Hoàng Quốc Hồng * heo pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính ngày 21/5/1996 và Pháp lệnh sửa đổi ngày 25/12/1998 của Uỷ ban thường vụ quốc hội, đối tượng xét xử của tòa hành chính
Trang 1ThS Hoàng Quốc Hồng * heo pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án
hành chính ngày 21/5/1996 và Pháp lệnh
sửa đổi ngày 25/12/1998 của Uỷ ban thường
vụ quốc hội, đối tượng xét xử của tòa hành
chính là những quyết định hành chính và
hành vi hành chính của cơ quan hành chính
nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính bị khiếu kiện
Mặc dù Pháp lệnh quy định cụ thể như
vậy nhưng việc thực hiện quyền khiếu kiện
của đương sự cũng như hoạt động thụ lí, giải
quyết của tòa hành chính còn gặp không ít
khó khăn do chưa có quy định thống nhất
của pháp luật về vấn đề này
Trong bài viết này, tác giả bàn về đối
tượng xét xử của tòa hành chính đồng thời
chỉ ra những điểm bất cập của luật tố tụng
hành chính hiện nay nhằm đóng góp vào việc
xây dựng luật tố tụng hành chính dần dần đi
vào hoàn thiện
1 Quyết định hành chính
Về nguyên tắc, quyết định giải quyết các
việc cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật)
do các cơ quan hành chính, cán bộ, công
chức có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính ban hành bị khiếu kiện mới là đối
tượng xét xử của tòa hành chính (đó phải là
quyết định hành chính lần đầu)
Tuy nhiên, qua 5 năm thực hiện Pháp
lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính, một
thực tế đang tồn tại là việc xác định những
quyết định hành chính cá biệt nào thuộc thẩm quyền của tòa hành chính là điều không đơn giản Hiện nay, pháp luật cũng chưa quy định thống nhất thế nào là quyết
định hành chính cá biệt Ngay trong cùng một văn bản pháp luật thì những quyết định hành chính là đối tượng xét xử của tòa hành chính cũng không được quy định thống nhất Theo khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính ngày 25/12/1998 thì quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về vấn đề cụ thể trong hoạt
động quản lí hành chính
Cũng tại Pháp lệnh này (khoản 2 Điều 12), quyết định hành chính còn được hiểu theo nghĩa rộng Ngoài cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành còn có những quyết
định hành chính do Văn phòng chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao khi bị khiếu kiện cũng thuộc thẩm quyền của tòa hành chính
Khoản 2 Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải
T
* Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nước Trường đại học luật Hà Nội
Trang 2quyết vụ án hành chính cũng không phù hợp
với khái niệm “quyết định hành chính” được
quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại,
tố cáo năm 1998 Ngoài quy định ở khoản 1
Điều 4 và khoản 2 Điều 2 của Pháp lệnh đf
đề cập ở phần trên, theo hướng dẫn của Tòa
hành chính Tòa án nhân dân tối cao, đối với
một số trường hợp, một số cơ quan, tổ chức,
người có thẩm quyền không thực hiện theo
đúng quy trình ban hành quyết định mà ban
hành những văn bản dưới hình thức công
văn, báo cáo kết luận, thông báo nhưng nội
dung các văn bản này lại có tính bắt buộc thi
hành như là quyết định và các cơ quan nhà
nước hoặc cán bộ công chức có thẩm quyền
căn cứ vào văn bản này để thi hành như yêu
cầu của quyết định hành chính thì cũng được
coi là quyết định hành chính và cũng trở
thành đối tượng xét xử của toà hành chính
Theo Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 1996 thì Chính phủ có quyền
ban hành nghị định là văn bản quy phạm
pháp luật (Điều 56) Nhưng trong thực tế,
Chính phủ ban hành không ít nghị định với
tư cách là văn bản cá biệt, ví dụ: Nghị định
thành lập thị trấn huyện, xf, thị xf Tất
nhiên trong trường hợp này mặc dù nghị định
