân tích nh- vậy có thể đ-a ra đ-ợc một cơ sở tốt hơn để xác định nhu cầu định l-ợng cho các diện tích đầu nguồn cần đ-ợc bảo vệ và để lựa chọn những điểm

để tái trồng rừng chứ không phải là để đạt đ-ợc con số 2 triệu ha

Lý giải về nội dung kinh tế

Để đáp ứng nhu cầu lâm sản trong thập kỷ tới đến năm 2010 và để giảm áp lực

đối với rừng tự nhiên, Chính phủ thấy cần thiết phải trồng đ-ợc 2 triệu ha rừng sản xuất và 1 triệu ha rừng công nghiệp và cây ăn quả, bên cạnh việc bảo vệ nguồn tài nguyên rừng Trên cơ sở những dự đoán khác nhau, rừng trồng đ-ợc lập kế hoạch để tạo ra những khối l-ợng xác định về nguyên liệu cho ngành công nghiệp giấy, ngành công nghiệp chế tạo ván ép dựa vào gỗ, gỗ trụ mỏ, gỗ làm đồ mộc và trang trí nội thất, xây dựng cơ bản, lâm sản ngoài gỗ và các cây l-u niên, bao gồm cao su, cà phê, chè và cây ăn quả

Con số -ớc tính về diện tích rừng trồng đ-ợc yêu cầu trên đây vừa quá nhỏ và vừa quá lớn Chúng quá nhỏ vì chúng đ-ợc dựa trên dự tính về dân số của năm

2005 chứ không dựa trên dự tính về số l-ợng dân số lớn hơn trong t-ơng lai khi rừng đã ở thời kỳ khai thác Chúng đồng thời cũng là quá lớn vì chúng ch-a tính đến sự canh tranh của các nhà sản xuất bên ngoài Những -ớc tính

cũng không xem xét đến thực tế là hầu hết các loài cây sẽ ch-a tr-ởng thành cho đến tận nhiều năm sau năm 2005 hoặc 2010 (các năm tham khảo đ-ợc sử dụng để -ớc tính nhu cầu) Vì những lý do này, nh- trong tr-ờng hợp của rừng phòng hộ và rừng đặc dụng, cần phân tích toàn diện để biện minh nhu cầu đầu t- lớn đối với rừng sản xuất đề cập trong Dự án trồng mới 5 triệu ha Ví dụ, ADB TA đã -ớc tính rằng, diện tích rừng trồng "có thể nhất" giao động từ 0,5

đến 1 triệu ha Ng-ời ta cũng có thể lý luận rằng việc trồng các loại cây l-u niên tốt hơn nên đ-a vào một ch-ơng trình nông nghiệp, mặc dù nhiều loại cây cũng có thể cho gỗ sau khi thôi không cho sản phẩm chính, nh- cao su

Lý giải về nội dung xã hội

Phần lớn các khu rừng còn lại đóng tại các vùng xa và miền núi, nơi có gần 25 triệu ng-ời sống trong hay gần các khu rừng Hầu hết họ là những ng-ời dân tộc thiểu số và rất nhiều đồng bào nghèo Cuộc sống của họ phụ thuộc vào lâm sản và đất rừng để tạo thu nhập và sản xuất l-ơng thực Cả hai vấn đề tỷ lệ tăng dân số cao và hiện t-ợng du canh du c- góp phần dẫn đến suy thoái rừng Thu nhập có đ-ợc từ tài nguyên rừng cũng ngày một giảm và vì vậy rất nhiều ng-ời dân địa ph-ơng trở nên nghèo hơn

Tuy nhiên, kinh nghiệm cho thấy xu h-ớng này có thể thay đổi ng-ợc lại thông qua việc kết hợp giữa các chính sách việc làm phù hợp và những quyền lợi cùng trách nhiệm hợp lý cho ng-ời dân địa ph-ơng Một ch-ơng trình quốc gia

để đảm bảo rằng c- dân nông thôn h-ởng lợi từ rừng do đó có thể đóng góp vào công cuộc xoá đói giảm nghèo, và từ đó ổn định và nâng cao điều kiện sống cho nhân dân

Mặc dù lý giải về nội dung xã hội đặc biệt liên quan đến những ng-ời sống tại các khu vực miền núi, thì rất ít (nếu có) các hoạt động khung đề cập ở trên

đ-ợc đ-a vào cơ chế cấp ngân sách cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Trong một số tr-ờng hợp, các hoạt động này tạo thành một phần của các ch-ơng trình khác Vì vậy, để đáp ứng đ-ợc những kỳ vọng, cần bổ sung thêm vốn và nguồn lực cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, cần thiết lập các mối quan hệ phối-kết hợp chặt chẽ với các ch-ơng trình quốc gia khác là thực sự cần thiết, và những cân nhắc về thị tr-ờng cũng phải đ-ợc xem xét

Bài học kinh nghiệm rút ra từ ch-ơng trình 327

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng có thể đ-ợc coi là một nỗ lực mới đây nhất của Chính phủ để khuyến khích trồng rừng Nỗ lực tr-ớc đó, Ch-ơng trình

327, đ-ợc hình thành theo Quyết định 327-CT ngày 15 tháng 9 năm 19992 của Hội đồng Bộ tr-ởng Phạm vi ban đầu của ch-ơng trình 327 rất rộng, bao gồm lâm nghiệp, nông nghiệp, thuỷ sản, định canh định c- và vùng kinh tế mới Mục đích của ch-ơng trình là phủ xanh diện tích đất trống, đồi núi trọc, bảo vệ diện tích rừng hiện có, giúp đỡ tái sinh tự nhiên và tái trồng rừng, sử dụng bã i bồi ven biển, thúc đẩy chăn nuôi thuỷ sản, phát triển cây công nghiệp lâu năm

và cây ăn quả, mở rộng diện tích canh tác tại vùng đồng bằng, xây dựng cơ sở

hạ tầng, tăng phúc lợi xã hội và tuyển chọn lao động tại các địa bàn dự án để hình thành các xã mới Tuy nhiên, phạm vi của ch-ơng trình đã thay đổi một

số lần và cuối cùng là tập trung vào việc xây dựng các khu rừng phòng hộ và

đặc dụng thông qua khuyến khích tái sinh tự nhiên, tái trồng rừng và bảo vệ rừng tại các khu vực xung yếu (Quyết định 556-TTg ngày 15 tháng 9 năm 1995)

Tổng ngân sách đầu t- cho ch-ơng trình 327/556 trong giai đoạn 1993-1998 là 2.516 tỷ đồng trong đó 65% giành cho lâm nghiệp, 18% cho cơ sở hạ tầng; 14% cho nông nghiệp, và 3% cho tái định c- cùng cơ sở hạ tầng Một khoản

164 tỷ đồng nữa đ-ợc giành cho việc điều hành Ch-ơng trình và 368,2 tỷ đồng

đ-ợc phân bổ thông qua các khoản vốn vay không lã i (ADB TA) Vốn đ-ợc phân bổ thông qua các nông tr-ờng và lâm tr-ờng quốc doanh và đ-ợc thực hiện ở cấp hộ gia đình, thông th-ờng b-ớc đầu tiên là thực hiện giao đất Các

dự án cơ sở đ-ợc xây dựng và phê duyệt trong một tiến trình phức tạp và quan liêu với sự tham gia của rất nhiều bên liên quan ở cấp quốc gia cũng nh- cấp cơ sở

Chính thức thì Ch-ơng trình 327 là một ch-ơng trình thành công về mặt đạt

đ-ợc các mục tiêu con số cụ thể đề ra với tỷ lệ thành công là 100% đối với bảo

vệ, tái sinh và bảo tồn rừng cùng với con số khá cao về cây công nghiệp (cao

su, chè và cà phê) Trong thực tế, sự thành công của ch-ơng trình 327 là một

sự nhầm lẫn Mặc dù ngân sách và năng lực đã đ-ợc sử dụng hết, diện tích rừng tự nhiên trong các khu rừng sản xuất và phòng hộ suy giảm Với trữ l-ợng nghèo nàn và tốc độ tăng tr-ởng chậm, các hoạt động trồng rừng không

đạt đ-ợc kỳ vọng

Một đánh giá của Ngân hàng Thế giới năm 1998 đã đ-a ra những kết luận rất tiêu cực, nhiều kết luận trong đó, theo nh- ADB TA, là ở thái cực Tuy nhiên, một số điểm nổi bật cần đ-ợc gợi lại vì chúng có những gợi ý quan trọng cho

