Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai tại thanh hoá (luận văn thạc sỹ luật)

ĐẠI HỌC QUÔC GIA HẢ NỘINGUYỄN PHƯƠNG THẢO HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BÁN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH TRONG LĨNH vực ĐẤT ĐAI TẠI THANH HÓA Chuyên ngành : Lý luận v

ĐẠI HỌC QUÔC GIA HẢ NỘI

NGUYỄN PHƯƠNG THẢO

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BÁN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

CẤP TỈNH TRONG LĨNH vực ĐẤT ĐAI

TẠI THANH HÓA

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

LUẬN VĂN THẠC sĩ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học'. TS Phạm Thị Duyên Thảo

Hà Nội - 2022

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công hố trong bất kỳ công trình nào

khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm hảo tính chỉnh xác,

tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán

tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia

Hà Nội.

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét đê tôi có thể bảo vệ Luận vãn.

Tôi xin chăn thành cảm on!

NGƯỜI CAM ĐOAN

NGUYỄN PHƯƠNG THẢO

1.1.1 Khái niệm VBQPPL 7

1.1.2 Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật cùa chính quyền địa phương cấptình 8

1.1.3 VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai 10

1.2 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa hoạt động ban hành văn băn quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai 11

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyên địa phương câp tỉnh trong lĩnh vực đât đai 11

1.2.2 Y nghĩa hoạt động ban hành VBQPPL câp tỉnh trong lĩnh vực đât đai 14

1.3 Cơ sở pháp lý hoạt động ban hành văn băn quy phạm pháp luật ciía chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai 20

1.3.1 Nguyên tắc ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnhtrong lĩnh vực đất đai 201.3.2 Nội dung, hình thức, quy trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất

đai của chính quyền địa phương cấp tỉnh 26

1.5 Hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai 28

1.5.1 Những yếu tố tác động đến hiệu quả 28

1.5.2 Những tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL 32

CHƯƠNG 2 - THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁP TỈNH TRONG LĨNH vực ĐẤT ĐAI TẠI THANH HÓA 41

2.1 Những yếu tố tác động đến hoạt động ban hành VBQPPL của Thanh Hóa trong lĩnh vực đất đai 41

2.2 Co* sở pháp lý hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai tại Thanh Hóa 43

2.3 Thực trạng quy trình ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai tại Thanh Hóa 46

2.3.1 Quy trình ban hành VBQPPL của HĐND tỉnh Thanh Hoá trong lĩnh vực đất đai 46

9 2.3.2 Quy trình ban hành VBQPPL của Uy ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá trong lĩnh vực đất đai 51

2.3.3 Quy trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của HĐND và UBND tỉnh Thanh hoá theo thủ tục rút gọn: 54

2.5 Đánh giá thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh Thanh Hóa 55

2.5.1 Những thành tựu 56

2.5.2 Những hạn chế 60

2.5.3 Nguyên nhân của những hạn chế 66

CHƯƠNG 3 - GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA• PHU ONG CẤP TỈNH TRONG LĨNH vực • •ĐÁT ĐAI TẠI THANH HÓA 72

3.1 Yêu cầu, phương hướng 72

3.2 Giải pháp chung 73 3.3 Giải pháp cụ thể nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai tại Thanh Hóa 76 KÉT LUẬN 89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

1 Tính câp thiêt của đê tài:

Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chũ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do

nhân dân, vì nhân dân”; đồng thời “Nhà nước được tố chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” Vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện hệthống pháp luật Việt Nam, xây dựng nhà nước pháp quyền, phát huy dân chù,tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế là những quyết sách hàng

đầu Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật có một vị trí quan trọng trong hoạt động quản lý cùa các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở Vănbản quy phạm pháp luật là phương tiện, công cụ để các cơ quan nhà nước thể

chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật của nhà nước và

là cơ sở hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được ban hành đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà

nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xây dựng

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Việc công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những kênh đế người dân có thế tham giavào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho luật phản ánh sát thực ý chí, nguyện

vọng của nhân dân; còn việc công khai, minh bạch văn bản quy phạm phápluật sau khi được ban hành giúp cho người dân có đủ thời gian đế chuẩn bị

các điều kiện cho việc thực hiện các quy định mới đặt ra trong các văn

bản pháp luật

1

Đât đai là tài nguyên thiên nhiên có giá trị lớn, là tư liệu sản xuât

chính không thế thay thế được của các ngành sản xuất như nông nghiệp, lâmnghiệp, là một bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ quốc gia, gắn liền với

chủ quyền quốc gia, là nơi trên đó, con người xây dựng nhà cửa, các công

trình kiến trúc; là nơi diễn ra các hoạt động văn hóa; là nơi phân bổ các vùngkinh tế, các khu dân cư; là cơ sở đế phát triến hệ sinh thái, tạo nên môi

trường, duy trì sự sống của con người và sinh vật

Chính vì thế, từ rất sớm Việt Nam đã có những chế định chặt chẽ

liên quan đến đất đai, từng bước xây dựng và đối mới, hoàn thiện hệ thống

văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai đáp ứng yêu cầu quản lý

và sử dụng đất đai của nhân dân trong cơ chế thị trường Sau ngày đất nướcthống nhất năm 1975, công tác quản lý đất đai chủ yếu nhằm củng cố nền kinh tế xã hội chủ nghĩa và cải tạo xã hội chủ nghĩa ở miền Nam, tập trung tư liệu sản xuất, thực hiện hợp tác hóa gắn liền thủy lợi hóa, xây dựng cơ sở vật

chất - kỹ thuật trong đó, thay đổi cơ bản từng bước chuyển từ chế độ tư hữu đất đai sang hình thức sở hữu toàn dân về đất đai Công tác xây dựng thể chế ngày càng được đẩy mạnh, nước ta đã xây dựng một hệ thống chính sách đất đai phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủnghĩa, chính sách đất đai không chỉ là “mệnh lệnh” hành chính mà được xem

xét dưới góc độ kinh tế, đã tạo ra những nội lực to lớn thúc đẩy sản xuất phát

triển, thu hút nguồn vốn đầu tư nước ngoài, thừa nhận giá trị quyền sử dụng

đất trong thị trường bất động sản Những chủ trương, chính sách đúng đan

đã góp phần quan trọng giải phóng nguồn lực đất đai, đưa đất đai trở thành nguồn lực quan trọng trong phát triển kinh tế; đảm bảo an ninh lương thực; góp phần xóa đói giảm nghèo

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của

nước ta khá đồ sộ bao gồm nhiều văn bản do nhiều cấp nhiều cơ quan ban

2

hành nên không thê tránh khỏi các trường hợp chông chéo, sai phạm, sai thâmquyền Hiện nay, có một số tồn tại khá rõ ràng trên thực tế như: tồn tại

nhiều cơ quan có thấm quyền ban hành các vãn bản quy phạm pháp luật liênquan đến đất đai, tồn tại sự không thống nhất một số nội dung cụ thể của hệ

thống pháp luật đất đai, các văn bản ở các địa phương mâu thuẫn với văn bản

ờ trung ương

Thanh Hóa là tỉnh có nền kinh tế phát triển năng động, diện tích lớnđứng thứ 3, dân số đông đứng thứ 5 Trên thực tế, sau khi Luật Ban hành vănbản quy phạm pháp luật năm 2015 được ban hành, ở các địa phương nóichung và tỉnh Thanh Hóa nói riêng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm trong lĩnh vực đất đai đã có những kết quả rất tích cực, khích lệ Công tác ban hành văn bản quy phạm trên địa bàn tỉnh có nhiều chuyển biến

tốt, phát huy hiệu quá trong quản lý, chỉ đạo, điều hành của Hội đồng nhân

dân, ủy ban nhân dân Tuy nhiên, vì nhiều lý do khách quan và chủ quan

cũng đang tồn tại nhiều hạn chế, bất cập

Chính vì thế, với những ý nghĩa lý luận và thực tế nêu trên, tác giả xinchọn đề tài luận văn: “Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai tại Thanh Hóa ”

2.

