Đối với vụ án hành chính giải quyết tranh chấp đất đai, Kiểm sát viên cần chú ý về hệ thống chứng cứ, việc thu thập chứng cử khỉ không có giấy tờ chứng minh, nội dung tranh chấp; đối v
Trang 1CÔNG TÁC KIỂM SÁT
KÝ NĂNG NGHIÊN cúy Hổ SG
VỤ ÁN HÀNH CHÍNH VỀ DẤT ĐAI
THÁI VĂN ĐOÀN *
*Thạc sĩ, Kiểm sát viên cao cấp, Vụ kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc kinh doanh thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật (Vụ 10) Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Đối với vụ án hành chính giải quyết tranh chấp đất đai, Kiểm
sát viên cần chú ý về hệ thống chứng cứ, việc thu thập chứng cử khỉ
không có giấy tờ chứng minh, nội dung tranh chấp; đối với vụ án
hành chính về giải quyết khiếu nại trong quản lý và sử dụng đất, cần
quan tâm đến sổ lần khiếu nại, hiệu lực của quyết định, thời hiệu
Từ khóa: Hồ sơ vụ án hành chính về đất đai; tranh chấp đất đai; giải
\ quyết khiếu nại về đất đai.
> Nhận bài: 26/5/2021; biên tập xong: 22/6/2021; duyệt bài: 30/6/2021.
Việc nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính (VAHC) về đất đai
rất rộng, bao gồm nhiều dạng
tranh chấp, khiếu kiện khác nhau như:
Khiếu kiện quyết định xử phạt hành chính
về đất đai, khiếu kiện về việc xác định giá
đất, loại đất, thu hồi đất, bồi thường, hồ
trợ, tái định cư khi thu hồi đất Mồi loại
khiếu kiện có những đặc điểm riêng, đặc
thù khác nhau Trong phạm vi bài viết, tác
giả tập trung vào 02 dạng khiếu kiện có
tính phổ biến hiện nay, đó là khiếu kiện
quyết định hành chính, hành vi hành chính
về việc giải quyết tranh chấp đất đai của
ủy ban nhân dân (UBND) và giải quyết khiếu nại trong quản lý, sử dụng đất
1 Yêu cầu chung trong nghiên cứu
hồ sơ vụ án hành chính về đất đai
Nghiên cứu hồ sơ VAHC nói chung và VAHC về đất đai nói riêng luôn là yêu cầu bất buộc và quyết định đến việc hoàn thành nhiệm vụ công tác kiểm sát việc giải quyết VAHC của Kiểm sát viên Đối với
lạp chí Sô20/2021 KIÊM SÁT 3
Trang 2CÔNG TÁC KIỂM SÁT
hồ sơ VAHC về đất đai, đặc biệt là những
vụ án có tính chất phức tạp, khối lượng hồ
sơ lớn, nhiều đương sự tham gia, dư luận
xã hội đặc biệt quan tâm thì việc nghiên
cứu hồ sơ đòi hỏi Kiểm sát viên phải trang
bị những kỳ năng, phương pháp khoa hoc
để nắm bắt được toàn diện bản chất vụ án,
áp dụng đúng quy định pháp luật để giải
quyết Kiểm sát viên cần có những kỹ
năng nghiên cứu hồ sơ như sau:
Thứ nhất, cập nhật thường xuyên hệ
thống văn bản pháp luật liên quan đến giải
quyết VAHC về đất đai; ngoài ra, Kiểm
sát viên còn phải nắm vững những quy
định của ngành Kiểm sát, đặc biệt là các
văn bản sau đây: (1) Quyết định sổ
282/QĐ-VKSTC ngày 01/8/2017 về việc
ban hành Quy chế công tác kiểm sát việc
giải quyết các VAHC; (2) Quyết định số
286/QĐ-VKSTC ngày 08/7/2019 về việc
ban hành Quy định về quy trình kiểm sát
việc giải quyết các VAHC; (3) Hướng dẫn
số 28/HD-VKSTC ngày 19/10/2018 về
việc lập hồ sơ kiểm sát giải quyết vụ
VAHC, kinh doanh thương mại; (4) Hướng
dẫn số 22/HD-VKSTC ngày 05/6/2020 về
một số nội dung liên quan đến công tác
kiểm sát việc giải quyết các VAHC trong
lĩnh vực đất đai; (5) Hướng dẫn số 36/HD-
VKSTC ngày 30/12/2020 về hướng dẫn
hoạt động phát biểu của Kiểm sát viên tại
phiên tòa xét xử VAHC
Thử hai, Kiểm sát viên phải nghiên cứu
kỹ toàn bộ tài liệu có trong hồ sơ vụ án