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng:

vẫn đ-ợc thực hiện theo cách 'từ trên xuống' với những quy định dự án áp

đặt và tiến trình phê duyệt và giám sát quan liêu làm giảm tốc độ tiến trình phê duyệt và giải ngân và giảm khả năng thích ứng với các điều kiện thực tế

địa ph-ơng

đúng mức, dẫn đến những kỳ vọng không thực tế là họ sẽ đầu t- nguồn lực vào trồng rừng trên mảnh đất đ-ợc giao;

• thiếu đào tạo và hiểu biết về kỹ thuật trồng rừng trong những ng-ời làm lâm nghiệp, cũng nh- thiếu những nghiên cứu về thị tr-ờng tr-ớc khi đầu t-, làm cản trở việc sử dụng những biện pháp và kỹ thuật trồng rừng Hơn nữa các khu rừng trồng đ-ợc xây dựng ở các khu vực rải rác mà cuối cùng dẫn

đến chi phí khai thác và vận chuyển cao;

• thiếu mối liên kết thích đáng với nghiên cứu và phổ cập làm cho các khu rừng trồng khó có thể thành công; và

sử dụng cây giống và cây con với giá thấp nhất có thể (cũng có nghĩa là chất l-ợng có thể thấp nhất)

Một số trong những bài học kinh nghiệm này đã đ-ợc đ-a vào việc thiết kế Dự

án trồng mới 5 triệu ha rừng Một số bài học đã đ-ợc đề cập đến trong những bối cảnh khác và sẽ có những ảnh h-ởng lớn đến việc thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Ví dụ,

lâm nghiệp, đặc biệt là chức năng giảm thiên tai;

gia đình và cá nhân, mặc dù việc giao đất cần thiết đã đ-ợc xúc tiến một các chậm chạp và khuôn khổ pháp lý ch-a hợp pháp hoá việc đồng sở hữu ở các cấp hộ gia đình, nhóm ng-ời sử dụng hay cấp cộng đồng;

tạo ra các doanh nghiệp độc lập và bền vững hơn, và mặt khác chuyển các doanh nghiệp không khả thi sang các hình thức khác (Quyết định 187/QD-TTg ngày 16 tháng 9 năm 1999 về đổi mới tổ chức và cơ chế quản lý của các lâm tr-ờng quốc doanh; Thông t- liên bộ 109/TTLB/Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn-BTC ngày 20 tháng 10 năm 2000 h-ớng dẫn việc thực hiện Quyết định 187)

sung thêm bằng việc tăng trọng tâm vào tái sinh tự nhiên; và

cho các chính quyền địa ph-ơng ở các cấp tỉnh, huyện và xã

Tuy nhiên, một vài vấn đề then chốt vẫn cần giải quyết theo một cách có hệ thống hơn Quan trọng nhất là vấn đề về thị tr-ờng và tiếp thị ch-a đ-ợc đề cập một cách thoả đáng; nghiên cứu và phổ cập vẫn ch-a đáp ứng đầy đủ đ-ợc những nhu cầu của cộng đồng c- dân nông thôn, đặc biệt là các nhóm dễ bị tổn th-ơng theo sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới; và vấn đề hoà nhập xuyên ngành vẫn ch-a thật thoả đáng

2.2 Những mục tiêu về môi tr-ờng

Mục tiêu môi tr-ờng kết hợp hai ph-ơng diện tuy có khác nhau nh-ng lại có quan hệ mật thiết với nhau Mục đích của phần này đề cập đến sự khác nhau giữa các khía cạnh bảo vệ môi tr-ờng, trong đó có các khía cạnh chức năng phòng hộ của rừng, và khía cạnh sinh thái, những khía cạnh này liên quan đến vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học giữa các loại hình, loài hệ sinh thái, và ngay trong các loài

2.2.1 Những khía cạnh bảo vệ môi tr-ờng

Mục tiêu tổng thể của Quyết định 661 là đến năm 2010 tăng độ che phủ rừng lên 43% Mục đích của việc trồng rừng là nhằm tăng độ che phủ rừng và tăng khả năng phòng hộ của rừng Khả năng này sẽ bảo vệ môi tr-ờng thông qua

điều hoà và bảo vệ nguồn n-ớc, chống xói mòn và lở đất, giảm đ-ợc lũ lụt và hạn hán, bảo vệ những công trình quốc gia trọng yếu (ví dụ nh- các trạm thuỷ

điện và hệ thống t-ới tiêu), chống cát bay, bảo vệ vùng ven biển và đảm bảo sản xuất nông nghiệp ở hạ l-u

Cụ thể là Điều 2 của Quyết định này nêu rõ “với rừng phòng hộ, cần -u tiên

đầu t- cho những vùng phòng hộ xung yếu trọng điểm, đầu nguồn, hồ chứa,

đặc biệt là đầu nguồn các công trình thuỷ điện, các thành phố, các vùng phòng

hộ ven biển và những vùng có nhu cầu cấp bách về phục hồi sinh thái.”

Thêm vào đó, điều 3 quy định nhiệm vụ cải thiện vấn đề bảo vệ rừng và tạo thêm các khu rừng phòng hộ và rừng đặc dụng Các mục tiêu bảo vệ môi tr-ờng vủa Dự án nhất quán với các mục tiêu đề ra cho rừng phòng hộ (trong quyết định 1171/QD và Quyết định 08 mới đây) Những mục tiêu trong Quyết

định 08 nhằm bảo vệ và điều hoà nguồn n-ớc, bảo vệ đất, chống xói mòn, giảm thiểu thiên tai, điều hoà khí hậu, đảm bảo cân bằng sinh thái và an ninh môi tr-ờng

2.2.2 Những khía cạnh sinh thái

Điều 1 của Quyết định 661 nêu rõ việc trồng mới rừng cùng với bảo vệ diện tích rừng hiện có để tăng độ che phủ rừng và bảo vệ môi tr-ờng, bảo tồn nguồn gen và tính đa dạng sinh học Những mục tiêu liên quan đến vấn đề sinh thái bao gồm: a) bảo vệ có hiệu quả 9,3 triệu ha rừng hiện có và b) xây dựng trồng thêm 2 triệu ha rừng phòng hộ và rừng đặc dụng Trong số rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, 1 triệu ha rừng sẽ đ-ợc gây dựng thông qua xúc tiến tái sinh tự nhiên nhằm mục đích bảo vệvùng đầu nguồn và nâng cao sinh thái rừng đặc dụng và 1 triệu ha sẽ đ-ợc tạo ra qua trồng mới

Theo Điều 3 của Quyết định 661, tạo ra thêm các khu rừng đặc dụng sẽ thúc

đẩy các mục tiêu bảo tồn đa dạng sinh học của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Nh- trong Quyết định 08, những mục tiêu hỗ trợ rừng đặc dụng nhằm bảo tồn các loài tự nhiên và chuẩn của hệ sinh thái rừng quốc gia, bảo tồn và duy trì nguồn gien động thực vật, nghiên cứu khoa học, bảo vệ các di tích lịch sử/văn hoá và danh lam, du lịch

Thông t- liên tịch số 28, h-ớng dẫn thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng,

đã chỉ rõ việc thực hiện nên biến đổi tuỳ theo các loại hình quản lý khác nhau của rừng Điều này cũng có nghĩa là đối với rừng đặc dụng, các loại cây phải

đ-ợc lựa chọn cho phù hợp với mục tiêu phục hồi hệ sinh thái nguyên sinh

Đối với rừng phòng hộ, các loại cây công nghiệp, cây ăn quả và cây đặc sản

cũng có thể đ-ợc trồng miễn là chúng có thể đảm bảo khép tán và đảm bảo

Những khía cạnh môi tr-ờng

Mặc dù mục tiêu tăng độ che phủ rừng để đảm bảo an ninh môi tr-ờng và tăng khả năng đảm bảo nguồn n-ớc cũng đ-ợc nêu rõ, cần đề cập nhiềuu hơn nữa

đến vai trò của rừng trong việc ổn định đất đai và điều hoà dòng n-ớc T-ơng

tự, ch-a xem xét đến ảnh h-ởng của việc trồng rừng ngập mặn ở các khu vực thuỷ triều lên xuống Với thực tế thấy rằng việc trồng các loại cây ngoại lai tạo

ra những ảnh h-ởng tiêu cực đến môi tr-ờng thì cần phải phát triển các h-ớng dẫn đánh giá ảnh h-ởng đến môi tr-ờng cho các hoạt động trong Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và cần chú ý tăng c-ờng năng lực thực hiện nhiệm vụ này một cách có hiệu quả

