FBAs and BIPs Legal Issues and Practical Strategies for IEP Teams

Issues on FBAs What is a Functional Behavioral Assessment FBA?—The FBA requirement is related to the provision in IDEA requiring that "in developing an IEP for 'a child whose behavior im

Legal Issues and Practical Strategies for IEP Teams

by Jose L. Martín, Attorney at Law

RICHARDS LINDSAY & MARTIN, L.L.P.

13091 Pond Springs Road, Suite 300

Austin, Texas 78729 jose@rlmedlaw.com

Copyright © 2015, 2017 R ICHARDS  L INDSAY  & M ARTÍN , L.L.P.

Issues on FBAs

What is a Functional Behavioral Assessment (FBA)?—The FBA requirement is related

to   the   provision   in   IDEA   requiring   that   "in   developing   an   IEP   for   'a   child   whose behavior impedes the child's learning.' the school district must 'consider the use of positive behavioral interventions and supports, and other strategies, to address that behavior.'" 20 U.S.C. §1414(d)(3)(B)(i). There is no language, however, on the necessary components of an FBA, or who must conduct an FBA. See Letter to Janssen, 51 IDELR

253 (OSERS 2008). Neither IDEA ’04 nor the 2006 final regulations, moreover, contain a definition or additional guidance with respect to FBAs

In   commentary   to   the   1999   IDEA   regulations,   the   USDOE   indicated   that   in conducting   an   FBA,   “the   IEP   team   need   to   be   able   to   address   the   various situation,   environmental,   and   behavioral   circumstances   raised   in   individual cases. 64 Fed. Reg. 12,620 (1999)

Some   cases   have   attempted   to   cast   further   light   on   what   an   FBA   should accomplish, In Independent Sch. Dist. No. 2310, 29 IDELR 330 (SEA MN 1998), a

Minnesota hearing officer stated that the general purpose of an FBA is to provide the IEP team with additional information, analysis, and strategies for dealing with   undesirable   behavior,   especially   when   it   is   interfering   with   a   child's education. The process involves some variant of identifying the core or "target" behavior; observing the pupil (perhaps in different environments) and collecting data   on   the   target   behavior,   antecedents   and   consequences;   formulating   a hypothesis about the cause(s) of the behavior; developing an intervention or interventions to test the hypothesis; and collecting data on the effectiveness of the intervention(s) in changing the behavior. Yet another hearing officer stated that “developing an FBA is a process that involves identifying the core or "target" behavior;   observing   the   student   and   collecting   data   on   the   target   behavior; formulating   a   hypothesis   about   the   causes   of   the   behavior;   developing

interventions to test the hypothesis; and collecting data on the effectiveness of the interventions in changing the behavior.”  Broward County Sch. Bd., 110 LRP

38,160 (SEA Florida 2010)

This commentator’s “horse­sense” definition of an FBA is an assessment of a student’s behavioral functioning, gleaned from observational data from sources knowledgeable   about   the   student’s   day­to­day   behavior,   that   is   reasonably calculated to assist the IEP team in developing an appropriate BIP (Behavior Intervention Plan, a general term intended to describe the portion of an IEP that contains positive behavior interventions, supports, and strategies)

The FBA is likely to include information regarding type of behaviors, frequency, severity, location, triggering factors, and previously attempted strategies, among others. There is no requirement that the FBA be conducted with the assistance of

a school psychologist, or that it be part of a psychological evaluation. The better the FBA, however, the more effective the BIP. At this point, schools are getting in trouble for not conducting any FBAs, rather than for conducting poor ones (see

caselaw below)

When is an FBA required?—If an IDEA­eligible child is exhibiting recurring behaviors

that impede their learning or the learning of others, a FBA should be conducted to help determine the potential need for a behavior intervention plan (BIP). See Connor v. New York City Dept. of Educ., 109 LRP 67,343 (S.D.N.Y. 2009)(Lack of FBA not a denial of

FAPE   where   student’s   anxiety   and   fidgeting   did   not   impede   his   learning   in   the classroom). In addition, IDEA provisions at sections 1415(k)(1)(D) and (F) also require FBAs in the two following situations:

For long­term removals—In addition, IDEA requires an FBA “and behavioral

intervention   services   and   modifications”   when   the   school   undertakes   a disciplinary change in placement based on a long­term (>10 consecutive school days) removal, including in situations where  the student  is removed  due to special offenses (drugs, weapons, serious injury). 34 C.F.R. §300.530(d)(1)(ii)

When behavior is determined to be related to disability—Also, the regulation

requires an FBA and implementation of a BIP when the school determines that a behavior   is   a   manifestation   of   the   child’s   disability   in   a   manifestation determination   review   If   a   BIP   had   already   been   developed,   the   regulation requires a review of the BIP, with revisions as necessary to address the behavior

34 C.F.R. §300.530(f)(1). 

Is there a requirement for a FBA/BIP in cases where there is no manifestation or “link” but the school decides not to undertake a long­term removal?—In the 2006 commentary

to the final IDEA regulations, USDOE did not require the FBA/BIP process in situations where the behavior was not related to disability. It stated that “we must recognize that Congress  specifically removed from the Act a requirement  to conduct  a functional behavioral assessment or review and modify an existing behavioral intervention plan for all children within 10 days of a disciplinary removal, regardless of whether the behavior was a manifestation or not. We also recognize, though, that as a matter of practice, it makes a great deal of sense to attend to behavior of children with disabilities that is interfering with their education or that of others, so that the behavior can be addressed, even when that behavior will not result in a change in placement. In fact, the Act   emphasizes   a   proactive   approach   to   behaviors   that   interfere   with   learning   by requiring that, for children with disabilities whose behavior impedes their learning or that of others, the IEP Team consider, as appropriate, and address in the child’s IEP,

“the   use   of   positive   behavioral   interventions,   and   other   strategies   to   address   the behavior.” (See section 1414(d)(3)(B)(i) of the Act).  This provision should ensure that children who need behavior intervention plans to succeed in school receive them.” Fed Reg. 46,721. Here, USDOE is reminding schools that the FBA/BIP process is one that must   be   considered   proactively,   in   response   to   behavior   that   impedes   learning, irrespective of a recommendation for serious disciplinary action

What about cumulative removals totaling 10 school days in a school year?—As with

the language of IDEA  ‘04, the final regulations do not contain any requirement  to conduct the FBA/BIP process when a student has been removed a total of 10 school days in a school year. Schools, however, are cautioned that the general threshold for conducting the FBA/BIP process is when the student engages in recurring behaviors that interfere or impede their learning or that of others. As a matter of good practice, schools   should   use   the   FBA/BIP   early   in   situations   of   repeated   or   escalating misbehavior, for both educational and legal reasons. In situations where a student has been removed 10 days within a school year, it is highly likely that the standard of recurring­behavior­that­impedes­learning has been met, and thus an FBA is needed

Is an FBA a required “prerequisite” to developing an appropriate BIP?—The general

notion   is   that   the   FBA   data   informs   the   development   of   the   BIP   and   is   the   data foundation of the BIP. But, legally, a BIP could be appropriate even if a formal FBA was not conducted. In the recent case of C. F. v. New York City Dept. of Educ., 57 IDELR 255 (S.D.N.Y. 2011), a federal court held that a BIP was appropriate, and addressed the pertinent behavioral issues, despite not being preceded by an FBA. The court ruled that the IEP team “had access to  a substantial amount of information on C.F.'s current interfering behaviors and did draft a BIP, which reflected the behaviors and provided for the continued use of intervention strategies.” Nevertheless, it appears advisable for districts to proceed along the lines of the generally accepted practice of conducting FBAs to collect the data necessary to formulate appropriate BIPs

child has been placed in private schools before enrolling in a public school, the public school IEP can rely on behavioral observations and data provided by the private school. See A. L. v. New York City Dept. of Educ., 57 IDELR 69 (S.D.N.Y.

