Mặc dù đạt được nhiều kết quả tích cực nhưng các hoạt động chi NSNN tại Việt Nam trong thời gian qua chưa phát huy được hết vai trò là một công cụ quan trọng trong thực hiện các mục tiêu
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN
Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài
Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, ngân sách nhà nước (NSNN) và chi NSNN ngày càng thể hiện vai trò quan trọng trong phân phối thu nhập quốc dân, giải quyết các vấn đề xã hội và thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia Thực tế cho thấy có nhiều công trình nghiên cứu về quản lý NSNN và quản lý chi NSNN được công bố bởi các tổ chức và học giả ở nhiều nước trên thế giới và Việt Nam, cho thấy sự đa dạng về lý thuyết và thực tiễn Nói chung, các nghiên cứu về quản lý NSNN và quản lý chi NSNN có thể được chia thành các nhóm dựa trên tiêu chí khác nhau như mục tiêu, phương pháp và đặc điểm quản lý chi, nhằm định hướng chính sách và nâng cao hiệu quả thực thi ngân sách.
1.1.1 Các công trình nghiên c ứ u lý thuy ế t v ề qu ả n lý ngân sách nhà n ướ c và c ả i cách qu ả n lý ngân sách nhà n ướ c
* Các nghiên cứu về tài chính công có đề cập đến chi NSNN
Tài chính công là tài chính của nhà nước ở trung ương và các cấp chính quyền địa phương, phản ánh các quan hệ kinh tế - tiền tệ hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của các chủ thể công nhằm phục vụ các hoạt động vì lợi ích cộng đồng Tài chính công gồm hệ thống NSNN, hệ thống bảo hiểm và an sinh xã hội, hệ thống các đơn vị quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương, các đơn vị sự nghiệp công cung cấp dịch vụ công và các quỹ tài chính phục vụ lợi ích cộng đồng mang tính vô vị lợi Thực tế đã có nhiều công trình nghiên cứu quản lý tài chính công đề cập đến chi NSNN và quản lý chi tiêu của chính phủ, từ khâu chuẩn bị ngân sách đến các biện pháp kế toán, kiểm soát, kiểm toán nội bộ và kiểm toán từ bên ngoài, chế độ báo cáo và kiểm tra, thanh tra (Rosen, 2002, dẫn theo Clay G Wescott và cộng sự, 2009).
Trong nền kinh tế thị trường, bất ổn là điều khó tránh và sự can thiệp của Nhà nước là cần thiết để ổn định các quan hệ kinh tế - xã hội thông qua tài khóa công, công cụ chủ yếu để điều chỉnh và đạt được các mục tiêu quản lý kinh tế - xã hội Theo quan điểm kinh tế hiện đại, nhiều nhà kinh tế cho rằng cắt giảm thâm hụt ngân sách là một “liều thuốc thần diệu” cho tăng trưởng khi mối quan hệ giữa các biến số được thiết lập chặt chẽ, vì cắt chi tiêu công có thể làm giảm thâm hụt NSNN, hạ lãi suất và kích thích đầu tư xã hội; tuy nhiên, Mai Trang (2018) cho rằng lập luận này có cơ sở nhưng phụ thuộc vào tính tương quan giữa các biến số, vì có trường hợp cắt giảm chi tiêu thúc đẩy tăng trưởng và cũng có trường hợp tăng chi tiêu mang lại lợi ích cho tăng trưởng Trong khi lý thuyết thất bại thị trường từng dẫn đến các chương trình chi tiêu lớn của chính phủ từ những năm 1930–1960, thì những nhược điểm của các chương trình chi tiêu công bắt đầu hiện ra vào thập kỷ 1970–1980, buộc các nhà kinh tế và chính trị học phải nghiên cứu thất bại của chính phủ; do đó, thị trường có thất bại và các chính sách do chính phủ thực hiện nhằm khắc phục chúng không phải lúc nào cũng thành công Nguyên nhân chủ yếu gồm thông tin hạn chế, khả năng kiểm soát của khu vực tư nhân bị giới hạn, quan liêu và quá trình hiệp thương chính trị dẫn đến chậm ban hành và thực thi chính sách.
Michel Bouvier (2005) phân tích các vấn đề lý luận căn bản của tài chính công, làm nổi bật vai trò của tài chính công trong ổn định kinh tế - xã hội và nhấn mạnh rằng chi NSNN đóng vai trò quyết định đối với mức nợ công của một quốc gia David N Hyman (2010) đề xuất một hướng tiếp cận mới nhằm hướng tới tài chính công bền vững, đồng thời phân tích và làm rõ vai trò bàn tay hữu hình của chính phủ trong nền kinh tế thông qua các quyết định đối với khu vực công, cùng những vấn đề ảnh hưởng đến chiến lược phát triển của từng quốc gia. -**Support Pollinations.AI:** -🌸 **Ad** 🌸Powered by Pollinations.AI free text APIs [Support our mission](https://pollinations.ai/redirect/kofi) to keep AI accessible for everyone.