Những khía cạnh sinh thái

Vốn 661 là hoạt động tài chính chính cấp cho rừng đặc dụng và rừng phòng

hộ xung yếu/rất xung yếu theo quy định trong Quyết định 661 Tuy nhiên, việc lập kế hoạch mang tính kỹ thuật thuần tuý cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, thông qua các quy định cứng nhắc nhằm đ-ợc cấp vốn từ nguồn vốn 661, không tính đến tính không đồng nhất của điều kiện sinh thái Việt Nam (ADB TA) Đây là một vấn đề thiếu sót lớn, vì điều kiện sinh thái khác nhau sẽ đòi hỏi có các cách tiếp cận khác nhau và các cơ chế

hỗ trợ về tài chính, kỹ thuật khác nhau

2.3 Các mục tiêu kinh tế lâm nghiệp

Những quy định này cũng cung cấp h-ớng dẫn về cơ cấu của rừng Quyết định

661 giao uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và thành phố trung -ơng chịu trách nhiệm

xác định cơ cấu loài cây trong rừng phòng hộ, trong khi đó các tổ chức, cá nhân và hộ gia đình đ-ợc giao hoặc thuê đất để trồng rừng sẽ xác định cơ cấu các loài cây trồng của rừng sản xuất

Có 3 vấn đề chính trong mối quan hệ với các mục tiêu tái trồng rừng Tr-ớc hết, mặc dù các mục tiêu đều tập trung -u tiên cho rừng đầu nguồn nh-ng ch-a

có một ph-ơng pháp rõ ràng nào đ-ợc giới thiệu hoặc ban hành để xác định những khu rừng đầu nguồn này Và kết quả là, các nguồn của dự án trồng mới

5 triệu ha rừng đã đ-ợc phân bố rải rác trên toàn quốc và đã hạn chế đáng kể tính hiệu quả của nó tại những nơi cần đ-ợc tập trung nhiều nhất, có nghĩa là trong các khu đầu nguồn quan trọng hàng đầu đối với nông nghiệp ở vùng hạ l-u, thuỷ điện và bảo tồn đa dạng sinh học

Thứ hai, mặc dù đã nhận ra rằng cơ cấu cây trồng nên đ-ợc xác định dựa trên các điều kiện đất đai và khí hậu, các chủ dự án vẫn không đ-ợc giao đủ quyền lực để thực hiện mềm dẻo nhiệm vụ này vì họ phải tuân theo các thông số hành chính đã đ-ợc đặt ra và phải chấp nhận số l-ợng giống hạn chế do các v-ờn -ơm cung cấp Điều này đã tạo ra các hậu quả kinh tế-xã hội tiêu cực ở những nơi các hoạt động lâm nghiệp phải hỗ trợ và/hoặc bổ sung cho sự đảm bảo sinh

kế của các nhóm đối t-ợng chịu thiệt thòi; việc tập trung vào các loài cây sinh tr-ởng nhanh nh-ng còn xa mới đảm bảo đ-ợc thị tr-ờng đầu ra cũng đ-a ra cơ sở ch-a đầy đủ và khả quan để chứng minh sự đầu t- cần thiết Và nó cũng

để lại ảnh h-ởng môi tr-ờng xấu, nh- lập luận trong phần tr-ớc, vì một mặt các khu rừng trồng độc canh cây ngoại lai th-ờng không phù hợp với các điều kiện địa ph-ơng, trở nên dễ cháy, dễ bị sâu hại phá hoặc bị bệnh dịch và vì vậy cản trở tiềm năng bảo tồn hoặc khôi phục đa dạng sinh học; và mặt khác, các loài cây ngoại lai th-ờng có xu h-ớng chiếm hết chỗ và cản trở sự sinh tr-ởng của các loài cây bản địa nh- đã đ-ợc quan sát tại hiện tr-ờng (Nhóm chuyên trách I)

Và thứ ba, mục tiêu của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cần phải đ-ợc thể hiện

rõ ràng hơn nữa trong đó các dịch vụ hỗ trợ cần có không chỉ đối với xây dựng rừng mà còn để duy trì rừng trồng cần đ-ợc đ-a vào quá trình thực hiện Các hoạt động dịch vụ nh- vậy bao gồm dịch vụ kỹ thuật để nâng cao lĩnh vực lâm sinh trong quản lý rừng, cũng nh- bảo vệ đa dạng sinh học trong rừng sản xuất

2.3.2 Khai thác và chế biến

Các mục tiêu của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng liên quan đến khai thác và chế biến đ-ợc phác hoạ trong quyết định 661 và thông t- liên tịch số 28 và bao gồm một chuỗi mục tiêu đầy thử thách mà hoàn toàn dựa trên giả thiết câu hỏi

có thể đặt ra rằng Việt nam cần phải là một n-ớc tự cung cấp trong sản xuất gỗ (Bộ Nông nghiệp và PTNT đã soạn thảo một dự thảo chiến l-ợc chế biến lâm sản năm 2001- 2010, nh-ng ch-a đ-ợc công bố rộng rã i) Các mục tiêu này bao gồm nguyên liệu thô cho sản xuất bột giấy và giấy, gỗ trụ mỏ cho khai thác than, đồ gỗ và thiết kế nội thất, xây dựng cơ bản, lâm sản ngoài gỗ và các

vụ mùa cây lâu năm đa dạng (mặc dù quyết định 661 đề cập đến sự phát triển của công nghiệp lâm sản nh- một mục tiêu ch-ơng trình, nó cũng không đ-ợc

đề cập sâu hơn trong quyết định cũng nh- ở bất kỳ văn bản nào khác) Do mục tiêu sâu xa của ch-ơng trình là chấm dứt khai thác rừng tự nhiên, giả thiết cho rằng, hầu hết những sản phẩm này sẽ đ-ợc sản xuất từ nguyên liệu rừng trồng trong n-ớc

Tuy nhiên, quyết định 661 cũng đề cập chi tiết rằng tại “một số khu vực nhất

định nơi các điều kiện đặc biệt chiếm -u thế”, việc xây dựng rừng trồng tập trung nên phát triển dần trong mối quan hệ phối hợp chặt chẽ với công nghiệp chế biến; thông t- liên tịch số 28 còn đề cập rằng sự lựa chọn các loài cây trồng phải đ-ợc dựa trên: “tr-ớc tiên là các điều kiện đất đai và khí hậu, điều kiện l-u thông, chế biến và nhu cầu thị tr-ờng,” và sự phát triển của rừng sản xuất “phải đ-ợc kết hợp với công nghệ chế biến và tiếp thị sản phẩm để sớm thu hồi vốn và đảm bảo lợi nhuận.”

Mặc dù mối quan hệ mật thiết giữa nguyên liệu thô và phát triển công nghiệp

đã đ-ợc nhận thức, rất nhiều mục tiêu đã đ-ợc định ra từ các kế hoạch dài và trung hạn và thông qua số liệu -ớc tính của các ngành công nghiệp, rất nhiều mục tiêu đ-ợc xây dựng mà không có sự phối hợp đầy đủ với Bộ NN-PTNT

Và kết quả là, hầu hết các mục tiêu đều thiếu độ tin t-ởng, gây cản trở tới mức

độ chắc chắn cần thiết để đầu t- dài hạn vào trồng rừng 2 năm đầu thực hiện

dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cũng đã cho thấy, công nghiệp gỗ ch-a tiêu thụ hết nguồn nguyên liệu thô khai thác đ-ợc từ các khu rừng trồng, trong khi đó lợi nhuận tạo ra từ giá nguyên liệu thô không đủ để đầu t- lại vào các hoạt

động tái trồng rừng Bài học quan trọng qua vấn đề này là ngành công nghiệp phải có lã i và có thể mua nguyên liệu thô ở mức giá hấp dẫn cho trồng rừng nguyên liệu, mà đến l-ợt mình đòi hỏi phải nằm gần những nhà máy chế biến