Mục tiêu nghiên cứu:

2.1 Mục tiêu tổng quát:

Thông qua việc nghiên cứu một số vấn đề lý luận chung về hoạt động ban

hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá của UBND và

luật trong lĩnh vực đất đai trên thực tế, tập trung làm rõ những tồn tại, bất cập;

đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Thanh Hoá

3

2.2 Mục• tiêu và nhiệm• • vụ nghiên cứu:

Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về hoạt động ban hành văn bản quy

phạm pháp luật tại chính quyền địa phương Phân tích, đánh giá nhũng quyđịnh pháp luật có liên quan đến hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh; đánh giá thực trạng ban

hành văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Thanh Hóa; đề xuất một số giảipháp bảo đảm thực hiện hiệu quả hoạt động ban hành văn bản quy phạm phápluật

3 Tính mới và những đóng góp của đề tài:

Luận văn đi sâu vào nghiên cứu, phân tích, đánh giá chi tiết thực tiễn ban

hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của chính quyền tỉnh

Thanh Hóa Đánh giá những quy định pháp luật ảnh hưởng đến hoạt động

soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai tại

địa bàn tỉnh Thanh Hóa Từ đó tập trung làm rõ những hạn chế, bất cập còn tồn tại đưa ra nhũng giải pháp nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn băn quy phạm pháp luật

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận và thực tiễn về văn

bản quy phạm pháp luật, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật nóichung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng của ủy ban nhân dân và Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa Luận văn tiến hành nghiên

cứu hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cùa Hội đồng nhân dân, úy ban

nhân dân tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn 2015 - 2020 cùng những văn bản

pháp luật liên quan có ảnh hưởng đến hoạt động soạn thảo và ban hành văn

bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Thanh Hóa

Phạm vi nghiên cứu của đề tài bao gồm:

4

- Nghiên cứu các quy định pháp luật điêu chỉnh hoạt động ban hành và

kiếm tra, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật của úy ban nhân dân,

Hội đồng nhân dân ở Việt Nam

- Nghiên cứu hoạt động ban hành, kiểm tra, xử lý văn bàn quy phạm

pháp luật của ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp tĩnh tại Thanh

Hóa trong khoảng thời gian Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2015) có hiệu lực cho đến nay, trọng tâm là cấp tỉnh

5 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến hoạt động ban

hành văn bàn quy phạm pháp luật nói chung, hoạt động ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng, trong đó kể đến:

- Một số luận văn, luận án: Đoàn Thị Tố Uyên - Một số vấn đề lý luận

và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở

Việt Nam hiện nay (Luận văn thạc sĩ luật học, Hà Nội, 2003); Hoàng Minh Hà - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản quy phạmpháp luật của địa phương ở Việt Nam hiện nay (Luận văn thạc sĩ luật

học, Hà Nội, 2004); Nguyễn Thị Ngọc Mai - Văn bản quy phạm pháp luật cùa chính quyền địa phương (Luận án tiến sĩ, Hồ Chí Minh, 2020);

- Các sách chuyên khảo, bài báo nghiên cứu khoa học như: Văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương - Nguyễn Thị Ngọc Mai

(sách chuyên khảo, 2021); Ban hành văn bàn quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh - thực trạng và giải pháp - Trần Thu

Nga (báo Quán lý nhà nước, Học viện Hành Chính, 2012); Hoàn thiện

các quy định về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chínhquyền địa phương - Cao Vũ Minh (Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng

Quốc hội, 2013)

5

Các nghiên cứu trên đã xem xét, đánh giá hoạt động ban hành văn bản quy

phạm pháp luật nói chung và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại các địa

phương nói riêng dưới góc độ quy định pháp luật và thực tiễn ban hành, trên

cơ sớ đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Luận văn là công trình nghiên cứu phân tích, đánh giá chi tiết hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Thanh Hóa một cách chuyên sâu, toàn diện, hệ thống

và logic

6 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

6.1 Phương pháp luận

Phương pháp luận sử dụng chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật

biện chứng, phép biện chứng cùa chủ nghĩa Mác - Lênin

6.2 Phương pháp nghiên cứu:

Để giải quyết các vấn đề trong luận văn, học viên sử dụng phương pháp

lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh,

tổng hợp, phương pháp thảo luận và trao đổi cùng các chuyên gia

7 Kết cấu luận văn:

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo nội dung của

luận văn gồm 3 chương, cụ thể:

Chương 1 Lý luận về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai

Chương 2 Thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai tại Thanh Hóa

Chương 3 Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tĩnh trong lĩnh vực đất đai tạiThanh Hóa

6

CHƯƠNG 1 - LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VẢN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH TRONG LĨNH vực ĐÁT ĐAI

1.1 Khái quát về VBQPPL địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai 1.1.1 Khái niệm VBQPPL

Nhà nước và pháp luật là hai hiện tượng xã hội có mối liên hệ mật thiết,

tồn tại, ra đời và phát triển cùng nhau Trong lịch sữ nhà nước thường xuyên

sử dụng ba hình thức pháp luật là: tập quán pháp, tiền lệ pháp và VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức tiến bộ và hiện đại nhất được sửdụng ở tất cả các quốc gia, nhà nước hiện nay Nhà nước không thể tồn tạinếu thiếu pháp luật và ngược lại, pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát

huy hiệu lực bằng con đường nhà nước Pháp luật đã trờ thành công cụ có

hiệu lực nhất để đưa xã hội vào vòng “trật tự” phù hợp với ý chí của giai cấpthống trị Giai cấp thống trị sử dụng nhiều hình thức khác nhau để thể hiện ý chí của minh thành pháp luật như tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy

phạm pháp luật Trong đó, VBQPPL được coi là hình thức tiến bộ, chủ yếu

nhất của pháp luật xã hội chủ nghĩa vì nó có những ưu thế mà tập quán pháp

và tiền lệ pháp không có được [9, tr65-66]

Việc xác định thế nào là một văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề có

ý nghĩa rất quan trọng về cả mặt lý luận cũng như thực tiễn và đã được tranh

luận trong nhiều sách báo khoa học pháp lý của nước ta Theo quy định tạiĐiều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, VBQPPL được định nghĩa nhưsau:

“Văn bản quy phạm pháp luật là vãn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đủng thâm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định

trong Luật này.

7

Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đủng thấm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật

So sánh định nghĩa trên đây với định nghĩa văn bản quy phạm phápluật trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có thể thấy rằng, về cơ bản,định nghĩa vẫn kế thừa nội dung chính của định nghĩa trong Luật năm 2008, đồng thời bổ sung, hoàn thiện cho đầy đủ và chính xác hơn, nhằm phân biệt

VBQPPL với các loại văn bản khác

1.1.2 Đặc điếm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Các cấp chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp năm

2013 gồm có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân được được tô chức phù hợp

với đặc điểm các đơn vị hành chính hiện nay Luật Ban hành VBQPPL năm

2015 đã thống nhất khái niệm VBQPPL cùa HĐND và UBND vào định nghĩaVBQPPL nói chung Theo đó, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền

cấp tỉnh chính là các văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được chính quyền

cấp tĩnh ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục pháp luật

quy định VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh, bên cạnh các đặc điểm của VBQPPL nói chung, có một số điểm riêng như:

Thứ nhất, VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh phần lớn là loại văn bản cụ thể hoá các quy định pháp luật và văn bản của cơ quan nhà

nước cấp trên, về mặt lý luận và thực tiễn, các cơ quan Nhà nước ở trungương không thể ban hành được một hệ thống pháp luật phù họp với tất cả các yêu cầu và đặc điểm cùa mồi địa phương trên toàn quốc Mồi địa phương lại

có những đặc điểm, điều kiện riêng về địa lý, dân cư, kinh tế xã hội Chính vì

vậy, để phù hợp với tình hình thực tế ở mỗi địa phương, trên cơ sở các quyđịnh của cơ quan nhà nước ở trung ương, chính quyền địa phương sẽ ban

8

hành VBQPPL đê cụ thê hoá cho phù hợp với yêu câu, đặc điêm của địa

phương Đây là đặc điểm phù hợp với tình hình thực tiễn quản lý nhà nước Trong điều kiện như vậy, yêu cầu đặt ra với hệ thống pháp luật là cần cónhững văn bản với giá trị pháp lý khác nhau thì mới đáp ứng được yêu cầu

của xã hội đang hàng ngày biến động Việc trao quyền cho các cấp chính

quyền địa phương là phù họp với hoàn cảnh, điều kiện địa phương mình là

hợp lý, sát với yêu cầu thực tiễn, tùng bước ổn định, điều chỉnh các quan hệ

xã hội nãy sinh trong thực tiễn quăn lý ở địa bàn địa phương Nhiệm vụ của

các chính quyền địa phương là hướng dẫn, thi hành Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên là một nhiệm vụ tất yếu