Quản lý tài chính công là một nội dung của quản lý xã hội, với chủ thể là nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức được nhà nước giao nhiệm vụ hình thành và sử dụng các quỹ công; đối tượng quản lý là toàn bộ các hoạt động thu, chi bằng tiền của nhà nước, tức là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tài chính công, nội dung này được coi là lõi của quản lý tài chính công Để đạt được các mục tiêu, công tác quản lý tài chính công vừa tác động vào môi trường kinh tế - xã hội, vừa tác động vào các hoạt động của những người được giao trách nhiệm tổ chức các hoạt động tài chính công nhằm bảo đảm sự phù hợp với các yêu cầu khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội và ý muốn của nhà nước (Trần Văn Giao, 2008) Quản lý tài chính công không chỉ quản lý nguồn lực tài chính ở dạng tiền tệ và tài sản mà các “chủ thể công” còn phải quản lý sự vận động của toàn bộ nguồn lực tài chính công ở hai phương diện giá trị và giá trị sử dụng, nhằm đảm bảo sự thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giữa giá trị và giá trị sử dụng (Bộ KHĐT và UNDP, 2007).
Cải cách quản lý tài chính công luôn thu hút sự quan tâm của các chính phủ, nhằm vừa giảm thâm hụt NSNN thông qua cắt giảm chi tiêu công, vừa nâng cao hiệu quả và chất lượng dịch vụ công Tùy thuộc đặc điểm và tình hình cụ thể ở mỗi quốc gia mà nội dung, quy mô và phạm vi thực hiện cải cách được quyết định Các quá trình này có mục tiêu chung là tăng cường sự kiểm soát của chính quyền trung ương đồng thời tạo động lực và sự linh hoạt cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ với các nguồn tài chính được giao, bao gồm cả phân phối lại nội bộ, để đảm bảo sát với thực tế tại đơn vị Kế hoạch cải cách được xây dựng dựa trên các lý thuyết, nguyên tắc về sự lựa chọn công, hệ thống thể chế chính sách và sự hợp tác công tư, và đã được công bố bởi các tổ chức quốc tế như OECD (1995), OECD/Ngân hàng Thế giới (2003), cùng các tác giả Pollitt & Bouckaert (2004), Diamond & Khemani (2006), Brumby (1999), Rubin & Kelly (2005)… (dẫn theo Clay).
Trong quá trình cải cách quản lý tài chính công, mỗi quốc gia đều đối mặt với nhiều khó khăn và thách thức và phải tìm kiếm các giải pháp để vượt qua nhằm thực hiện cải cách hiệu quả Brumby cho rằng sự thành công đến từ việc xác định mục tiêu rõ ràng, xây dựng khung pháp lý ổn định và đồng bộ hóa các cơ chế quản lý ngân sách Các thách thức đi kèm thường là thiếu nguồn lực, dữ liệu chưa đầy đủ, yếu tố tham nhũng và sự mất cân đối giữa chi tiêu và thu ngân sách Để vượt qua, cần tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình, áp dụng công nghệ số hóa quy trình quản lý tài chính, củng cố hệ thống kiểm soát nội bộ và nâng cao năng lực đội ngũ nhân sự Đồng thời, cần có lộ trình triển khai rõ ràng và đánh giá định kỳ để điều chỉnh chiến lược và đảm bảo hiệu quả lâu dài.
Dressel (2008, dẫn theo Clay G Wescott và cộng sự, 2009) cho rằng những vấn đề về năng lực là thách thức đặc biệt đối với các nước đang phát triển khi ứng dụng các biện pháp thực hành có tính kỹ thuật cao về kinh tế vĩ mô, ngân sách, kế toán, kiểm toán, mua sắm và công nghệ thông tin, truyền thông – những yếu tố then chốt trong cải cách quản lý tài chính công; những biện pháp thực hành này có nguồn gốc từ các khía cạnh của quy trình lãnh đạo và các giá trị, năng lực và hoạt động của con người, năng lực công nghệ, CNTT và truyền thông và các quy trình chất lượng Theo Vagnoni (2005, dẫn theo Clay G Wescott và cộng sự, 2009), ở Lít-va, Ru-ma-ni và Bungari, các hệ thống kiểm soát, các chỉ số kết quả hoạt động, và những công cụ hiện đại đã được đưa vào áp dụng nhằm đáp ứng các tiêu chí gia nhập EU, nhưng thời gian đầu những công cụ này vẫn chưa được thực thi đầy đủ; các hệ thống báo cáo không đo lường các chi phí của các hoạt động, hoặc mối liên hệ giữa nguồn lực và mục tiêu, và chỉ có tác dụng làm cơ sở cho một báo cáo tài chính tiền mặt; bên cạnh đó, năng lực của đội ngũ công chức làm việc trong các cơ quan chính phủ cũng là những thách thức Strassman (1994, dẫn theo Clay G Wescott và cộng sự, 2009) chỉ ra rằng các cuộc cải cách quản lý tài chính công tại Cộng hòa Séc đã phải đối mặt với những thách thức ban đầu là thiếu một đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp có kinh nghiệm ở cấp chính phủ trung ương và chính quyền địa phương, cũng như trong các cơ quan của quốc hội và trong số các đại diện địa phương khi một loạt các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành; có thể cho rằng, năng lực chuyên môn nghiệp vụ và khả năng thích ứng của những lãnh đạo địa phương là một trong những nhân tố then chốt.