Dựa trên nhu cầu hiện tại và t-ơng lai, việc tạo ra sản phẩm cho công nghiệp giấy và gỗ trụ mỏ d-ờng nh- vẫn là một điều gì đó cần đ-ợc chứng minh Tuy nhiên, nh- trong báo cáo của dự án ADB TA đã gợi ý, cần khẩn cấp tăng sản l-ợng của các khu rừng nguyên liệu thô này Ngành công nghiệp gỗ tấm đang trong thời kỳ trứng n-ớc với 2 nhà máy sản xuất gỗ có tỷ trọng trung bình (MDF) đang đ-ợc xây dựng; tuy nhiên, nhiều nhà quan sát cũng đã chỉ ra rằng quy mô tối thiểu của một nhà máy cạnh tranh quốc tế ít nhất cũng gấp 2 lần quy mô đang đ-ợc tập trung vào 2 nhà máy thí điểm Gỗ cho xây dựng cơ bản (và đồ gỗ chất l-ợng) d-ờng nh- không sẵn có trong suốt thời kỳ thực hiện Dự

án trồng mới 5 triệu ha rừng

2.3.3 Dịch vụ

Mặc dù thành tựu của mục tiêu phát triển kinh tế lâm nghiệp của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đòi hỏi các dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật và tài chính t-ơng đối lớn, các mục tiêu đề ra trong quyết định 661 ch-a phản ảnh đủ nội dung này Hơn thế nữa, các nguyên tắc chỉ cụ thể hoá rằng nhà n-ớc “tạo ra môi tr-ờng pháp lý thích hợp; tổ chức nghiên cứu và chuyển giao công nghệ; ban hành

chính sách khuyến khích ng-ời dân tham gia vào tái trồng rừng; cung cấp vốn hoặc tín dụng -u đã i; và hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản.” Các nội dung chi tiết hạn chế đ-ợc đề cập trong danh sách các hoạt động dịch vụ đ-ợc cung cấp miễn phí thông qua ngân sách nhà n-ớc và vốn vay từ các nguồn khác nhau

Dịch vụ tài chính: Ngân sách nhà n-ớc cấp cho ch-ơng trình 661 đ-ợc đầu t- cho việc thực hiện và quản lý các hoạt động triển khai tại rừng phòng hộ xung yếu và rất xung yếu và rừng đặc dụng, cũng nh- cho việc xây dựng rừng sản xuất với các loài cây có giá trị cao Ngân sách nhà n-ớc cũng đầu t- cho các cơ sở hạ tầng, nghiên cứu, khuyến nông-khuyến lâm, giao đất và cấp chứng nhận quyền sử dụng đất, nh-ng mức độ hỗ trợ thực tế thì ch-a đ-ợc xác định

rõ ràng Vốn vay -u đã i đ-ợc dành cho các tr-ờng hợp trồng rừng sản xuất, nh-ng kinh nghiệm thực tế cho thấy các điều khoản này vẫn ch-a đủ -u đã i để thu hút đối t-ợng vay, đặc biệt là các nhóm đối t-ợng chịu thiệt thòi

Dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật: Việc cung cấp các dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật theo 661

đ-ợc thực hiện thông qua danh mục các hoạt động đ-ợc ngân sách nhà n-ớc cấp nh- nghiên cứu, khuyến lâm, giao đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Tuy nhiên, các dịch vụ này cũng thuộc chủng loại chung về chi phí quản lý của rừng đặc dụng và phòng hộ

Phát triển thị tr-ờng: Gốc rễ của vô số rào cản của tiến trình quản lý rừng bền vững là méo mó trong thị tr-ờng gỗ Trong một số phân đoạn thị tr-ờng, chính phủ, các doanh nghiệp nhà n-ớc hoặc các nhà kinh doanh t- nhân giữ giá gỗ thấp một cách giả tạo, đặt ra tỷ lệ lợi nhuận kém hấp dẫn cho các nhà sản xuất Trong khi đó, sự kiểm soát lỏng lẻo trong kinh doanh gỗ đã dẫn đến sự phát triển của thị tr-ờng gỗ trái phép Ngoài ra, thiếu thông tin thị tr-ờng cũng cản trở bất kỳ sự cải tiến và phát triển đặc biệt nào

2.3.4 Các vấn đề ch-a đề cập đến

Thoáng nhìn thì mục tiêu kinh tế lâm nghiệp của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng d-ờng nh- đủ rộng để hỗ trợ cho một loạt các hoạt động thiết kế phù hợp với điều kiện địa ph-ơng Tuy nhiên, tính toàn diện cũng là một trong những thiếu sót chính, một mặt dẫn đến việc sử dụng rải rác các nguồn của chính phủ

và mặt khác hạn chế việc sử dụng nguồn vốn cho các hoạt động đ-ợc triển khai tiếp tục từ ch-ơng trình 327 nh- một số tỉnh và các chủ dự án đã chọn ra

từ các đặc điểm giống nhau Và vì vậy, khó mà có thể đạt đ-ợc mục tiêu của ch-ơng trình là tăng sự đóng góp của ngành lâm nghiệp đối với quá trình giảm nghèo và đối với nền kinh tế quốc dân

Vì vậy, thành phần thiếu sót quan trọng nhất là sự tập trung sâu hơn Đối với rừng phòng hộ, mục tiêu của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cần xác định (hoặc đ-a ra các tiêu chí để xác định) các khu rừng đầu nguồn -u tiên ở cấp quốc gia, tuân theo gợi ý của Kế hoạch Hành động Môi tr-ờng Quốc gia Việc xác định này cũng cần phải xem xét vai trò của rừng đầu nguồn trong việc ổn

định l-u l-ợng n-ớc để hỗ trợ cho sản xuất nông nghiệp vùng hạ l-u đồng thời giảm thiên tai, tiềm năng cung cấp công ăn việc làm và thu nhập cho các đối t-ợng chịu thiệt thòi cũng nh- bảo vệ đa dạng sinh học

Đối với rừng sản xuất (bao gồm lâm sản ngoài gỗ), mục tiêu Dự án trồng mới

5 triệu ha rừng phải xác định (hoặc đ-a ra các tiêu chí để xác định các khu vực mục tiêu cho phát triển rừng th-ơng mại, cũng nh- giải quyết việc phát triển doanh nghiệp vừa và nhỏ trong ngành lâm nghiệp có các đối t-ợng quy mô nhỏ Vì các quyết định then chốt về khía cạnh th-ơng mại trong ngành lâm nghiệp phần lớn sẽ đ-ợc thực hiện bởi các tổ chức thuộc khu vực t- nhân, mục tiêu của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng nên tập trung vào các hoạt động chính liên quan đến cải thiện môi tr-ờng đầu t-, bao gồm các doanh nghiệp có quy mô trung bình và nhỏ, mà các doanh nghiệp này có thể đòi hỏi sự quan tâm

đặc biệt; và đảm bảo bảo vệ đa dạng sinh học trong rừng sản xuất Do vai trò trung tâm của các doanh nghiệp này, quá trình cải cách lâm tr-ờng quốc doanh nên đ-ợc coi là một hợp phần thống nhất trong đó các mục tiêu phải đ-ợc xác

định rõ

Cuối cùng, các mục tiêu của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cần đề cập đến thực tế là những dịch vụ cần có để đảm bảo đạt đ-ợc mục đích của ch-ơng trình, bao gồm quy hoạch sử dụng đất và giao đất, nghiên cứu và khuyến lâm

và phát triển thị tr-ờng sẽ đ-ợc cấp vốn Cần quan tâm đặc biệt để đảm bảo rằng các nội dung -u tiên nghiên cứu và khuyến lâm đ-ợc thực hiện dựa trên

sự tập trung vào lĩnh vực cung cấp hiện thời (phát triển giống và quản lý trồng rừng) bao gồm cả khía cạnh nhu cầu (dự báo cung-cầu, nghiên cứu thị tr-ờng

và thông tin, nhu cầu n-ớc/dịch vụ thuỷ văn, vv.) và quan tâm đặc biệt tới các nhóm đối t-ợng dễ bị tổn th-ơng theo sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới

2.4 Các mục tiêu phát triển xã hội

Mặc dù khía cạnh xã hội đã đ-ợc công nhận là một phần không thể thiếu của quản lý rừng bền vững, thì lĩnh vực này lại th-ờng ít đ-ợc xác định một cách

rõ ràng và đề cập đến trong các cuộc thảo luận trong ngành lâm nghiệp, cả ở Việt Nam và những nơi khác Về cơ bản, khía cạnh xã hội nổi lên từ việc phân

bố không đồng đều về ảnh h-ởng kinh tế chính trị, điều này th-ờng dẫn đến việc loại đi những cơ hội phát triển của của các nhóm c- dân dễ bị tổn th-ơng theo sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới, ảnh h-ởng đến sự thịnh v-ợng và an ninh cuộc sống của họ