77zứ’ hai, VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh không ápdụng, điều chỉnh ngoài phạm vi địa phương đó

Chính quyền địa phương các cấp là chủ thể của quản lý nhà nước ở địaphương đó Trong phạm vi quyền hạn, chức năng, địa bàn quản lý được pháp luật giao cho, chính quyền địa phương phải có trách nhiệm áp dụng các biện

pháp bảo đảm thi hành cho Hiến pháp, luật được thực thi tại địa phương và hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương luôn gắn với các hoạt động quản lý các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc địa bàn của mình

Chính quyền địa phương ngoài việc việc triển khai, bảo đảm cho các cơ

quan, tổ chức và cá nhân trên địa bàn mình thực hiện đúng quy định của pháp luật; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, cá nhân và tổ chức, ban

hành các chính sách phù họp để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đời sống

an sinh xã hội còn có trách nhiệm bảo đảm cơ quan, tố chức và cá nhân thực hiện các nghĩa vụ theo luật quy định; không làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác Chính vì vậy, chính quyền địa

với tình hình địa phương, phù hợp với các văn bản cấp trên nhằm quản lý nhà

9

nước tại địa phương Với những quan hệ xã hội mới phát sinh mà chưa được

điều chỉnh bởi VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên thì chính quyền địa

phương căn cứ vào chức năng, quyền hạn của mình theo luật định chủ độngban hành VBQPPL phù hợp để điều chỉnh các quan hệ ấy

1.1.3 VBQPPL của chính quyền địa phưong cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai

Đất đai là nguồn tài nguyên, nguồn lực to lớn để phát triển đất nước, là

tư liệu sản xuất đặc biệt tham gia vào tất cả các lĩnh vực hoạt động phát triến kinh tế, đời sống xã hội Các chủ trương, chính sách pháp luật về đất đai có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội, tác động đến mọi

mặt đời sống, sản xuất, đến từng người dân, doanh nghiệp thu hút sự quan

tâm rất lớn của xã hội Với tầm quan trọng, ỷ nghĩa chính trị, kinh tế, xã hộicủa chính sách, pháp luật đất đai đối với phát triển đất nước, trong thời gian vừa qua Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành và các địa phương luôn quan

tâm đến việc hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai

hành VBQPPL dưới hình thức Nghị quyết, UBND ban hành VBQPPL dướihình thức Quyết định VBQPPL của chính quyền địa phương trong lình vực

đất đai là hệ thống các VBQPPL bao phủ toàn bộ những vấn đề đất đai của

địa phương như: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; chính sách thu hồi đất, bồi

thường, hồ trợ tái định cư; công tác cải cách thủ tục hành chính đất đai; giáđất; giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng; tài chính đất đai; vai trò, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong quản lý, sử dụng đất đai; xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở

dữ liệu đất đai; đo đạc, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận; quyền của

người sử dụng đất; chế độ sử dụng đất;

10

VBQPPL của chính quyên địa phương câp tỉnh có vai trò quan trọng

hàng đầu trong công tác quản lý nhà nước, điều chỉnh những vấn đề thực tiễn, góp phần ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương đó

VBQPPL được hình thành là cả một quy trình rất nhiều công đoạn khác nhau

với sự phối hợp của cơ quan nhà nước tại địa phương

1.2 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phưong cấp tĩnh trong lĩnh vực đất đai

Trong hoạt động quản lý nhà nước, các chủ thể có thẩm quyền đều

dùng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo những định hướng được

xác định Để thực hiện các tác động này cần thông qua các giai đoạn và phương tiện pháp lý đặc thù gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật Cơ chế này

gồm 04 giai đoạn: giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban hành các ỌPPL; giaiđoạn thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện các quan hệ

pháp luật; giai đoạn thử tư là các chủ thể của mình bằng hành vi thực hiện cácquyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế

Như vậy, hoạt động ban hành VBQPPL của nhà nước nói chung, của địa phương cấp tỉnh nói riêng trong lĩnh vực đất đai là một hoạt động có tínhchất dẫn đạo, quyết định không nhỏ đến hiệu lực và hiệu quả của cơ chế điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực này

Hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh là một trong những phương thức thực hiện quyền lực nhà nước, gồm một chuỗi

các việc, động thái, quy trình như: lập chương trình xây dựng văn bản, soạn thảo, lẩy ỷ kiến góp ỷ, thẩm định, thâm tra, chỉnh lý, thảo luận, xem xét thông

qua vãn bản, công bố vãn bản có quan hệ chặt chẽ với nhau của HĐND và

11

UBND câp tỉnh nhăm tạo ra hệ thông các VBQPPL trong lĩnh vực đât đai đủng quy trình, chất lượng nhằm quản lý, sử dụng, tải tạo hiệu quả tài nguyên

đất, góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững của đất nước.

Hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh về

đất đai được thể hiện cơ bản trong quy trình ban hành loại văn bản này, gồm

các công đoạn theo quy định chung của pháp luật, đồng thời mồi công đoạn

đó là có những mục việc cụ thế được tiến hành với nhũng mức độ, tính chất

và cách thức nhất định Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, các cơ quan

nhà nước được giao nhiệm vụ có trách nhiệm tham mưu, giúp việc cho UBND và HĐND tình xây dựng và ban hành VBQPPL Bắt đầu từ đề nghị

xây dụng văn bản, đến soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, thẩm

định, thẩm tra dự thảo VBQPPL, công bố, tổ chức lấy ý kiến đóng góp của

các cơ quan, tố chức, cá nhân, nhũng tầng lớp nhân dân có liên quan đến việc

tổng hợp, phân tích, nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp, đến trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, cho ý kiến hoặc thông qua dự thảo VBQPPL VBQPPL của UBND, HĐND tỉnh được ban hành nhằm chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên,hoặc quy định chính sách, biện pháp nhằm bào đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc quy định biện pháp nhằm phát

triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương hoặc quy

định các biện pháp có tính chất đặc thù để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương

Hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực

đất đai mang các đặc điểm của hoạt động ban hành VBPL chung, đồng thời

có một số đặc điểm như sau:

Là một hoạt động mang tính quyền lực của các cơ quan nhà nước ở cấp chính quyền địa phương cao nhất của Việt Nam.

12

Trong hệ thông các câp chính quyên, tinh là đon vị hành chính địa

phưong cao nhất Hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh

trong lĩnh vực đất đai vừa có tính chất thực thi pháp luật của trung ương, vừa

có tính chất tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thực thi pháp luật của các chủ thể

có liên quan trong địa bàn tỉnh, và của chính quyền cấp dưới

Là hoạt động do HĐND và UBND tỉnh đảm nhiệm với mục tiều, tính chất, quy trình và hình thức nhất định.

lĩnh vực đất đai nhằm thực hiện các mục tiêu lâu dài cũng như trước mất về đất đai của riêng địa phương Thẩm quyền ban hành VBQPPL được giới hạn

theo luật định, không được ban hành văn bản vượt thấm quyền, đồng thờiphải tuân thù chặt chẽ các quy trình và hình thức quy định trong luật Đặcđiểm này nhằm bảo đảm việc thực thi pháp luật, tránh các chủ thể có thẩm

quyền lạm quyền gây ảnh hưởng đến hiệu lực cũng như tính thống nhất của

VBQPPL

Là hoạt động thuộc giai đoạn đầu tiên của quá trình điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực đẩt đai ở tỉnh.

Hoạt động này tạo tiền đề cho các hoạt động tiếp theo, nhằm quy phạm

hóa và đưa các quan hệ pháp luật tương ứng trong lĩnh vực đất đai vào đúng

với quỳ đạo quản lý và phát triển đất đai của nhà nước Nó đồng thời là mắt xích quan trọng trong quá trình chấp hành và điều hành của chính quyền địaphương cấp tỉnh đối với các chủ trương chính sách pháp luật của chính quyền

trung ương và chính quyền địa phương cấp huyện, xã trong việc quản lý, pháttriển đất đai của tỉnh

Là hoạt động phải tuân thủ quy trình do pháp luật quy định, chịu sự kiêm tra, giám sát của các chủ thể cỏ thâm quyền và ảnh hưởng đến nhiều

mặt hoạt động trong phạm vi chỉnh quyển tỉnh.

