Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở việt nam

hiện cải cách quản lý chi NSNN và rút ra những bài học kinh nghiệm làm căn cứ đề xuấtcác giải pháp để tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN trong thời gian tới hướng tới thực hiện có hiệu q

CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU

CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH KINH TẾ HỌC

HÀ NỘI, NĂM 2022

CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU

CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Kinh tế học (Lịch sử kinh tế)

Mã ngành: 9310101

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

Người hướng dẫn khoa học:

HÀ NỘI, NĂM 2022

LỜI CAM ĐOAN

Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật Tôi camkết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạmquy định liêm chính học thuật trong nghiên cứu khoa học của Trường Đại học Kinh tếQuốc dân

Nghiên cứu sinh

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

i MỤC LỤC

ii DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT

v DANH MỤC BẢNG BIỂU

vi DANH MỤC HÌNH VẼ

vii LỜI MỞ ĐẦU

1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 5

1 1 Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài

5 1 1 1 Các công trình nghiên cứu lý thuyết về quản lý ngân sách nhà nước và cải cách quản lý ngân sách nhà nước 5

1 1 2 Các nghiên cứu về chi ngân sách nhà nước và mối quan hệ giữa chi ngân sách nhà nước và mục tiêu chính sách tài khoá 12

1 1 3 Các nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nước và cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam 18

1 2 Khoảng trống nghiên cứu và hướng nghiên cứu của đề tài luận án

24 1 2 1 Các khoảng trống nghiên cứu 24

1 2 2 Hướng nghiên cứu của đề tài luận án 25

1 3 Cách tiếp cận nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu

27 1 3 1 Cách tiếp cận nghiên cứu 27

1 3 2 Khung phân tích của luận án 27

1 3 3 Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu 30

Tiểu kết chương 1

32 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ 33

chính sách tài khoá

33 2 1 1 Chi ngân sách nhà nước và vai trò của chi ngân sách nhà nước 33

2 1 2 Khái niệm và nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước 36

2 1 3 Khái niệm và sự cần thiết cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước 47

2 1 4 Chính sách tài khóa, mục tiêu của chính sách tài khóa 52

2 2 Mối quan hệ giữa cải cách quản lý chi NSNN với thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa 56

2 3 Kinh nghiệm thực tiễn về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước của một

số nước trên thế giới

59 2 3 1 Cải cách quản lý chi NSNN của Hàn Quốc 59

2 3 2 Cải cách tài chính công ở Cộng hòa Xlôvakia 60

2 3 3 Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở CHLB Đức 61

2 3 4 Cải cách quản lý chi ngân sách của Singapore 62

2 3 5 Cải cách quản lý chi ngân sách của Đan Mạch 63

2 3 6 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 64

Tiểu kết chương 2

66 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ Ở VIỆT NAM 67 3 1 Khái quát về quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam trước Đổi mới kinh tế (tháng 12 năm 1986)

70 3 2 Thực trạng cải cách quản lý chi NSNN với thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến nay

80 3 2 1 Giai đoạn 1986 - 1995 80

3 2 2 Giai đoạn 1996 - 2002 90

3 2 3 Giai đoạn 2003 – 2015 100

3 2 4 Giai đoạn từ sau năm 2015 116

3 3 Đánh giá chung về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa

126 3 3 1 Những kết quả đạt được 126

3 3 2 Những hạn chế 128

3 3 3 Nguyên nhân của những hạn chế trong cải cách quản lý chi NSNN 135

Tiểu kết chương 3

138 CHƯƠNG 4 MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ VỀ CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM THỜI GIAN TỚI 139

4 1 Bối cảnh chung

139 4 1 1 Về kinh tế - xã hội 139

4 1 2 Trong lĩnh vực tài chính 141

4 3 2 Thực hiện phân loại mục chi ngân sách nhà nước theo các nguyên lý khoa học,

theo các chuẩn mực quốc tế về chi NSNN 148

4 3 3 Hoàn thiện, chuẩn hóa hệ thống chỉ tiêu thống kê tài chính 151

4 3 4 Đổi mới phương thức và cách thức giám sát quản lý chi NSNN 153

4 3 5 Thay đổi cách tiếp cận đối với hoạt động công khai NSNN, chi NSNN và tình

hình chấp hành kỷ luật tài khóa 155

4 3 6 Tiếp tục đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác quản lý

NSNN 156

Tiểu kết chương 4 161

KẾT LUẬN 162

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 165 PHỤ LỤC 178

An sinh xã hộiCông nghệ thông tin

Cơ sở dữ liệuDoanh nghiệp nhà nướcĐầu tư phát triểnHội đồng nhân dânKho bạc nhà nướcKinh tế - xã hộiNgân sách địa phươngNgân sách nhà nướcNgân sách trung ương

Hệ thống thông tin quản lý NSNN và KBNN

Uỷ ban nhân dânXây dựng cơ bản

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 3 1: Tóm tắt cân đối ngân sách nhà nước 2017-2021 70

Bảng 3 2 Chi NSNN theo lĩnh vực thời kỳ 1961-1965 72

Bảng 3 3: Tốc độ tăng chi NSNN thời kỳ 1977-1980 76

Bảng 3 4: Bội chi NSNN và nguồn bù đắp bội chi NSNN 79

Bảng 3 5: Tóm tắt ngân sách nhà nước thời kỳ 1986-1990 85

Bảng 3 6: Chi NSNN thời kỳ 1986 – 1990 87

Bảng 3 7: Cơ cấu chi ngân sách nhà nước giai đoạn 1991-1995 88

Bảng 3 8: Cân đối ngân sách nhà nước giai đoạn 1996-2002 96

Bảng 3 9: Cơ cấu thu chi NSNN và tỷ lệ thu, chi, bội chi NSNN so với GDP giai đoạn 1996-2002 97

Bảng 3 10: Chi NSNN so với GDP thời kỳ 1996-2000 99

Bảng 3 11: Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN giữa trung ương và địa phương 105

Bảng 3 12: Chi ngân sách nhà nước thời kỳ 2006-2010 111

Bảng 3 13: Cân đối ngân sách nhà nước 2011-2015 113

Bảng 3 14: Tốc độ tăng chi NSNN 2016-2020 123

Bảng 3 15: Cơ cấu chi theo phân cấp ngân sách giai đoạn 2016-2020 125

Bảng 3 16: Chi NSTW, chi NSĐP theo cơ cấu chi 131

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 1 1: Khung phân tích của luận án 28

Hình 1 2: Quy trình nghiên cứu của luận án 29

Hình 2 1: Mô hình quản lý 37

Hình 3 1: Hệ thống ngân sách tại Việt Nam 68

Hình 3 2: Cơ cấu thu NSNN giai đoạn 2015 – 2020 69

Hình 3 3: Một số chỉ tiêu về kinh tế vĩ mô giai đoạn 2011-2020 128

Hình 3 4: Thực hiện chi NSNN so với dự toán giai đoạn 2001-2010 (Tỷ đồng) 133

Hình 4 1: Cơ cấu khu vực công 149

Hình 4 2: Khung các chỉ tiêu tài khóa chuẩn 150

Hình 4 3: Mô hình phát triển về Chính phủ số 157

Hình 4 4: Mô hình tham khảo Hệ thống thông tin tài chính chính phủ 160

LỜI MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Trong quá trình tiến hành đổi mới toàn diện nền kinh tế từ năm 1986 đến nay,Việt Nam đã thực hiện cải cách tài chính công nói chung, cải cách quản lý chi NSNN nóiriêng với nhiều nội dung qua nhiều giai đoạn được thể hiện ở việc ban hành, bổ sung, sửađổi Luật NSNN cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành LuậtNSNN và những biện pháp cụ thể trong chỉ đạo, điều hành nhằm từng bước thiết lập môitrường pháp lý phù hợp hướng tới mô hình quản lý NSNN hiện đại

Mặc dù đạt được nhiều kết quả tích cực nhưng các hoạt động chi NSNN tại ViệtNam trong thời gian qua chưa phát huy được hết vai trò là một công cụ quan trọng trongthực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa thể hiện ở một số vấn đề còn hạn chế như:chi NSNN cho các lĩnh vực có mục tiêu phát triển con người chưa đồng đều, trong chitiêu công, hệ thống định mức phân bổ ngân sách chưa đảm bảo tính công bằng giữa phân

bổ ngân sách theo số lượng dân cư trên địa bàn với kết quả chi tiêu; thực hiện các nhiệm

vụ chi ngân sách nhà nước còn chồng chéo, phân tán; định mức chi và cơ cấu chi phục

vụ tăng trưởng và phát triển chưa hợp lý (Bộ Tài chính, 2020);… Có nhiều nguyên nhândẫn đến những hạn chế nêu trên, trong đó có nguyên nhân quan trọng đó là công tác quản

lý chi NSNN của Việt Nam trong thời gian qua có nhiều bất cập như thiếu sự gắn kếtgiữa cơ quan kế hoạch và cơ quan tài chính, dẫn đến tình trạng kế hoạch hoặc chiếnlược phát triển kinh tế-xã hội thường tách rời kế hoạch tài chính; tình trạng chi vượt

dự toán, phê duyệt các chương trình, dự án khi chưa cân đối được nguồn, phân bổ dàntrải, giải ngân không đạt kế hoạch, số chuyển nguồn lớn và kéo dài (Bộ Tài Chính,2015,… Cũng do những hạn chế trong quản lý chi NSNN và một số nguyên nhân khác

đã khiến trong một thời gian dài tình trạng cân đối ngân sách nhà nước gặp nhiều khókhăn, nợ công có xu hướng tăng sẽ làm ảnh hưởng tới thực hiện các mục tiêu phát triểnkinh tế - xã hội

Thực tế cho thấy Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thứctrong thực hiện mục tiêu phát triển bền vững, đặc biệt, đại dịch Covid-19 đã và đang tácđộng tiêu cực đến việc thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế trong trung và dài hạn Trong bối cảnh nguồn lực cho chuyển đổi mô hình tăng trưởng phát triển kinh tế, kinh tế

số, xử lý các vấn đề thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo an sinh xã hội,… còn hạn chế thì vấn

đề đặt ra là cần đánh giá lại toàn bộ quá trình tiến hành cải cách quản lý chi NSNN đểlàm rõ các đặc điểm, nhất là làm rõ các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong thực

hiện cải cách quản lý chi NSNN và rút ra những bài học kinh nghiệm làm căn cứ đề xuất

các giải pháp để tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN trong thời gian tới hướng tới thực

hiện có hiệu quả mục tiêu chính sách tài khoá

Thêm nữa, mặc dù cũng đã có khá nhiều công trình nghiên cứu được công bố về

chủ đề quản lý chi NSNN ở Việt Nam nhưng cho đến nay vẫn còn thiếu những công

trình nghiên cứu xuyên suốt toàn bộ quá trình cải cách quản lý chi NSNN cùng với

những ảnh hưởng đến thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khoá ở Việt Nam trong

thời kỳ đổi mới, chuyển đổi từ mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang mô hình kinh

tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Đó chính là các lí do nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Cải cách quản lý chi ngân

sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam” làm

nội

dung của luận án

2 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của luận án là phân tích, làm rõ thực trạng cải cách quản lý

chi NSNN và ảnh hưởng tới việc thực hiện các mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam

Các mục tiêu cụ thể:

- Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về cải cách quản lý chi NSNN với

việc thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khoá

- Phân tích, làm rõ thực trạng cải cách quản lý chi NSNN và ảnh hưởng của cải

cách quản lý chi NSNN đến thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khoá ở Việt Nam