được coi là quyết định hành chính cá biệt
nhưng theo pháp luật cũng không thể coi là
đối tượng khởi kiện và do đó, tòa hành chính
cũng không có thẩm quyền thụ lí
Thêm vào đó, nhiều chủ thể có thẩm
quyền ban hành quyết định hành chính cá
biệt, khó khăn này đang là một thực tế
Chính vì vậy việc liệt kê những quyết định
hành chính, hành vi hành chính thuộc các
loại việc được quy định ở Điều 11 Pháp lệnh
thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm
1996 và Pháp lệnh sửa đổi năm 1998 từ 8
loại việc lên 10 loại việc là tương đối phù hợp trong giai đoạn hiện nay, giúp cho các
đương sự khi khiếu kiện xác định được những công việc nào thuộc thẩm quyền của tòa hành chính
Để giúp các đương sự xác định cụ thể, chính xác quyết định hành chính cá biệt là
đối tượng khiếu kiện, chúng tôi xin nêu một
số căn cứ sau:
+ Quyết định hành chính cá biệt là quyết
định áp dụng pháp luật, chỉ có hiệu lực đối với các đối tượng cụ thể và được áp dụng một lần
+ Quyết định hành chính cá biệt làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính cụ thể và phải được ban hành theo hình thức văn bản với tên gọi cụ thể (do pháp luật quy định) là các quyết định như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định thu hồi đất, quyết định thu phí, quyết định đưa vào trường giáo dưỡng Ngoài ra, các đương sự (người kiện) phải nắm được là chỉ những quyết định hành chính cá biệt nào gây thiệt hại trực tiếp cho các đương sự bị chính đương sự hoặc người
đại diện do đương sự uỷ quyền (theo luật
định) khiếu kiện mới thuộc thẩm quyền của tòa hành chính Trên thực tế còn nhiều quyết định hành chính do các cơ quan hành chính có thẩm quyền đề ra phương hướng hoặc để giải quyết công việc nội bộ như phân công công tác, miễn nhiệm, điều
động, biệt phái hoặc liên quan đến an ninh quốc phòng, đối ngoại cũng không phải là đối tượng khởi kiện
Quyết định hành chính được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau nhưng hình thức văn bản là quan trọng nhất, chính vì vậy quyết định thể hiện bằng hình thức lời nói,
Trang 3ám hiệu, kí hiệu, tín hiệu cũng không phải là
quyết định được khởi kiện theo thủ tục tố
tụng hành chính
Quyết định hành chính là đối tượng khởi
kiện luôn gắn với quyền lực nhà nước thể
hiện ở nội dung công vụ của nó Đây là điểm
khác biệt với một số quyết định hành chính
nội bộ (hành chính - quản trị) trong nội bộ cơ
quan hành chính sự nghiệp, tổ chức kinh tế
ban hành nhằm giải quyết những vấn đề nội
bộ và lợi ích của chính tổ chức đó
Như vậy, không phải tất cả các quyết
định hành chính của cơ quan hành chính,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính đều được tòa hành chính thụ lí giải
quyết khi bị khởi kiện mà chỉ có những quyết
định hành chính hội đủ các điều kiện sau:
- Quyết định hành chính phải được thể
hiện bằng hình thức văn bản (tiêu đề - tên
văn bản);
- Quyết định hành chính bị khởi kiện là
quyết định hành chính cá biệt;
- Do các chủ thể là cơ quan hành chính,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính ban hành;
- Các quyết định đó có nội dung thuộc 10
nhóm việc được quy định tại Điều 11 Pháp
lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính
2 Hành vi hành chính
So với quyết định hành chính là đối
tượng bị khởi kiện thì hành vi hành chính của
cơ quan hành chính, người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính khi bị các đương
sự khiếu kiện ít có ý kiến tranh luận hơn
Tuy nhiên, không phải là không có vướng
mắc khi thực hiện
Trước hết, hành vi hành chính được hiểu
là hành vi do cơ quan hành chính nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước thực hiện (khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính)