Các nghiên cứu cho thấy có nhiều nguyên nhân khiến việc đánh giá quá trình cải cách quản lý tài chính công gặp khó khăn, trong đó: yêu cầu cải cách thường vượt quá khả năng triển khai thực tế của chính phủ; dù cải cách thường gắn với một chiến lược có các nội dung liên kết chặt chẽ, việc thực thi lại được tiến hành theo từng bước; và sự không tương xứng giữa khối lượng công việc để cải thiện quản lý NSNN với công cụ, tiêu chí đánh giá kết quả và hiệu quả của quá trình cải cách Nguyên nhân này dẫn đến tình trạng nhiều cuộc cải cách không được triển khai triệt để, hoặc khó xác định mối liên hệ nhân quả giữa kết quả đạt được và nội dung của các cải cách (Pollitt và Bouckaert 2004: 103-142, 194-196; Jones và Thompson 1999, dẫn theo Clay G Wescott và cộng sự, 2009).
* Các nghiên cứu lý thuyết về ngân sách nhà nước và cải cách quản lý ngân sách nhà nước
NSNN là nội dung chủ đạo của tài chính công, thể hiện qua ngân sách nhà nước là một hệ thống bao gồm ngân sách của các cấp trong hệ thống chính quyền, luôn gắn với hoạt động của nhà nước theo từng giai đoạn và đóng vai trò quan trọng trong các hoạt động kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Theo J Stiglitz (1995), NSNN được hiểu như một cách nhìn nhận về các chính sách thuế và việc sử dụng nguồn lực tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm; dù nhấn mạnh khía cạnh nguồn thu, những nguồn thu này lại là các nguồn chính để hình thành NSNN và Stiglitz cũng đề cập đến đầu ra của NSNN Quan điểm này phù hợp với các nước có nền kinh tế phát triển và không phù hợp với các nước có nền kinh tế chuyển đổi hoặc đang phát triển, theo Đăng Khâm và Thế Anh.
Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018))
Trong nền kinh tế thị trường, ngân sách Nhà nước (NSNN) đóng vai trò quản lý vĩ mô cho toàn bộ nền kinh tế và xã hội Để hoàn thành vai trò này, các nguyên tắc, nguyên lý, quy trình và lý thuyết về quản lý và điều hành NSNN có vai trò quan trọng trong quản lý kinh tế vĩ mô và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực công của mọi chính phủ qua các thời kỳ (V.O Key, 1940) NSNN là một trong hai công cụ đắc lực của quá trình xây dựng chính sách kinh tế: về ngắn hạn nó giúp ổn định kinh tế vĩ mô, về dài hạn là thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế Việc phân loại nguồn thu và các khoản chi của NSNN gắn chặt với đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách trong một khoảng thời gian, thường là một năm Tuy nhiên, nội dung NSNN cần mang ý nghĩa kinh tế thực chất; nếu đề cập quá nhiều thông tin mà thiếu ý nghĩa kinh tế sẽ không phát huy vai trò tích cực trong xây dựng chính sách kinh tế và có thể dẫn tới sai lầm về quy mô gói kích thích hoặc sự phức tạp trong quá trình hoạch định phát triển và ổn định nền kinh tế (Sanjay Kalra).
Kỷ yếu Hội thảo quốc tế về định hướng sửa đổi luật ngân sách nhà nước dựa trên kinh nghiệm quốc tế tổng kết các định hướng chủ chốt nhằm hoàn thiện khung pháp lý và quản lý ngân sách, được Uỷ ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội Việt Nam phối hợp với UNDP công bố năm 2013 Tài liệu nêu lên các bài học về quản trị chi tiêu, cơ chế phân bổ ngân sách, kiểm soát chi và vai trò của các cơ quan lập pháp trong quy trình lập, phân bổ và giám sát ngân sách, từ đó đề xuất các giải pháp tăng tính minh bạch, hiệu quả và phù hợp với chuẩn mực quốc tế Nội dung chứa đựng định hướng cải cách cơ chế lập—phân bổ—giám sát ngân sách, áp dụng các nguyên tắc quản trị ngân sách hiện đại và đảm bảo sự bền vững tài khóa cho sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam.
NSNN có hai mục tiêu căn bản: cấp vốn cho nền kinh tế và góp phần vào tăng trưởng kinh tế thông qua nguồn vốn này Để đạt được hiệu quả, các chính phủ phải vượt qua ba thách thức rất lớn trong quá trình tổ chức, quản lý và điều hành hoạt động của NSNN, nhằm đảm bảo phân bổ nguồn lực công một cách hiệu quả và tối ưu hóa tác động lên tăng trưởng kinh tế.