13

Ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đât đai là hoạt động trọng yêu, có vai trò như xương sống đối với các hoạt động quản lý nhà nước tại địa

phương Vì vậy, hoạt động này luôn luôn đòi hỏi phải tuân thủ chặt chẽ quy trình, thủ tục, thẩm quyền theo pháp luật quy định Quy trình này gồm các

công đoạn được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Luật Tồ

chức chính quyền địa phương và các VBQPPL liên quan Việc tuân thủ quy

trình trong hoạt động không chỉ đảm bảo tính chất pháp quyền mà còn nhằm

hướng tới chất lượng, sự phù hợp cao nhất của VBQPPL, đồng thời gia tăng

khả năng giám sát, minh bạch trong quá trình hoạt động của chính quyền cấp

tỉnh

Đất đai là nguồn tài nguyên nền tảng, hoạt động quản lý đất đai nói

chung, ban hành VBQPPL về đất đai của chính quyền cấp tỉnh nói riêng sẽ ảnh hưởng đến nhiều mặt của đời sống xã hội, nó có thề là động lực nhưngcũng có thế kìm hãm sự phát triển của kinh tế, chính trị, xã hội nếu như hoạt động thiếu hiệu lực và hiệu quả Ớ góc độ tích cực, hoạt động này tạo ra hànhlang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng hợp

lý, tiết kiệm và có hiệu quả đất đai, khai thác nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là việc phát triển các công trình hạ tầng kỳ

thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo điều kiện cho đất đai tham gia vào thị

trường bất động sản; tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị,

tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực cho việc phát triển

kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước nói chung và từng địa

phương cấp tỉnh nói riêng

1.2.2 Ý nghĩa hoạt động ban hành VBQPPL cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai

Hoạt động quản lý đất đai là những hoạt động quản lý liên quan đến

quá trình con người chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đất đai được các quy phạm

14

pháp luật đât đai điêu chỉnh Hoạt động này liên quan chủ yêu đên quá

trình con người khai thác lợi ích kinh tế từ đất đai Quản lý nhà nước đối vớiđất đai được sử dụng phố biến trong các văn bản pháp luật đất đai Tuy

nhiên, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013, trong phần giải thích

thuật ngữ lại không đề cập đến khái niệm này Trên cơ sở tìm hiểu khái niệm quản lý nhà nước nói chung, chúng ta có thế đưa ra quan niệm về quản lý nhà

nước đối với đất đai như sau: Quản lý nhà nước đổi với đất đai là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật trong việc xây dựng

và tô chức thực hiện trên thực tế các chính sách của Nhà nước về lĩnh vực đất

đai [14, tr.25[. Vì vậy, hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai

có nhiều ý nghĩa quan trọng:

Thứ nhất, ban hành VBQPPL cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai là một trong những nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước về đất đai.

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 (Điều 17), đất đai là tư liệusản xuất chủ yếu thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữuthực hiện quyền sở hữu đất đai Mặt khác, với tư cách là chù thể quản lý xã

hội, Nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai trên cơ sớ các quy định pháp luật

[18, tr.65] Nội dung quản lý nhà nước về đất đai được nêu rõ tại Điều 22

Luật Đất đai năm 2013

Từ Quyết định số 201-CP ngày 01 tháng 07 năm 1980 của Hội

đồng Chính phủ về thống nhất và tăng cường về công tác quản lý ruộng đất

rồi đến Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 (sau đó sửa đổi, bổ

sung năm 1998 và 2001) nội dung "Ban hành văn bản pháp luật về quản lý sử dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó" lúc đầu là "Quy định các chế

độ thê lệ về quản lý, sử dụng đất và tô chức thực hiện các chế độ, thê lệ đỏ"

đều được xếp ờ vị trí sau Từ Quyết định số 201-CP năm 1980 đến Luật Đất

đai 1993 đều đã quy định công tác quản lý nhà nước về đất đai gồm 7 nội

15

dung Trong đó, ở Quyêt định sô 201-CP năm 1980 nội dung này được xêp ở

vị trí thứ 7; đến Luật Đất đai 1987 và Luật Đất đai 1993 nội dung này được

xếp ở vị trí thử 3 xếp đầu tiên trong 7 nội dung quản lý nhà nước về đất đai

ở giai đoạn từ khi thực hiện Quyết định số 201-CP năm 1980 đến Luật Đất

đai 1993 là nội dung "Điều tra, khảo sát đất đai" nhưng đến nay thực tế cho

thấy bất kể việc gì trong công tác quản lý nhà nước về đất đai đều phải tuân

theo quy định của pháp luật nên từ Luật Đất đai 2003 và sau đó là Luật Đất

đai năm 2013 đưa nội dung "Ban hành vãn bản quy phạm pháp luật" lên đầu

tiên

Thứ hai, ban hành VBQPPL cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai là cơ sở,

tiền đề đế thực hiện quán lý nhà nước về đất đai.

Như vậy, "Ban hành các vãn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử

đụng đất đai và tô chức thực hiện các văn bản đó" không phải là nội dungmới trong công tác quản lý nhà nước về đất đai Điều này đã được quy định

từ năm 1980 trong Quyết định số 201-CP của Hội đồng Chính phủ Tuy nhiên

phải đến Luật Đất đai năm 2003 nội dung này được xác định là cơ sở, tiền đề

để thực hiện các nội dung còn lại trong công tác quản lý nhà nước về đất đai

Nội dung này gồm 2 vấn đề là ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản

lý và sử dụng đất đai (theo thẩm quyền) và tổ chức thực hiện, thi hành

các văn bẳn đó

Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước về đất đai phải căn cứ theo

thấm quyền của mình và tuân theo các quy định trong Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật Khi tổ chức thực hiện vãn bản quy phạm pháp luật về

quản lý và sử dụng đất đai của các cấp trên, cơ quản quản lý hành chính

nhà nước về đất đai cũng phải căn cứ theo thẩm quyền của mình mà tố chức

16

hướng dẫn cho các cấp quản lý bên dưới và các chủ thể khác tham gia quan

hệ pháp luật đất đai hiếu và thực hiện các văn bản đó đạt hiệu quả cao

Như vậy, theo tinh thần của Luật Đất đai 2003 và sau này là Luật Đất

đai năm 2013, nội dung "Ban hành các vãn bản quy phạm pháp luật về quản

lý, sử dụng đất đai và tô chức thực hiện các văn bản đó" đã được xác định là

cơ sở đế thực hiện các nội dung khác và được xếp lên vị trí thứ nhất trong 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai Hơn bao giờ hết, người làm công tác

quản lý nhà nước về đất đai phải ý thức rỗ được tầm quan trọng của nó Để

làm tốt nội dung này đòi hỏi người cán bộ làm công tác quản lý nhà nước về

đất đai ngoài việc theo chức năng, thấm quyền của mình ban hành các văn

bản để cụ thể hoá và hướng dẫn thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về

quản lý và sử dụng đất của các cấp trên còn phải chú trọng đến công tác tuyên

truyền, phổ biến pháp luật đất đai đến người dân Chỉ khi nào người dân

-người chủ sừ dụng đất nắm chắc được pháp luật đất đai, tức là khi sử dụng đất họ biết được họ có nhũng quyền gì và họ phải thực hiện những nghĩa vụ gì? Theo quy định của pháp luật đất đai họ được làm gì và họ không được làm gì? Khi đó, mới có thể tránh được các vi phạm pháp luật về đất đai do người sử dụng đất không hiểu luật mắc phải

Bên cạnh các cơ quan nhà nước trung ương có thẩm quyền ban hành

VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, cơ quan nhà nước ớ địa phương cũng có

năm 2015:

“9 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ưong(sau đây gọi chung là cấp tỉnh).

10 Quyết định của ủy ban nhãn dãn cap tỉnh".

HĐND các cấp ban hành các Nghị quyết trong lĩnh vực đất đai khi

thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật đất đai tại địa phương Tuy

17

nhiên, trên thực tê sô lượng VBQPPL trong lĩnh vực đât đai do chù thê này ban hành tương đối ít.