- Đề xuất một số khuyến nghị để tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực

hiện có hiệu quả mục tiêu của chính sách tài khóa ở Việt Nam trong thời gian tới

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3 1 Đối tượng nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn về cải

cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa

3 2 Phạm vi nghiên cứu:

- Về không gian:

Đề tài luận án nghiên cứu về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục

tiêu chính sách tài khoá ở Việt Nam

- Về thời gian:

Thời gian nghiên cứu là thời kỳ từ năm 1986 đến nay

- Về nội dung:

Thứ nhất, luận án tiếp cận nghiên cứu cải cách quản lý chi NSNN trên cơ sở lý

thuyết cơ bản về quản lý, cụ thể với cách hiểu quản lý chi NSNN là quá trình nhà nước

sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật, các công cụ theo những nguyên tắc đã được xác

lập để nhằm đảm bảo cho toàn bộ quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN một cách hiệu lực, hiệu quả nhất Nói rõ hơn, luận án tập trung vào nghiên cứu các nội dung cải

cách quản lý chi NSNN được đề ra và thực hiện bởi chủ thể quản lý chi NSNN ở cấp

trung ương và tập trung chủ yếu vào phân tích những nội dung cải cách, thay đổi về thể

chế quản lý chi NSNN được tiến hành ở các khâu, các bước của quy trình ngân sách đó

là xây dựng dự toán chi NSNN, chấp hành dự toán chi NSNN và quyết toán chi NSNN

Thứ hai, luận án đánh giá vai trò của cải cách quản lý chi NSNN với việc thực

hiện mục tiêu chính sách tài khoá ở từng giai đoạn cụ thể

4 Những đóng góp mới của luận án

Về mặt học thuật, lý luận:

- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước

(NSNN) ở đó quản lý chi NSNN được xem là một hoạt động quản lý của nhà nước

- Phân tích và tổng hợp một số bài học kinh nghiệm về cải cách quản lý chi

NSNN của một số nước, đó là: Chuyển đổi sang áp dụng phương pháp quản lý chi

NSNN theo kết quả đầu ra; Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong thực tiễn

quản lý chi NSNN; Cần thường xuyên được rà soát, sửa đổi, cập nhật, bổ sung cơ chế

chính sách quản lý chi NSNN cho phù hợp với thực tiễn triển khai

Những phát hiện, đề xuất mới rút ra được từ kết quả nghiên cứu của luận án:

- Từ phân tích và làm rõ thực trạng cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam trong

thời kỳ từ năm 1986 đến năm 2015 luận án đã khẳng định rằng cải cách quản lý chi

NSNN ở Việt Nam không chỉ giúp đảm bảo phân phối, sử dụng các khoản chi tiêu

NSNN đúng quy định, mà còn hướng tới thực hiện mục tiêu của chính sách tài khoá

- Chỉ rõ hạn chế trong cải cách quản lý chi NSNN có tác động đến thực hiện mục

tiêu của chính sách tài khoá đó là: Chưa có sự thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy quản

lý chi NSNN, về hệ thống ngân sách của Việt Nam; Tư duy và áp dụng phương pháp tiếp

cận cải cách thiếu tính chiến lược lâu dài dẫn đến tình trạng triển khai thực hiện cải cách

còn bị động và thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung;…

- Luận án rút ra một số bài học kinh nghiệm về cải cách quản lý chi NSNN hướng

tới thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam, đó là: Thay đổi cách tiếp cận

trong thực hiện cải cách quản lý chi NSNN từ tư duy cải cách theo cách tiếp cận dần dầnsang cải cách mang tính toàn diện, tổng thể; Tập trung xây dựng và hoàn thiện hệ thốngluật pháp về quản lý chi NSNN đảm bảo tính đồng bộ, chặt chẽ, thống nhất; Mở rộngphạm vi áp dụng phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra; Thiết lập mô hình

tổ chức quản lý chi NSNN gắn với kế hoạch chi tiêu trung hạn; Chú trọng xây dựng hệthống thông tin đầy đủ về NSNN,

- Đề xuất sáu khuyến nghị tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực hiện cóhiệu quả các mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam

5 Bố cục của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và phụ lục, luận án được kết cấu thành 4 chương:Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài và phươngpháp nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thựchiện mục tiêu chính sách tài khóa

Chương 3: Thực trạng cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiệncác mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam

Chương 4: Một số khuyến nghị nhằm tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN nhằmthực hiện có hiệu quả mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam thời gian tới

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

1 1 Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài

Trong nền kinh tế thị trường hiện đại ngày nay, NSNN nói chung, chi NSNN nói

riêng ngày càng thể hiện được vai trò quan trọng không những trong phân phối thu nhập

quốc dân, trong giải quyết hàng loạt các vấn đề xã hội phát sinh trong thực tiễn mà còn

đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia Thực tế đã

có rất nhiều các công trình nghiên cứu về quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN

nói riêng được công bố bởi các tổ chức, học giả ở nhiều nước trên thế giới và ở Việt

Nam Nói chung, các nghiên cứu về quản lý NSNN và quản lý chi NSNN có thể được

chia thành các nhóm sau:

1 1 1 Các công trình nghiên cứu lý thuyết về quản lý ngân sách nhà nước và cải cách

quản lý ngân sách nhà nước

* Các nghiên cứu về tài chính công có đề cập đến chi NSNN

Tài chính công được hiểu là tài chính của nhà nước ở trung ương, các cấp chính

quyền địa phương, các đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp ở trung ương và địa phương,

phản ánh các quan hệ kinh tế - tiền tệ phát sinh trong quá trình hình thành và sử dụng các

quỹ tiền tệ tập trung của các “chủ thể công” nhằm phục vụ các hoạt động vì lợi ích cộng

đồng Tài chính công bao gồm hệ thống NSNN, hệ thống bảo hiểm và an sinh xã hội, hệ

thống các đơn vị quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, các đơn vị

sự nghiệp công cung cấp các dịch vụ công và các quỹ tài chính phục vụ lợi ích cộng

đồng mang tính chất vô vị lợi (Bộ KHĐT và UNDP, 2007) Thực tế đã có nhiều công

trình nghiên cứu về quản lý tài chính công trong đó có đề cập đến vấn đề chi NSNN bởi

quản lý tài chính công giải quyết các vấn đề về thu thuế và chi tiêu của chính phủ, trong

đó phần chi tiêu bao gồm từ khâu chuẩn bị ngân sách, cho đến các biện pháp kế toán,

kiểm soát, kiểm toán nội bộ và kiểm toán từ bên ngoài, chế độ báo cáo và kiểm tra, thanh

tra (Rosen, 2002, dẫn theo Clay G Wescott và cộng sự, 2009)

Trong điều kiện nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, những bất ổn xảy ra

là điều khó tránh khỏi, sự can thiệp của Nhà nước là cần thiết và tất yếu Tài chính công

là công cụ chủ yếu được các chính phủ sử dụng để điều chỉnh các quan hệ nhằm đạt tới

các mục đích khác nhau trong quá trình thực hiện quản lý kinh tế - xã hội Theo lý thuyết

kinh tế học hiện đại, trong nhiều thập kỷ qua, nhiều nhà kinh tế cho rằng việc cắt giảmthâm hụt ngân sách là “liều thuốc thần diệu” đối với tăng trưởng kinh tế Với quan điểmnày thì khi các chính phủ cắt giảm chi tiêu sẽ giúp NSNN thoát khỏi tình trạng bị thâmhụt từ đó làm giảm lãi suất, tăng đầu tư xã hội tạo động lực để thúc đẩy tăng trưởng Theo Mai Trang (2018) thì “lập luận này là có cơ sở và chính sách tài khóa nên tập trunggiải quyết vấn đề thâm hụt nếu mối quan hệ giữa các biến số trên là chặt chẽ Hầu hết cácnhà kinh tế đồng ý rằng có những trường hợp nhất định việc cắt giảm chi tiêu chính phủ

sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và cũng có những trường hợp tăng chi tiêu chính phủ là

có lợi cho tăng trưởng Trong khi các lý thuyết về thất bại của thị trường đã dẫn tới việchình thành các chương trình chi tiêu lớn của chính phủ trong khuôn khổ chính sách tàikhóa trong những năm 1930 và 1960, trong thập kỷ 1970 và 1980 những nhược điểmcủa các chương trình chi tiêu của chính phủ bắt đầu xuất hiện, buộc các nhà kinh tế vàchính trị học phải nghiên cứu tìm hiểu các thất bại của chính phủ” Như vậy có thể khẳngđịnh rằng thị trường hay thất bại và trong thực tiễn các chính sách do chính phủ đưa ranhằm khắc phục các thất bại của thị trường cũng không phải lúc nào cũng thành công Những nguyên nhân chủ yếu đó là: “Thông tin hạn chế, khả năng kiểm soát hạn chế đốivới khu vực tư nhân, quan liêu, hạn chế của quá trình hiệp thương chính trị dẫn đến việcchậm ban hành và thực thi chính sách”

Michel Bouvier (2005) đề cập đến những vấn đề lý luận căn bản về tài chínhcông, về vai trò của tài chính công trong việc ổn định kinh tế - xã hội, , đồng thời cònnêu rõ rằng chi NSNN là một trong những nguyên nhân quyết định đối với tình trạng nợcông của mỗi quốc gia David N Hyman (2010) đưa ra cách tiếp cận mới với mục tiêuthực hiện tài chính công bền vững, đồng thời phân tích và chỉ rõ vai trò bàn tay hữu hìnhcủa chính phủ trong nền kinh tế thông qua những quyết định đối với khu vực công, cácvấn đề quan trọng ảnh hưởng đến chiến lược phát triển của mỗi quốc gia

Quản lý tài chính công là một nội dung của quản lý xã hội nói chung Chủ thểquản lý tài chính công là nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức được nhà nước giao thựchiện nhiệm vụ tạo lập và sử dụng các quỹ công của nhà nước Đồng thời, đối tượng củaquản lý tài chính công là toàn bộ các hoạt động liên quan đến thu, chi bằng tiền của nhànước, hay nói khác đi đó là các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tài chính công, đâyđược coi là nội dung chủ yếu của quản lý tài chính công Để đạt được các mục tiêu đãđịnh, công tác quản lý tài chính công một mặt phải tác động vào môi trường kinh tế - xãhội, mặt khác phải tác động vào các hoạt động của con người được giao trách nhiệm tổchức các hoạt động tài chính công để đảm bảo các hoạt động tài chính công phù hợp vớicác yêu cầu khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội và ý muốn chủ quan của nhà

nước (Trần Văn Giao, 2008) Quản lý tài chính công không những phải quản lý nguồnlực tài chính đang tồn tại dưới dạng tiền tệ và dưới dạng tài sản mà các “chủ thể công”phải thực hiện quản lý sự vận động của cả nguồn lực tài chính công trên giác độ giá trị vàgiá trị sử dụng, nhằm đảm bảo sự thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giữa giá trị và giá trị

sử dụng (Bộ KHĐT và UNDP, 2007)

Yêu cầu cải cách quản lý tài chính công luôn luôn là vấn đề quan tâm của mọichính phủ, một mặt phục vụ cho mục tiêu giảm tình trạng thâm hụt NSNN thông quaviệc cắt giảm chi tiêu công, mặt khác nhằm nâng cao kết quả hoạt động của chính phủbằng cách tăng cường tính hiệu quả và chất lượng các dịch vụ công Tùy thuộc vào đặcđiểm, tình hình cụ thể ở mỗi quốc gia mà chính phủ quyết định các nội dung, quy mô vàphạm vi thực hiện cải cách quản lý tài chính công Các quá trình này đều có mục tiêu,đặc điểm chung đó là vừa để tăng cường sự kiểm soát của chính quyền trung ương vừatạo sự chủ động và linh hoạt cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong việc thực hiệnquyền và nghĩa vụ trong sử dụng các nguồn tài chính được giao (bao gồm cả phân phốilại trong nội bộ) đảm bảo sát với thực tế tại đơn vị Kế hoạch cải cách được xây dựng dựatrên các lý thuyết, nguyên tắc về sự lựa chọn công, về hệ thống thể chế chính sách, sựhợp tác công tư đã được công bố bởi các tổ chức quốc tế như OECD (1995),