Mục tiêu xã hội trong Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc phản ánh trong

Điều 1 - Quyết định 661: "sử dụng hiệu quả đất trống, tạo công ăn việc làm, góp phần xoá đói giảm nghèo, hỗ trợ định canh và định c-, tăng thu nhập cho ng-ời dân nông thôn, miền núi, tạo các điều kiện xã hội ổn định, và đẩy mạnh quốc phòng và an ninh đặc biệt tại các vùng biên giới"

Điều này đã thiết lập nên các điều kiện đảm bảo sinh kế cho ng-ời dân địa ph-ơng thông qua sử dụng đất đai một cách hợp lý là mục tiêu chính trong khía cạnh xã hội Hơn thế nữa, nó cũng gợi ý giải quyết và đáp lại biện pháp khuyến khích tham gia (tức là cả sự sẵn sàng và nhu cầu tham gia) bởi cả c- dân nam nữ, cũng nh- các cộng đồng và các cơ quan vào các hoạt động bền vững Nó công nhận mối liên kết thiết yếu giữa xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi tr-ờng và do đó khẳng định rằng việc bảo vệ và trồng rừng chỉ có thể đạt

đ-ợc khi đảm bảo đ-ợc an ninh l-ơng thực và tăng thu nhập thông qua những quy chế h-ởng lợi thoả đáng cho các c- dân nông thôn Đối với các hoạt động lâm nghiệp th-ơng mại quy mô lớn, đảm bảo sinh kế sẽ đề cập đến -u tiên tiếp cận việc làm và các cơ hội đào tạo cho c- dân nông thôn, cũng nh- các điều kiện làm việc thuận lợi Các yếu tố khác trong mục tiêu xã hội, nh- hỗ trợ định canh định c-, tạo những điều kiện xã hội ổn định và tăng c-ờng quốc phòng,

sẽ đ-ợc phần nào giải quyết vì sinh kế ngày càng đ-ợc bảo đảm Vì lý do này,

sẽ là hợp lý hơn khi chúng đ-ợc nhìn nhận là bộ phận của một mục đích cao hơn mà Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng có thể đóng góp để đạt đ-ợc

2.4.1 Đảm bảo sinh kế

Đề cập giải quyết khía cạnh xã hội đòi hỏi phải xác định những điều kiện tiên quyết cho bảo đảm sinh kế Những điều kiện này là (i) an ninh l-ơng thực cho các hộ gia đình và/hoặc các cá nhân sống phụ thuộc vào rừng ; (ii) cơ hội và các điều kiện làm việc, trong đó đa dạng hoá thu nhập; và (iii) cơ hội tiếp cận công bằng với các nguồn lực vật chất, tài chính và kỹ thuật Hơn nữa, tạo đ-ợc những điều kiện đó đòi hỏi phải có một khung thể chế với sự tham gia tích cực (ng-ợc với tham gia thụ động) trong việc đóng góp vào việc xác định nhu cầu,

ra quyết định và giải quyết mâu thuẫn

2.4.2 Sự tham gia: cơ chế tiếp cận

Mục 2 của Quyết định 661 nêu rõ "nhân dân là lực l-ợng nòng cốt trong công tác xây dụng, bảo vệ và tái sinh rừng và có quyền đ-ợc h-ởng các lợi ích từ các hoạt động liên quan đến rừng" và "việc trồng mới rừng sẽ đ-ợc thực hiện d-ới hình thức một số các dự án địa ph-ơng đ-ợc thiết kế với sự hợp tác chặt chẽ với ng-ời dân địa ph-ơng" là cơ sở cho sự tham gia tích cực của ng-ời dân

địa ph-ơng Mục này cũng củng cố khía cạnh sinh kế qua việc nêu thêm là các lợi ích từ rừng phải đ-ợc dành cho những ng-ời tham gia vào công tác quản lý nguồn tài nguyên

Yếu tố sự tham gia nh- trong Quyết định 661 liên quan đến hai khía cạnh khác nhau Tr-ớc hết, Quyết định, khi xác định nhân dân là lực l-ợng nòng cốt, đã

có ý là họ phải đ-ợc tham gia đầy đủ vào việc thực thi Dự án Và thứ hai, yêu cầu thiết kế các dự án địa ph-ơng phải có sự hợp tác chặt chẽ với ng-ời dân địa ph-ơng có nghã là sự tham gia sẽ v-ợt ra khỏi việc thực thi đơn thuần và đảm bảo vai trò trung tâm trong việc lập kế hoạch các hoạt động Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Trong các điều kiện hiện nay, đặc biệt là ở các vùng nông thôn,

đảm bảo sự tham gia tích cực của ng-ời dân là đảm bảo sự công bằng trong tiếp cận với các tiến trình ra quyết định, cũng nh- là xây dựng năng lực cho sự tham gia đó

Tóm lại, với mối quan tâm lớn là bảo đảm sinh kế (mục đích), các vấn đề nh-

an ninh l-ơng thực, cơ hội việc làm, tiếp cận với hỗ trợ vật chất, tài chính và kỹ thuật, và một khuôn khổ thể chế cho sự tham gia chủ động có thể đ-ợc coi là các thành tố (mục tiêu), luôn nhấn mạnh đến tính dễ bị tổn th-ơng và công bằng xã hội theo sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới nh- là nhân tố xuyên suốt (tiêu chí)

2.4.3 Những vấn đề ch-a đ-ợc đề cập

Mục tiêu xã hội và các nguyên tắc của Quyết định 661 đề cập đến các vấn đề bảo đảm sinh kế, h-ởng lợi và việc làm, trong khi gợi ý có sự tham gia rộng rã i hơn vào các hoạt động liên quan đến rừng Tuy nhiên, trừ tr-ờng hợp của vấn

đề h-ởng lợi, có rất ít những h-ớng dẫn cụ thể làm thế nào để cclĩnh vực này

có thể đ-ợc đ-a vào trong khuôn khổ quản lý rừng bền vững Một trong các lý

do là các nhiệm vụ vạch ra trong Quyết định 661 đ-ợc xác định về các mục tiêu định l-ợng cho việc bảo vệ và trồng rừng Hơn nữa, bởi vì những định mức chi phí trên một héc ta liên quan đến đất đai đ-ợc định tr-ớc không tạo ra

đủ điều kiện để thực hiện các hoạt động cần thiết để giải quyết các vấn đề xã hội và sự tham gia chủ động mang tính địa ph-ơng, do đó khó có thể bảo đảm tính bề vững chung và về mặt xã hội của các hoạt động Dự án trồng mới 5 triệu

ha rừng

Bởi vì khía cạnh xã hội trong quản lý rừng bền vững khó có thể định l-ợng, cần bổ sung mục tiêu xã hội của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng với những tiêu chí và chỉ số định tính và định h-ớng tiến trình, ví dụ nh- sinh kế và quản

lý rừng bền vững Tiêu chuẩn Quốc gia Việt Nam (th-ờng đ-ợc gọi là Tiêu chí

và Chỉ số) cho Quản lý rừng bền vững hiện đang đ-ợc hoàn tất cần đ-ợc sử dụng để xác định những tiêu chí nh- vậy Ba lĩnh vực chung mà có thể tạo ra các tiêu chí nh- vậy và cần đ-ợc kết nối với các mục tiêu Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc trình bày d-ới đây

Đầu vào con ng-ời

Các vấn đề liên quan đến đầu vào con ng-ời là việc làm và lao động Tuy nhiên, định l-ợng số việc làm đ-ợc tạo mới sẽ không đề cập giải quyết các khía cạnh định tính của việc làm nh- an toàn và sức khoả ng-ời lao động, không phân biệt đối xử, tiếp cận với các ch-ơng trình đào tạo, và quyền đàm phán có tổ chức và tập thể Hơn nữa, vì Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng nhằm thúc đầy các loại hình lâm nghiệp khác nhau ở các quy mô khác nhau, phải công nhận tính đa dạng hệ quả của các dịch vụ chocác nhóm ng-ời sử dụng khác nhau

Trên hết, các vấn đề liên quan đến đầu vào con ng-ời nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đ-a các dịch vụ hỗ trợ thiết yếu, nh- phổ cập, tín dụng, vật t-