Việc cấp vốn từ NSNN diễn ra trong bối cảnh nền kinh tế thường xuyên có biến động, với các diễn biến kinh tế thường thất thường và khó dự báo trước Chính sự bất ổn này dẫn đến nhiều thách thức cho công tác lập NSNN và đòi hỏi sự chuẩn bị cũng như điều chỉnh linh hoạt để thích ứng với thực tế Do đó, quản lý cấp vốn ngân sách nhà nước cần cân nhắc kỹ lưỡng các kịch bản biến động và tăng cường dự báo để bảo đảm nguồn lực được phân bổ hiệu quả bất chấp những biến động của nền kinh tế.
Hầu hết các nước tin rằng ngân sách có thể được dùng để giảm bớt bất ổn kinh tế, nhưng thực tế sự bất ổn kinh tế sẽ tác động trực tiếp đến ngân sách nhà nước (NSNN) và việc chi tiêu ngân sách cũng ảnh hưởng tới thị trường tài chính, tín dụng và các thị trường tài chính khác, tạo nên những phản ứng dây chuyền phức tạp cho nền kinh tế Vì vậy, các nhà làm ngân sách và chính sách tài khóa cần xem xét hai khía cạnh vĩ mô: thứ nhất là mối quan hệ giữa chính sách tài khóa và nền kinh tế sản xuất, mục tiêu sản lượng; thứ hai là khía cạnh tài chính, khi thâm hụt ngân sách buộc nhà nước tìm cách bù đắp bằng các nguồn lực và biện pháp khác nhau, những động thái này có thể tác động đến hành vi của thị trường.
Khoảng trống nghiên cứu và hướng nghiên cứu của đề tài luận án
1.2.1 Các kho ả ng tr ố ng nghiên c ứ u
Từ tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án được trình bày ở phần trên có thể thấy rằng các nghiên cứu xung quanh chủ đề luận án rất đa dạng và bao hàm nhiều nội dung cơ bản của quản lý chi NSNN như các vấn đề phân bổ NSNN, thiết lập quy trình quản lý chi NSNN, nâng cao hiệu quả chi NSNN, những tác động của chi NSNN với phát triển kinh tế - xã hội, các giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN Nhiều công trình nghiên cứu cũng bàn luận về các yêu cầu, kết quả thực hiện quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng theo những mảng nội dung chính là thể chế, nguồn lực, quy trình ngân sách,…và đã có những đóng góp nhất định cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN Tuy nhiên, do những giới hạn về quy mô, phạm vi, về không gian và thời gian nghiên cứu, về bối cảnh thực tế, nên các kết quả nghiên cứu xung quanh chủ đề quản lý chi NSNN và cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam vẫn còn những hạn chế và những khoảng trống sau:
Thứ nhất, khoảng trống về chủ đề nghiên cứu
Như đã phân tích ở trên, dù có nhiều công trình nghiên cứu về ngân sách nhà nước nói chung và chi ngân sách nhà nước nói riêng, đến thời điểm hiện nay vẫn chưa có bất kỳ công trình nghiên cứu nào được thực hiện với chủ đề “Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam”.
Thứ hai, khoảng trống về nội dung nghiên cứu
Xuất phát từ khoảng trống của chủ đề nghiên cứu, các công trình trước đây chủ yếu tập trung vào các nội dung cụ thể của quản lý chi NSNN và đã đề cập đến một số vấn đề cải cách nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước, như phân cấp quản lý chi NSNN và việc lập kế hoạch NSNN Những phân tích này thường phân tích cơ chế phân bổ nguồn lực, tính minh bạch và tính khả thi của các biện pháp quản lý chi, đồng thời nêu ra đề xuất cải cách quản lý chi NSNN và tối ưu hóa quy trình lập kế hoạch NSNN Để mở rộng hiểu biết và ứng dụng thực tiễn, cần làm rõ vai trò của phân cấp quản lý chi NSNN, cải cách quản lý chi NSNN và các khung chuẩn hóa quy trình lập kế hoạch NSNN nhằm tăng cường tính ổn định và bền vững của ngân sách nhà nước.
Các nghiên cứu về cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam cho thấy thiếu sự phân tích toàn diện và bối cảnh cụ thể của giai đoạn thực hiện cải cách Nội dung chính xoay quanh các vấn đề định mức, cơ cấu và hiệu quả chi NSNN, cũng như giám sát và công khai chi NSNN, nhưng thời gian nghiên cứu ngắn, phổ biến chỉ từ 5 năm đến 10 năm, chưa làm rõ quá trình và mục tiêu của cải cách trong từng giai đoạn Hơn nữa, các nghiên cứu còn chưa đánh giá một cách tổng thể quan hệ giữa quản lý chi NSNN với các mặt và vấn đề liên quan trong toàn bộ hệ thống quản lý chi ngân sách, do đó kết quả chưa phản ánh đầy đủ những hạn chế và nguyên nhân gây ra chúng trong thực tiễn cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam.