OECD/Ngân hàng Thế giới (2003), hay các tác giả Pollitt & Bouckaert (2004),

Diamond & Khemani (2006), Brumby (1999), Rubin & Kelly (2005),… (dẫn theo Clay

G Wescott và cộng sự, 2009)

Trong thực hiện cải cách quản lý tài chính công, các quốc gia đều phải đối mặtvới các khó khăn, thách thức và phải tìm cách để vượt qua để thực hiện cải cách Brumby

& Dressel (2008, dẫn theo Clay G Wescott và cộng sự, 2009) cho rằng “những vấn đề

về năng lực là những thách thức đặc biệt đối với các nước đang phát triển trong việc ứngdụng những biện pháp thực hành có tính kỹ thuật cao về kinh tế vĩ mô, ngân sách, kếtoán, kiểm toán, mua sắm và công nghệ thông tin, truyền thông những yếu tố then chốttrong cải cách quản lý tài chính công Những biện pháp thực hành này có thể xuất phát từcác khía cạnh của các quy trình lãnh đạo và các giá trị, năng lực và hoạt động của conngười, năng lực công nghệ, công nghệ thông tin và truyền thông, và các quy trình chấtlượng” Còn theo Vagnoni (2005, dẫn theo Clay G Wescott và cộng sự, 2009) thì “vớiLít-va, Ru-ma-ni và Bun-ga-ri, các hệ thống kiểm soát, các chỉ số về kết quả hoạt động,

và những công cụ hiện đại khác đều đã được đưa vào áp dụng nhằm đáp ứng các tiêu chígia nhập Liên minh châu Âu (EU) Tuy nhiên, thời gian đầu những công cụ này vẫnchưa được thực thi đầy đủ, các hệ thống báo cáo không đo lường các chi phí của các hoạtđộng, hoặc mối liên hệ giữa nguồn lực và mục tiêu, và chỉ có tác dụng làm cơ sở cho một

báo cáo tài chính tiền mặt Bên cạnh đó, năng lực của đội ngũ công chức làm việc trong

các cơ quan chính phủ cũng là những thách thức” Strassman (1994, dẫn theo Clay G

Wescott và cộng sự, 2009) đã chỉ ra rằng “các cuộc cải cách quản lý tài chính công tại

Cộng hòa Séc đã phải đối mặt với những thách thức ban đầu là: Thiếu một đội ngũ cán

bộ chuyên nghiệp có kinh nghiệm ở cấp chính phủ trung ương và chính quyền địa

phương, cũng như trong các cơ quan của quốc hội và trong số các đại diện địa phương

khi một loạt các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành Có thể cho rằng, năng

lực chuyên môn nghiệp vụ và khả năng thích ứng của những lãnh đạo địa phương là một

trong những nhân tố then chốt ”

Các nghiên cứu đều cho thấy có nhiều nguyên nhân làm cho việc đánh giá quá

trình cải cách quản lý tài chính công gặp khó khăn như: i) Yêu cầu đặt ra đối với cải cách

của chính phủ thường vượt quá với việc triển khai trên thực tế; ii) Mặc dù quá trình cải

cách thường gắn với một chiến lược trong đó các nội dung có mối liên hệ ràng buộc lẫn

nhau, trong khi đó việc thực thi cải cách thường chỉ được tiến hành từng bước; iii) Sự

không tương xứng, đống đều giữa khối lượng công việc được thực hiện nhằm cải tiến

hoạt động quản lý NSNN với công cụ, tiêu chí để đánh giá về kết quả, hiệu quả của quá

trình thực hiện cải cách Đây chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng là nhiều cuộc cải

cách đã không được triển khai một cách triệt để, hoặc khó có thể chỉ ra được các mối liên

kết nhân quả giữa kết quả đạt được với các nội dung các cải cách (Pollitt và Bouckaert

2004: 103-142, 194-196; Jones và Thompson 1999, dẫn theo Clay G Wescott và cộng

sự, 2009)

* Các nghiên cứu lý thuyết về ngân sách nhà nước và cải cách quản lý ngân sách nhà nước

NSNN là nội dung chủ đạo của tài chính công Ngân sách nhà nước là một hệ

thống bao gồm ngân sách của các cấp tương ứng trong hệ thống chính quyền nhà nước,

luôn gắn liền với hoạt động của nhà nước theo từng giai đoạn nhất định và đóng vai trò

quan trọng trong các hoạt động kinh tế - xã hội của mọi quốc gia Theo J Stiglitz (1995),

NSNN là quan điểm về các chính sách thuế và sử dụng các nguồn lực tài chính của nhà

nước trong một thời gian nhất định, thường là một năm Tuy chỉ đề cập đến một khía

cạnh của NSNN đó là các nguồn thu, nhưng đây lại là những nguồn chính để hình thành

lên NSNN, đồng thời J Stiglitz đã đưa ra quan điểm về đầu ra của NSNN Quan điểm

này phù hợp với các nước có nền kinh tế phát triển và không phù hợp với các nước có

nền kinh tế chuyển đổi hoặc các nước đang phát triển (dẫn theo Đăng Khâm, Thế Anh,

Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018))

Trong nền kinh tế thị trường, nhà nước đảm nhận vai trò quản lý vĩ mô đối với

toàn bộ nền kinh tế, xã hội, do đó để có thể hoàn thành được vai trò của mình thì các

nguyên tắc, nguyên lý, quy trình hay lý thuyết nói chung về quản lý, điều hành NSNN có

vai trò quan trọng trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như trong việc nâng cao hiệu quả

phân bổ NSNN của mọi chính phủ ở mọi thời kỳ (V O Key, 1940) Hệ thống NSNN là

một trong hai công cụ đắc lực nhất của quá trình xây dựng chính sách kinh tế, về ngắn

hạn nó giúp các chính phủ đạt được các mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, và về mục tiêu

dài hạn hơn đó là thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế Việc phân loại nguồn thu và các

khoản chi của NSNN có mối quan hệ mật thiết đối với quá trình đánh giá về hiệu quả của

việc sử dụng NSNN trong một thời gian nhất định, thường là một năm Tuy nhiên, một

vấn đề cần lưu ý đó là thông tin được nêu ra trong bản NSNN cần phải có ý nghĩa kinh

tế Nếu nội dung đề cập đến trong NSNN có quá nhiều thông tin nhưng không có nhiều

ý nghĩa kinh tế thì sẽ không phát huy vai trò tích cực trong xây dựng chính sách kinh tế

Khi đó có thể dẫn đến những sai lầm trong quá trình chính phủ đưa ra các quyết sách về

kinh tế, ví dụ như quy mô, kích thước của gói kích thích kinh tế, hoặc làm tăng sự phức

tạp trong quá trình xây dựng chính sách phát triển hay ổn định nền kinh tế (Sanjay Kalra,

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế định hướng sửa đổi luật ngân sách nhà nước-kinh nghiệm quốc

tế, Uỷ ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội Việt Nam, UNDP (2013))

Một cách tiếp cận khác thì NSNN có hai mục tiêu đó là cấp vốn cho nền kinh tế

và góp phần vào tăng trưởng kinh tế thông qua việc cấp vốn đó Tuy nhiên, để thành

công, các chính phủ phải tìm cách để vượt qua ba thách thức rất lớn trong quá trình tổ

chức, quản lý và điều hành hoạt động của NSNN:

Một là, việc cấp vốn của NSNN được diễn ra trong bối cảnh nền kinh tế thường

xuyên có nhiều biến động, đồng thời mọi biến động của nền kinh tế thường rất thất thường,

rất khó dự báo trước được, do đó sẽ tạo ra rất nhiều khó khăn cho công tác lập NSNN

Hai là, đa phần các nước đều tin có thể sử dụng ngân sách để giảm bớt những bất

ổn về kinh tế Trong thực tế, khi nền kinh tế bất ổn sẽ tác động trực tiếp đến NSNN,

nhưng việc chi tiêu của ngân sách không chỉ có những ảnh hưởng trực tiếp đến tình trạng

bất ổn hay không của nền kinh tế mà còn có sự tương tác với thị trường tài chính, tác

động đối với tín dụng, các loại thị trường tài chính khác, từ đó tạo ra những phản ứng

dây chuyền rất phức tạp trong nền kinh tế Vì vậy, các nhà làm ngân sách và chính sách

tài khóa cần phải chú ý đến góc nhìn về kinh tế vĩ mô theo hai khía cạnh: thứ nhất, và

cũng là phổ biến đó là nhìn nhận chính sách tài khóa trong mối quan hệ đối với nền kinh

tế sản xuất, mục tiêu sản lượng trong nền kinh tế; thứ hai đó là nhìn nhận về mặt tài

chính, yêu cầu này xuất phát từ thực tế khi xảy ra thâm hụt ngân sách, nhà nước phải tìm

cách bù đắp bằng các cách khác nhau và những việc làm này có thể tạo ra những tác

động làm ảnh hưởng đến hành vi của thị trường

Ba là, chính sách ngân sách được xây dựng và thực hiện trong bối cảnh có những

nhu cầu trái ngược nhau bởi những nhóm lợi ích khác nhau và sự khác biệt này có thể

cao hơn ở những nền kinh tế chuyển đổi (Laurence Harris, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế về

cải cách tài khóa ở các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi bài học cho Việt Nam, Uỷ ban

Tài chính, Ngân sách của Quốc hội Việt Nam, UNDP (2011))

Những phân tích nêu trên có thể thấy rằng việc kết nối giữa chính sách và nguồn

lực là hết sức quan trọng, cần có những định hướng chính sách và khung thể chế rõ ràng

Việc xây dựng chính sách chung và liên kết các chính sách với nhau cũng như liên kết

mục tiêu chính sách với kế hoạch và ngân sách rất khó khăn và đầy thách thức Khi các

quy trình và thể chế hoạch định chính sách, lập kế hoạch và ngân sách phân tán, thiếu cơ

chế phối hợp chặt chẽ, sẽ không thể thực hiện được sự gắn kết giữa nguồn lực với mục

tiêu, khó có thể đảm bảo các nguồn lực NSNN được huy động, bố trí và sử dụng có hiệu

quả Vì vậy cải cách quy trình hoạch định chính sách, xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế

- xã hội, xây dựng kế hoạch NSNN là hết sức quan trọng và cần thiết Một trong những

công cụ có thể giúp giải quyết được các thách thức nêu trên đó là áp dụng phương pháp

lập NSNN theo kế hoạch trung hạn, gắn kế hoạch NSNN với kế hoạch phát triển kinh tế

-xã hội, thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra (Bộ KHĐT và UNDP, 2007)

Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, công tác quản lý NSNN là một nội dung rất

phức tạp nếu xem xét trên hai phương diện chính trị và chính sách Việc phân bổ NSNN

có tác động đến hầu hết các khía cạnh của nền kinh tế, và mọi lĩnh vực của xã hội Allen