2011)

Is an FBA an “evaluation” requiring parental consent under IDEA?—In 2007, OSEP explained that a district that intends to conduct a functional behavioral assessment should ask whether the planned FBA will focus on the educational and behavioral needs of a specific child. If so, the FBA qualifies as an evaluation or reevaluation under Part B and therefore triggers all of the accompanying procedural safeguards, including the need to seek parental consent. If, however, the district uses an FBA as a widespread intervention tool to improve the behavior of all students in its schools, the FBA is not an evaluation and parental consent is not necessary.  Letter to Christiansen, 48 IDELR 161

(OSEP 2007); see also  Northwestern School Corp., 111 LRP 26,429 (SEA Indiana 2011)

(district that used questionnaires to gather information from a kindergartner's teachers

as part of an FBA should have obtained parental consent first, as this was not merely a review of existing data, but rather a collecting of new data)

Can a parent request an independent FBA if the district has conducted its own and the parent   disagrees   with   it?—Apparently   yes   OSERS   has   ruled   that   a   parent   who

disagrees with an FBA that is conducted in order to develop an appropriate IEP is entitled   to   request   an   IEE   at   public   expense  Questions   and   Answers   on   Discipline Procedures, 52 IDELR 231 (OSERS 2009).

Examples of Useful FBA Questions

What are the main behavior problems in order of priority?

How frequent are these behaviors?

How severe?

Where do the behaviors take place?

When do the behaviors take place?

What happens just before the behavior?

What happens after behavioral incidents?

What strategies are currently being used?

How effective are the strategies currently used?

What strategies were used, but discontinued?

What consequences are currently used?

How effective is application of consequences?

To which reinforcers does the student respond?

Which reinforcers are not effective?

What input can the parent provide?

Many schools collect the above type of questions in a standardized form that teachers and staff can complete, and which the IEP team can use to help develop the BIP

Comments on Behavior Intervention Plans (BIPs)

When to develop a BIP?—Generally, an IEP team should consider development of a BIP

whenever  an IDEA student exhibits recurring behavior problems that impede their learning or the learning of others. It is best to intervene early with a BIP, before the behavior pattern becomes entrenched and more difficult to address

A point on BIP forms—The forms that are used to develop BIPs should be flexible,

and allow for the most individualized process possible. Although not necessarily inappropriate, checklist BIPs tend to “shoehorn” staff into the listed strategies, instead   of   encouraging   innovative   and   uniquely   individualized   approaches Moreover,   many   checklist   items   on   BIP   checklists   include   interventions   and strategies   that   really   are   nothing   more   than   traditional   classroom   discipline management   techniques,   rather   than   innovative   ideas   for   individualized interventions for particular problem behaviors

Interplay with IEP goals and objectives—The BIP should tie into the behavioral

goals and objectives on students’ IEPs. The BIP provides day­to­day strategies and techniques to address the behavior, while the objectives serve to measure progress on the behaviors in question

Common BIP Problems

1 Not taking nature of disability into account

2 Insufficient customization of consequences and reinforcers (reduces their 

effectiveness)

3 Inappropriate or partial implementation by instructional staff

4 Simple lists of consequences—punishment­only formats

5 Lack of meaningful positive strategies to prevent behaviors or promote 

acquisition of appropriate replacement behaviors

6 Failure to revise ineffective BIPs (watch for old BIPs that student now 

manipulates or learns to “work”)

7 Using minor modifications to regular discipline plan for complex cases (difficult 

cases require well thought­out and highly individualized BIPs)

8 Contingencies not clear or specific (leads to staff confusion and inconsistent 

implementation)

9 Insufficient contingencies (give staff a plan B if A fails)

10 Failure to address all target behaviors

11 Overreliance on a BIP checklist­based form

Ideas for Steps to Develop a Solid BIP

1 Gather  FBA data  (observation, evaluation, teacher  comments) and determine

proper behavioral baselines as part of the FBA report

2 Identify target behaviors

3 Review data regarding possible strategies and consequences

4 Develop positive strategies to promote acquisition of appropriate behaviors to 

replace inappropriate behaviors

5 Customize potential consequences for inappropriate behavior

6 Develop hierarchy of consequences, in case first consequence is ineffective (or

gather a set of non­hierarchical consequences for staff to choose from)