đầu vào và phúc lợi việc làm, vào Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và mang lại các hỗ trợ về ngân sách cho những ng-ời cung cấp dịch vụ trong khuôn khổ các tiểu dự án thuộc Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Cơ chế h-ởng lợi

Trong số các khía cạnh khác nhau của mục tiêu xã hội, cơ chế h-ởng lợi có thể đã đ-ợc đề cập nhiều nhất trong Quyết định 661, trong đó Điều 7, "Chính sách về quyền và lợi ích và về thị tr-ờng," đã đề ra một số những lợi ích từ việc tham gia vào công tác bảo vệ và phát triển rừng Tuy nhiên, vì quy chế về h-ởng lợi vẫn còn đang đ-ợc soạn thảo và thảo luận về tính bền vững lâu dài của việc trả tiền mặt cho công tác bảo vệ rừng vẫn còn đang diễn ra, những khía cạnh then chốt của cơ chế h-ởng lợi vẫn còn cần đ-ợc làm rõ Tuy nhiên, những cơ chế h-ởng lợi cần tạo ra một khuôn khổ linh động hơn, mà về lâu dài

sẽ đảm bảo đ-ợc các khía cạnh về môi tr-ờng và xã hội, trong khi vẫn đáp ứng

đ-ợc các điều kiện đa dạng của Việt Nam

Sự tham gia của địa ph-ơng

Mặc dù những năm gần đây đã chứng kiến sự tiến bộ trong viêvj phân cấp và h-ớng tới việc công nhận c- dân địa ph-ơng là những đối t-ợng tham gia chính vào quá trình phát triển kinh tế-xã hội, các ch-ơng trình quốc gia nh-

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cần tạo ra một khuôn khổ vận hành mà đảm bảo đ-ợc những đối t-ợng tham gia địa ph-ơng này đóng một vai trò trung tâm trong công tác lập kế hoạch tiểu dự án, thực thi và các cơ chế theo dõi Tuy nhiên, để tạo thuận lợi thực hiện điều này, các tiểu dự án cần có những huớng dẫn cụ thể nhằm đảm bảo rằng các mục tiêu của chúng và các nguyên tắc đ-ợc

đ-a vào Điều này không chỉ đảm bảo cơ hội tiếp cận với các tiến trình ra

quyết định (đặc biệt là trong quy hoạch sử dụng đất), mà còng đảm bảo rằng xây dựng năng lực trong những tiến trình có sự tham gia của ng-ời dân (cả đối với tạo điều kiện lẫn tham gia) đ-ợc đ-a vào Dự án, ví dụ nh- bằng cách nhấn mạnh hơn nữa vào các dịch vụ phổ cập (xem phần 3.5 và 3.6)

Thông t- liên tịch 28/1999/TT-LT của các Bộ Tài chính, Kế hoạch và Đầu t-, Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, h-ớng dẫn việc thực hiện quyết định

661, nêu rõ 'việc giao đất phải đ-ợc tiến hành một cách công khai và dân chủ'

và phải -u tiên cho các gia đình sống tại chỗ; th-ờng thì các khía cạnh về xã hội và lao động trong tiêu chí và chỉ số cho quản lý rừng bền vững cũng bao gồm cả các quyền sử dụng đất truyền thống và các giá trị văn hoá (Poschen, 2000) Trong khuôn khổ Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, giao đất dân chủ đòi hỏi công tác quy hoạch sử dụng đất và giao đất có sự tham gia của ng-ời dân ở tất cả các cấp phải đ-ợc cấp ngân sách và đ-a vào Dự án, mà ở nhiều nơi ở Việt Nam phải giải quyết các vấn đề về định canh định c-, cũng nh- mối liên kết quan trọng với di dân

Cần phải công nhận rằng các khía cạnh xã hội có liên quan mật thiết với các khía cạnh kinh tế và môi tr-ờng của quản lý rừng bền vững Vì thế, tất cả các hoạt động của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cần phải xem xét đồng thời các tiêu chí về môi tr-ờng, kinh tế và xã hội, bằng cách xác định rõ thêm từng mục tiêu đó của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng trong khuôn khổ các hoạt động dự kiến hoặc các tiểu dự án phạm vi rộng của Dự án và chính bản chất của mục tiêu xã hội cũng đòi hỏi phải đề cập giải quyết các vấn đề nằmg ngoài phạm vi ngành lâm nghiệp

3 Chiến l-ợc ngành lâm nghiệp và Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, những tồn tại và nhu cầu cải cách

Phần này xem xét những chính sách và chiến l-ợc hỗ trợ hoặc ảnh h-ởng đến vệc thực hiện các mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Vì đây là một ch-ơng trình (đầu t-) quốc gia mà cấp tài chính cho một số các hoạt động có hạn, nên khuôn khổ pháp lý và thể chế trong đó các hoạt động này đ-ợc thực hiện (hay không) đóng một vai trò đặc biệt quan trọng Vì thế, phần này không chỉ giới hạn trong chiến l-ợc Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, mà đ-a ra một cái nhìn toàn diện về các nhân tố ảnh h-ởng đến việc thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Hơn nữa, vì các mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng có mối liên hệ mật thiết với nhau nên một vài vấn đề cũng đ-ợc trình bày

từ các góc độ môi tr-ờng, xã hội và kinh tế ở những chỗ khác nhau Ví dụ, mặc

dù quy hoạch sử dụng đất đ-ợc đề cập đến chủ yếu là ở phân quản lý đất, một

số ph-ơng diện xã hội cũng đ-ợc xem xét đến trong phát triển xã hội T-ơng

tự, các vấn đề xây dựng năng lực, là những vấn đề xuyên xuốt vầ áp dụng đối với tất cả các lĩnh vực về chiến l-ợc, cũng không chỉ giới hạn trong phần xây dựng năng lực

3.1 Giới thiệu

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc thực thi trong một khuôn khổ lớn hơn,

đó là phát triển nông thôn một trong những thành tố cốt lõi của công cuộc phát triển kinh tế xã hội tổng thể cuả Việt Nam Do đó bắt buộc phải xem xét tất cả những yếu tố tạo nên những khuôn lớn hơn này trong thảo luận của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Phần giới thiệu này đ-a ra một tổng quan ngắn gọn

về những yếu tố này và một số những gợi ý hệ quả đối với Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Phần hai của phần giới thiệu sẽ nêu lại những điểm then chốt nổi lên qua các cuộc thảo luận của các Nhóm Chuyên trách, đó là sự khác nhau giữa phạm vi của các mục tiêu Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, những mục tiêu này xác định vị trí của Dự án trong phát triển nông thôn và trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội tổng thể, và một số các hoạt động áp dụng cơ chế tài chính của Dự án (Quỹ 661)

3.1.1 Các yếu tố trong n-ớc và quốc tế ảnh h-ởng tới Dự án trồng mới 5 triệu

ha rừng

Dân số lớn

Dân số Việt nam đã tăng từ 64,4 triệu ng-ời năm 1989 lên 76,3 triệu ng-ời năm 1999 Trong tổng dân số, số dân nông thôn là 58,4 triệu ng-ời hay 76,5% Mật độ dân số 231 ng-ời/km2 của Việt nam cao thứ ba trong khu vực Đông Nam á (sau Singapore và Philippin) và thứ 13 trong khu vực Châu á - Thái bình d-ơng Mật độ dân số tập trung cao nhất tại đồng bằng sông Hồng và sông Cửu Long và di c- từ nông thôn đến thành thị lớn gấp ba lần so với luồng ng-ợc lại Nơi thu hút nhiều dân di c- nông thôn nhất là khu vực cao nguyên miền tây và Đông nam bộ

Viện Nghiên cứu chiến l-ợc - Bộ KH & ĐT dự đoán dân số Việt nam sẽ tăng lên 83,3 triệu vào năm 2005 và 88,6 triệu vào năm 2010 Dân số và mật độ dân

số tăng nhanh ở khu vực nông thôn sẽ tạo ra áp lực lớn hơn đối với cả đất nông nghiệp và lâm nghiệp Bên cạnh đó, nếu tính đến nhu cầu có mức sống cao hơn, thì sẽ thấy thị tr-ờng lâm sản sẽ tăng mạnh (Nhóm chuyên trách II) Rõ ràng những xu h-ớng dân số này sẽ ảnh h-ởng đến việc thiết kế Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Nông nghiệp, thuỷ lợi và lâm nghiệp