Ví dụ- Nghị quyết số 192/2019/NĐ-HĐND tinh Thanh Hóa ngày 16 tháng 10năm 2019 về việc ban hành chính sách khuyến khích tích tụ, tập trung đất đai

để phát triến sản xuất nông nghiệp quy mô lớn, ứng dụng công nghệ cao trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa đến năm 2025

UBND các cấp ban hành các Quyết định trong lĩnh vực đất đai trong quá trình thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lỷ nhà nước

về đất đai

Ví dụ: Quyết định 3530/2017/QĐ-UBND tỉnh Thanh Hóa ngày 19 tháng 09 năm 2017 quyết định về việc ban hành Quy định về cưỡng chế thi hành quyếtđịnh giải quyết tranh chấp đất đai có hiệu lực pháp luật trên địa bàn tỉnh

Thứ ba, ban hành VBQPPL cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai tạo điều

kiện tiếp cận đất đai dề dàng hon cho người dân và doanh nghiệp, đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng đất.

Việc hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật đất đai đã từng bước nângcao công tác quản lý, sử dụng đất đai có hiệu quả, tạo ra nguồn lực rất lớn cho

sự phát triển kinh tế của đất nước thông qua tạo điều kiện tiếp cận đất đai cho người dân và doanh nghiệp và khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai thông

qua sắp xếp lại nhà đất thuộc sở hữu Nhà nước tại khối hành chính sự nghiệp

và các doanh nghiệp Nhà nước; đầu tư khai thác kết cấu hạ tầng kinh tế, hạtầng công nghiệp, giao thông và các khu vực phụ cận; chỉnh trang đô thị vàxây dựng các khu đô thị mới Nghị quyết của Liên hiệp quốc về Mục tiêu phát triển bền vững toàn càu tới năm 2030 (2030 SDGs) khẳng định bảo vệ quyền

sử dụng đất (QSDĐ) an toàn là một trụ cột quan trọng cho phát triển Hoạtđộng ban hành các VBQPPL quy định rõ bảo vệ QSDĐ tạo điều kiện khuyến

18

khích người dân và doanh nghiệp vay tiên và đâu tư cải tạo, nâng cao chât lượng đất, và cho phép thị trường chuyển nhượng và cho thuê QSDĐ phát triến, tạo điều kiện tập trung đất đai cho sản xuất quy mô lớn Đảm bảo

QSDĐ an toàn cũng là cơ sở để phát triển đô thị Bảo vệ QSDĐ an toàn là cơ

sở để chính thức hóa thị trường SĐD, làm rõ quyền của nhà nước đối với lập

quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất, và quyền đầu tư, sử dụng, thừa kế,tặng, cho, góp vốn, chuyển nhượng hoặc thế chấp, cho thuê đối với các chủ thể của nền kinh tế Ngoài ra, việc xác lập và bảo vệ QSDĐ an toàn là cơ sở

để thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo việc làm cho người dân và doanh nghiệp,

bảo đảm công bằng xã hội, khả năng tiếp cận đất đai của người dân địa

phương, bảo vệ quyền bình đẳng giới, đồng thời góp phần bảo vệ môi trường,

bảo vệ đa dạng sinh học, chống biến đổi khí hậu, phòng chống thiên tai, duy trì hòa bình, thịnh vượng, ổn định, trật tự và an ninh toàn cầu

Thứ tư, ban hành VBQPPL cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai nhằm góp phần giám sát việc thi hành pháp luật đất đai tại địa phương.

Các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do các cơ quan nhà nước trung

ương ban hành mang tính định hướng mục tiêu, chính sách chung về quân lý

đất đai Các địa phương sẽ thể chế cụ thể những chính sách phù hợp với tình

hình kinh tế - xã hội của địa phương mình Các văn bản quy định chi tiết thi hành đều đảm bảo kịp thời, khả thi, thống nhất, đồng bộ, phù hợp với quy

định của cấp trên và đặc điểm, tình hình thực tế địa phương, góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về đất đai

Theo quy định của Luật đất đai hiện hành thì Hội đồng nhân dân các

cấp thực hiện quyền giám sát theo quy định của Hiến pháp, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và úy ban nhân

dân (hiện nay, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân đã hết

hiệu lực và việc giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện theo quy

19

định của Luật tô chức chính quyên địa phương) Quôc hội, Hội đông nhân dân

các cấp thực hiện quyền giám sát về quản lý và sử dụng đất đai theo quy định

của Hiến pháp và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận thực hiện quyền giám sát về quản lý và sử dụng đất đai theo quy định của Hiến pháp, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và quy

định khác của pháp luật có liên quan.Thông qua hệ thống VBQPPL đất đai

đồng bộ, thống nhất từ trung ương đến địa phương đã tạo cơ sở pháp lý cho cá

nhân, tổ chức, doanh nghiệp thực hiện quyền giám sát và phản ánh các saiphạm trong quản lý và sử dụng đất đai

Thứ năm, ban hành VBQPPL cấp tỉnh trong lình vực đất đai của HĐND và UBND nhằm giải quyết, điều chỉnh những vấn đề thực tiền của địa phương. Trong thời kỳ hội nhập kinh tế, đất đai là một lĩnh vực nhạy cảm, bao trùm nhiều vấn đề, quan hệ pháp luật đất đai phát sinh nhiều mối quan hệ mới mà các VBQPPL từ Trung ương chưa thể giải quyết hết được Do đó,

HĐND và UBND tỉnh không chỉ ban hành các văn bản hướng dẫn, chi tiết cụ thể hoá các văn bản cấp trên mà còn ban hành những văn bản giải quyết

những vấn đề của riêng địa phương mình

1.3 Co ’ sở pháp lý hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai

1.3.1 Nguyên tắc ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai

Nguyên tắc đám báo tỉnh hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống VBQPPL.

Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Hiến pháp là luật

cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất, Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp” Để bảo

20

đảm nguyên tăc Hiên pháp là luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhât thì các văn

bản pháp luật được các cơ quan có thấm quyền ban hành phải phù hợp với

Hiến pháp, trong đó có văn bản do HĐND, UBND tỉnh ban hành

Đồng thời, tại Điều 53 Hiến pháp 2013 quy định về chế độ sở hừu đất

đai như sau: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biến, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước

đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sớ hữu và thống nhất quản lý” Các văn bản pháp luật của HĐND, UBND tỉnh nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng không được trái với quy

định cụ thể của Hiến pháp, không được trái với tinh thần của Hiến pháp

VBQPPL thuộc thẩm quyền của mình Tính họp pháp được hiểu là VBQPPL

của chính quyền địa phương cần đảm bảo thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn

bản trong hệ thống pháp luật, hay nói cách khác là phải phù họp với văn bản

quy phạm của cơ quan cấp trên ban hành

Tính thống nhất của VBQPPL được hiểu là cùng một lĩnh vực hay đối tượng điều chỉnh thì các quy phạm đảm bảo thống nhất và không có mâu thuẫn với nhau Tính thống nhất thể hiện theo 2 chiều: chiều ngang và chiều dọc Chiều ngang nghĩa là các VBQPPL cùng một cơ quan ban hành phải

thống nhất với nhau, trục dọc nghĩa là các văn bản của cơ quan trung ương và địa phương phải thống nhất với nhau Đảm bảo tính thống nhất chiều dọc đơn

giản hơn do HĐND, UBND tỉnh dễ dàng đối chiếu với các VBQPPL của cấptrên chẳng hạn như Luật Đất đai 2013, Luật Ban hành văn bản quy phạmpháp luật 2015, các Nghị định, Thông tư liên quan, Ngoài ra, VBQPPL của UBND tỉnh còn phải phù hợp với VBQPPL của HĐND tỉnh bời vì UBND là

cơ quan chấp hành của HĐND Trong cùng lĩnh vực đất đai, cần đảm bảo tính

21

thông nhât giữa các văn bản quy phạm pháp luật các câp chính quyên cùng

cấp VBQPPL chỉ có thể quy định khác biệt trong trường hợp pháp luật cho

phép địa phương có những thẩm quyền quản lý có tính chất đặc thù

Nguyên tắc tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, thẩm

trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (được sửa đổi, bồ sung năm 2019) Đốivới chính quyền cấp tỉnh, về cơ bản có các chức năng, nhiệm vụ sau: 1 Tổ

chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn tỉnh; 2 Quyết định những vấn đề của tỉnh trong phạm vi được phân quyền, phân cấptheo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan; 3

Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước ở trungương ủy quyền; 4. Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền

địa phương ở các đơn vị hành chính trên địa bàn; 5 Chịu trách nhiệm trước

cơ quan nhà nước cấp trên về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của

chính quyền địa phương ở tỉnh; 6 Phổi hợp với các cơ quan nhà nước ở trung

ương, các địa phương thúc đấy liên kết kinh tế vùng, thực hiện quy hoạch vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân; 7 Quyết định và tổ

chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân,

huy động các nguồn lực xã hội đế xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo

đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn tỉnh

22

Chính quyên địa phương có thâm quyên do cơ quan nhà nước ở trung

ương trao để ban hành VBQPPL nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, hẩm quyền là "'quyền xem xét, quyết định ” Theo Từ điển Luật học, "thẩm

quyền là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của các cơ

quan nhà nước, tô chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước do pháp luật quy

định” Thẩm quyền ban hành VBQPPL được hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn

đề pháp luật ở nước ta Do vậy, pháp luật đã quy định khá cụ thể về vấn đề này, từ các quy định trong Hiến pháp đến các luật khác, đặc biệt là Luật Ban

Trong lĩnh vực đất đai, thẩm quyền ban hành VBQPPL là một nội dung quan trọng trong thống nhất quản lý đất đai của nhà nước Điều này đã được ghi nhận trong Hiến pháp và cụ thể hơn là Điều 22 Luật Đất đai năm 2013

mang tính bắt buộc thực hiện Vi vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL nói

chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước hết là thẩm quyền

của các chủ thể thực thi quyền lực Nhà nước Thẩm quyền ban hành

VBQPPL nói chung được quy định tại Điều 4 Luật Ban hành VBQPPL năm

2015 Tuy nhiên với nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đất đai thì chủ thể có

thẩm quyền ban hành ở phạm vi hẹp hơn

giới hạn bởi mức độ thực hiện thẩm quyền, nghĩa là chỉ được ban hành trong

giới hạn luật định, không được ban hành vượt thẩm quyền Quy định nhằm

bão đảm việc thực thi pháp luật tại địa phương, tránh các chủ thể lạm quyềngây ảnh hưởng đến hiệu lực của VBQPPL

Nguyên tắc bảo đảm tỉnh minh bạch trong VBQPPL.

23

Đây là một trong những nguyên tăc không thê thiêu trong hoạt động

ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng.Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cụ thế hoá nguyên tắc

đảm bảo tính minh bạch trong quy định của VBQPPL tại các nội dung quy

định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong ban hành VBQPPL;minh bạch trong trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành; minh bạch trong từng nội dung cũa văn bản; minh bạch qua hình thức đăng tải, niêm yết công khai

các văn bản; tuyên truyền, phổ biến VBQPPL Các VBQPPL trong lình vực đất đai nói riêng khi ban hành có tác động sâu sắc, mạnh mẽ đền quyền và lợi

ích chính đáng của người dân, tố chức, cũng như nhà nước, thông tin về đất đai luôn được nhân dân quan tâm đặc biệt nếu không đảm bảo nguyên tắc này rất dễ xảy ra tình trạng sai phạm, kiện cáo kéo dài Ờ mức độ khái quát, quy

định của pháp luật về công khai, minh bạch trong lĩnh vực đất đai được thể

hiện trong Hiến pháp 2013 (Điều 53, 54 Chương III), Luật Tiếp cận thông tin,Luật Phòng chống tham nhũng, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường,thị trấn Ờ khía cạnh pháp luật chuyên ngành, các quy định về công khai, minh bạch trong lĩnh vực đất đai được cụ thể hóa trong Luật đất đai 2013 và

các Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai 2013 (bao gồm: Nghị

định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất

đai 2013; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hồ trợ, tái định cư khi Nhà nước thuhồi đất; Nghị định số 01/2017/NĐ-CP về việc sửa đổi, bổ sung một số Nghị

định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai 2013 ) Quy trình, trình tự thực hiện công khai, minh bạch cũng đã được hướng dẫn cơ bàn trong các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường (các Thông tư số 24/2014/TT-

24

Nguyên tắc bảo đảm tỉnh khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dề tiếp

cận, dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai.

Nguyên tấc này được thế hiện ngay từ bước lập đề nghị xây dựng văn bản, trước khi soạn thảo dự thảo cần có sự khảo sát, đánh giá thực trạng quan

hệ xã hội, nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách Nhà nước, văn bản cơ quan cấp trên và các tài liệu khác có liên quan Trên cơ sở đó, xácđịnh những nội dung cần thiết, sát thực, phù hợp với tình hình địa phương

Cùng với đó, việc đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực

hiện là những yêu cầu cơ bản của nguyên tắc này Trong thời kỳ hội nhậpkinh tế, cùng với sự phục hồi kinh tế, giai đoạn “bình thường mới” sau đại

dịch Covid-19, có những quan hệ xã hội nói chung và đặc biệt trong lĩnh vực đất đai nói riêng phát triển mạnh mẽ cần có một hành lang pháp lý mạnh mẽ

điều chỉnh, tạo sự ổn định cho thị trường kinh tế - xã hội Đồng thời,VBQPPL đất đai cần được dễ tiếp cận thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, hệ thống cơ sở dữ liệu, tập hệ thống hoá, pháp điến hoá đế nhân

dân dễ dàng tra cứu, áp dụng trên thực tế Việc đảm bão lồng ghép yếu tố

bình đẳng giới, đảm bảo yêu cầu thủ tục hành chính lần đầu tiên được đưathành nguyên tắc trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL tai Luật Banhành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Nguyên tắc đảm bảo công khai, dãn chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi

ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quả trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bố sung một

điều quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân, tổ chức trong hoạt

động ban hành VBQPPL Quy định cụ thể mối quan hệ về trách nhiệm giữa

các chủ thể trong từng quy trình Đặc biệt, Luật năm 2015 quy định cụ thế

25

trách nhiệm báo cáo công khai tiêp thu có ý kiên tham gia của tô chức, cánhân cũng như giải trình công khai các nội dung.

1.3.2 Nội dung, hình thức, quy trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2015, VBQPPL của HĐND cấp tỉnh được ban hành dưới hình thức Nghị quyết Thẩm quyền ban hành được quy định cụ thể tại các điều 27 của Luật

Theo đó HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định:

- Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà

nước cấp trên;

VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an

ninh ở địa phương;

- Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế

- xã hội của địa phương

UBND tỉnh ban hành VBQPPL là Quyết định trong các trường họp sau:

- Chi tiết điều, khoản, điếm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật

của cơ quan nhà nước cấp trên

- Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp

trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế

-xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương

- Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương

Việc quy định rõ hình thức VBQPPL cùa HĐND và UBND cấp tỉnh có ý

nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt trong mối quan hệ Nhà nước và Nhân dân

Bằng hình thức văn bân, đối tượng thi hành có thể nhận biết ngay ai đã ban

hành văn bản đó Sự phân biệt này góp phần thể hiện tính công khai, minh

26

bạch của hệ thông pháp luật Đông thời, việc tuân thủ hình thức của văn bản

là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản Nội dung ban hànhVBQPPL của HĐND và UBND tập trung vào các mối quan hệ pháp luật đất

đai đã kịp thời cụ thể hoá đường lối, chủ trương chế độ đất đai của Đảng,không trái với các quy định của Luật Đất đai 2013.Việc quy định rõ nội dung của VBQPPL cùa cấp HĐND và UBND đã dàn phá vỡ được lợi ích nhóm, lợi

ích từng ngành ở địa phương vốn là vấn đề khá bất cập hiện nay Đây là điềm

về nội dung VBQPPL đặc biệt của chính quyền địa phương

VBQPPL của HĐND và UBND cấp tĩnh trong lĩnh vực đất đai có vai trò

quan trọng, ảnh hường trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhiều tầng lớp nhân

dân, do đó phài được ban hành theo một trình tự, thủ tục chặt chữ Nhiệm vụ,

tại Điều 19 và Điều 21 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh được

quy định cụ thể tại Chương IX, từ Điều 127 đến Điều 132 Luật Ban hành

VBQPPL, bao gồm các bước sau đây: (1) Lập đề nghị xây dựng quyết định;