7 Prepare draft BIP for IEP team deliberation 

8 If feasible, solicit input from evaluating psychologist prior to presenting BIP

draft at meeting

7 Identify potential support services needed to facilitate successful implementation

of BIP

8 Evaluate effectiveness of BIP periodically with a data­based approach.

Tips for Successful Implementation of BIPs

1 Involve implementers in drafting of BIP

2 Communicate to staff the legal implications of failure to implement BIP

3 Avoid power struggles over application of BIP

4 Apply consequences in firm, but non­emotional tone

5 Remember that positive strategies may be more effective than consequences

6 Apply BIP consistently

7 On complicated BIPs, hold a meeting of instructional staff to review the BIP and

conduct Q & A

8 Make BIP available to all staff who might be involved in disciplining the child

9 Monitor implementation of BIP periodically (preferably on a planned data basis)

10 Allow implementers to provide input regarding effectiveness of BIP

Some BIP Cases

Walker County Bd. of Educ., 111 LRP 48,174 (SEA Alabama 2011)—The district’s failure

to conduct an FBA or develop a BIP despite a student’s escalating behavior problems amounted to a denial of FAPE. The behavior had escalated to the point that the student was placed in an alternative disciplinary setting several times in a school year, and the parents reported that the student had experienced an emotional breakdown that led to a hospitalization

Mesquite Ind. Sch. Dist. v. Student, 197­SE­0410 (SEA Texas 2011)—A parent argued

that an FBA was deficient because it was conducted at an ARDC meeting, instead of by means of behavioral observations over time. Given that the school knew of the student’s serious behavior problems prior to the evaluation, the Hearing Officer stated that “the

FBA   should   have   been   conducted   as   part   of   Student’s   comprehensive   FIE   given Student’s behavioral needs as related to student’s suspected ED. MISD used the FBA to identify Student’s problem behaviors and help the ARDC select interventions to directly address those behaviors; however, MISD did not conduct the FBA in accordance with best practices based on observation of Student’s behavior over time and in a variety of settings.” But the Hearing Officer ruled that, the failure to conduct the FBA as part of the FIE and in accordance with best practices is, at best, a procedural issue that is legally significant only if it results in the denial of a FAPE. “The question then is whether the FBA resulted in a BIP and Behavior IEP that addressed Student’s needs and conferred upon student the requisite benefit in the behavioral arena.” And, the Hearing Officer found that it did. Lake Travis ISD v. M.L., Cause No. 1:06­cv­00046­SS (W.D. TX 2007). 

Wallingford­Swarthmore Sch. Dist., 110 LRP 68,486 (SEA Pennsylvania 2010)—In a

case that demonstrates that difficult cases may require more intensive FBA/BIP work, a hearing officer held that a school denied a child with multiple disabilities and behaviors

a FAPE. The school commonly modified the BIP without prior FBAs or parent input, and   although   it   had   the   capacity   to   create   behavior   charts   and   collect   detailed behavioral   data,   there   was   little   evidence   that   staff   used   these   tools   to   revise   and improve the student’s BIP  “The District cites the use of behavioral technology (data collection) but demonstrates the clear lack of sufficient knowledge of how to apply procedures to positively affect behavior change.”

Imagine Charter Schools at East Mesa, 55 IDELR 112 (SEA Arizona 2010)—When an

Arizona parent requested a BIP, the IEP team determined, based on teacher input and observation, that the student was not exhibiting behavior that impeded her learning, so

it denied the request. The hearing officer rejected the parent’s argument that an FBA was  necessary,  as  the  behaviors were  not serious  and  did  not subject  the  child  to disciplinary actions. “Based on the documentation submitted, [the student's alleged] behaviors   are   either   related   to   the   student's   learning   disability   or   are   typical   mild behaviors for a second­grader in a school classroom.” Thus, the standard for requiring

an FBA was not met

Little   Rock   Sch   Dist.,   37   IDELR   30   (SEA   Arkansas   2002)—Failure   to   provide

appropriate BIP for student with disruptive and injurious behaviors led to need for more restrictive  environment. BIP  was outdated,  used  a one­page form, and relied mostly on the parents taking the student home when he misbehaved

Conroe Ind. Sch. Dist., 38 IDELR 53 (SEA Texas 2002)—The hearing officer found that

the BIP for a student with extremely disruptive behavior and verbal outbursts was appropriate. It contained some planned ignoring of minor behaviors, warnings, cooling­ off periods, and limited personal reactions to disciplinary incidents. 