Hành vi hành chính là hành vi của các chủ thể khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật vì lợi ích chung của
xf hội Đây là lao động xf hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước
Tuy nhiên, khi đề cập nhiệm vụ và công
vụ chúng ta có thể nhận thấy đây là vấn đề còn chưa được định nghĩa cụ thể trong các văn bản pháp luật Vì vậy, việc xác định nhiệm vụ, công vụ là gì và mối quan hệ giữa chúng là việc làm cần thiết giúp cho các
đương sự khiếu kiện đúng những hành vi mà pháp luật quy định được quyền khiếu kiện Vì nhiệm vụ, công vụ là vần đề phức tạp nên tác giả chỉ tập trung đưa ra ý kiến của mình xoay quanh khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính
Thứ nhất, “hành vi hành chính” được đề cập trong Pháp lệnh (khoản 2 Điều 4) được thực hiện dưới hai hình thức nhiệm vụ và công vụ Nó giống nhau ở chỗ đều do đội ngũ cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan hành chính tiến hành (không phải cán bộ, công chức thuộc các cơ quan nhà nước khác)
Hoạt động này được thực hiện theo trật
tự do pháp luật quy định, được đảm bảo bằng quyền lực nhà nước Chủ thể khi thực hiện
được sử dụng quyền lực nhà nước
Thứ hai, sự khác nhau giữa nhiệm vụ và công vụ ở chỗ nếu công vụ được tiến hành thường xuyên liên tục thì nhiệm vụ chỉ được tiến hành trong khoảng thời gian nhất định,
thực hiện công vụ nào đó phải tiến hành
Trang 4nhiều nhiệm vụ khác nhau
Nhìn chung, người có thẩm quyền trong
cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ,
công vụ bằng các hoạt động cụ thể như hoạt
động xây dựng tổ chức của cơ quan nhà
nước, hoạt động đảm bảo trật tự an toàn xf
hội, xây dựng công trình phúc lợi xf hội, cơ
sở hạ tầng, đường sá, cầu cống, bệnh viện,
trường học Lẽ tất nhiên những hoạt động
này đều ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến
cơ quan tổ chức, cá nhân (tích cực - tiêu cực)
ở đây ta chỉ xem xét những hành vi thực
hiện nhiệm vụ, công vụ có ảnh hưởng trực
tiếp đến lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá
nhân Như đf đề cập, hành vi của chủ thể
quản lí có số lượng rất lớn, tác động đến
nhiều lĩnh vực xf hội Do vậy, không thể
khiếu kiện tất cả mọi hành vi của cơ quan
hành chính, người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính được mà chỉ giới hạn trong
9 nhóm việc được quy định tại Điều 11 của
Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính
Hành vi hành chính là đối tượng xét xử
của tòa hành chính theo dấu hiệu chủ thể
gồm hai loại: Loại thứ nhất là hành vi của cơ
quan hành chính nhà nước, loại thứ hai là
hành vi của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước Trong thực tế do
nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến nhiều
trường hợp vi phạm pháp luật trong khi thực
hiện hành vi của các chủ thể trực tiếp hoặc
gián tiếp xâm phạm lợi ích của cá nhân, tổ
chức Những trường hợp như vậy cần phải
hạn chế nó và loại trừ dần ra khỏi đời sống
xf hội Việc loại trừ nó có thể do chính hệ
thống hành chính thông qua cơ chế tự kiểm
soát của mình, có thể do đương sự khiếu tố,
khiếu kiện Để đảm bảo quyền lợi của mình, các đương sự phải xác định được hành vi nào của cơ quan hành chính, cán bộ công chức có thẩm quyền vi phạm thuộc thẩm quyền của tòa hành chính Muốn vậy các văn bản pháp luật về tố tụng hành chính phải quy định
cụ thể, chi tiết hành vi nào là hành vi được quyền khởi kiện thuộc thẩm quyền của tòa hành chính, hành vi nào không Rất tiếc là các văn bản pháp luật chưa cụ thể vấn đề này Hiện nay, nếu chỉ dựa vào Điều 11 Pháp lệnh sẽ rất khó cho các đương sự khởi kiện yêu cầu tòa hành chính bảo vệ quyền lợi cho mình