(2) Xem xét, kiểm tra đề nghị; (3) Chù tịch UBND tỉnh thông qua đề nghị; (4) Soạn thảo quyết định; (5) Lấy ý kiến về dự thảo quyết định; (6) Thẩm định dựthảo quyết định; (7) UBND xem xét, thông qua dự thảo quyết định; Chủ tịch

UBND cấp tỉnh kỷ ban hành Tương tự như quy trình ban hành nghị quyếtcủa HĐND tỉnh, khi xây dựng quyết định cùa UBND tỉnh, các chủ thể cũngphải tiến hành hoạt động lập đề nghị Chủ thể có trách nhiệm đề nghị là cơquan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và chủ tịch UBND cấp huyện

Hoạt động xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được quyđịnh cụ thể tại Chương VIII từ Điều 111 đến Điều 126 cùa Luật Ban hành

27

1.4 Hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyên địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai

1.4.1 Nhũng yếu tố tác động đến hiệu quả

Hiệu quả của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là kết quả của sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật đến các quan hệ xã hội

so với các yêu cầu, mục tiêu khi ban hành văn bản đó Neu như hiệu lực của

văn bản quy phạm pháp luật thể hiện thuộc tính của các quy phạm pháp luật,

thì hiệu quả của một văn bản quy phạm pháp luật lại là những gì mà văn bản

đó có thể đem lại trong cuộc sống, là kết quả của sự tương tác giữa pháp luật

và xã hội, bởi chức năng chính của pháp luật là điều chỉnh các quan hệ xã hội.Pháp luật hướng cho các chủ thể sống và làm việc một cách hợp tác với nhau,

đế cùng nhau đạt được những gì họ muốn, vì lợi ích của tất cả thành viên

trong xã hội Từ một vài nãm trở lại đây, việc xem xét, đánh giá một vãn bàn

quy phạm pháp luật không còn dừng lại ở việc đánh giá nó theo các tiêu chínội tại nữa Ý nghĩa của sự tồn tại một văn bản quy phạm pháp luật giờ đây

còn được xem xét ở một góc độ khác, đó là tính hiệu quả, là kết quả cùa sựtác động của các quy phạm pháp luật đến các quan hệ xã hội được điều chỉnh, đến các đối tượng được áp dụng [33]

Hoạt động ban hành VBQPPL không hiệu quả có thể biểu hiện ờ những

khỉa cạnh sau: thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật không đạt được nhữngmục tiêu mà các nhà làm luật muốn khi soạn thảo và ban hành Thứ hai, văn

băn quy phạm pháp luật tạo ra những tác động không mong muốn đối với xãhội Như vậy, hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật chính là tiêu chí cần

thiết để đánh giá ý nghĩa của sự ra đời hay giá trị của văn bản đó Giá trị của

một văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá qua những tác động cụ thể

của nó vào thực tiễn các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh và những tác động

này được xem xét trong mối tương quan với các mục tiêu đặt ra cho văn bản

28

Đây là một xu hướng mới trong việc đánh giá và cải cách hệ thông pháp luật[33],

Có những yếu tố chung tác động đến hiệu quả ban hành VBQPPL trong

mọi lĩnh vực cùa từng địa phương như: tình hình kinh tế, chính trị, đặc điểm

văn hoá từng địa phương, định hướng chính trị của đất nước, địa phương,

trình độ, kỹ năng của chủ thế ban hành, kinh phí

về kinh tế, hiện nay nước ta đang bước vào thời kì đổi mới, hội nhập

kinh tế quốc tế sâu rộng, nền kinh tế có nhiều thành phần Ở mồi địa phương

lại có tỉ trọng nền kinh tế khác nhau, các lĩnh vực kinh tế có đặc điểm khác

nhau Đất đai lại đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế đối với mồi người dân, quỹ đất tại mồi địa phương cũng có sự thay đối, khác biệtrất lớn, VBQPPL khi được ban hành phải phụ thuộc vào chiến lược phát triểnkinh tế ngắn hạn, dài hạn theo từng giai đoạn

về chỉnh trị - xã hội, các tầng lớp nhân dân, các tổ chức chính trị - xãhội, các tập thế ngày càng tham gia tích cực, có chất lượng vào hoạt động

đóng góp ý kiến cho hoạt động quản lý nhà nước trong đó có hoạt động banhành VBQPPL Cũng trong các yếu tố chung phải kể tới vai trò lãnh đạo củaĐảng cộng sản, các chiến lược, lãnh đạo quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ

thống pháp luật, đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa

về định hướng chính trị của đất nước và địa phương, sau hơn 30 năm

đổi mới đất nước ta có những thay đổi lớn Kinh tế vĩ mô ổn định, vững chắc,

niềm tin của nhân dân và xã hội tăng lên Việt Nam phấn đấu năm 2030 cơ

bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại; một nền kinh tế bền vững, độc lập Bối cảnh và mục tiêu đặt ra cơ hội và thách thức trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt công tác ban hành VBQPPL,

đảm bảo tính phù họp, khả thi với điều kiện chính trị, kinh tế đất nước nói

chung và của địa phương nói riêng

29

Vê trình độ, kỹ năng của chủ thê ban hành VBQPPL, VBQPPL đượcban hành nhằm đề ra các chù trương, chính sách hay giải quyết các vấn đề cụ thế thuộc chức năng, nhiệm vụ từng cơ quan VBQPPL muốn đạt được hiệu

quả trên thực tế cần có mục đích rõ ràng, khoa học, ngắn gọn, đù ý, dễ hiểu

Những người được giao nhiệm vụ ban hành VBQPPL càn có trách nhiệm,

kiến thức, thường xuyên bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ góp phần nâng caochất lượng VBQPPL khi ban hành

về kinh phí, theo Thông tư số 338/2016/TT-BTC quy định mức phân

bổ kinh phí dựa trên 02 tiêu chí là mức độ phức tạp của văn bản và số lượng

lấy ý kiến tham gia vào văn bản để đưa ra 02 loại định mức Hàng nằm,

HĐND tỉnh căn cứ khả năng ngân sách phân bố cụ thể đối với từng loại VBQPPL UBND tỉnh tự lập dự toán cân đối kinh phí bảo đảm xây dựng VBQPPL Bố trí kinh phí đảm bảo đầy đủ, kịp thời là công tác quan trọng cho xây dựng và ban hành VBQPPL và thi hành pháp luật tại địa phương

Bên cạnh đó, có những yếu tố riêng ảnh hưởng đến hiệu quả ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai tại địa phương

Nhóm thứ nhất xuất phát từ chính các yểu tố nội tại của văn bản quy

phạm pháp luật Đó là các yếu tố liên quan đến chất lượng của các quy phạm

pháp luật Để văn bản quy phạm pháp luật phát huy được hiệu lực, các quy

phạm pháp luật phải đáp ứng các yêu cầu về mặt hình thức cũng như nội

dung, về mặt hình thức, một quy phạm pháp luật dù được soạn tháo đúng quy trình, thủ tục, nhưng không bảo đảm kỹ thuật soạn thảo (ví dụ không đảm bảo đúng cấu trúc của quy phạm pháp luật, hoặc không rõ ràng về mặt ngữ nghĩa),

sẽ khó có thề đem lại hiệu lực mong muốn Ngược lại, những quy phạm được soạn thảo tốt về mặt kỳ thuật nhưng không được cơ quan có thấm quyền ban hành thì cũng sẽ không có hiệu lực Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật phải