(đối với vụ án phức tạp thì phải nghiên
cứu nhiều lần) để xác định những vấn đề
ì Tạp chí
4 i KI E M SÁI _ SÓ 20/2021
sau: Vụ án có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hay không, người khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết những nội dung
cụ thể gì về quản lý nhà nước về đất đai; Tòa án xác định tư cách của người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan (người liên quan) có đúng không; người liên quan có yêu cầu độc lập hay không; các bên xuất trình được những tài liệu, chứng cứ gì liên quan đến nội dung tranh chấp, khiếu kiện Trong đó, quan trọng nhất là phải xác định được tính có căn cứ của quyết định hành chính, hành vi hành chính, cơ sở của việc khởi kiện, của yêu cầu độc lập
Thứ ba, trên cơ sở kết quả nghiên cứu
hồ sơ VAHC về đất đai, Kiểm sát viên lập
dự kiến diễn biến, những tình huống có thể xảy ra tại phiên tòa cần chú ý đến việc người bị kiện là UBND hoặc Chủ tịch UBND thường vắng mặt hoặc chỉ cử người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp tham dự phiên tòa, nên Kiểm sát viên phải
dự kiến trước sự vắng mặt này có gây khó khăn cho việc xét xử hay không Thực tiễn cho thấy, trong nhiều phiên tòa, người khởi kiện hoặc người liên quan yêu cầu phải có mặt người bị kiện để họ được trực tiếp hỏi, tranh luận, đối đáp công khai thì Kiểm sát viên cần xem xét kỳ người bị kiện có văn bản đề nghị xét xử vắng mặt hay không, trường hợp cần có mặt người
bị kiện thì vận dụng Chỉ thị só 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính
Trang 3CÔNG TÁC KIỂM SÁT
để đề nghị Tòa án kiến nghị người bị kiện
thực hiện trách nhiệm tham gia phiên tòa
2 Kỹ năng nghiên cứu hồ SO’ vụ án hành
chính về giải quyết tranh chấp đất đai
2.1 Hệ thống chửng cứ trong hồ sơ
vụ án hành chinh về giải quyết tranh
chấp đất đai
Hệ thống chứng cứ trong hồ sơ vụ án
hành chính về giải quyết tranh chấp đất
đai thường bao gồm:
- Các quyết định hành chính, hành vi
hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai,
giải quyết khiếu nại trong quản lý và sử
dụng đất của Chủ tịch UBND các cấp kèm
theo các văn bản của cơ quan tham mưu
như cơ quan Tài nguyên và Môi trường, cơ
quan Thanh tra và hồ sơ do các cơ quan
hành chính này thiết lập; hoặc các hành vi
không giải quyết tranh chấp đất đai như các
chứng cứ thể hiện đương sự đã nộp đơn đề
nghị giải quyết tranh chấp đất đai nhưng
đến thời hạn luật định, UBND cấp có thẩm
quyền không giải quyết ;
- Biên bản hòa giải tranh chấp đất đai
tại UBND cấp xã (đây là chứng cứ quan
trọng, có tính bắt buộc trong giải quyết
tranh chấp đất đai của UBND);
- Các giấy tờ về nguồn gốc sử dụng đất
như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
(GCNQSDĐ), các giấy tờ của chế độ cũ
như chứng thư kiến điền, bằng khoán điền
thổ, trích lục địa bộ, văn tự đoạn mãi bất
động sản, văn tự mua bán nhà ở, tặng cho
nhà ở, thừa kế nhà ở gắn liền với đất ở có
chứng nhận của cơ quan thuộc che độ cũ,
di chúc hoặc giấy thỏa thuận tương phân
di sản về nhà ở được cơ quan thuộc chế độ
cũ chứng nhận; hoặc những giấy tờ sau này như các giấy tờ mua bán, chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế đất đai, nhà ở, biên lai nộp thuế sử dụng đất ;