Cụ thể Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính quy định các đương sự có quyền khởi kiện hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính (sau khi đf khiếu nại, đf có khiếu nại giải quyết lần đầu) và những khiếu kiện quyết định hành chính hành vi hành chính của các cơ quan chức năng thuộc một trong các cơ quan được quy định tại khoản 2
Điều 12 là bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội Như vậy, ngoài cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính thì cơ quan chức năng cũng có thể bị kiện Vấn đề chưa dừng lại ở
đây vì hiện nay mới chỉ có Dự thảo Thông tư liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thanh tra nhà nước Theo đó, cơ quan chức năng thuộc bộ gồm tổng cục, cục, vụ, viện, tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh là đơn vị chức năng thuộc Tòa án
Trang 5nhân dân tối cao, Viện kiểm sát phúc thẩm
Viện kiểm sát nhân dân tối cao tại thành phố
Hồ Chí Minh là đơn vị chức năng thuộc Viện
kiểm sát nhân dân tối cao Cho đến nay,
Thông tư vẫn đang còn là dự thảo nên không
thể là cơ sở pháp lí cho các cơ quan, tổ chức,
cá nhân dựa vào đó để khởi kiện những hành
vi trái pháp luật của những cơ quan này Hơn
nữa, khái niệm cơ quan chức năng chưa cụ
thể còn phải tranh luận cũng gây khó khăn
không nhỏ cho cơ quan tiến hành tố tụng
Một vướng mắc nữa mà chúng ta có thể
nhận thấy đó là người khởi kiện có quyền
yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại do quyết
định hành chính, hành vi hành chính của
quan hành chính nhà nước, cán bộ công chức
(người có thẩm quyền) gây ra (ở đây bàn đến
hành vi gây thiệt hại) Thiệt hại có thể đối
với tài sản, sức khỏe trong trường hợp đòi
bồi thường thiệt hại mà các bên không tự
thỏa thuận được thì tòa án thụ lí giải quyết
ở đây cần lưu ý là những thiệt hại do cán bộ,
công chức thuộc cơ quan hành chính gây ra
khi thi hành công vụ thuộc thẩm quyền của
tòa hành chính Căn cứ để giải quyết vụ việc
nếu dựa vào Điều 3 Pháp lệnh thủ tục giải
quyết vụ án hành chính thì không ổn vì chưa
có hướng dẫn cụ thể Còn nếu dựa vào Nghị
định số 47/CP ngày 3/5/1997 thì cách giải
quyết thậm chí còn mâu thuẫn với Pháp lệnh
thủ tục giải quyết vụ án hành chính vì phạm
vi điều chỉnh ở đây được giới hạn đối với
công chức, viên chức Trường hợp là cán bộ
trong cơ quan nhà nước theo Pháp lệnh cán
bộ công chức, nếu gây thiệt hại khi thi hành
công vụ sẽ căn cứ vào văn bản pháp luật nào
để giải quyết việc bồi thường thiệt hại Tương tự như vậy đối với cán bộ cấp xf, phường (chủ tịch, phó chủ tịch, trưởng công
an xf ), trong quá trình thực thi công vụ nếu gây thiệt hại về mặt vật chất chỉ phải chịu trách nhiệm cá nhân đối với cá nhân Còn cơ quan nhà nước (uỷ ban nhân dân) không có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do những cán bộ này gây ra khi thi hành công vụ
Đây có thể coi là nghịch lí tồn tại khá lâu trong đời sống, ảnh hưởng lớn đến quyền lợi của cơ quan, tổ chức, cá nhân
Hoạt động của tòa hành chính là hoạt
động đặc thù Khi xét xử vụ án hành chính phải dựa vào các văn bản pháp luật để xem xét, giải quyết theo trình tự tố tụng hành chính và đưa ra các bản án, quyết định có tính chất bắt buộc ngay cả đối với cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân Thực hiện được mục tiêu này cần phải có hệ thống văn bản pháp luật tố tụng hành chính hoàn chỉnh, đồng
bộ xóa bỏ mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật, giữa văn bản hướng dẫn với luật, pháp lệnh Cần khắc phục ngay tình trạng thiếu các văn bản pháp luật tố tụng hành chính như hiện nay Có như vậy mới tạo
điều kiện cho các đương sự thực hiện quyền dân chủ của mình./
(1) Xem: Trần Minh Hương - “giáo trình luật hành chính” Trường đại học luật Hà Nội, chương VIII, Nxb Công an nhân dân, tr.212