đáp úng được tính hợp pháp Nhũng yêu cầu về mặt nội dung cần phải được

30

hiểu theo nghĩa rộng, không chỉ là những yêu cầu thuần túy về mặt câu từ,

ngũ nghĩa, mà cần phải hiểu ở việc tiếp nhận văn bản này từ đối tượng mà nó

hướng tới, cũng như tác động của nó đến xã hội Văn bản quy phạm pháp luật

đó cần phải đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước; phải hợp lòng dân, thể hiện ý

chí, lợi ích chung của người dân Đó là tính hợp lý của văn bản quy phạm

pháp luật

Nhóm thứ hai xuất phát từ các yếu tố bên ngoài của văn bản quy phạm pháp luật: khả năng tổ chức thực thi của các cơ quan thi hành pháp luật, khả

năng tiếp cận pháp luật của các chủ thế, tình trạng tuân thủ pháp luật của

các chủ thể, khả năng được xã hội chấp nhận Có thể thấy rằng, nghiên cứu

mặt bên ngoài của một vân bản quy phạm pháp luật là nghiên cứu ảnh hưởng

của văn bản đó đến thái độ của các chủ thể Một văn bản quy phạm pháp luật

có hiệu lực khi văn bẳn đó có giá trị bắt buộc thi hành đổi với chủ thể Sự

tuân thủ các quy định của văn bản quy phạm pháp luật được coi là biểu hiện

của một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực Yếu tố quan trọng ảnh

hưởng đến sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể là khả năng tiếp cận thông tin

pháp luật của các chủ thể Đó là khả năng nhận thức để có thể viện dẫn các quy phạm pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể Đó

còn là khả năng thực hiện các hành vi đúng pháp luật của các chủ thế Một

văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực phài là một văn bản có thể tiếp cận

được Như vậy, khả năng tiếp cận pháp luật của các chủ thể sẽ là một trongnhững yếu tố quyết định hiệu lực cùa pháp luật, bởi nó quyết định thái độ củacác chủ thế đối với văn bản quy phạm pháp luật, từ đó quyết định hiệu lực của

văn bản quy phạm pháp luật

Bên cạnh đó, nói đến yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả ban hành của

VBQPPL không thế không nhắc đến những cơ quan thực thi pháp luật. Mộtvăn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực hay không, không chỉ phụ thuộc vào

31

chính văn bản quy phạm pháp luật đó mà còn phụ thuộc vào việc tô chức thi

hành, giám sát việc thực hiện của các cơ quan thực thi Vì vậy, vai trò của các

cơ quan thực thi pháp luật là rất quan trọng VBQPPL sẽ có hiệu lực cao khi được các cơ quan thực thi thực hiện một cách nghiêm túc và triệt để Nhữnghạn chế, trở ngại trong việc thực hiện pháp luật thường có nguồn gốc, hoặc ít nhất chịu tác động từ phía cơ quan thực thi pháp luật Neu như các cơ quan

này không hành động, không triến khai việc áp dụng; không giám sát việc thi

hành, tuân thủ pháp luật thì hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật sẽkhông được bào đảm Bên cạnh đó, những quy định không rõ ràng, chồng

chéo về thấm quyền giữa các cơ quan thực thi cũng làm ảnh hưởng không nhỏ

đến việc thực hiện pháp luật

Một yếu tố tác động đến hiệu quả của hoạt động ban hành VBQPPL là mục tiêu của VBQPPL. Hiệu quả của một văn bản quy phạm pháp luật chỉ có

thể được đánh giá khi so sánh với mục tiêu mà văn bản đó đề ra Văn bản quy phạm pháp luật sẽ có hiệu quả khi thực hiện được các mục tiêu của mình.Mục tiêu là một loạt các hoạt động, kết quả cụ thể cần phải thực hiện đượctheo kế hoạch đã đặt ra trong nghiên cứu Mục tiêu có thể đo lường hay định

lượng được Mục tiêu là nền tảng hoạt động của nghiên cứu, là cơ sở cho việc

đánh giá kế hoạch nghiên cún đã đưa ra Ý muốn của các nhà làm luật, mục

tiêu mà văn bản quy phạm pháp luật phải thực hiện, không chỉ cần được nêu

rõ, mà còn cần phải thống nhất Một văn bản quy phạm pháp luật có thể đượcsoạn thào và ban hành nhằm thực hiện nhiều mục tiêu nhưng các mục tiêu này cần phải thống nhất với nhau

1.4.2 Những tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL I.4.2.I Tiêu chí về chính trị

Tiêu chí về chính trị đặt ra chủ yếu đánh giá chất lượng của VBQPPL

Trong xây dựng pháp luật, yếu tố chính trị thể hiện ở sự ổn định bền vững

32

của thê chê chính trị • và môi trường 4^2 chính trị • đã tạo • điêu kiện• thuận • lợi• chohoạt động quản lý xã hội cùa Nhà nước dưới sự lãnh đạo cùa Đảng; tạo niềm tin của các cán bộ, công chức, viên chức, đảng viên và người dân đối vớiĐảng, Nhà nước, từ đó quán triệt, tin tưởng và nghiêm chỉnh thực hiện các chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước Bên

cạnh đó, bảo đảm mọi quan điếm, chủ trương, đường lối cùa Đảng đối vớichiến lược xây dựng pháp luật, xây dụng pháp luật cho từng lĩnh vực

phải được đề ra kịp thời, phù hợp yêu cầu khách quan, đáp ứng đòi hởi từ

thực tiễn quản lý của Nhà nước, bởi đây là cơ sở để Nhà nước thể chế hóa

thành các quy định pháp luật Mặt khác, Đảng ta luôn nhận thức sâu sắc sự

cần thiết xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, toàn diện, là cơ sở

xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh đòi hỏi toàn Đảng, toàn dân chung tay tham gia góp ý kiến, kiểm tra, giám sát hoạt động của Nhà

nước trong công tác xây dựng pháp luật [10],

Xem xét sự phù hợp về mặt chính trị là đòi hỏi mang tính khách quan

vì hai yêu cầu cơ bản sau:

Thứ nhất, VBQPPL trong lĩnh vực đất đai phải có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Yêu cầu này xuất phát từ

Điều 4 Hiến pháp năm 2013: "Đảng Cộng sản Việt Nam - Đội tiên phong của

giai cap công nhân, đồng thời là đội tiên phong của Nhân dân lao động và của dãn tộc Việt Nam, đại biêu trung thành lợi ích của giai Cấp công nhân,nhân dân lao động và của cả dãn tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lênin và tư

tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước

và xã h0i." Có thể thấy, Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng chủ trương, đường lối,chính sách Từ đó, Nhà nước thế chế hóa thành những quy định pháp luật

Khi đánh giá chất lượng cùa VBQPPL trong lĩnh vực đất đai trước hết phải

dựa vào đường lối, chính sách của Đãng làm chuẩn mực để xem xét Ờ Việt

33

Nam, chủ trương, đường lôi của Đảng vê đât đai là thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu.

Thứ hai, VBQPPL phải có nội dung phù hợp với ý chí, nguyện vọng và

lợi ích chính đáng của nhân dân vì nhân dân là đối tượng VBQPPL tácđộng trực tiếp đến Quá trình khai thác và sử dụng đất luôn gắn liền với quá

trình phát triến xã hội Xã hội càng phát triến thì nhu càu sử dụng đất ngày

càng cao Bởi vì đất là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được, là môi trường sống, là địa bàn phân bố dân

cư, xây dựng các công trình kinh tế, văn hóa, an ninh - quốc phòng Việc

định hướng hợp lý tài nguyên đất có ý nghĩa quan trọng nhằm định hướng trong quản lý Nhà nước trên lĩnh vực đất đai Muốn phát huy tác dụng củanguồn lực đất đai, ngoài việc bảo vệ quỳ đất quốc gia, còn phải quản lý đất đai hợp lý, nâng cao hiệu quả sừ dụng đất sao cho vừa đảm bảo lợi ích trước

mắt, vừa tạo điều kiện sử dụng đất hiệu quả lâu dài bền vững Đất đai có vaitrò quan trọng như vậy nên việc hoàn thiện chế độ sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm Thực tiễn trong gần 30 nămđối mới đất nước cho thấy, chính sách, pháp luật đất đai đã có nhiều đổi mới

và đóng góp tích cực cho việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồnlực đặc biệt quan trọng này Hệ thống chính sách, pháp luật đất đai ở nước ta

đã từng bước được xây dựng và hoàn thiện để phù hợp với cơ chế kinh tế thị bước định hướng xã hội chủ nghĩa theo nguyên tắc cúng cố chế độ sở hữutoàn dân về đất đai do Nhà nước là đại diện chủ sờ hữu và thống nhất quản lý

Yêu cầu này đặt ra nhằm đảm bảo tính khả thi của VBQPPL Thực tếcho thấy có rất nhiều VBQPPL ban hành nhưng không thực thi được trong

thực tế Vì vậy, đế hạn chế tình trạng này, ngay từ khi xây dựng dự thảo các

cơ quan soạn thảo phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, tổ chức xã hội Đây

34