- Các giấy tờ, chứng cứ thể hiện người đang quản lý, sử dụng đất, công sức bảo quản, duy trì, tôn tạo đất đai và các công trình, tài sản khác gắn liền với đất;
- Các giấy tờ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp như sổ đăng ký ruộng đất theo Chỉ thị số 299/TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký ruộng đất trong cả nước, sổ đăng ký đất đai theo Nghị định số 64-CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ về giao đất nông nghiệp cho
hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sổ địa chính, sổ mục kê, bản đồ giải thửa ;
- Xác nhận của những người hàng xóm gần khu đất tranh chấp
2.2 về thu thập chứng cứ giải quyết tranh chấp đất đai khi không có giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất
Việc giải quyết tranh chấp đất đai khi không có GCNQSDĐ hoặc không có giấy
tờ khác theo Điều 100 Luật đất đai năm
2013 rất khó khăn Các đương sự phải cung cấp chứng cứ nguồn gốc và quá trình
sử dụng đất của mình (như chỉ có các giấy
tờ mua bán, chuyển nhượng, tặng cho viết tay, lời khai của những người hàng xóm sống lâu năm gần diện tích đất tranh chấp, chứng cứ về việc bảo quản, tôn tạo, sử dụng đất trong suốt quá trình sử dụng, cơ
Tạp chi Sỏ20/2021 KIÊM SÁ I 5
Trang 4CÒNG TÁC KIẾM SÁT
quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng
sử dụng đất có ổn định hay không, quy
hoạch sử dụng đất ở địa phương )
Bên cạnh đó, Kiểm sát viên cũng cần
chú ý đến các tài liệu, chứng cứ về ranh
giới, mốc giới thửa đất có chữ ký xác nhận
của người sử dụng đất liền kề, hồ sơ kỳ
thuật thửa đất, diện tích đất biến động
(tăng lên hay giảm xuống), nguyên nhân
của việc tăng giảm Ví dụ: Đất tranh chấp
có cây cối, kênh mương hoặc có hiện
tượng cây mọc sang đất bên cạnh, nước
chảy làm xói mòn đất bên cạnh làm thay
đổi hiện trạng ranh giới đất tranh chấp
Quá trình nghiên cứu hồ sơ, Kiểm sát viên
cần vận dụng Điều 91 Nghị định số
43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của
Chính phủ quy định chi tiết thi hành một
số điều của Luật đất đai năm 2013
2.3 Những lưu ý về nội dung khi giải
quyết vụ án hành chinh về đất đai
Thứ nhất, phải nắm vững khái niệm
“tranh chấp đất đai là tranh chấp về
quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất
giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất
đai” Theo đó, chỉ những tranh chấp xác
định được người có quyền sử dụng đất
(gồm cả việc tranh chấp ranh giới giữa các
thừa đất) mới là tranh chấp đất đai Việc
xác định loại tranh chấp rất quan trọng, vì
thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai và
tranh chấp liên quan đến đất đai là khác
nhau (Ví dụ: Giải quyết tranh chấp đất đai
thì bắt buộc phải có thủ tục hòa giải ở cơ
sở - Điều 202 Luật đất đai năm 2013) Vì
vậy, khi kiểm sát việc giải quyết VAHC
khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, cần phân biệt với những tranh chấp dân sự như: Tranh chấp về giao dịch (mua bán) quyền sử dụng đất, nhà ở; tranh chấp về di sản thừa kế là quyền sử dụng đất; tranh chấp tài sản chung là quyền sử dụng đất giữa vợ chồng khi ly hôn
Thứ hai, khi kiểm sát việc giải quyết các VAHC, Kiểm sát viên cần chú ý đến thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo từng thời kỳ Điều 203 Luật đất đai năm 2013 quy định:
- Tranh chấp đất đai mà đương sự có GCNQSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ theo Điều 100 Luật đất đai năm