Schick & Felix LoStracco (1995) đã chỉ ra rằng các trình tự trong quản lý NSNN cho

thấy một cách rõ nhất về bản chất chính trị và sự lựa chọn của mỗi chính phủ trong các

quyết định chi tiêu công từ NSNN Về một khía cạnh nào đó, chúng ta có thể khẳng định

rằng việc lập và phân bổ NSNN thực chất là quá trình đàm phán giữa các nhóm, các

cộng đồng trong xã hội để nhằm thực hiện các mục tiêu, chính sách đã đặt ra hoặc hướng

tới Do vậy, cần phải làm rõ vai trò và trách nhiệm của những cơ quan này (Sanjay Kalra,

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế định hướng sửa đổi luật ngân sách nhà nước-kinh nghiệm quốc

tế, Uỷ ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội Việt Nam, UNDP (2013)) Nếu phân bổ

NSNN không đảm bảo sự hài hòa giữa các yếu tố chính trị, chính sách, quy trình sẽ dẫn

đến xung đột giữa yêu cầu về hiệu quả với mục tiêu công bằng trong huy động và sử

dụng nguồn lực của chính phủ, cũng như vấn đề về lợi ích giữa các nhóm, các cộng đồng

trong xã hội J Stiglitz (1995) đã khuyến nghị các chính phủ với mỗi một hoàn cảnh,

một bối cảnh cần đưa ra các giải pháp cụ thể, phù hợp bởi không phải lúc nào các vấn đề

mà chính phủ hướng tới về hiệu quả, công bằng và ổn định cũng luôn có sự thống nhất

với nhau Theo Michael Spackman (2002), các chính phủ cần sắp xếp thứ tự ưu tiên đốivới các mục tiêu theo mức độ và tầm quan trọng, và nên tập trung vốn NSNN cho một sốnhiệm vụ quan trọng trong một thời kỳ nhất định Các chính phủ cần phải xác định đượcmục tiêu quan trọng, cần thiết cần ưu tiên thực hiện trước khi tiến hành xây dựng ̣kế

hoạch NSNN và kế hoạch đầu tư công

Theo một cách tiếp cận khác, Martin, Lawrence L & Kettner (1996), đã cho rằngcông tác quản lý NSNN ở mọi quốc gia, thuộc mọi thể chế cần phải trả lời được các câuhỏi: trong khi nhu cầu chi tiêu của mọi chính phủ rất lớn, đa dạng, tại sao lại phân bổ mộtkhoản ngân sách cho nhiệm vụ này mà không phải là các nhiệm vụ khác Đối với mỗi

chính phủ, trong mỗi thời kỳ nhất định thì luôn gặp phải các khó khăn trong lập, phê

duyệt kế hoạch NSNN, kế hoạch đầu tư công và đồng thời với đó là tính hiệu quả của các

kế hoạch này, khi có quá nhiều mục tiêu cần giải quyết Đồng quan điểm này Anwar

Shah (Kỷ yếu Hội thảo quốc tế định hướng sửa đổi luật ngân sách nhà nước-kinh nghiệm quốc tế, Uỷ ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội Việt Nam, UNDP (2013)

khẳng định, mục tiêu của lập ngân sách là nhằm xác định ưu tiên của chính phủ, lập kế

hoạch trung và dài hạn, kiểm soát các yếu tố đầu vào, đảm bảo tính liêm chính trong hoạtđộng của Chính phủ và trách nhiệm giải trình trong sử dụng NSNN Cách thức lập ngânsách truyền thống theo dòng mục (line item budget) nhằm mục tiêu kiểm soát nguồn tàichính đầu vào không có khả năng cung cấp đầy đủ thông tin về các hoạt động của

NSNN, về trách nhiệm giải trình, bởi vì cách thức này không cho chúng ta thấy được

tiền thu từ thuế được sử dụng cho mục đích gì, và tính hiệu quả, tiết kiệm trong sử dụngngân sách Để khắc phục hạn chế này, cần có cuộc cách mạng trong lập kế hoạch ngân

sách dựa trên hiệu quả hoạt động (performance budgeting-PB) Trên thế giới hiện nay

có bốn phương pháp lập kế hoạch NSNN dựa trên hiệu quả hoạt động đó là:

i) Lập ngân sách theo báo cáo về hiệu quả hoạt động (performance reported

budgeting - PRB) Đây là phương pháp lập ngân sách đơn giản nhất Theo phương phápnày, thông tin về hiệu quả hoạt động được báo cáo trong văn bản ngân sách, và một số

thông tin về hiệu quả hoạt động có gắn liền với ngân sách nhưng không có tác động đếnquyết định ngân sách Như vậy không có sự liên kết giữa lập ngân sách và hiệu quả hoạtđộng trong hình thức PRB;

ii) Lập ngân sách dựa trên thông tin hiệu quả hoạt động (performance informed

budgeting - PIB) Với phương pháp này, thông tin về hiệu quả hoạt động được sử dụng

làm thông tin đầu vào cho các quyết định về ngân sách, bên cạnh các thông tin khác,

nhưng thông tin đó chưa hẳn đã đã ảnh hưởng đáng kể đến việc phân bổ ngân sách;

iii) Lập ngân sách trên cơ sở hiệu quả hoạt động (performance base budgeting

-PBB) Với phương pháp này thì thông tin về hiệu quả hoạt động và phân bổ ngân sách có

sự liên kết chặt chẽ;

iv) Lập ngân sách gắn với/xác định bởi hiệu quả hoạt động (performance

linked/determined budgeting – PLB/PDB) Đây là phương pháp có sự gắn kết, liên hệ

trực tiếp một một giữa hiệu quả hoạt động và lập ngân sách Cả bốn phương pháp nếu

trên đều có chung đặc điểm, đó là có sự kết hợp giữa quy trình từ trên xuống trong xác

định nhiệm vụ, mục tiêu, chương trình,…và quy trình từ dưới lên trong tính toán cụ thể

các chi phí của nhiệm vụ chi, khi đó ngân sách sát với nhu cầu thực tế, đưa hoạt động của

chính phủ phù hợp với lợi ích của người dân

Một vấn đề cũng rất được quan tâm khi nghiên cứu về quản lý ngân sách đó là cơ

chế phân cấp trong quản lý ngân sách nhà nước Một hệ thống phân cấp khoa học, hợp lý

sẽ mang lại nhiều kết quả, trong đó có việc đẩy mạnh tăng trưởng và ổn định vĩ mô

Ngược lại, nếu việc phân cấp được thiết kế yếu kém hoặc được thực hiện và giám sát

một cách không hợp lý thì hệ thống đó có thể sẽ duy trì giới hạn ngân sách “mềm” – tức

là sự kiểm soát lỏng lẻo đối với hoạt động tài khóa của chính quyền địa phương – mà

điều này sẽ chấm dứt sự tăng trưởng kinh tế (Sudarshan Gooptu, WB, Phân cấp ở Đông

Á, 2005) Việc quản lý quá trình phân chia và chuyển giao quyền lực của chính quyền

trung ương cho chính quyền địa phương và giữa các các cấp chính quyền địa phương

luôn là một thách thức lớn đối với mọi chính phủ, nhất là tại những thể chế chính trị nhất

thể Luôn xuất hiện các lực cản chính trị trong việc giao quyền ban hành chính sách cho

địa phương Phân cấp hoặc phân định trách nhiệm, thẩm quyền quản lý NSNN có thể

giúp địa phương chủ động, linh hoạt, tích cực hơn trong huy động các nguồn lực đáp ứng

yêu cầu phát triển của địa phương Nhưng có một thực tế đó là, nếu các chính phủ không

quản lý được quá trình phân cấp, nếu cơ chế phân định chức năng, nhiệm vụ trong quản

lý NSNN giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương không tốt sẽ dẫn đến

nhiều rủi ro đối với hệ thống NSNN như sự chồng chéo, trùng lắp, làm suy giảm vai trò

chủ đạo của ngân sách trung ương, tăng bất bình đẳng giữa các địa phương Mỗi cách

tiếp cận đều có ưu điểm, nhược điểm khác nhau, nhưng nhìn chung đều hướng tới một

mục tiêu chung đó là quy trình ngân sách phải được công khai, minh bạch, được công bố

rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng Đây là một hình thức dân chủ hóa

Sử dụng NSNN, hay nói một cách khác chi NSNN là một trong những hoạt độngchính của NSNN, và quản lý chi NSNN là một nội dung quan trọng trong quản lý

NSNN Đối với nền kinh tế được quản lý theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, các mốiquan hệ trong nền kinh tế thường đơn điệu, mang tính hành chính, pháp lệnh, kéo theoquan hệ thu, chi cũng chỉ mang tính chất giao nộp, cấp phát của nhà nước, vì vậy chiNSNN luôn bị động và vai trò hạn chế Trong nền kinh tế thị trường có sự quản lý củanhà nước, với việc nội dung chi NSNN được phân loại, tổ chức một cách khoa học, gắnnhiệm vụ chi với các nội dung kinh tế, khi đó chi NSNN đã trở thành công cụ quan trọng

để nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế - xã hội

Hoạt động chi NSNN gắn trực tiếp với lợi ích vật chất của nhà nước và có tácđộng nhiều mặt đối với kinh tế - xã hội Theo Keynes (1936), việc gia tăng chi tiêu củachính phủ giúp tăng sản lượng của nền kinh tế, tạo ra nhiều việc làm cho nền kinh tế, từ

đó giúp làm giảm tỷ lệ thất nghiệp Tuy nhiên có một thực tế các chính phủ cần phải có

sự nghiên cứu, đánh giá rất cẩn trọng trước khi ra quyết định, bởi tác động của việc thựchiện chính sách tài khóa đối với nền kinh tế nhiều khi không như kỳ vọng, bởi vì cầnphải một thời gian nhất định mới thấy được tác động đầy đủ trong thực tế Đặc biệt đốivới các nước đang phát triển, hiệu ứng này không lớn do đa phần là các nền kinh tế nhỏ,

độ mở lớn và thường có kim ngạch nhập khẩu lớn Mặc dù chính phủ tăng chi tiêu,nhưng nền kinh tế trong nước không sản xuất được vì năng lực sản xuất hạn chế và cấutrúc sản xuất còn cứng nhắc không có khả năng thích ứng kịp thời Như vậy khi chínhphủ thực hiện kích cầu sẽ không phản ánh vào sản xuất trong nước nhiều mà nó chỉ cólợi cho bên ngoài Do đó việc lập kế hoạch ngân sách và khuôn khổ tài khóa cần phảiđưa ra các kịch bản khác nhau, để giúp chính phủ chủ động nghiên cứu các cách thứcứng phó phù hợp Một trong những cơ chế đơn giản là nên có khuôn khổ chi tiêu trunghạn để giúp các nhà quản lý lường trước mọi tình huống có thể xảy ra, giúp có tầm nhìnsâu hơn trong tương lai, dài hạn hơn Ví dụ, như ngay cả khi chính phủ tung ra một góikích thích kinh tế lớn, nhưng đi kèm với đó là việc chính phủ đưa ra một quy định tàikhóa đó là cam kết và mong muốn về dài hạn sẽ cân đối để hướng về vị trí thăng bằng,thì sẽ tạo ra sự tin cậy, ổn định cho thị trường Ngoài ra có thể sử dụng các biện phápkhác tương tự như quy định tài khóa, nhưng yếu hơn và vẫn thể hiện được cam kết cónguyên tắc vàng chẳng hạn như chỉ vay để chi đầu tư, không phải vay chi thường xuyên(Laurence Harris, 2011) Thêm nữa, bên cạnh những tác động tích cực, hoạt động chiNSNN cũng sẽ gây ra những tác động tiêu cực đối với nền kinh tế nếu việc quản lý chikhông đảm bảo chặt chẽ, tiết kiệm Đặc biệt trong điều kiện ngân sách hạn chế của mộtquốc gia, việc quyết định chi ngân sách một cách rộng rãi, dàn trải thì không những

không mang lại kết quả tích cực mà trái lại sẽ để lại những hệ lụy lâu dài đối với sự pháttriển của nền kinh tế Joseph Stiglitz (1995) khi đề cập đến các nguyên tắc thực hiện chitiêu công đảm bảo hiệu quả, đã khẳng định phương pháp phân tích cụ thể về mối quan hệgiữa lợi ích thu được và chi phí bỏ ra là phương pháp chung để đánh giá các hoạt độngchi tiêu công của mỗi chính phủ Đây thực sự là những nội dung rất quan trọng trong quátrình quản lý cũng như khi tiến hành cải cách quản lý chi NSNN ở các quốc gia Côngtác quản lý chi đầu tư công của chính phủ phải được gắn với việc “đánh giá hiệu quả cáchoạt động được tài trợ bởi NSNN”