Dân số tăng sẽ tạo ra áp lực lớn đối với đất lâm nghiệp để sử dụng cho sản xuất nông nghiệp và nhu cầu nâng cao khả năng sản xuất đối với đất nông nghiệp hiện có, và đến l-ợt nó làm tăng nhu cầu về n-ớc Vì rừng đóng một vai trò quan trọng trong điều hoà nguồn n-ớc và dòng chảy, các khu l-u vực xung yếu cần phải đ-ợc quản lý một cách chặt chẽ (Nhóm chuyên trách II) Việc hoàn toàn công nhận chức năng ngày càng trở nên quan trọng của rừng đối với nguồn n-ớc có những ngụ ý cả về chiến l-ợc và chính sách:

• Hiện tại, ng-ời sử dụng n-ớc ở hạ l-u không trả cho các dịch vụ về n-ớc

mà th-ợng l-u cung cấp Những cơ chế thu tiền những dịch vụ đó có thể

đ-ợc áp dụng để tái đầu t- vào việc quản lý đầu nguồn và chi trả cho những ng-ời sống ở khu vực miền núi cho những nỗ lực của hộ liên quan đến công tác này;

ph-ơng nhìn chung là còn thấp và mối liên kết giữa những ng-ời sử dụng n-ớc trong thuỷ điện, thuỷ lợi và vệ sinh ch-a đ-ợc tạo ra; vì thế quản lý

đầu nguồn và quản lý nguồn n-ớc vùng cao phải trở thành một hợp phần quan trọng trong tất cả chính sách ngành, nh- quy hoạch sử dụng đất, nghiên cứu rừng, phát triển công nghệ và đào tạo;

cần phải đ-ợc xác định để thúc đẩy phát triển rừng nhiều tầng; hơn nữa, trồng một số loài cây mọc nhanh nh-ng đòi hỏi nhiều n-ớc (trên mỗi tấn gỗ

đ-ợc tạo ra) có thể đ-ợc giới hạn ở một số nơi để không làm ảnh h-ởng xấu

đến nguồn n-ớc phục vụ nông nghiệp

phát triển rừng

Tr-ớc khi hoàn thiện chiến l-ợc, các mục tiêu định tính và định l-ợng khi cơ cấu lại Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, cần tiến hành nghiên cứu để cân bằng giữa đất nông và lâm nghiệp trong 50 năm tới (xem phần 6.3) Những nghiên cứu này cần phải mang tính động theo thời gian, có tính đến đất nông nghiệp

và lâm nghiệp hiện có, hiện trạng đất đai, năng lực sản xuất, mức tăng dân số, tăng sản l-ợng nông nghiệp, nhu cầu l-ơng thực và lâm sản, nhu cầu n-ớc từ

đất lâm nghiệp để cung cấp cho sản xuất nông nghiệp, thuỷ điện và các mục

đích sử dụng khác Các nghiên cứu cần tập trung xem xét các mục tiêu nâng

độ che phủ của rừng lên 43% và khôi phục 2 triệu ha rừng tự nhiên và rừng phòng hộ có bền vững và khả thi không, và tạo cơ sở cho một quy hoạch sử dụng đất vĩ mô (ở cấp quốc gia và khu vực) Cũng cần tiến hành nghiên cứu thêm đ-a ra đ-ợc các thông tin cần thiết về quản lý tài nguyên n-ớc Giả thiết chung là phục hồi các diện tích rừng sẽ có tác động tích cực tới khu vực hạ l-u nh- nguồn n-ớc dồi dào hơn và có chất l-ợng cao hơn không phải lúc nào cũng đúng Các bằng chứng khoa học ch-a thể đi đến kết luận nh- đ-ợc nêu ra trong đánh giá tổng quan gần đây về quản lý l-u vực và vận hành hồ chứa n-ớc (Aylward, 2000)

Cạnh tranh khu vực về nguyên liệu thô và lâm sản

Các điều kiện xuất - nhập khẩu lâm sản sẽ thay đổi lớn khi Việt nam hội nhập toàn diện các chính sách và quy định của mình theo các quy chế AFTA về cắt giảm hàng rào thuế quan Khi sản xuất trong n-ớc không còn đ-ợc bảo hộ các nhà sản xuất buộc phải tạo khả năng cạnh tranh trên thị tr-ờng quốc tế bởi vì các mặt hàng nhập khẩu giá thấp hơn sẽ h-ớng sản xuất trong n-ớc kém hiệu quả theo h-ớng có tính cạnh tranh lớn hơn về hiệu quả và giá cả (hoặc cũng

đánh bật họ ra khỏi th-ơng tr-ờng)

Một số gợi ý đối với ngành lâm nghiệp và Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng:

th-ơng mại phải đ-ợc bố trí phù hợp với ngành công nghiệp chế biến và ph-ơng tiện xuất khẩu, cần có chất l-ợng tốt và độ tăng tr-ởng nhanh

cao (hơn hiện nay nhiều lần) trong tất cả các lĩnh vực liên quan tới rừng th-ơng mại, đối với cả rừng sản xuất lẫn rừng tự nhiên Điều này đòi hỏi phải có những thay đổi về giáo trình đào tạo và đào tạo lại cho cán bộ và ng-ời trồng rừng

• Ngay từ đầu, tất cả các khu rừng sản xuất cần phải có mục tiêu xác định và

kế hoạch sử dụng sản phẩm gỗ Vì vậy cần xoá bỏ thực tế hiện tại là trồng cây chỉ cho mục đích trồng rừng mà thôi, hay sử dụng các loài cây không phù hợp với lập địa, chất l-ợng giống và kỹ thuật trồng kém hay trồng cây phân tán (sẽ dẫn đến chi phí thu hoạch và vận chuyển cao sau này)

tr-ờng đ-ợc xác định Điều này yêu cầu quy mô các khu chế biến phải lớn hơn, và kỹ năng phân tích thị tr-ờng và tiếp thị cao tốt hơn

Rừng sản xuất cho mục tiêu xuất khẩu sẽ phải cạnh tranh với gỗ từ một số n-ớc nh- Indonesia, Australia, và New Zealand Các nhà sản xuất đó hiện

đang bán và h-ớng mục tiêu trong t-ơng lai thâm nhập đ-ợc vào thị tr-ờng Nhật Bản, Đài Loan, Hàn Quốc Dự tính các khu rừng mới trồng ở các n-ớc này sẽ cung cấp thêm một l-ợng gỗ đáng kể ra thị tr-ờng trong 5 - 10 năm tới

Ví dụ, so với mức sản xuất nguyên liệu giấy hiện nay, Australia có thể tăng thêm 2 triệu m3 gỗ năm đến năm 2010, New Zealand 7 triệu, và Indonesia 20 triệu Nhìn chung, chất l-ợng và tăng tr-ởng cây rừng trồng của các n-ớc cao hơn Việt nam Bên cạnh đó do công nghiệp rừng của các n-ớc ch-a có khả năng tiêu thụ toàn bộ số gỗ đó trong n-ớc nên thị tr-ờng gỗ nguyên liệu thô trong vòng đai TháI bình d-ơng có thể sẽ tràn ngập gỗ giá rẻ trong 5 năm tới

Để xác định định h-ớng trong t-ơng lai, cần thực hiện một nghiên cứu khả thi cấp quốc gia tập trung vào trồng rừng th-ơng mại và công nghiệp rừng Nghiên cứu này phải có tính động về thời gian và tính đến các diện tích có để trồng rừng, điều kiện đất đai và khí hậu, hạ tầng giao thông, tình hình cung - cầu gỗ

và các lâm sản khác trên thị tr-ờng trong n-ớc và quốc tế, các đơn vị chế biến hiện có và đ-ợc quy hoạch, giá cả thị tr-ờng, tiềm năng sản xuất trong các

điều kiện và kỹ thuật lâm sinh khác nhau, chi phí sản xuất và lợi nhuận thu

đ-ợc Nghiên cứu này sẽ tạo cơ sở cho một chính sách quốc gia về trồng rừng sản xuất và phát triển công nghiệp rừng (xem phần 3.6) Một nghiên cứu riêng

rẽ nh-ng có liên quan cần xem xét tiềm năng phát triển doanh nghiệp vừa và nhỏ để kết nối những ng-ời làm lâm nghiệp nhỏ hoặc các nhóm đối t-ợng sử dụng và các hệ thống lâm nghiệp đa mục đích với các cơ sở chế biến địa ph-ơng để sản xuất phục vụ thị tr-ờng tại chỗ