Neosho R­V Sch. Dist. v. Clark, 38 IDELR 61 (8th  Cir. 2003)—The need for a proper BIP

existed long before the school made efforts to establish a plan for a student with stress­ related behavior problems. For a significant time, the student exhibited behaviors that impeded his ability to benefit from his education, and there was no BIP

In re: Student with a Disability, 41 IDELR 115 (SEA Wisconsin 2003)—Hearing officer

disagreed with parents that BIP was inappropriate because it called for consequences that   included   suspension   The   BIP   contained   positive   behavioral   supports   and strategies, and the use of consequences was not inappropriate, even for behavior related

to   disability   Moreover,   the   district   had   the   right   to   make   the   final   disciplinary decisions, even if the BIP called for consulting the parents

Mobile County Bd. of Educ., 40 IDELR 226 (SEA Alabama 2004)—District failed to

conduct an FBA and implement a BIP for an 11­year­old student with severe MR, CP, hearing loss, ADHD, and ED who exhibited aggressive behaviors, which led to the student’s arrest

Alex R. v. Forrestville Valley Community Unit Sch. Dist #221, 41 IDELR 146 (7th  Cir 2004)—BIP drafted to deal with student’s escalating behaviors was appropriate, and

included visual aids, sensory breaks, and manipulatives. The court noted that the IDEA did not include specific substantive requirements for BIPs. Even though the student became more violent, and eventually needed a more restrictive behavior unit, the court refused to find that the BIP was not appropriate

Internet resources on BIPs

www.ldonline.org/article/6180

This article explains the requirements of the IDEA regarding addressing problem behavior. It provides a step­by­step guide to conducting a functional behavioral analysis, and writing a behavior plan. 

http://cecp.air.org/familybriefs/

The Center for Effective Collaboration and Practice (CECP) offers a number of family briefs on behavior. Two were mentioned above under "Behavior as Communication." If you'd like to know more about how to write a BIP, read CECP's Behavioral Planning Meetings, which describes

what BIPs are and how parents and the school system work together to write one. 

http://cecp.air.org/fba/problembehavior/main.htm

If the IEP team isn't real sure how to address a student's problem behavior, then members might find this CECP resource helpful: Addressing Student Problem Behavior, Part I: An IEP Team's Introduction   to   Functional   Behavioral   Assessment   and   Behavior   Intervention   Plans   It's

Other Resources

Behavior Intervention Plans Five Essential Themes that Add up to Adequacy

Researcher   Susan   Etscheidt   of   the   University   of   Northern   Iowa   reviewed   800   due process, district court and appellate court decisions that were decided between 1997 and 2005 and contained the term BIP (Behavior Intervention Plan). That case review yielded   52   published   decisions   in   which   the   adequacy   of   the   Positive   Behavior Intervention Plan was a central feature

Etscheidt reports that five themes emerged from her research. Each provides important information that advocates and parents need to take into consideration as they work together   to   plan   effective   behavioral   interventions   on   behalf   of   students   with disabilities

FINDINGS

1 A Positive Behavior Intervention Plan must be developed when a student’s behavior   interferes   with   learning.  Seventeen   of   the   reviewed   cases   concerned   the

failure of IEP teams to develop positive BIPs for students with a variety of significant behavior problems. In the majority of the cases, the school districts were aware of the needs but still did not take steps to address serious behaviors that could be dangerous

or long standing issues with school attendance that interfered with educational success Parents prevailed in sixteen of the seventeen cases

School   districts   ran   into   difficulty   trying   to  substitute  informal   BIPs,   social   skills

programs or student contracts for a fully developed positive BIP. Districts were also confused about  when  to develop a BIP, one maintaining that a student who had not

been suspended or removed from his program for more than ten days did not require a BIP, despite a very high frequency of disciplinary actions over a seven month period

Another serious issue raised in several cases was the attempt to move students to a

more   restrictive   placements  rather   than   developing   a   positive   BIP   that   would   be

sufficient to meet the students’ needs in a less restrictive school setting. In these cases, outcomes for parents were mixed – one hearing denied placement in a private school, but in several cases, districts were ordered to either engage a certified behavior analyst

to evaluate and develop a BIP and IEP or private school placement and tuition was ordered