Đến nay, các công trình nghiên cứu công bố chủ yếu tập trung vào các nội dung cụ thể thuộc lĩnh vực quản lý chi NSNN, trong khi vẫn thiếu những nghiên cứu tiếp cận quản lý chi NSNN dưới góc độ lý thuyết cơ bản Lý thuyết quản lý chi NSNN cần được vận dụng qua thảo luận, phân tích mối quan hệ và sự tác động qua lại giữa chủ thể quản lý là nhà nước và khách thể quản lý là toàn bộ quá trình chi NSNN nhằm đạt được mục tiêu của quản lý chi NSNN Việc này giúp làm sáng tỏ cơ chế ra quyết định, phân bổ nguồn lực và kiểm soát chi tiêu công Các nghiên cứu tương lai nên tập trung vào xây dựng khung lý thuyết về quản lý chi NSNN, từ đó rút ra khuyến nghị chính sách và biện pháp cải cách thực tiễn Như vậy, sự kết hợp giữa lý thuyết quản lý và thực tiễn quản lý chi NSNN sẽ nâng cao hiệu quả và tính bền vững của ngân sách nhà nước.
Thứ ba, khoảng trống về phương pháp nghiên cứu
Những nghiên cứu trước đây thường tập trung vào nội dung cụ thể hoặc một khâu trong quản lý chi NSNN, hoặc giới hạn ở một công đoạn trong toàn bộ quy trình quản lý chi Do đó chưa có công trình nào tiếp cận dưới giác độ lịch sử kinh tế, dùng phương pháp khoa học lịch sử để nghiên cứu về cải cách quản lý chi NSNN ở từng giai đoạn cũng như toàn bộ quá trình từ năm 1986 đến nay, dựa trên cơ sở lý thuyết quản lý.
1.2.2 H ướ ng nghiên c ứ u c ủ a đề tài lu ậ n án
Dựa trên những khoảng trống đã chỉ rõ ở phần trên, đề tài luận án chọn nghiên cứu quá trình cải cách quản lý chi NSNN và thực hiện mục tiêu của chính sách tài khóa ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay, nhằm làm rõ các yếu tố ảnh hưởng, động lực và kết quả của quá trình này Nội dung nghiên cứu tập trung vào đổi mới hệ thống ngân sách và quy trình lập ngân sách, cơ chế phân bổ nguồn lực giữa chi đầu tư, chi thường xuyên và chi trả nợ, quản trị chi NSNN, đánh giá hiệu quả chi tiêu công và minh bạch ngân sách, cũng như sự phối hợp giữa ngân sách trung ương và địa phương và tác động của cải cách đến ổn định kinh tế vĩ mô, tăng cường chất lượng dịch vụ công và nâng cao năng lực quản trị tài khóa.
Đề tài được tiếp cận dưới giác độ lịch sử kinh tế, nhằm nghiên cứu và đánh giá toàn diện quá trình cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước (NSNN) cũng như ở từng giai đoạn cụ thể gắn với quá trình chuyển đổi sang mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay Cách tiếp cận này giúp làm rõ nguồn gốc, diễn biến và tác động của các cải cách NSNN, đồng thời cung cấp bằng chứng cho việc đánh giá hiệu quả chi tiêu công và sự chuyển đổi của hệ thống kinh tế Việt Nam trong thời kỳ đổi mới.
Việc nghiên cứu và đánh giá cải cách quản lý chi NSNN ở từng giai đoạn cụ thể cũng như toàn bộ quá trình từ năm 1986 đến nay được dựa trên cơ sở lý thuyết quản lý, theo đó quản lý là quá trình tác động có định hướng, có mục tiêu của chủ thể quản lý lên khách thể quản lý nhằm đạt được một hoặc nhiều mục tiêu nhất định của chủ thể Cụ thể, nghiên cứu tập trung vào việc chính phủ trung ương tiến hành cải cách, điều chỉnh và thay đổi cách tác động vào các hoạt động quản lý chi NSNN nhằm đảm bảo chi NSNN được dùng đúng mục đích, hạn chế thất thoát và lãng phí, từ đó hướng tới thực hiện mục tiêu của chính sách tài khóa.
Đề tài phân tích, đánh giá toàn diện về cải cách quản lý chi NSNN và tác động của quá trình này đối với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam qua từng giai đoạn từ năm 1986 đến nay Đồng thời, đề tài kế thừa các kết quả nghiên cứu trước đó và làm rõ các nội dung cải cách ở các khía cạnh cụ thể của quản lý chi NSNN nhằm mô tả và tái hiện toàn bộ quá trình cải cách Dựa trên lý thuyết quản lý, đề tài thiết kế và triển khai phân tích toàn diện các chức năng của quá trình quản lý chi NSNN, đồng thời phản ánh bản chất và nội dung của chính quá trình quản lý chi NSNN Mục tiêu nghiên cứu là phân tích, làm rõ thực trạng cải cách và tác động tới việc thực hiện các mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam, từ đó trả lời các câu hỏi nghiên cứu liên quan.
- Những điểm còn hạn chế và các khoảng trống nghiên cứu về chủ đề cải cách quản lý chi NSNN?
- Cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu của chính sách tài khoá
- Cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam được đề ra và thực hiện trong từng giai đoạn cụ thể dựa trên bối cảnh cụ thể nào?