Khu vực t- nhân và kinh tế thị tr-ờng

Vai trò t-ơng ứng của khu vực Nhà n-ớc và khu vực t- nhân sẽ tiếp tục thay

đổi, trong đó khu vực t- nhân sẽ có nhiều chỗ đứng nh- là khu vực nhà n-ớc Ngay cả trong lĩnh vực lâm nghiệp, nơi nhà n-ớc vẫn đóng vai trò chủ đạo, thì

sự vào cuộc của khu vực t- nhân (trong đó có cả các lâm tr-ờng cổ phần hoá)

sẽ trở thành hiện thực trong các lĩnh vực nh- cung cấp đầu vào nh- cây giống, dịch vụ khuyến lâm và các dịch vụ khác Một số cơ sở chế biến của Nhà n-ớc

sẽ đ-ợc t- nhân hoá hoặc giải thể và các ch-ơng trình định h-ớng quốc gia nh- Ch-ơng trình Xuất khẩu Gỗ sẽ không chỉ là trách nhiệm của các cơ quan Nhà n-ớc

Tuy nhiên, nếu Chính phủ muốn đạt đ-ợc những kết quả phát triển t-ơng tự trong lĩnh vực lâm nghiệp nh- trong nông nghiệp, Chính phủ cần đ-a ra các

điều kiện khung cần thiết Các điều kiện này bao gồm giảm các hoạt động sản xuất của Chính phủ và tạo đủ không gian và tự do cho khu vực t- nhân phát triển Hiện nay, chủ các tiểu dự án trong Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng vẫn

là Nhà n-ớc Nếu Nhà n-ớc không chuyển giao một phần đáng kể các hoạt

động của dự án cho khu vực t- nhân, các mục tiêu đầy tham vọng của Dự án sẽ không đạt đ-ợc (Nhóm Chuyên trách II)

Dân chủ hoá xã hội

Từ năm 1986, dân chủ hoá xã hội đã trở thành một trong những nhiệm vụ chiến l-ợc của Việt nam Dân chủ hoá đ-ợc thực hiện trong mọi lĩnh vực của cuộc sống hàng ngày trong chính trị, kinh tế và văn hoá, cũng nh- ở tất cả các cấp hành chính và tổ chức Đã và đang đ-ợc thực thi nhiều bộ luật và chính sách của Nhà n-ớc tác động trực tiếp tới các hoạt động dân chủ, trong đó có Nghị định 29/ND-CP (11 tháng 5 năm 1998) ban hành quy chế dân chủ ở cấp cơ sở, và Chỉ thị 24/CT của Thủ t-ớng Chính phủ (1998) về xây dựng và thực thi h-ơng -ớc thôn bản

Trong khuôn khổ ngành lâm nghiệp, một số các văn bản pháp lý đã nâng cao quyền của ng-ời nông dân và sự công bằng Ví dụ, chính sách về đất đai và lâm nghiệp; phát triển nông lâm ng- nghiệp; tiêu thụ nông lâm sản; tạo công

ăn việc làm; xoá đói giảm nghèo; và dần dần tăng c-ờng công bằng xã hội Ví

dụ nh- năm 1999, Bộ Nông nghiệp và PTNT đã ra Thông t- 56/TT-BNN-KL h-ớng dẫn xây dựng quy -ớc bảo vệ và phát triển rừng ở các cộng đồng, thôn, bản Thông t- này ở nhiều nơi đã khuyến khích ng-ời dân và các cộng đồng

địa ph-ơng tham gia vào quá trình quyết sách, cũng nh- các cơ chế tự quản, và huy động các nguồn nội lực về con ng-ời, kỹ thuật và tài chính (Nhóm Chuyên trách II) Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng phải tính đến tiến trình dân chủ hoá,

đặc biệt là ở các khâu chuẩn bị và thực hiện các tiểu dự án

3.1.2 Sự khác nhau giữa Quyết định 661 và Quỹ 661

Phạm vi của các mục tiêu Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đề ra trong Quyết

định 661 khá rộng để có thể bao trùm lên tất cả các hoạt động mà trực tiếp hay gián tiếp dẫn đến tăng độ che phủ của rừng ở Việt nam, và có các mục đích kinh tế, xã hội và sinh thái Tuy nhiên, cơ chế tài chính của Dự án (Quỹ 661 cho hỗ trợ không hoàn lại và Quỹ Hỗ trợ Phát triển, có khi gọi là 'quỹ tín dụng

đầu t-', d-ới hình thức các khoản vay có trợ cấp) không đáp ứng đ-ợc hết phạm vi của các mục tiêu Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, tạo ra sự khác nhau giữa văn bản chính sách (Quyết định 661) và thực tế thực hiện chính sách (Quỹ 661) (Nhóm chuyên trách II) Hỗ trợ tài chính hiện nay cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng là 300-350 tỷ đồng từ ngân sách nhà n-ớc và 150-200 tỷ đồng từ quỹ tín dụng đầu t- (xem thêm phần 3.4.3.)

Sự khác biệt này tạo nên ba tồn tại chính Thứ nhất, nh- đã chỉ ra trong Phần 2.1.2., phạm vi định l-ợng của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đặt ra một số câu hỏi nghiêm túc về khả năng của nguồn lực tài chính Ngay cả khi -ớc tính ngân sách không đầy đủ của Nhóm Chuyên trách III đ-ợc chấp nhận, thì tổng

số vốn đầu t- cho Dự án cũng lên đến khoảng gần 10% GDP (Phần 3.4.3.) Phần lớn nhất của khoản này sẽ nằm d-ới hình thức vốn vay cho rừng sản xuất

mà về mặt kỹ thuật là chính phủ sẽ hỗ trợ lã i suất Tuy nhiên, những khoản vốn vay này không thu hồi lại đ-ợc trong khoảng thời gian ngắn và những yếu kém

về mặt kỹ thuật hiện nay trong lâm nghiệp rừng trồng không đảm bảo chúng sẽ

đ-ợc hoàn trả đầy đủ

Hai là, cơ chế tài chính không cung cấp đầy đủ cho toàn bộ phạm vi chủ điểm của các mục tiêu Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Hỗ trợ ngân sách nhà n-ớc trực tiếp giới hạn trong tái trồng rừng và bảo vệ rừng ở rừng đặc dụng và rừng sản xuất Với thực tế là những khu rừng này đ-ợc nằm ở các khu vực nơi ng-ời dân nông thôn phải đối mặt với những thách thức về sinh kế, quản lý rừng bền vững sẽ chỉ có thể đ-ợc đ-a vào các chiến l-ợc canh tác nếu đảm bảo đ-ợc l-ơng thực và nếu những hoạt động lâm nghiệp này phải có lợi ích thấy rõ đối với các hộ gia đình và những ng-ời làm lâm nghiệp nhỏ Điều này đòi hỏi phải

có những dịch vụ hỗ trợ rộng rã i d-ới hình thức phân loại đất lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất, giao đất, nghiên cứu và phổ cập, đào tạo và giáo dục (không nói đến đầu t- liên quan hỗ trợ khả năng tiếp cận thị tr-ờng của sảm phẩm từ lâm nghiệp) Cấp vốn cho các dịch vụ nh- vậy hiện nay gộp tất vào với chuẩn bị, phê duyệt, theo dõi và đánh giá tiểu dự án trong một 'vốn quản lý' theo định mức theo diện tích là 2% (Thông t- liên tịch 28/TT-LT) Một mặt, tỷ

lệ vốn nhỏ nhoi này rõ ràng là không đủ để chi trả tất cả các dịch vụ, đặc biệt

là khi vốn cho dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật phải cạnh tranh với chi phí hành chính Mặt khác, định mức theo diện tích có thể không hợp lý bởi vì chúng không xem xét đến sự tồn tại của một số chi phí cố định mà không phụ thuộc vào quy mô của diện tích dự án và cách tiếp cận các một số hoạt động nhất định

Tồn tại thứ ba liên quan đến vấn đề điều phối, theo dõi và đánh giá Trong khi

có thể phân biệt rộng rã i giữa lâm nghiệp phòng hộ/đặc dụng và sản xuất và thiết kế những công cụ chính sách t-ơng ứng, tạo cho các Ban điều hành Trung -ơng và cấp tỉnh theo dõi giám sát các tiểu dự án có vốn 661 chỉ làm ảnh