J Buchanan (1998) đưa ra cách tiếp cận một cách đầy đủ, rõ ràng hơn, đó là khitình trạng chi tiêu công ngày càng tăng, các chính phủ cần nghiên cứu, áp dụng ba

nguyên tắc căn bản trong quản lý chi tiêu công, đó là: ban hành cơ chế kiểm tra, giám sátđảm bảo chi tiêu công luôn an toàn như áp dụng trần chi tiêu công hay quy định mục tiêuphải đạt được để duy trì trạng thái cân bằng NSNN; NSNN phải được sử dụng một cáchminh bạch, rõ ràng và định lượng được hiệu quả mang lại; và mọi quyết định chi tiêucông cần phải được phân tích, đánh giá, xem xét tới những tác động về kinh tế

Chi NSNN có phạm vi rộng và phức tạp, đồng thời giữa chi NSNN và tăng

trưởng bền vững của các quốc gia có mối quan hệ mật thiết, thuận chiều khi chính phủ

ưu tiên tăng đầu tư công cho các lĩnh vực: nghiên cứu và phát triển, an sinh xã hội và chogiáo dục Do đó từng chính phủ khi đánh giá hiệu quả của chi tiêu công, bên cạnh việcxem xét một cách tổng thể, toàn diện về chi NSNN, cần thiết có những nghiên cứu sâu

về hiệu quả theo từng lĩnh vực, nhiệm vụ chi cụ thể Nhất là đối với các nước đang pháttriển, trong điều kiện ngân sách gặp nhiều khó khăn chính phủ cần phải cân nhắc, thậntrọng, chặt chẽ trong thực hiện các nội dung chi NSNN nói chung và chi cho đầu tư nóiriêng, hạn chế tình trạng đầu tư dàn trải, đầu tư tràn lan đẩy nợ công và thâm hụt NSNNlên cao (Wolfgang Streeck and Daniel Mertens, 2011) Các lý thuyết kinh tế vĩ mô đềukhẳng định khi chi tiêu của chính phủ đạt đến một ngưỡng nhất định, nếu chính phủ tiếptục tăng chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong chi NSNN vì nền kinh tế sẽkhông có khả năng hấp thụ hết các nguồn vốn, và lợi ích cận biên của chi NSNN sẽ giảmdần Theo Tanzi và Schknecht (1997), đối với các nước đang phát triển nếu quy mô chitiêu công vượt quá 30% GDP thì tốc độ tăng trưởng kinh tế và hiệu quả cung cấp hànghóa công sẽ giảm đi rõ rệt (dẫn theo Sỹ Cường, Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam

2018, Bộ Tài chính (2018))

Để bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân của NSNN, một mặt chính phủ sẽ phải đivay, điều này dẫn đến tình trạng cầu trên thị trường tài chính sẽ tăng, khi cầu tăng đến

một giới hạn nhất định sẽ đẩy lãi suất tín dụng lên cao, tác động trực tiếp đến khả năngtiếp cận tín dụng trên thị trường của khu vực doanh nghiệp để đầu tư sản xuất kinhdoanh, cũng như nhu cầu vay mượn của tư nhân cho tiêu dùng (Keynes,1936) Hầu hếtcác lý thuyết khủng hoảng tài chính đều xây dựng dựa trên cơ sở những thay đổi trongcác chỉ tiêu kinh tế cơ bản như một hậu quả tự nhiên của các chu kỳ kinh tế, với tín dụngtăng theo chu kỳ “Nguồn gốc kinh tế vĩ mô của các cuộc khủng hoảng tài chính nằm ởcác chính sách vĩ mô không bền vững và các điều kiện tài chính toàn cầu Các chính sáchtiền tệ và tài khóa mở rộng quá mức kích thích bùng nổ cho vay, tích lũy nợ và đầu tưquá mức vào bất động sản, làm xấu đi chất lượng của các tài sản ngân hàng Các cuộckhủng hoảng tài chính nói chung đi trước bởi những bùng nổ tín dụng và các bong bónggiá bất động sản” (Lacven, 2011) Mặt khác để khắc phục tình trạng thâm hụt ngân sách,

theo Clay G Wescott, (2009) phản ứng đầu tiên của các chính phủ là sử dụng các biệnpháp để cắt giảm, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi tiêu công nhưng cách làm này chủyếu mang tính đối phó và bị động Để tạo sự chủ động trong khắc phục tình trạng thâmhụt NSNN, nhiều chính phủ đã tìm cách “gắn kết tốt hơn giữa chi tiêu với các ưu tiênchính sách và các cơ hội thông qua việc cho phép các đơn vị chi tiêu được chủ động hơntrong việc sử dụng khoản ngân sách được phân bổ Có một sự đồng thuận lớn cho rằngcác chính sách và hệ thống tài khóa của chính phủ không hiệu quả thì các kết quả đạtđược từ những nguồn lực này sẽ ít hơn mong đợi vì vậy đòi hỏi rằng các công cụ quản lýchi NSNN phải được sử dụng một cách có chọn lọc, và được áp dụng sao cho phù hợpvới điều kiện từng nước ”

Ở các nước đang phát triển, sự tác động qua lại giữa đầu ra của sản xuất, tiêudùng và đầu tư có mối liên hệ mật thiết với mức độ hội nhập của nền tài chính Các nềnkinh tế như vậy không thể dễ dàng có được một sự chia sẻ rủi ro trong bối cảnh toàn cầuhóa và bắt buộc phải dựa vào các nguồn tài chính trong nước chứ không phải vào nhữnglượng lớn vốn nước ngoài để tăng đầu tư Các nước với mức hội nhập tài chính cao (hầuhết là nước công nghiệp) có thể sử dụng các thị trường tài chính quốc tế để có một sựchia sẻ rủi ro hiệu quả hơn và giảm sự phụ thuộc giữa đầu ra sản xuất và tiêu dùng trongmột nước (Kose và các cộng sự, 2012) Theo Claessens và các cộng sự (2010), đối vớimỗi chính phủ nếu không làm tốt khâu chiến lược trung và dài hạn thì ở một khía cạnhnào đó, quản lý chi NSNN chỉ là hoạt động mang tính tình thế, hay đơn giản là sự thỏahiệp giữa các nhóm có lợi ích trong xã hội

Nói chung, chi NSNN thông qua các hoạt động đầu tư công có vai trò rất quantrọng, chi đầu tư công dẫn dắt, định hướng sự phát triển của nền kinh tế, tác động trực

tiếp đến mục tiêu tăng trưởng xanh và phát triển bền vững Đây là lý do chi đầu tư côngluôn luôn nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu trong quá trình nghiên cứu

về chi NSNN Đề cập các giải pháp đảm bảo hiệu quả chi đầu tư từ NSNN, đặc biệt làchi trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng, Angel de la Fuente (2003) đã khẳng định vaitrò hết sức quan trọng của đầu tư công trong thực hiện phân phối lại Angel de la Fuenteđưa ra mô hình giúp phân bổ NSNN đầu tư cho cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả và ápdụng cho trường hợp cụ thể của Tây Ban Nha Thông qua mô hình cho thấy, với trườnghợp của Tây Ban Nha, hiệu quả của chi đầu tư cơ sở hạ tầng có thể tăng cao hơn nếuchính phủ chi nhiều hơn cho địa bàn, khu vực phát triển và ngược lại đối với khu vực,địa bàn kém phát triển

Cũng nghiên cứu về chi đầu tư công, theo Anand Rajaram và các tác giả (2010),một hệ thống đầu tư công tốt sẽ bao gồm 8 đặc trưng cơ bản từ khâu bắt đầu là hướngdẫn chuẩn bị đầu tư, nghiên cứu xây dựng dự án đến khâu cuối cùng là đánh giá dự án Bài viết đã đề cập đến vai trò của việc tự đánh giá của chính phủ, của các cơ quan, các tổchức được giao sử dụng NSNN đối với hiệu quả của công tác quản lý đầu tư từ NSNNthông qua một khung chuẩn áp dụng cho từng giai đoạn trong cả một chu trình quản trịđầu tư công Việc tự đánh giá một cách thường xuyên giúp kịp thời phát hiện ra nhữnghạn chế, bất cập hay những điểm yếu cần khắc phục, đề xuất giải pháp xử lý giúp nângcao hiệu quả đầu tư công nói riêng và góp phần hoàn thiện công tác quản lý chi NSNNnói chung Đồng thời, trong quản lý đầu tư công, các chính phủ cần áp dụng các phươngpháp đánh giá, phân tích giữa lợi ích thu được với chi phí bỏ ra, từ đó đề xuất các giảipháp nhằm nâng cao hiệu quả chi từ NSNN, cần thường xuyên đánh giá để có điều chỉnhkịp thời và hạn chế tối đa các quyết định gây tác động tiêu cực tới thị trường

(J Buchanan, 1998) Song song với việc xác định các ưu tiên của chi đầu tư công thì các

kế hoạch đầu tư công cũng phải được thông qua và được kiểm soát chặt chẽ ở cấp caonhất và được công khai trước công chúng, đây là vấn đề được rất nhiều tác giả đề cậpđến trong nghiên cứu của mình (Angel de la Fuente, 2003)

Khi xem xét, đánh giá về hiệu quả của chi NSNN cho đầu tư, các chuyên gia IMFEra Babla - Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Za Mills và Chris Papageorgiou

(2011) có một cách tiếp cận khác Thông qua kết quả nghiên cứu tại 71 quốc gia trêntoàn cầu, trong đó 40 quốc gia thu nhập thấp và 31 quốc gia thu nhập trung bình đãkhẳng định, đối với các quốc gia có điều kiện tương đồng với nhau, thì những quốc gianào chính phủ quan tâm, chú trọng đến các cải cách trong đầu tư công sẽ góp phần nângcao hiệu quả của chi NSNN

Trong nghiên cứu về quản lý chi NSNN, các nhân tố thường xuyên được đề cậpđến và có vai trò quyết định đến chất lượng của công tác quản lý chi NSNN đó là cơ chế,

phương thức phân cấp, phân quyền trong quản lý chi NSNN Về mặt lý thuyết, việc giaocác trách nhiệm tài khóa có thể giúp nâng cao hiệu quả của khu vực công, tăng cườngcạnh tranh giữa các chính quyền địa phương trong việc cung ứng dịch vụ công, và thúcđẩy tăng trưởng kinh tế (Bird và Vallich 1993, dẫn theo Sudarshan Gooptu, WB 2005)bởi vì có thông tin tốt hơn về thực tế tại địa phương nên chính quyền địa phương có thểkịp thời đưa ra những quyết định phù hợp đối với những khoản chi tiêu công trongnhững lĩnh vực như giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng (Oates 1993, dẫn theo Sudarshan