Trong quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam, các giai đoạn tập trung vào những nội dung cụ thể như sau: giai đoạn khởi động với hoàn thiện khung pháp lý và hệ thống cấp phát chi; giai đoạn hiện đại hóa quản lý chi ngân sách bằng cách quản lý chi theo dự toán và phân bổ theo mục tiêu; giai đoạn ứng dụng công nghệ thông tin và chuẩn hóa dữ liệu để nâng cao tính minh bạch và hiệu quả; và giai đoạn hoàn thiện quản trị chi ở cấp địa phương và liên kết quản trị giữa các cấp Kết quả đạt được cho thấy nâng cao tính minh bạch, cải thiện quản lý chi và phân bổ nguồn lực theo ưu tiên, tuy nhiên vẫn tồn tại hạn chế như chưa đồng bộ dữ liệu, chi phí vận hành tăng và tính linh hoạt của ngân sách còn giới hạn, cũng như khả năng giám sát và đánh giá hiệu quả chi tiêu còn chưa đầy đủ toàn diện Nguyên nhân của những hạn chế nằm ở khuôn khổ pháp lý chưa hoàn thiện đầy đủ, hệ thống thông tin và dữ liệu phân tán, thiếu nguồn lực cho đầu tư công nghệ và thiếu năng lực quản trị thay đổi giữa các bộ, ngành và địa phương Tác động lên thực thi mục tiêu chính sách tài khóa là tăng cường minh bạch, tính hiệu quả và tính định hướng ưu tiên trong chi tiêu, cải thiện quản trị rủi ro và cân đối ngân sách, đồng thời tác động đến khả năng thực hiện các mục tiêu tăng trưởng và bền vững tài khóa.
Nhìn lại quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay cho thấy bài học quan trọng về sự kiên trì và sự đồng bộ giữa đổi mới thể chế với nâng cao năng lực thực thi Đầu tiên, cải cách ngân sách cần gắn với khuôn khổ trung hạn (MTEF) và hệ thống phân bổ nguồn lực dựa trên mục tiêu, hiệu quả và đánh giá kết quả, thay vì chi tiêu theo thói quen Thứ hai, phân cấp ngân sách và tự chủ phân bổ ở địa phương phải đi kèm với cơ chế giám sát chặt chẽ, minh bạch và trách nhiệm giải trình nhằm giảm lãng phí và tăng hiệu quả chi tiêu xã hội Thứ ba, đẩy mạnh hiện đại hóa quản lý chi NSNN thông qua hệ thống thông tin và công nghệ quản trị ngân sách, chuẩn hóa chế độ báo cáo và công khai dữ liệu để tăng niềm tin và giảm tham nhũng Thứ tư, quản lý nợ công và rủi ro tài khóa được quản lý tích cực; cải cách ngân sách nên ưu tiên chi cho đầu tư kết cấu và dịch vụ công thiết yếu, đồng thời rà soát lại cơ chế chi tiêu để phù hợp với bối cảnh tăng trưởng và nhu cầu xã hội Những bài học này gắn với nỗ lực hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực cán bộ và sự tham gia của các bên liên quan nhằm đảm bảo ngân sách nhà nước vừa ổn định vừa hiệu quả.
Để tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực hiện có hiệu quả mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam thời gian tới, cần đề xuất một loạt giải pháp đồng bộ: hoàn thiện khuôn khổ ngân sách trung hạn và chu trình thẩm định, phân bổ chi tiêu dựa trên hiệu quả và kết quả, tăng cường liên kết giữa ngân sách và mục tiêu phát triển, đẩy mạnh quản lý chi theo kết quả (performance-based budgeting) và đánh giá chi phí - lợi ích của các chương trình đầu tư công; nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thông qua công khai dữ liệu ngân sách và kiểm toán độc lập; đẩy mạnh số hóa quy trình quản lý chi và ứng dụng công nghệ thông tin để tăng hiệu suất và giảm thất thoát; củng cố quản trị rủi ro tài khóa và nợ công bền vững; nâng cao năng lực cán bộ và thể chế quản lý tài khóa; tăng cường sự phối hợp giữa các cấp, ngành và cơ quan liên quan để ngân sách phục vụ đúng mục tiêu phát triển và cải thiện đời sống người dân trong thời gian tới.
Cách tiếp cận nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu
Luận án áp dụng hướng tiếp cận lịch sử kinh tế để nghiên cứu toàn bộ quá trình cải cách quản lý chi NSNN theo tiến trình thời gian và từng giai đoạn lịch sử cụ thể, đồng thời kết hợp các phương pháp từ lý thuyết đến thực tiễn và tiếp cận hệ thống, toàn diện nhằm phân tích thực trạng và tác động của cải cách quản lý chi NSNN lên việc thực hiện mục tiêu tài khóa ở Việt Nam Nhằm đề xuất các khuyến nghị và giải pháp cải cách nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN trong thời gian tới, luận án tiếp tục vận dụng phương pháp luận chuyển đổi chính phủ số của Gartner.