2013 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự theo hướng mở rộng thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án
- Đối với tranh chấp đất đai mà đương
sự không có GCNQSDĐ hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013 thì đương
sự được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai là: Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại UBND cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa
án nhân dân (TAND)
Thứ ba, quá trình nghiên cứu hồ sơ VAHC về đất đai, Kiểm sát viên cần đi sâu phân tích những vấn đề cụ thể về tranh chấp đất đai, như nguồn gốc, vị trí, diện tích đất tranh chấp, số liệu đo đạc cụ thể các góc cạnh, sơ đồ đất, những giấy tờ liên quan đến đất tranh chấp; nguyên nhân
Tạp chí
6 KHAI SÁ I Sô20/2021
Trang 5CÔNG TÁC KIỂM SÁT
phát sinh tranh chấp, quá trình giải quyết
của các cơ quan chức năng trước khi Tòa
án thụ lý giải quyết và phải vận dụng
chính sách pháp luật phù hợp với từng
thời kỳ xảy ra tranh chấp
Thứ tư, Kiểm sát viên cần lưu ý nguyên
tắc xuyên suốt trong giải quyết tranh chấp
đất đai là “Nhà nước không thừa nhận
việc đòi lại đất đã được giao theo quy định
của Nhà nước cho người khác sử dụng
trong quá trình thực hiện chính sách đất
đai của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng
hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng
hòa miền Nam Việt Nam và nhà nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”
(khoản 5 Điều 26 Luật đất đai năm 2013,
Điều 10 Luật đất đai năm 2003 và Luật
đất đai các năm trước đây) Trường hợp
này gặp nhiều trong giải quyết tranh chấp
đất đai, nên Kiểm sát viên cũng phải cân
nhắc, thận trọng, nắm vững quy định trên
3 Kỹ năng nghiên cứu hồ sơ vụ án
hành chính về giải quyết khiếu nại
trong quản lý và sử dụng đất
Việc khiếu nại trong quản lý, sử dụng
đất, xét về tố tụng bao gồm lĩnh vực khiếu
nại theo quy định của Luật khiếu nại năm
2011 và các văn bản liên quan đến giải
quyết khiếu nại Tuy nhiên, xét về nội dung
thì phạm vi rất rộng, bao gồm phần lớn lĩnh
vực đất đai thuộc thẩm quyền ban hành các
quyết định hành chính, hành vi hành chính
mà cơ quan có thẩm quyền đã giải quyết
hoặc không giải quyết, đương sự không
đồng ý đã khiếu nại lên cơ quan có thẩm
quyền, sau đó khi cơ quan có thẩm quyền
giải quyết hoặc không giải quyết, đương sự khởi kiện ra Tòa án Theo nghĩa đó, việc khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai sẽ bao gồm những loại khiếu kiện phổ biến như: Khiếu nại về việc thu hồi đất, bồi thường, hồ trợ, tái định cư; khiếu nại về việc xác định giá đất, loại đất, xử phạt hành chính về đất đai, giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất Vì vậy, khi nghiên cứu hồ sơ loại khiếu kiện này, Kiểm sát viên cần lưu ý những vấn đề sau:
Thứ nhất, đương sự đã khiếu nại đến
những cơ quan nào, khiếu nại lần đầu hay lần hai, đương sự có cam kết khởi kiện ra Tòa án thì không khiếu nại đến UBND cấp có thẩm quyền Theo đó, cần xem xét nội dung đơn khởi kiện của đương sự có cam đoan về việc không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hay không (theo điểm g khoản 1 Điều 118 Luật tố tụng hành chính năm 2015) Đồng thời, xem xét việc Tòa án tiến hành xác minh, thu thập tài liệu về việc đương sự đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết Từ đó, có căn cứ xác định việc khởi kiện của đương