Cùng với cơ chế phân cấp, vấn đề kỷ luật tài khóa có vai trò hết sức quan trọngtrong quản lý chi NSNN, việc xác định mức độ kỷ luật tài khóa cần thiết phải đánh giáđược những giới hạn ngân sách của mỗi chính phủ Các khoản thu chi ngoài ngân sáchcủa chính quyền địa phương đã dẫn đến tình trạng khó khăn trong quá trình xem xét vềgiới hạn ngân sách Việc tăng cường hiệu lực của giới hạn ngân sách cứng của chínhquyền địa phương chỉ có thể thực hiện được khi có nhiệm vụ chi rõ ràng, cơ chế cấp bổsung ngân sách từ chính quyền cấp trên phải thực hiện theo các công thức, các nguồn thucủa địa phương, các nguyên tắc vay nợ chính quyền địa phương và các chế độ báo cáotài chính hiệu quả Hệ thống quản lý NSNN “đa cấp” đều có thể dẫn đến chính quyền địaphương duy trì các khoản thu, chi ngoài ngân sách, đặc biệt là các tỉnh có nguồn thu lớnnhưng không muốn nhường lại một phần trong tổng ngân sách của mình cho trung ươngthông qua các tỷ lệ điều tiết các nguồn thu Đồng thời, những chính quyền cho phép nớilỏng giới hạn ngân sách của địa phương sẽ góp phần vào thâm hụt của khu vực công và

đe dọa khả năng trả nợ của quốc gia Giới hạn ngân sách mềm và những kỳ vọng về cáckhoản tài trợ từ ngân sách trung ương cũng góp phần gây ra tâm lý ỷ lại, thậm chí cố ý

đưa ra các quyết định vượt thẩm quyền hoặc không đúng quy định về kỷ luật tài khóa

của chính quyền địa phương (Sudarshan Gooptu, WB 2005) Năm 1999, khi nghiên cứu

về phân cấp, Litvack và Seddon đã nêu ra các nội dung cơ bản nhằm lý giải bản chất của

phân cấp trên các phương diện khác nhau: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính và

phân cấp tài chính, những lợi ích mang lại của công tác phân cấp đó là sự bình đẳng xã

hội, ổn định và tăng trưởng kinh tế, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình

trong sử dụng NSNN

Thêm nữa, để nâng cao hiệu quả của quản lý chi NSNN, các chính phủ cần thực

hiện công khai minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình của các khoản chi tiêu từ

NSNN, tạo mọi điều kiện tốt nhất để cộng đồng xã hội, người dân tham gia và giám sát

các hoạt động chi NSNN Để giúp các quốc gia có thể tham khảo để xây dựng lên chuẩn

mực trong quản lý chi NSNN, năm 1998 (cập nhật, hoàn chỉnh, bổ sung vào năm 2001,

năm 2007), trên cơ sở 45 vấn đề đặt ra cho công tác quản lý tài chính công, Quỹ tiền tệ

quốc tế (IMF) đã đưa ra các thông lệ về minh bạch tài khóa được phân loại thành 4 nhóm

bao gồm: tính chính xác, đầy đủ, đáng tin cậy của dữ liệu và việc giám sát của toàn xã

hội đối với việc sử dụng NSNN; vai trò, trách nhiệm cụ thể của các tổ chức, cá nhân

trong quản lý tài chính công; áp dụng quy trình ngân sách mở và thực hiện công khai

thông tin về tài khóa, đảm bảo sự liêm liêm chính Để cung cấp các công cụ phục vụ việc

giám sát sự công khai minh bạch và đánh giá về trách nhiệm giải trình sử dụng NSNN

bằng cách báo cáo cụ thể các vấn đề cần phải cải thiện tính công khai, đồng thời thu hút

sự tham gia của người dân tiến trình thực hiện tài khóa minh bạch, năm 2006 các chuyên

gia của IMF đã biên soạn cuốn: Chỉ số ngân sách mở (IBP), dựa trên đánh giá theo các

câu hỏi tập trung vào hai nội dung chính: việc thiết lập tám văn bản chính về NSNN và

mức độ đầy đủ, chính xác của dữ liệu; sự tham gia của cộng đồng xã hội và các quy định

nhằm thể hiện được sự minh bạch và đi cùng với đó là trách nhiệm giải trình trong sử

dụng NSNN Cũng đề cập đến nội dung cải thiện tính công khai, minh bạch của NSNN,

theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2002), mọi chính phủ cần phải xây

dựng cho được tất cả bảy báo cáo cơ bản về NSNN, trong đó nội dung được đề cập trong

các báo cáo này là những vấn đề về sử dụng NSNN (trừ các hoạt động ngoài NSNN) cần

cung cấp cho người dân để nghiên cứu, đánh giá khả năng, mức độ thực hiện tài khóa

minh bạch, một mặt góp phần nâng cao trách nhiệm trong quyết định phân bổ ngân sách,

mặt khác giúp nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN

1 1 3 Các nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nước và cải cách quản lý chi

ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Các công trình nghiên cứu xung quanh chủ đề về quản lý NSNN và cải cách quản

lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng ở Việt Nam cũng hết sức đa dạng, thểhiện ở hầu hết các nội dung của công tác quản lý chi NSNN cũng như tiến trình cải cáchquản lý chi NSNN về cơ chế chính sách, tiêu chuẩn định mức, phương pháp, quy trìnhquản lý chi NSNN, các vấn đề về công cụ sử dụng trong quản lý chi NSNN và rất nhiềucông trình nghiên cứu thực nghiệm để đưa ra những phân tích, đánh giá những thànhcông, thất bại trong quản lý và cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam

Từ khi thành lập nước, cùng với quá trình xây dựng và phát triển đất nước, cơ chếquản lý NSNN của Việt Nam đã không ngừng được đổi mới, hoàn thiện không chỉ tậptrung cho khai thác hay phân bổ sử dụng nguồn lực, mà quan trọng là phải bồi dưỡngnguồn thu, phát triển nguồn thu Chính sách tài chính, chính sách đầu tư phải giải quyếtthoả đáng quan hệ giữa tích luỹ và tiêu dùng, giữa đầu tư phát triển và chi tiêu thườngxuyên, vừa đảm bảo phát triển nguồn lực, bảo vệ nguồn thu, vừa huy động đúng mứcnguồn lực cho NSNN Chính sách tài chính đã có gắn kết với các chính sách kinh tế, gópphần định hướng, khuyến khích doanh nghiệp và nhân dân tiết kiệm để đầu tư cho sảnxuất, kinh doanh Với sự ra đời của Luật Ngân sách nhà nước năm 1996, khung khổpháp lý về quản lý NSNN nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng đã được tạo lập,từng bước hoàn chỉnh, dần dần phù hợp yêu cầu của kinh tế thị trường, đảm bảo quản lýthống nhất ngân sách nhà nước, phân định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi, trách nhiệm vàquyền hạn của các cơ quan, tổ chức quản lý và có liên quan đến ngân sách nhà nước Quy trình lập, phê duyệt, phân bổ, chấp hành ngân sách nhà nước rõ ràng, công khai,minh bạch và ngày càng khoa học Các khoản chi mang tính chất bao cấp từ NSNN đãthu hẹp dần, nhiều lĩnh vực hoạt động kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, y tế, thể dục, thểthao đã được xã hội hoá Phạm vi trang trải của NSNN phù hợp hơn và tạo điều kiện tậptrung cho các nhiệm vụ trọng tâm Chi NSNN được cơ cấu lại hợp lý, tích cực và hiệuquả hơn, trong đó vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung vào cơ sở hạ tầng, các công trìnhkinh tế then chốt, tăng các khoản chi cho hoạt động sự nghiệp văn hoá, giáo dục, y tế vànghiên cứu khoa học; dành nguồn vốn thỏa đáng cho đầu tư phát triển nông nghiệp vàkinh tế nông thôn, đẩy nhanh tiến trình xoá đói giảm nghèo và thực hiện đầy đủ cácchính sách an sinh xã hội (Bộ Tài chính, 2015)

Tuy nhiên, khi đi sâu vào nghiên cứu về quản lý và cải cách quản lý chi NSNN rấtnhiều các công trình nghiên cứu, các nhà nghiên cứu đã chỉ ra hoạt động chi NSNN ởViệt Nam, đặc biệt là từ khi có Luật NSNN nhìn chung vẫn có nhiều hạn chế Đó là chưa

có sự kết nối giữa chính sách và nguồn lực thể hiện ở việc thiết kế và ban hành các chínhsách mới thường tách rời với việc bố trí nguồn lực để thực hiện từ đó dẫn đến tình trạng

rất nhiều chính sách mới được ban hành nhưng không có nguồn lực để thực hiện, bắt

buộc chính phủ phải phân chia thành nguồn trung ương và địa phương do vậy khi áp

dụng cơ chế ổn định ngân sách từ 3-5 năm thì NSĐP rơi vào tình trạng bấp bênh, mất

tính chủ động (Nguyễn Hữu Từ, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế về cải cách tài khóa ở các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi bài học cho Việt Nam, Uỷ ban Tài chính, Ngân sách của

Quốc hội Việt Nam, UNDP (2011)) Hay tiêu chuẩn định mức chi là căn cứ để quản lý

chi NSNN cho hiệu quả nhưng lại thiếu các cơ sở, tiêu chuẩn, định mức trong lập kế

hoạch cũng như phân bổ NSNN, hệ thống NSNN chồng chéo, trùng lắp, công tác phân

cấp trong chi NSNN chưa trao được quyền chủ động cho địa phương (Nguyễn Thị Minh,

2008) Hay những nhiều hạn chế trong cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng

hàng hoá công cộng của Việt Nam (Nguyễn Ngọc Hải, 2008)

Trong chi NSNN, chi đầu phát triển chiếm tỷ trọng lớn và có vai trò quan trọng

đối với phát triển kinh tế - xã hội Với chức năng là một trong những công cụ của nhà

nước trong quản lý và phát triển xã hội, chi đầu tư công cần phải được nhìn nhận dưới

nhãn quan chung về phát triển bền vững quốc gia, đảm bảo những yếu tố cơ bản, nền

tảng cho sự phát triển kinh tế, xã hội Tuy nhiên, tại Việt Nam tình trạng lãng phí, thất

thoát, chi chưa đúng chế độ chính sách, không bố trí đủ nguồn vốn, chất lượng công

trình thấp vẫn khá phổ biến Một số bộ, ngành tại trung ương và địa phương vẫn triển

khai các dự án mới trong khi chưa cân đối đủ nguồn vốn hoặc mức vốn bố trí quá thấp

dẫn đến nợ đọng xây dựng cơ bản lớn, không bảo đảm hoàn thành dự án theo đúng tiến

độ Tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và ứng trước vốn đầu tư lớn thể hiện kỷ luật đầu

tư công không chặt chẽ, gây áp lực rất lớn cho công tác điều hành và cân đối NSNN

Đồng thời, thể chế quản lý đầu công chưa thực sự hoàn thiện, chưa khắc phục triệt để

tình trạng chồng chéo giữa các văn bản pháp luật có liên quan đến đầu tư công Một số

quy định tại Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật phát sinh mâu

thuẫn với các quy định tại các Luật khác, các quy định của Quốc hội, chính phủ,…hoặc

xa rời thực tiễn gây khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện (Bùi Tất Thắng Kỷ yếu

Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018)) Việc áp dụng đồng bộ các

nhóm giải pháp về tài chính, về con người và cơ chế, chính sách quản lý đầu tư từ NSNN

sẽ giúp nâng cao hiệu quả đầu tư công Tuy nhiên, tiến trình triển khai các giải pháp cần

phải gắn chặt chẽ với toàn bộ hoạt động quản lý dự án đầu tư, quy trình quản lý dự án