1.3.2 Khung phân tích c ủ a lu ậ n án
Khung phân tích của đề tài luận án được thể hiện ở hình 1.1 như sau:
Hình 1.1: Khung phân tích của luận án
Nguồn: Tác giả tự xây dựng
Một số khuyến nghị về cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực hiện có hiệu quả chính sách tài khóa ở Việt Nam trong thời gian tới
Mục tiêu của chính sách tài khóa trong từng giai đoạn
- Tăng trưởng ổn định, bền vững của nền kinh tế
- Giải quyết việc làm, hạn chế tình trạng thất nghiệp
- Ổn định giá cả, kiềm chế lạm phát
Nội dung cải cách quản lý chi NSNN
- Cơ chế, chính sách, quy định về tiêu chuẩn, định mức trong chi ngân sách
- Phương pháp, phương thức quản lý chi NSNN
- Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước
- Các công cụ hỗ trợ quản lý quá trình chi NSNN.
Nhận xét, đánh giá về ảnh hưởng của cải cách quản lý chi NSNN tới việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa trong từng giai đoạn:
- Đánh giá kết quả thực hiện chi NSNN, kết quả thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô so với mục tiêu, kế hoạch đề ra
- Phân tích, nhận xét về tác động của của các phương thức, công cụ quản lý mới
Quy trình nghiên cứu bao gồm các bước sau:
Hình 1.2: Quy trình nghiên cứu của luận án
Nguồn: Tác giả tự xây dựng
Bước 1 của đề tài luận án tập trung phân tích và làm rõ cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi NSNN, đồng thời xác định các nguyên lý và khuôn khổ lý thuyết làm nền cho quá trình cải cách Mục tiêu là làm rõ các khía cạnh lý thuyết liên quan đến quản lý chi ngân sách nhà nước và đánh giá các thách thức hiện tại dựa trên sự kết nối giữa kinh tế, chính sách và quản trị Đề tài cũng làm rõ các nội dung cốt lõi của cải cách quản lý chi NSNN, nhằm xác định các lĩnh vực cần đổi mới, các yếu tố quyết định hiệu quả và tính khả thi của hệ thống chi tiêu ngân sách.
Dựa trên cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi NSNN, đề tài luận án sẽ sử dụng toàn bộ tư liệu thu thập được để tái diễn lại quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay, nhằm rút ra nhận xét, đánh giá về kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân, đồng thời đánh giá ảnh hưởng của cải cách quản lý chi NSNN đối với mục tiêu của chính sách tài khóa Để làm rõ các bước đi, các chuyển biến và những kết quả cụ thể đã đạt được, đề tài sẽ phân kỳ quá trình này thành các giai đoạn khác nhau dựa trên các mốc thời gian gắn với sự ra đời của các chính sách của Nhà nước, từ đó tạo nên những thay đổi mang tính căn bản trong quản lý chi NSNN.
Bước 3 tổng kết từ phân tích và đánh giá thực trạng cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam từ bước 2, nhằm rút ra bài học kinh nghiệm và đề xuất giải pháp tăng hiệu quả chi ngân sách nhà nước.
Trong bước 4, bài viết tổng kết các hạn chế nổi bật trong cải cách quản lý chi NSNN và làm rõ nguyên nhân và bài học kinh nghiệm từ quá trình này ở Việt Nam thời kỳ đổi mới và hội nhập Các hạn chế chủ yếu tập trung ở dự toán và phân bổ chi còn chưa sát với yêu cầu thực tế, quản lý chi theo chương trình mục tiêu thiếu tính liên thông giữa các cấp, hệ thống dữ liệu và kiểm soát chi vẫn còn phân mảnh, và thủ tục quản lý chi còn phức tạp, rời rạc Nguyên nhân của các hạn chế xuất phát từ khung pháp lý và thể chế chưa hoàn chỉnh, sự phối hợp giữa các cơ quan còn yếu, năng lực quản trị và công nghệ thông tin chưa đồng bộ, cùng với áp lực chi tiêu và nguồn lực dành cho cải cách có giới hạn Bài học kinh nghiệm rút ra là cần hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế quản lý chi NSNN theo hướng minh bạch, hiệu quả và theo dõi kết quả, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, chuẩn hóa dữ liệu và quy trình kiểm soát chi, đảm bảo tính dự báo và tính linh hoạt trong dự toán, đồng thời nâng cao năng lực cán bộ và sự phối hợp giữa các cấp, nhằm tăng cường hiệu quả và bền vững của quản lý chi NSNN ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới và hội nhập.
Kể từ năm 1986 đến nay, dựa trên các bài học kinh nghiệm về cải cách quản lý chi NSNN ở một số nước trên thế giới, đề tài đã đưa ra các khuyến nghị nhằm tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN Các khuyến nghị này hướng tới thực hiện có hiệu quả mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam trong thời gian tới.