sự đảm bảo về điều kiện khởi kiện vụ án theo quy định của pháp luật
Khi nghiên cứu hồ sơ VAHC về giải quyết khiếu nại trong quản lý và sử dụng đất, thường gặp vi phạm về nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại lần hai (vượt quá thẩm quyền nội dung theo quy định pháp luật) Khoản 2 Điều 40 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai phải có các nội
Tạp chí Sôí 20/2021 KI I M SÁ I
Trang 6CÔNG TÁC KIỂM SÁT
dung sau đây: h) Kết luận nội dung
khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai
toàn bộ Trường họp khiếu nại là đúng hoặc
đúng một phần thì yêu cầu người có quyết
định hành chính, hành vi hành chính bị
khiếu nại sửa đổi, hủy bỏ một phần hay
toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt
hành vi hành chính bị khiếu nại”
Như vậy, đối với quyết định giải quyết
khiếu nại lần hai thì người có thẩm quyền
ban hành quyết định không có thẩm quyền
trực tiếp sửa đổi hay hủy bỏ toàn bộ hay một
phần quyết định hành chính; chấm dứt hành
vi hành chính vi phạm, mà chỉ yêu cầu
người có quyết định hành chính, hành vi
hành chính bị khiếu nại sửa đổi, hủy bỏ một
phần hay toàn bộ quyết định hành chính,
chấm dứt hành vi hành chính đó Trong
trường họp quyết định giải quyết khiếu nại
có nội dung về việc trực tiếp sửa đổi, hủy bỏ
quyết định hành chính, chấm dứt hành vi
hành chính thì Kiểm sát viên cần phân tích
và đánh giá về thẩm quyền ban hành quyết
định, từ đó đề nghị Hội đồng xét xử tuyên
hủy quyết định giải quyết khiếu nại lần hai
Th ứ hai, trường hợp đã có quyết định giải
quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng
vẫn ban hành quyết định giải quyết lại
Điều 11 Luật khiếu nại năm 2011 quy
định quyết định giải quyết khiếu nại lần
hai có hiệu lực pháp luật thì người khiếu
nại không có quyền khiếu nại tiếp và
người có thẩm quyền không giải quyết đối
với loại đon này Trong trường hợp UBND
cấp trên trực tiếp vẫn thụ lý giải quyết là vi
phạm thẩm quyền về mặt nội dung, vì vậy
Kiểm sát viên cần đề nghị tuyên hủy quyết định hành chính của UBND cấp trên trực tiếp bị khởi kiện (trừ trường hợp phát hiện việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ việc nên phải xem xét lại việc giải quyết có vi phạm pháp luật theo Điều 20 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật khiếu nại hay không?)
Thứ ba, trường hợp đã hết thời hiệu
khiếu nại nhưng vẫn thụ lý, giải quyết Điều 9 Luật khiếu nại năm 2011 quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính, trừ trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại Vì vậy, Kiểm sát viên cần xem xét, nếu hết thời hiệu khiếu nại nhưng UBND vẫn thụ lý và giải quyết là trái với quy định về thẩm quyền, cần đề nghị tuyên hủy quyết định hành chính đó
Th ứ tư, trường hợp áp dụng văn bản
chưa có hiệu lực để giải quyết
Thực tế có nhiều VAHC, Chủ tịch UBND áp dụng văn bản pháp luật chưa có hiệu lực để giải quyết vấn đề và văn bản đó cũng không có hiệu lực hồi tố Đây là vi phạm về việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo Điều 156 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Nếu phát hiện vi phạm này, Kiểm sát viên đề nghị hủy quyết định hành chính □
Tạp chí
8 KIÉM SÁT_/ SỐ20/2021