đầu tư từ nguồn vốn NSNN (Văn Thành, 2005)

Nghiên cứu của Huỳnh Thế Du (Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ

Tài chính (2018)) cho rằng “cơ chế phân bổ và chuyển giao ngân sách không nên làm

mất động lực của những địa phương có lợi thế và tạo tâm lý ỷ lại, dựa dẫm của những địaphương được hỗ trợ Việc phân bổ và chuyển giao ngân sách cần hài hòa giữa hiệu quả

và công bằng Hiệu quả là những nơi có năng suất hay giá trị gia tăng cao nên được tậptrung nguồn lực để làm cho các giá trị mới tăng thêm lớn hơn Công bằng là những địaphương có tình trạng như nhau nên được phân bổ ngân sách giống nhau (công bằngngang); và các địa phương bất lợi hơn nên được ưu tiên hơn (công bằng dọc)” Trongphân bổ NSNN, Việt Nam luôn hướng tới nguyên tắc công khai, công bằng, hiệu quảtrong huy động nguồn thu cũng như trong phân bổ NSNN, phát triển và hoàn thiện hệthống chính sách tài chính theo hướng tích cực, chủ động (Bộ Tài chính, 2015) Songtrong thực tế vẫn tồn tại sự bất bình đẳng trong phân bổ NSNN giữa các lĩnh vực, đặcbiệt là an sinh xã hội, các quyết định chi NSNN hay đầu tư công dựa trên biểu quyết củamột nhóm người… (Nguyễn Công Nghiệp, 1991) Cụ thể, việc phân bổ ngân sách đượctiến hành một cách chủ quan dựa trên khả năng thương lượng của các địa phương vớichính phủ trung ương hơn là yêu cầu khách quan của địa phương (Jonathan Haughton,

1994, dẫn theo Huỳnh Thế Du, 2018) Kết quả phân tích định lượng cho thấy việc phân

bổ NSNN của Việt Nam trong thời gian qua cho thấy bên cạnh những tác động bởi tiêuchí về hiệu quả và công bằng, còn có những tác động của yếu tố về kinh tế chính trị học(Huỳnh Thế Du, Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018))

Phân cấp quản lý NSNN nói chung và phân cấp quản lý chi NSNN nói riêng làmột công cụ quan trọng của quản lý chi NSNN tuy nhiên lại luôn có sự mâu thuẫn giữaviệc tăng thêm quyền chủ động cho địa phương với việc giảm tính thống nhất của hệthống và tăng nguy cơ bất bình đẳng giữa các vùng miền Nghiên cứu về phân cấp

NSNN (Phùng Đức Hùng, 2002) và đi liền với đó là nội dung phân cấp quản lý NSNNtrong đó có quản lý chi NSNN đã chỉ ra rằng việc trao quyền tự chủ cao hơn cho chínhquyền cấp tỉnh có thể ảnh hưởng đến việc thực hiện trong thực tế các chính sách củachính quyền trung ương, nhất là các nhiệm vụ triển khai tới cấp huyện, cấp xã Việcphân định nhiệm vụ chi NSNN cũng có nhiều khó khăn phức tạp Trong khi, các quyđịnh về nhiệm vụ chức năng chi tiết nằm rải rác trong quy định của nhiều ngành, thiếu rõràng và không ổn định Hơn nữa, trong thực tế có nhiều nhiệm vụ chi, NSNN đảm bảokinh phí cho việc cung cấp các dịch vụ công cho xã hội nhưng không thể do một cấpngân sách riêng biệt nào đó đảm nhiệm, do các nhiệm vụ này trải đều ở tất cả các cấp từtỉnh xuống đến xã Trong các trường hợp này, việc giao hoàn toàn nhiệm vụ chi cho mộtcấp chính quyền là không khả thi Đây cũng là vấn đề cần nghiên cứu giải quyết trongphân định nhiệm vụ giữa trung ương và địa phương các cấp trong quản lý tài chính nhànước, kể cả đối với nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư “Lý do cơ bản là khi tính

lồng ghép giữa các cấp ngân sách càng giảm thì một mặt sẽ giảm bớt các nấc trung gian,tăng quyền chủ động thực sự của các cấp ngân sách thống nhất trong hệ thống NSNN Vìvậy, việc chi phối cấp thấp hơn nhằm kiểm soát tình hình, đảm bảo công bằng giữa cácvùng lãnh thổ hoặc để thực hiện các mục tiêu chính trị khác nên được thực hiện qua cơchế giám sát, cơ chế điều hòa thu, chi hoặc cấp bổ sung ngân sách; không nên kiểm soátqua quy trình ngân sách lồng ghép” (Bộ KHĐT và UNDP, 2007) Đồng thời việc phâncấp quá mạnh sẽ dẫn đến tình trạng đầu tư lãng phí khi các địa phương đều có nhu cầuđầu tư cơ sở hạ tầng giống nhau (sân bay, cảng biển,…) dẫn đến đầu tư dàn trải, hiệu quảkinh tế xã hội mang lại thấp Nói chung, cần rà soát mục tiêu chi tiêu công theo mộtkhuôn khổ chính sách nhất quán đảm bảo sự gắn kết chặt chẽ giữa mục tiêu và chi tiêu(Sỹ Cường, Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018))

Đó là nguyên nhân dẫn đến tình trạng mặc dù công tác phân cấp quản lý NSNNtại Việt Nam đã có thay đổi tích cực, nhưng vẫn tồn tại nhiều bất cập như: một số địaphương có điều kiện tự nhiên và tiềm năng kinh tế thuận lợi trở nên giàu có hơn vàngược lại; mặt khác, trong phân cấp ngân sách thì các địa phương chỉ được giao cácnhiệm vụ về thu, mà không được giao các nhiệm vụ chi NSNN dẫn đến tình trạng một sốđịa phương có số thu lớn nhưng không điều động được số vượt thu về NSTW để cân đốicho các địa phương thiếu Như vậy, mặc dù một số địa phương có bội thu NSNN, nhưngngân sách trung ương không đủ khả năng để trợ cấp cho các địa phương thiếu nguồn chi,chính phủ vẫn phải phát hành thêm tiền, từ đó làm tăng nguy cơ lạm phát và gây ra tìnhtrạng mất công bằng giữa các địa phương (Nguyễn Công Nghiệp và Tào Hữu PhùngNăm, 1992) Từ khi Luật NSNN được Quốc hội thông qua năm 1996 và Luật NSNNnăm 2002 được ban hành đã tạo ra sự chuyển biến đáng kể trong phân cấp ngân sách chođịa phương và các đơn vị dự toán Song do thiếu các cơ chế giám sát nên trong thực tiễntriển khai đã phát sinh các vấn đề mới cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chophù hợp với thực tiễn như sự tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa trong quy trình NSNNchưa cao, hệ thống chỉ tiêu thu, chi ngân sách phức tạp, thiếu đồng bộ, thống nhất trongtoàn hệ thống; tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan trongquản lý, điều hành NSNN (Lê Chi Mai, 2006) Để cải tiến và nâng cao hiệu lực, hiệu quảcủa hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nước, cần kết hợp hài hòa giữa phân cấp nhiệm

vụ thu, chi giữa trung ương và địa phương đảm bảo khuyến khích tăng thu từ nội bộ củanền kinh tế, chống thất thu; mặt khác, kế hoạch chi ngân sách phải căn cứ trên khả năngthu để xây dựng phù hợp, kiềm chế bội chi NSNN Thẩm quyền trong quản lý ngân sáchcần được quy định cụ thể và rõ ràng đối với từng cấp ngân sách, cũng như đối với từng

đơn vị trong mỗi cấp và ở cả quy trình ngân sách

Ngoài ra, theo kinh nghiệm trên thế giới cho thấy chi tiêu của NSNN không tạo racác dịch vụ hiệu quả về mặt chi phí nếu như không có các thể chế đảm bảo tính minhbạch và trách nhiệm giải trình Theo Trần Quang Thông và các tác giả (WB, 2005), sựminh bạch của NSNN bản thân nó không phải là mục đích tự thân mà cái quan trọng làđòi hỏi phải có các chuẩn mực kế toán công, các báo cáo ngân sách rõ ràng Trách nhiệmgiải trình đòi hỏi phải có sự giám sát hiệu quả, không chỉ do các cơ quan nhà nước, màcòn do các cơ quan dân cử và rộng rãi các tầng lớp nhân dân thực hiện Những thông lệtốt trên thế giới đều cho rằng sự giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước sẽ

có hiệu quả cao hơn khi người dân dễ dàng tiếp cận với các thông tin về NSNN Cầncung cấp một cách nhìn rõ ràng hơn về việc các kết quả sẽ đạt được tương ứng với nguồnlực hiện có, hay những nỗ lực cần phải thực hiện để đạt được Ví dụ như tại Việt Nam có

ba cơ quan Thanh tra chính phủ, Kiểm toán nhà nước và Thanh tra tài chính của Bộ Tàichính chịu trách nhiệm về kiểm toán và thanh tra trong khu vực công nhưng trong thực

tế vẫn còn sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ và vai trò giữa ba cơ quan Thêm nữa,

do hạn chế về nguồn lực, hoạt động của mỗi cơ quan chủ yếu tập trung vào thanh tra,kiểm toán tính tuân thủ mà chưa thực sự đi sâu vào đánh giá, phân tích tính hiệu quảtrong việc sử dụng các nguồn lực công, trong đó có nguồn từ NSNN (WB, Trần QuangThông và các tác giả, 2005)

Ngoài các công trình nghiên cứu ở giác độ chung nhất xung quanh vấn đề quản lýNSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng ở Việt Nam được nêu ở phần trên thì còncác báo cáo, trong đó có những đánh giá về các kết quả trong lĩnh vực tài chính công nóichung, quản lý chi NSNN nói riêng của Bộ Tài chính hoặc các tổ chức quốc tế thực hiệntrong khuôn khổ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tài chính, các thỏa thuận,cam kết quốc tế mà Bộ Tài chính tham gia với tư cách là thành viên, tại các thời điểmhoặc theo định kỳ Cũng có khá nhiều công trình nghiên cứu xung quanh chủ đề vềNSNN, quản lý NSNN được thảo luận ở các khía cạnh hết sức cụ thể về quản lý NSNN

đó là các công trình về quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra của Ngô ThanhHoàng (2012), Nguyễn Thị Thuý (2021), Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử (2014),Linh Đan (2019), Nguyễn Đào Xuân (2020), Nguyễn Thị Thu Hương (2021), Hồ Ngọc

Tú (2019); về ứng dụng CNTT trong quản lý NSNN (Phương An, 2019; Nguyễn

Phương Huyền)…

Đáng chú ý là có khá nhiều công trình nghiên cứu về quản lý chi NSNN và cảicách quản lý chi NSNN tại các địa phương như Lê Văn Nghĩa (2018) nghiên cứu về

quản lý chi NSNN ở tỉnh Đắk Lắk; Bùi Thị Quỳnh Thơ (2013) nghiên cứu ở tỉnh Hà

Tĩnh; Trần Quốc Vinh (2009) nghiên cứu ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng; Trần Văn

Lâm (2008) nghiên cứu ở tỉnh Quảng Ninh; Tô Thiện Hiền (2015) nghiên cứu ở tỉnh An

Giang hay nghiên cứu về quản lý chi NSNN ở một lĩnh vực cụ thể như trong lĩnh vực

đầu tư xây dựng cơ bản ở tỉnh Bình Định (Trịnh Thị Thuý Hồng, 2012)