1.3.3 Ph ươ ng pháp nghiên c ứ u và d ữ li ệ u
1.3.3.1 Phương pháp nghiên cứu Để hoàn thành các mục tiêu nghiên cứu, luận án sử dụng phương pháp phân tích định tính với các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
Phương pháp lịch sử kết hợp chặt chẽ với phương pháp logic được sử dụng để phân tích toàn diện quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay và trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể; các nội dung về cải cách quản lý chi NSNN được trình bày gắn với bối cảnh lịch sử từng thời kỳ nhằm làm rõ lý do, nội dung và kết quả đạt được, chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân của chúng, đồng thời đưa ra nhận xét, đánh giá tổng thể xuyên suốt quá trình thực hiện cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam.
Phương pháp phân kỳ lịch sử được sử dụng để phân chia quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay thành các giai đoạn cụ thể, từ đó phân tích và đánh giá việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở từng giai đoạn tương ứng Cụ thể, đề tài sẽ phân kỳ quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam thành các giai đoạn nhằm làm rõ nội dung, kết quả và tác động của từng giai đoạn đối với quản lý chi NSNN và thực hiện mục tiêu tài khóa.
Giai đoạn 1986–1995 đánh dấu bước đầu đổi mới kinh tế và chuyển đổi dần sang một mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với sự quản lý của Nhà nước Nhận thức mới của Đảng và Nhà nước về vai trò của thị trường và sự can thiệp của nhà nước đã làm cho NSNN từ một công cụ đảm bảo chi tiêu trở thành một công cụ điều tiết vĩ mô trong nền kinh tế thị trường.
Giai đoạn 1996–2002 gắn với sự kiện lịch sử quan trọng là lần đầu tiên có Luật NSNN (1996) Tại đây, các quy định về quản lý NSNN nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng được cụ thể hoá thành luật, không còn chỉ nằm trong các văn bản dưới luật như trước đó Đến năm 2002, Luật NSNN được sửa đổi, đánh dấu sự thể chế hoá chủ trương chính thức của Đảng về xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
+ Giai đoạn 2003 – 2015: là giai đoạn thực thi Luật NSNN năm 2002 cho đến khi Luật NSNN mới nhất được ban hành (năm 2015)
+ Giai đoạn từ sau năm 2015
Phương pháp tổng hợp được sử dụng nhằm liên kết và thống nhất kết quả nghiên cứu về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam qua các giai đoạn khác nhau Mục tiêu là nhận diện điểm chung và sự liên hệ giữa các giai đoạn trong tổng thể quá trình, từ đó tạo nền tảng nhận thức toàn diện và đầy đủ về quá trình thực thi cải cách quản lý chi NSNN.
Phương pháp so sánh được sử dụng để đánh giá quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở các giai đoạn, nhằm rút ra các bài học và nhận diện xu hướng chung Nội dung cốt lõi của phương pháp này là so sánh mục tiêu mà mỗi giai đoạn đặt ra cho cải cách quản lý chi NSNN với kết quả thực tế đạt được, từ đó đánh giá mức độ hoàn thành, hiệu quả và tác động của từng giai đoạn Đồng thời, việc so sánh nội dung cải cách giữa các giai đoạn giúp nhận diện điểm chung và khác biệt, làm rõ đặc điểm riêng biệt của từng giai đoạn và sự chuyển biến của hệ thống quản lý chi NSNN theo thời gian Kết quả phân tích theo phương pháp so sánh cung cấp khung tham chiếu để điều chỉnh chiến lược, tối ưu hóa các biện pháp quản lý chi NSNN và dự báo những xu hướng cải cách trong tương lai.
Phương pháp thống kê được áp dụng để thu thập và tổng hợp thông tin, dữ liệu về chi NSNN, phản ánh kết quả của quá trình cải cách quản lý chi NSNN Việc xem xét và phân tích các tác động của cải cách lên thực hiện chi NSNN giúp làm rõ ảnh hưởng của cải cách đối với mục tiêu thực hiện chính sách tài khóa ở Việt Nam Từ đó có thể đánh giá hiệu quả thực thi chi ngân sách và đề xuất giải pháp nhằm tối ưu hóa chi NSNN, tăng cường tính minh bạch, hiệu quả và kiểm soát chi trong khuôn khổ ngân sách nhà nước.
Phương pháp tổng kết kinh nghiệm là quá trình nghiên cứu, đánh giá toàn diện kết quả đạt được và những hạn chế của hoạt động cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực hiện chính sách tài khóa Quá trình này được thực hiện qua từng giai đoạn và trên toàn thời kỳ nghiên cứu, từ đó tổng kết thành những bài học kinh nghiệm làm căn cứ đề xuất các giải pháp tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN trong tương lai Việc tổng kết giúp nhận diện nguyên nhân của các bất cập, so sánh với mục tiêu ban đầu, đồng thời đề xuất các biện pháp tối ưu hóa chi tiêu và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực công Kết quả mang lại cơ sở cho xây dựng chính sách và lộ trình thực hiện cụ thể, đảm bảo tính liên tục, bền vững của quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở ngắn hạn và dài hạn.
1.3.3.2 Dữ liệu và phương pháp thu thập, xử lý dữ liệu