Một số nghiên cứu đi sâu hơn ở một khía cạnh trong nội dung quản lý chi NSNN

như Ngô Thanh Hoàng (2012) nghiên cứu về cơ chế lập dự toán NSNN gắn với kế hoạch

phát triển kinh tế, xã hội theo khuôn khổ trung hạn ở Việt Nam hay Nguyễn Quang

Hưng (2015) nghiên cứu sâu về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền

địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước…

1 2 Khoảng trống nghiên cứu và hướng nghiên cứu của đề tài luận án

1 2 1 Các khoảng trống nghiên cứu

Từ tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án được trình

bày ở phần trên có thể thấy rằng các nghiên cứu xung quanh chủ đề luận án rất đa dạng

và bao hàm nhiều nội dung cơ bản của quản lý chi NSNN như các vấn đề phân bổ

NSNN, thiết lập quy trình quản lý chi NSNN, nâng cao hiệu quả chi NSNN, những tác

động của chi NSNN với phát triển kinh tế - xã hội, các giải pháp để nâng cao hiệu quả

quản lý chi NSNN Nhiều công trình nghiên cứu cũng bàn luận về các yêu cầu, kết quả

thực hiện quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng theo những mảng nội

dung chính là thể chế, nguồn lực, quy trình ngân sách,…và đã có những đóng góp nhất

định cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN Tuy nhiên, do

những giới hạn về quy mô, phạm vi, về không gian và thời gian nghiên cứu, về bối cảnh

thực tế, nên các kết quả nghiên cứu xung quanh chủ đề quản lý chi NSNN và cải cách

quản lý chi NSNN ở Việt Nam vẫn còn những hạn chế và những khoảng trống sau:

Thứ nhất, khoảng trống về chủ đề nghiên cứu

Như đã phân tích ở trên, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu về ngân sách

nhà nước nói chung và chi ngân sách nhà nước riêng, tuy nhiên đến thời điểm hiện nay

chưa có bất kỳ công trình nghiên cứu nào được thực hiện với chủ đề “Cải cách quản lý

chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam”

Thứ hai, khoảng trống về nội dung nghiên cứu

Xuất phát từ khoảng trống của chủ đề nghiên cứu, nên các công trình nghiên cứu

trước đây chỉ xoay quanh các nội dung cụ thể của quản lý chi NSNN có đề cập đến vấn

đề cải cách quản lý chi NSNN như phân cấp quản lý chi NSNN; lập kế hoạch NSNN

(trong đó có chi NSNN) và phân bổ NSNN; vấn đề định mức, cơ cấu và hiệu quả chiNSNN; vấn đề giám sát, thực hiện công khai NSNN ở Việt Nam…

Đồng thời các nghiên cứu về cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam nhưng thờigian nghiên cứu ngắn, thường là 5 năm hoặc tối đa là 10 năm Các nghiên cứu này cũngchưa phân tích về cải cách quản lý chi NSNN tại Việt Nam đặt trong bối cảnh cụ thể củagiai đoạn khi thực hiện cải cách quản lý chi NSNN Hơn nữa, các nghiên cứu thuộcnhóm này chưa tiếp cận nghiên cứu và đánh giá về cải cách quản lý chi NSNN ở ViệtNam một cách tổng thể trong mối quan hệ với tất cả các mặt, các vấn đề có liên quantrong toàn bộ nội dung cũng như toàn bộ quá trình quản lý chi NSNN Chính vì vậy, cáckết quả nghiên cứu chưa thể bao quát hết, chưa làm rõ được những hạn chế trong thựchiện cải cách quản lý chi NSNN cũng như các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế đó

Nói cách khác là đến nay các nghiên cứu được công bố vẫn tập trung chủ yếu vàocác nội dung cụ thể thuộc lĩnh vực quản lý chi NSNN mà chưa có những nghiên cứu vềquản lý chi NSNN tiếp cận nghiên cứu dựa trên lý thuyết cơ bản về quản lý đó là thảoluận, phân tích mối quan hệ, sự tác động qua lại giữa chủ thể quản lý chi NSNN là nhànước và khách thể quản lý là toàn bộ quá trình chi NSNN nhằm hướng tới thực hiện cácmục tiêu của quản lý chi NSNN

Thứ ba, khoảng trống về phương pháp nghiên cứu

Như đã phân tích ở phần trên, các nghiên cứu thường sử dụng cách tiếp cậnnghiên cứu cụ thể một hoặc một số nội dung hay lĩnh vực của quản lý chi NSNN hoặcgiới hạn trong phạm vi của một khâu, một công đoạn trong toàn bộ của quy trình quản lýchi NSNN Do đó chưa có công trình nghiên cứu nào tiếp cận dưới giác độ lịch sử kinh

tế, sử dụng các phương pháp nghiên cứu của khoa học lịch sử để nghiên cứu về cải cáchquản lý chi NSNN ở từng giai đoạn cụ thể cũng như toàn bộ quá trình từ năm 1986 đếnnay sẽ dựa trên cơ sở lý thuyết về quản lý

1 2 2 Hướng nghiên cứu của đề tài luận án

Dựa trên những khoảng trống đã chỉ rõ ở phần trên, đề tài luận án lựa chọn nghiêncứu về quá trình cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu của chính sáchtài khoá ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến nay với các nội dung cụ thể sau:

Thứ nhất, đề tài sẽ tiếp cận nghiên cứu dưới giác độ lịch sử kinh tế có nghĩa lànghiên cứu, đánh giá toàn bộ quá trình cải cách quản lý chi NSNN cũng như ở từng giaiđoạn cụ thể gắn với quá trình chuyển đổi sang mô hình kinh tế thị trường định hướng xãhội chủ nghĩa ở Việt Nam trong thời gian từ năm 1986 đến nay

Thứ hai, việc nghiên cứu, đánh giá về cải cách quản lý chi NSNN ở từng giaiđoạn cụ thể cũng như toàn bộ quá trình từ năm 1986 đến nay sẽ dựa trên cơ sở lý thuyết

về quản lý theo đó quản lý được quan niệm là quá trình tác động có định hướng, có mụcđích của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý nhằm đạt được một hay nhiều mục tiêu

cụ thể nào đó của chủ thể quản lý Cụ thể là nghiên cứu về việc chính phủ trung ươngtiến hành cải cách, thay đổi, điều chỉnh sự tác động vào các hoạt động quản lý chi NSNNnhằm đảm bảo việc chi NSNN đúng mục đích, hạn chế tình trạng thất thoát, lãng phíNSNN để hướng tới thực hiện mục tiêu của chính sách tài khoá

Thứ ba, cùng với việc phân tích, đánh giá về cải cách quản lý chi NSNN, đề tàicũng làm rõ tác động của cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chínhsách tài khoá ở Việt Nam qua từng giai đoạn

Để tiến hành nghiên cứu này, đề tài luận án một mặt sẽ kế thừa những kết quảnghiên cứu của các công trình nghiên cứu đã công bố trước đó, đặc biệt là các kết quảnghiên cứu về những nội dung cải cách ở các khía cạnh hay nội dung cụ thể trong các nộidung cải cách quản lý chi NSNN để từ đó mô tả, tái diễn lại toàn bộ quá trình cải cáchquản lý chi NSNN ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay Mặt khác, dựa trên lý thuyết vềquản lý, đề tài sẽ thiết kế và triển khai phân tích về cải cách quản lý chi NSNN ở tất cảcác chức năng của quá trình quản lý và cũng chính là nội dung của bản thân quá trìnhquản lý chi NSNN

Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu là phân tích, làm rõ thực trạng cải cách quản lýchi NSNN và tác động tới việc thực hiện các mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam đềtài sẽ tập trung trả lời các câu hỏi sau:

- Những điểm còn hạn chế và các khoảng trống nghiên cứu về chủ đề cải cáchquản lý chi NSNN?

- Cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu củachính sách tài khoá?

- Cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam được đề ra và thực hiện trong từng giaiđoạn cụ thể dựa trên bối cảnh cụ thể nào?

- Cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam được tập trung vào những nội dung cụthể gì trong từng giai đoạn? Kết quả đạt được và những hạn chế trong cải cách quản lýchi NSNN là gì? Những nguyên nhân của những hạn chế đó là gì? Tác động đến thựchiện mục tiêu chính sách tài khoá như thế nào?

- Có thể rút ra bài học kinh nghiệm gì từ nghiên cứu thực trạng quá trình cải cách

quản lý chi NSNN ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến nay?

- Để tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN hướng tới thực hiện có hiệu quả mụctiêu chính sách tài khoá ở Việt Nam thời gian tới cần thực hiện những giải pháp,

khuyến nghị gì?

1 3 Cách tiếp cận nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu

1 3 1 Cách tiếp cận nghiên cứu

Luận án tiếp cận nghiên cứu trên giác độ lịch sử kinh tế, nghĩa là nghiên cứu toàn

bộ quá trình cải cách quản lý chi NSNN theo tiến trình thời gian, qua từng giai đoạn lịch

sử cụ thể Đồng thời, luận án cũng sử dụng các cách tiếp cận nghiên cứu từ lý thuyết đếnthực tiễn, tiếp cận hệ thống, toàn diện để phân tích thực trạng quá trình cải cách quản lýchi NSNN và tác động đến thực hiện mục tiêu chính sách tài khoá ở Việt Nam Ngoài ra,

để đề xuất các khuyến nghị, giải pháp cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực hiện cóhiệu quả mục tiêu chính sách tài khoá ở Việt Nam trong thời gian tới, luận án cũng sửdụng phương pháp luận về chuyển đổi chính phủ số của Gartner

1 3 2 Khung phân tích của luận án

Khung phân tích của đề tài luận án được thể hiện ở hình 1 1 như sau:

- Giải quyết việc làm, hạn chế

- Phân cấp quản lý chi ngânsách nhà nước

- Các công cụ hỗ trợ quản lýquá trình chi NSNN

Nhận xét, đánh giá về ảnh hưởng của cải cáchquản lý chi NSNN tới việc thực hiện mục tiêuchính sách tài khóa trong từng giai đoạn:

- Đánh giá kết quả thực hiện chi NSNN, kết quả thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô so với mục tiêu, kế hoạch đề ra

- Phân tích, nhận xét về tác động của của các phương thức, công cụ quản lý mới

Một số khuyến nghị về cải cách quản lý chiNSNN nhằm thực hiện có hiệu quả chính sáchtài khóa ở Việt Nam trong thời gian tới

Hình 1 1: Khung phân tích của luận án

Nguồn: Tác giả tự xây dựng

Quy trình nghiên cứu bao gồm các bước sau:

Hình 1 2: Quy trình nghiên cứu của luận án

Nguồn: Tác giả tự xây dựng

Bước 1: Trước hết đề tài luận án sẽ tập trung phân tích và làm rõ cơ sở lý luận về

cải cách quản lý chi NSNN, đặc biệt là làm rõ các nội dung cải cách quản lý chi NSNN

Bước 2: Trên cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi NSNN, đề tài luận án sẽ sử

dụng các tư liệu, tài liệu thu thập được để tái diễn lại quá trình cải cách quản lý chi

NSNN Ở Việt Nam thời kỳ 1986 đến nay để từ đó đưa ra những nhận xét, đánh giá về

kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân, đồng thời đánh giá ảnh hưởng của cải

cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu của chính sách tài khoá

Để làm rõ hơn các bước đi, những chuyển biến cùng những kết quả cụ thể đạt

được trong toàn bộ quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam, đề tài luận án sẽ

phân kỳ quá trình cải cách quản lý chi NSNN thành các giai đoạn cụ thể khác nhau với

tiêu chí để phân kỳ là các mốc thời gian gắn với sự ra đời của những chính sách của nhà

nước mà từ đó tạo nên sự thay đổi mang tính căn bản trong quản lý chi NSNN